華中科技大學公共管理學院 陳峙君

一、引言

當今時代，人類正在經(jīng)歷向以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新信息時代的轉型。數(shù)據(jù)成為新信息時代的核心要素，也成為國家治理中最為重要的基礎之一，其在社會治理中所發(fā)揮的作用越來越被重視。

“大數(shù)據(jù)”首次被提及是在2014年的《政府工作報告》中，報告強調(diào)了大數(shù)據(jù)作為新興產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方面所具備的先進性，從經(jīng)濟領域到社會治理領域，大數(shù)據(jù)憑借自身獨有的特點逐漸被發(fā)掘、運用，同時伴隨著政府數(shù)字治理的轉型，各級政府開始關注運用大數(shù)據(jù)提升地方政府的治理水平。特別是2022年3月全國兩會政府工作報告中提出“促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展”和2022年7月《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》的發(fā)布，不論是創(chuàng)造良好營商環(huán)境推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的需要，還是政府自身加強數(shù)字建設的要求，都對地方政府的數(shù)字治理能力提出更高的標準。進而，作為數(shù)字治理必要基礎工具的大數(shù)據(jù)管理機構的地位和機構的成立發(fā)展也逐漸得到重視。

二、大數(shù)據(jù)管理機構簡介

有關大數(shù)據(jù)管理機構的界定，已有學者認為其是現(xiàn)今數(shù)據(jù)治理體制之下的核心部門，承擔的工作包括政府層面的數(shù)據(jù)治理、社會層面的數(shù)據(jù)資源整合和經(jīng)濟發(fā)展層面的統(tǒng)籌推進與大數(shù)據(jù)相關的一系列工作如數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等[1]。大數(shù)據(jù)管理機構的設立是政府發(fā)揮數(shù)據(jù)治理職能的體現(xiàn)，是信息時代發(fā)展影響政府組織變革的結果，也是“放管服”改革下政府機構重組變革的重要內(nèi)容。

廣東省在2014年成立了我國首個省級大數(shù)據(jù)管理機構—廣東省大數(shù)據(jù)管理局，在這之后，各地政府為了加強對數(shù)據(jù)資源的整合共享和統(tǒng)籌管理，紛紛設立專門的大數(shù)據(jù)管理機構，如貴州、浙江、內(nèi)蒙古等，全國范圍內(nèi)各地方的大數(shù)據(jù)管理機構在第八次機構改革后逐漸增多[2]。

從時間維度來看，各省大數(shù)據(jù)管理機構的成立時間具有明顯差異性，從最早的2014年到距今時間并不算久的2018、2019年。其中就成立數(shù)量最多的時期2018、2019年來看，該階段也是大數(shù)據(jù)管理機構成立時間的重要分界點。此時正值我國第八次機構改革，此次改革中提出了《深化黨和國家改革方案》，為政府職責體系的構建進行了設計，主要體現(xiàn)在三個方面：邏輯上要求“職責歸類”，內(nèi)容上堅持“統(tǒng)籌協(xié)同”，結構層面上凸顯“府際差異”。其實早在2017年中共十九大會議中就強調(diào)了要深化機構和行政體制改革，努力做到統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力，明確其職責。之后的機構改革便更加完善了這一部署[3]。第八次機構改革中提出，各省級要以堅持中央統(tǒng)一領導為基礎，因地制宜設計機構并匹配職能，這無疑擴大了各省機構的自主權，為大數(shù)據(jù)管理機構的設立騰出空間[4]。

有了政策方面的指導和部署，大數(shù)據(jù)管理機構的成立和建設逐步開展，并表現(xiàn)出以下特點：行政地位方面，政策層面的支持使得該機構逐漸得到重視，在政府機構的整體架構中開始嶄露頭角；職能方面以區(qū)域為單位表現(xiàn)出差異性，既有利用“政務服務+數(shù)據(jù)”的，也有發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的；形成原因方面，經(jīng)濟和行政兩方面的因素分別在不同區(qū)域促成大數(shù)據(jù)管理機構的成立[2]。

