劉麗敏，王依娜，劉博文

（1．河北省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究所，河北 石家莊 050051；2．北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系，北京 100871；3．北京市朝陽區(qū)寶嘉恒基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，北京 100026）

城市更新活動(dòng)自古有之，從古羅馬時(shí)期的城市中心廣場(chǎng)群改建到我國古城的不斷重建與改造，形式多樣且不勝枚舉。不同時(shí)期、不同國別和不同發(fā)展背景下，城市更新的理念表現(xiàn)出明顯的差異性?，F(xiàn)代“城市更新”起源于第二次世界大戰(zhàn)后的西方城市改造運(yùn)動(dòng)，其相關(guān)術(shù)語經(jīng)歷了城市重建、城市再開發(fā)、城市振興、城市復(fù)興和城市更新等幾個(gè)變化和演進(jìn)，更新重點(diǎn)從大拆大建逐漸過渡為改善城市功能為主要目標(biāo)的城市再生，目標(biāo)范圍從解決單一建筑和區(qū)域的問題走向整體綜合更新體系，更新管理機(jī)制從政府主導(dǎo)逐步發(fā)展為多元共治，價(jià)值導(dǎo)向從物質(zhì)空間的改善邁向公共利益的保護(hù)和提升。

當(dāng)今的城市更新理念，不僅指物質(zhì)空間的更新，更是一種整體上的更新狀態(tài)，即強(qiáng)調(diào)對(duì)城市社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等領(lǐng)域進(jìn)行整體優(yōu)化，以及在更新過程中表現(xiàn)出的共同治理的多元主體形式。這一理念是由當(dāng)今社會(huì)條件所決定，較大的城市人口總量與差異化需要促使城市發(fā)展理念在實(shí)踐中更新。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2021年末，我國人口總量達(dá)14.12億，其中城鎮(zhèn)常住人口9.14 億，常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%[1]。城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資占全國比重均接近90%，城市已成為人口和經(jīng)濟(jì)的重要載體和構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體的城市新發(fā)展格局主戰(zhàn)場(chǎng)。與此同時(shí)，城市居民對(duì)美好生活的向往和對(duì)城市的空間布局、整體風(fēng)貌提出了更高的、多樣化的要求。因此，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市發(fā)展結(jié)構(gòu)升級(jí)，是適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)我國城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

對(duì)于當(dāng)今的城市發(fā)展來說，城市更新理念需要在歷史的、比較的、社會(huì)的維度進(jìn)行新一輪的更新。國內(nèi)外城市更新理念的歷史經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展現(xiàn)狀對(duì)于建構(gòu)城市更新理念來說，不僅具有理論意義，也具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。基于此，本文將首先回顧我國城市更新的理念變遷以及伴隨這一過程的現(xiàn)代性需求；其次結(jié)合現(xiàn)狀，探討我國城市發(fā)展面臨的主要問題；最后，在梳理既有的國內(nèi)外城市更新經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探討我國城市“新更新”的現(xiàn)實(shí)路徑，以期為中國城市更新的深入實(shí)踐提供一定的理念基礎(chǔ)。

一、我國城市更新的理念和現(xiàn)代性需求

（一）城市更新的理念變遷

半個(gè)多世紀(jì)以來，西方國家關(guān)于城市更新的理論經(jīng)歷了一個(gè)歷史演進(jìn)過程，從強(qiáng)調(diào)城市復(fù)興到重視文化元素再到全面改善社會(huì)福利，表明西方國家對(duì)城市更新的理念隨著時(shí)代的變遷，呈現(xiàn)出不斷變化的特點(diǎn)，城市更新理念更加傾向于綜合和多元的政策與實(shí)踐主導(dǎo)，側(cè)重于整合性措施和總體性更新途徑。在城市更新理念引導(dǎo)下，西方城市更新實(shí)踐可劃分為“大規(guī)模推倒重建”“鄰里修復(fù)”“經(jīng)濟(jì)復(fù)原與公私合伙制”“多方伙伴關(guān)系”等幾個(gè)階段。

我國的城市更新起步較晚，經(jīng)歷了與西方國家類似的“逐步改造”“大拆大建”到“內(nèi)涵式更新”的實(shí)踐過程，對(duì)城市更新的認(rèn)識(shí)也隨著實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題而不斷深化：從忽視生態(tài)環(huán)境的舊城改造，轉(zhuǎn)向“保護(hù)與發(fā)展”并重，體現(xiàn)“持續(xù)發(fā)展”思想的有機(jī)更新；從破壞歷史風(fēng)貌的粗放式“大拆大建”，轉(zhuǎn)向以“點(diǎn)式切入”進(jìn)行小規(guī)模的城市針灸式改造；從規(guī)劃設(shè)計(jì)主導(dǎo)的物質(zhì)單一維度更新，轉(zhuǎn)向多學(xué)科交叉和融合的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)整體復(fù)興的綜合思維；從以市場(chǎng)化為引領(lǐng)的房地產(chǎn)開發(fā)層面，轉(zhuǎn)向政府引導(dǎo)地對(duì)老舊設(shè)施和區(qū)域進(jìn)行更新改造和對(duì)歷史文化街區(qū)保護(hù)的政策層面。

基于認(rèn)識(shí)上的變化，城市更新的理念不斷升華，從將城市更新視為一種自發(fā)性的“新陳代謝”，到秉持可持續(xù)發(fā)展思想的“有機(jī)更新”，再到當(dāng)前“以人為本”和高質(zhì)量發(fā)展的多元價(jià)值觀，正如習(xí)近平總書記所指出的：人民城市人民建，人民城市為人民。在城市建設(shè)中，一定要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想?；凇叭恕钡某鞘懈吕砟畛蔀槲磥碇袊鞘邪l(fā)展的核心思路。

（二）城市更新是城市現(xiàn)代性的必然要求

隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，我國的城市發(fā)展方式已經(jīng)由“增量建設(shè)”向“存量更新”轉(zhuǎn)型，城市宜居、城市人文、城市韌性越來越受到普遍關(guān)注。在新發(fā)展階段，我國城市發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代化內(nèi)涵式建設(shè)時(shí)期，科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展、傳統(tǒng)文化、現(xiàn)代生活與城市空間交相作用、相互滲透，共同演繹著現(xiàn)代性在當(dāng)代城市中的價(jià)值，促使城市向宜居、綠色、韌性、智慧、人文等多功能深度融合發(fā)展，城市更新日益成為社會(huì)發(fā)展的主要方式，迫切需要通過城市更新來適應(yīng)現(xiàn)代性的需要。

一是推動(dòng)城市新經(jīng)濟(jì)需要城市更新。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，城市成為我國經(jīng)濟(jì)的樞紐，在協(xié)調(diào)信息資源、管理工商活動(dòng)、創(chuàng)新科技與服務(wù)等方面都變得舉足輕重，尤其是人工智能產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，不僅賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，還催生了新業(yè)態(tài)、新模式，深刻改變經(jīng)濟(jì)生活的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)環(huán)節(jié)[2]，迫切需要更合理的空間布局服務(wù)于新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過城市更新將城區(qū)閑置和低效的空間資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一評(píng)估，將其改造成為更適合新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間，進(jìn)而推進(jìn)一系列城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，有利于充分釋放我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大潛力，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

二是重構(gòu)城市新功能需要城市更新。在現(xiàn)代社會(huì)，人們的工作和生活節(jié)奏快、效率高，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施要求越來越高，城市需要充分適應(yīng)新的發(fā)展需求和居民的生活工作需求。通過城市更新增加公共服務(wù)設(shè)施，完善城市基礎(chǔ)復(fù)合功能，使基礎(chǔ)服務(wù)更加多樣化；通過城市更新優(yōu)化城市交通路網(wǎng)，提升出行效率，增強(qiáng)城市活力和韌性，補(bǔ)齊防范城市風(fēng)險(xiǎn)的短板和弱項(xiàng)，從而能夠更好地滿足居民工作、居住和休閑需求。

三是打造城市空間新意境需要城市更新。習(xí)近平總書記指出，一個(gè)城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊(yùn)，是城市生命的一部分。“城市生命”是城市經(jīng)過長期積淀所形成的特有基因，是傳統(tǒng)歷史文化風(fēng)貌、當(dāng)?shù)厣铒L(fēng)俗習(xí)慣相互融合的社群綜合體。通過城市更新，加強(qiáng)對(duì)優(yōu)秀的傳統(tǒng)建筑和街區(qū)的保護(hù)，讓人工景觀、自然景觀、建筑文化相互融合，挖掘蘊(yùn)藏其間的歷史文化，打造富有地方特色的城市街巷空間，再現(xiàn)富有傳統(tǒng)文化特色的新意境，這不僅是適應(yīng)城市時(shí)代發(fā)展的需要，更是為子孫遺留下的寶貴財(cái)富。