從隸屬關系上來看，大數(shù)據(jù)管理機構主要分為兩種，一種是政府部門的組成部分，其行政管理職能是獨立的，管理大數(shù)據(jù)領域的各項工作，如濟南市、煙臺市等。擁有此種隸屬關系的大數(shù)據(jù)管理機構如同其他政府部門一樣，也有著省級和市級之分，省級機構上傳下達，市級機構有效執(zhí)行。另一種是政府直屬機構或部門機構所管轄的事業(yè)單位，如牡丹江市、黑河市等。相比之下，前者作為獨立的政府部門，較后者具備更豐富完善的預算、編制等。設立效用較后者更為明顯，促進該地政府數(shù)字治理的作用更大[5]。

從命名方式上來看，各地市級的機構呈現(xiàn)出以所屬省份為單位的相似特點，如河南省地級市的大數(shù)據(jù)管理機構統(tǒng)一命名為“市政府服務和大數(shù)據(jù)管理局”、廣東省的地市級大數(shù)據(jù)管理機構以“市政務服務數(shù)據(jù)管理局”命名，浙江省的名稱則為“市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”。從機構的命名不難發(fā)現(xiàn)，該機構的職能包含范圍較廣，從政務數(shù)據(jù)到大數(shù)據(jù)領域的發(fā)展都在其中。

從組建方式上來看，主要有兩種方式，一是重新組建大數(shù)據(jù)管理機構，此類方式表現(xiàn)為將原有的具備數(shù)字治理職能的多個部門進行合并，如工(經(jīng))信委、信息中心等；或直接建立一個全新的大數(shù)據(jù)管理機構。第二種方式是對原有的相關部門職能進行擴充，增加數(shù)字治理這一新職能，表現(xiàn)形式為在該機構部門加掛牌子，如江蘇的常州市在市政府辦公室加掛市大數(shù)據(jù)管理局牌子、連云港市在市政務服務管理辦公室加掛市大數(shù)據(jù)管理局牌子等。通過這類方式組建的大數(shù)據(jù)管理機構，不僅負責大數(shù)據(jù)領域的工作，在職能上還體現(xiàn)了與多個部門的協(xié)調(diào)配合[6]。

從機構職能上來看，大數(shù)據(jù)管理機構的職能主要集中在三個方面。首先是制度方面的統(tǒng)籌規(guī)劃與制定，這些規(guī)劃與制定主要涉及大數(shù)據(jù)領域相關的政策法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃；數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的標準和規(guī)范等。其次是數(shù)據(jù)資源方面的整合與運用。該職能對于政府實施數(shù)字治理較為重要，大數(shù)據(jù)管理機構為地方政府有效整合數(shù)據(jù)資源提供了便利工具，也為政府合理運用當?shù)厣鐣臄?shù)據(jù)資源提供了良好的平臺。這有利于打破數(shù)據(jù)壁壘，促進部門協(xié)同，提升數(shù)據(jù)資源的利用率。最后是技術方面的保障功能，大數(shù)據(jù)管理機構為政府數(shù)字治理提供了技術支持和保障。這些支持和保障包括電子政務技術的完善，數(shù)字信息安全的保障等。

在我國大數(shù)據(jù)管理機構的成立發(fā)展中，不乏一些具有自身發(fā)展特點的地方機構。貴州作為較早成立大數(shù)據(jù)管理機構的省份，在發(fā)展的過程中具有鮮明的自身特點。2015年國際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)博覽會在貴陽舉行，貴州省以此為契機，先從基礎設施方面加快數(shù)字設施建設，同時營造良好的數(shù)字化發(fā)展環(huán)境，以多樣化的社會需求為滿足點，結合省情，構造出適用于當?shù)氐臄?shù)字化治理體系，使大數(shù)據(jù)的作用得到充分發(fā)揮，為大數(shù)據(jù)管理機構的建立提供了充足的前期條件。貴州省的一系列舉措無疑提升了社會治理的精確性和公共服務的高效性，這也是政府數(shù)字治理水平提升的重要體現(xiàn)[7-8]。

信息技術的發(fā)展使得政府提高數(shù)據(jù)治理能力的必要性越來越被強調(diào)。數(shù)據(jù)治理能力即作為治理主體的政府以大數(shù)據(jù)技術為基礎，以社會問題、公民需求以及政府部門自身業(yè)務需求為導向，對其自身在履行相關職能時所擁有、產(chǎn)生、收集的數(shù)據(jù)資源進行治理，以提升政府現(xiàn)代化治理的能力[9]。這就要求管理部門擁有足夠的能力和資源來實施，同時必須具備有效整合數(shù)據(jù)資源的能力。大數(shù)據(jù)管理機構無疑為政府提高數(shù)據(jù)（“數(shù)字”改為“數(shù)據(jù)”）治理能力提供了有效工具。