四是引領(lǐng)城市建設(shè)新科技需要城市更新。數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)生活的迅猛發(fā)展，要求城市建設(shè)與新科技的使用場(chǎng)景相匹配，打造出適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)需求的智慧型城市。通過城市更新，加快推進(jìn)城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造，從而充分發(fā)揮出新科技提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率。

二、我國城市發(fā)展面臨的主要問題

我國城市更新大致經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代、住房改善和功能重構(gòu)、大規(guī)模的“三舊改造”、城市綜合化建設(shè)等幾個(gè)階段。改革開放前城市更新主要采取在舊城區(qū)進(jìn)行棚戶和危房簡(jiǎn)屋改造的辦法，維持最基本的設(shè)施更新。改革開放后城市建設(shè)速度明顯加快，以市場(chǎng)化為引領(lǐng)的房地產(chǎn)開發(fā)調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府和民間資本的積極性，有效地改善了居民居住條件。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，過去“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”和過度“房地產(chǎn)化”的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)難以為繼[3]。忽視城市風(fēng)貌的“大拆大建”現(xiàn)象凸顯，城鄉(xiāng)建設(shè)用地日益趨緊，迫切需要城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)從粗放到集約、從增量到存量、從制造業(yè)到服務(wù)業(yè)、從生態(tài)破壞到環(huán)境友好、從追求速度到普適生活等的全方位變革[4]。2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出“嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”“由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃”等政策，將城市更新提高到了國家戰(zhàn)略高度。2015年，中央城市工作會(huì)議進(jìn)一步指出，城市發(fā)展要“堅(jiān)持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率”，各地相關(guān)部門相繼發(fā)布了關(guān)于“城市集約發(fā)展”的多項(xiàng)通知。2020年，國家明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，確立了今后城市發(fā)展方式由“增量擴(kuò)張”向“存量挖潛”的戰(zhàn)略方針，具有十分重要與深遠(yuǎn)的時(shí)代意義，為“十四五”乃至今后較長一段時(shí)期做好城市工作指明了方向，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、活力塑造、形象建設(shè)等方面影響深遠(yuǎn)。從歷年我國城市體檢的情況來看，城市的功能在不斷完善、人居環(huán)境逐步改善的同時(shí)，城市發(fā)展存在一些較為突出的問題，表現(xiàn)為以下五個(gè)方面。

（一）中心區(qū)普遍人口過密、功能布局不夠均衡

改革開放以來，城市具備的人才、技術(shù)、資金的聚集效應(yīng)在市場(chǎng)化條件下得到充分發(fā)揮，城市化速度明顯加快。中國傳統(tǒng)的城市化路徑屬于蔓延式的城市擴(kuò)張模式[5]，在地方政府的支持下，城市建設(shè)崇尚大拆大建，“短、平、快”項(xiàng)目紛紛上馬，原本低容積率的舊城變?yōu)槿丝诿芗纳虡I(yè)區(qū)和生活區(qū)，使許多城區(qū)不同程度地存在人口膨脹、水資源短缺、交通擁擠和環(huán)境惡化等問題，部分大城市特別是特大城市人口過度集中于中心區(qū)，城市人口增長與土地資源供應(yīng)不足矛盾突出，城市的品質(zhì)和發(fā)展前景受到很大影響。與此同時(shí)，城市規(guī)劃和管理較為滯后，普遍缺乏從城市功能結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的整體思路，許多單一零散的更新項(xiàng)目往往背離城市更新的總體目標(biāo)，城市運(yùn)行整體效率不高，城市功能過于集中于新開發(fā)的項(xiàng)目片區(qū)，老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊小區(qū)和“城中村”道路、環(huán)境、居住等條件逐步惡化，從總體上還無法解決城市布局紊亂、城市交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量低下等制約城市發(fā)展的問題。

（二）社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套相對(duì)不足

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市進(jìn)一步擴(kuò)張，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施數(shù)量不足、功能單一、技術(shù)落后的短板愈發(fā)明顯，城市社區(qū)的給排水、供電、供氣、供熱、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，以及社區(qū)托幼所、老年活動(dòng)中心、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施始終跟不上城市發(fā)展速度和居民需求變化；“三舊一村”區(qū)域電線長期隔空搭設(shè)，供水管道老化嚴(yán)重，供熱管道年久失修；停車難問題長期得不到解決，營利性設(shè)施重復(fù)建設(shè)，并不斷壓縮公共設(shè)施規(guī)模；部分社區(qū)公共設(shè)施設(shè)置不合理，不能滿足居民生活需求。同時(shí)，建筑標(biāo)準(zhǔn)落后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施更新速度緩慢。