三、大數(shù)據(jù)管理機構的影響

提升政府數(shù)字治理水平，推動服務型政府轉型。大數(shù)據(jù)管理機構在整個國家數(shù)字治理體系中發(fā)揮重要工具作用，這一關鍵性地位一頭連著社會，一頭連著政府，于政府而言是有效的資源整合工具，于社會而言是良好的信息反饋平臺，這正是數(shù)字治理所需要達到的良性互動效果。大數(shù)據(jù)管理機構在發(fā)揮整合數(shù)據(jù)資源作用的同時，為政府提供了以社會需求為導向的定位，政府在此基礎上能夠創(chuàng)新已有服務，實現(xiàn)服務的轉型升級。正是這一過程以大數(shù)據(jù)技術為基礎，遵循“數(shù)據(jù)匯聚—平臺反饋—數(shù)據(jù)治理”的基本邏輯，通過跨部門多源數(shù)據(jù)實現(xiàn)對經(jīng)濟社會生活領域綜合信用信息的精準化獲取、對反映社會需求的數(shù)據(jù)進行針對性分析，最終實現(xiàn)提升政府治理水平、更好地服務社會的目標；同時完善我國數(shù)字（“數(shù)據(jù)”改為“數(shù)字”）治理體系，促進國家治理能力現(xiàn)代化。

重塑社會治理理念，完善社會治理組織結構。大數(shù)據(jù)管理機構的成立使得數(shù)據(jù)相較于之前在社會治理中能夠發(fā)揮更大的作用，這一過程是共享的、開放的，打破了原有的以政府為主導的社會治理結構。大數(shù)據(jù)管理機構匯集的數(shù)據(jù)來自社會多方意味著為社會治理結構增加了豐富的主體，逐漸形成多元共治的結構，進一步促進社會治理的民主化、多樣化[10]。同時，原有的橫縱分明的科層制結構由于大數(shù)據(jù)管理機構的共享開放特性逐漸轉向扁平化結構，這一轉變加強了不同部門之間的合作協(xié)調(diào)，突破“數(shù)據(jù)孤島”窘境，加快我國政府數(shù)字化轉型。各部門共同參與到數(shù)據(jù)治理中，一定程度上也有效避免了少數(shù)部門在治理過程中由于部門有限而產(chǎn)生的問題。大數(shù)據(jù)管理機構的設立正是“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”轉型的有效體現(xiàn)[6]。

營造良好營商環(huán)境，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。大數(shù)據(jù)管理機構的成立在技術層面推動了數(shù)字政府的發(fā)展，打通了網(wǎng)絡連接，擴展了電子政務的應用范圍，提升了企業(yè)從審批到成立等后續(xù)環(huán)節(jié)的辦理效率，盡力實現(xiàn)“最多跑一次”，從政府層面為企業(yè)發(fā)展提供了有力支持。同時，大數(shù)據(jù)管理機構職能中所涵蓋的規(guī)劃數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能推動了數(shù)字產(chǎn)業(yè)化，助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮數(shù)字在經(jīng)濟發(fā)展中的主動作用[11]。

四、大數(shù)據(jù)管理機構的發(fā)展與展望

大數(shù)據(jù)時代的到來為行政管理理論和實踐層面的雙重創(chuàng)新帶來了新的契機[12]，對政府創(chuàng)新管理、服務手段提出了必然要求。在信息時代發(fā)展背景下成立的大數(shù)據(jù)管理機構有機結合了“數(shù)字（‘數(shù)據(jù)’改為‘數(shù)字’）治理”這一現(xiàn)代化治理手段和“政府機構改革”這一政策必然要求，不僅充分發(fā)揮了數(shù)據(jù)及相關要素在社會治理中的關鍵作用，同時促進一個事項多個部門參與，提升了決策的科學合理性，推動了民主治理格局的形成。

一個機構的設立帶來發(fā)展機遇的同時也面臨一定挑戰(zhàn)，大數(shù)據(jù)管理機構的成立憑借其政務數(shù)據(jù)的共享和協(xié)同促使政府通過數(shù)字治理提升服務水平，從而推動社會事業(yè)的發(fā)展、保障群眾的合法權益[13]；但其所帶來的挑戰(zhàn)和風險也不容忽視。大數(shù)據(jù)管理機構的成立首先從架構上來講，在一定程度上打破了已有的從上而下的垂直的行政體制，該機構所具備的數(shù)據(jù)共享平臺作用為同一層級不同部門的交流與合作提供了機會，尤其是數(shù)據(jù)在治理中作為關鍵要素，從逐漸開始發(fā)揮作用到越來越突出，這在認知層面面臨一定的挑戰(zhàn)。進而，大數(shù)據(jù)管理機構的成立表現(xiàn)出典型的差異化特點，設立范圍不具備普遍性，并非我國所有地級市都有該機構；已建立的大數(shù)據(jù)管理機構隸屬關系參差不齊，事業(yè)單位、政府組成部門各有分布。分布的差異化和層級的不均等一定程度上制約著從同一視角對大數(shù)據(jù)管理機構的進一步研究和機構職能的有效發(fā)揮（機構發(fā)揮作用會受到其層級的影響），從而造成數(shù)字治理差異化發(fā)展的現(xiàn)象。再次，對于政府而言，大數(shù)據(jù)管理機構的成立使得政府面臨海量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)來自社會的各個方面，免不了存在冗余、重復的信息，這為政府準確甄別和篩選數(shù)據(jù)、正確使用數(shù)據(jù)帶來了困難，同時數(shù)據(jù)自身的透明特點也使得政府運用數(shù)據(jù)治理存在一定風險，由此帶來的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡安全問題值得重視[14]。

發(fā)展與挑戰(zhàn)共在，機遇與風險并存。面對發(fā)展機遇，政府部門一方面要樹立數(shù)字化觀念，重視數(shù)據(jù)要素和技術要素在社會治理中的重要地位并加以運用；另一方面要著力營造適用于數(shù)字治理發(fā)展的良好環(huán)境，如建立專業(yè)化的人才隊伍，出臺匹配的數(shù)字治理政策制度，對各類公共數(shù)據(jù)進行科學高效的管理，為實施數(shù)字（“數(shù)據(jù)”改為“數(shù)字”）治理及其水平的不斷提升保駕護航；面對挑戰(zhàn)風險，政府部門要做到及時判斷風險、識別風險、分散風險和規(guī)避風險，時刻肩負維護信息安全的職責，兼顧數(shù)字（“數(shù)據(jù)”改為“數(shù)字”）治理的高效性和安全性，運用合理的手段實施數(shù)字治理，在保障市民數(shù)據(jù)安全和隱私權益的前提下充分利用數(shù)據(jù)價值，不斷提升城市治理能力和水平，促進國家治理能力現(xiàn)代化。

相關鏈接

大數(shù)據(jù)，或稱巨量資料，指的是所涉及的資料量規(guī)模巨大到無法透過主流軟件工具，在合理時間內(nèi)達到擷取、管理、處理、并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營決策更積極目的的資訊。

對于“大數(shù)據(jù)”研究機構Gartner給出了這樣的定義?！按髷?shù)據(jù)”是需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發(fā)現(xiàn)力和流程優(yōu)化能力來適應海量、高增長率和多樣化的信息資產(chǎn)。

麥肯錫全球研究所給出的定義是：一種規(guī)模大到在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具能力范圍的數(shù)據(jù)集合，具有海量的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速的數(shù)據(jù)流轉、多樣的數(shù)據(jù)類型和價值密度低四大特征。

大數(shù)據(jù)技術的戰(zhàn)略意義不在于掌握龐大的數(shù)據(jù)信息，而在于對這些含有意義的數(shù)據(jù)進行專業(yè)化處理。換而言之，如果把大數(shù)據(jù)比作一種產(chǎn)業(yè)，那么這種產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)盈利的關鍵，在于提高對數(shù)據(jù)的“加工能力”，通過“加工”實現(xiàn)數(shù)據(jù)的“增值”。

從技術上看，大數(shù)據(jù)與云計算的關系就像一枚硬幣的正反面一樣密不可分。大數(shù)據(jù)必然無法用單臺的計算機進行處理，必須采用分布式架構。它的特色在于對海量數(shù)據(jù)進行分布式數(shù)據(jù)挖掘。但它必須依托云計算的分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫和云存儲、虛擬化技術。