（三）城市獨(dú)特性被磨平，商品化發(fā)展受阻

隨著以房地產(chǎn)開發(fā)為主的城市拆建使得舊城區(qū)原有的傳統(tǒng)建筑群遭到破壞，城市特色文化趨于消失，城市文明的“根”也逐漸消失，取而代之的是大量缺乏地方特色的現(xiàn)代建筑。城市的“千城一面”建設(shè)也對(duì)城市的歷史建筑及傳統(tǒng)文化建筑群造成了損害，尤其是景觀政績(jī)工程更是對(duì)城市歷史文脈造成了較大沖擊；“土地財(cái)政”的城市發(fā)展邏輯致使許多城市的旅游文化資源大量流失，一些重要的文化和經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞，有的城市甚至被抹去了最后僅存的文化特色。無序開發(fā)對(duì)城市旅游資源造成不可挽回的深刻影響，使得人與地方文化的獨(dú)特性被逐漸磨平，也由此衍生出餐飲、旅館、購物等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的萎縮，旅游業(yè)的就業(yè)人數(shù)、經(jīng)濟(jì)收入等均受到限制。

（四）城市建設(shè)機(jī)制之間的不協(xié)調(diào)

現(xiàn)行的城市建設(shè)機(jī)制是在開發(fā)新建的城市發(fā)展模式下設(shè)立的，然而目前已不能適應(yīng)城市更新的需要。規(guī)劃、國土、房產(chǎn)與民政等主管部門作為城市更新機(jī)制的運(yùn)行主體，缺乏有機(jī)聯(lián)動(dòng)和配合，部門之間的行政審批程序、復(fù)建安置資金管理以及政府投資和補(bǔ)助等相關(guān)配套政策比較龐雜，缺乏整體的整合路徑，這使得更新項(xiàng)目綜合能力不強(qiáng)，難以滿足現(xiàn)行消防、救災(zāi)、環(huán)境等相關(guān)建筑規(guī)范的要求。同時(shí)，企業(yè)參與更新改造后的物權(quán)歸屬、經(jīng)營收益等也缺乏明確的法律法規(guī)保障。

（五）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的韌性有待增強(qiáng)

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的轉(zhuǎn)型、轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)變時(shí)期，突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、安全風(fēng)險(xiǎn)無處不在。我國仍處于建設(shè)韌性城市的起步階段，尚未確立起符合我國城市實(shí)際的韌性城市建設(shè)體系，也沒有形成行之有效的韌性城市測(cè)度指標(biāo)體系，大城市疫情防控、城市內(nèi)澇等現(xiàn)象都暴露出許多城市應(yīng)對(duì)外界沖擊能力的欠缺，全社會(huì)抵御城市風(fēng)險(xiǎn)的氛圍尚未形成，還存在規(guī)劃銜接難、部門協(xié)調(diào)難、信息收集難、群眾參與難等問題。

三、國內(nèi)外城市更新的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

發(fā)達(dá)國家的城市更新相較于改革開放后的中國要先行一步，其做法各有不同，所帶來的影響也不盡相同。國內(nèi)開展城市更新工作較早的大城市，也累積了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)無疑為我國今后的城市更新提供了有益借鑒和啟示。

（一）歐美一些國家的城市更新

1949年，美國政府在總結(jié)1937年的《住宅法案》實(shí)踐基礎(chǔ)上，重新修訂并頒布了《城市再發(fā)展計(jì)劃》法案，1954年擴(kuò)大的法案改稱為《城市重建計(jì)劃》，由此拉開了美國城市重建或更新的序幕。在20世紀(jì)60年代，美國政府試圖通過城市更新來重振城市雄風(fēng)，進(jìn)行了大規(guī)模城市重建，以此來恢復(fù)城市的中心功能作用和市民信心，這次大規(guī)模更新重建給城市帶來了發(fā)展生機(jī)，也在美化城市方面獲得了成功，一些衰敗地區(qū)被成群聳立的高層建筑、寬闊筆直的林蔭大道和絢麗多彩的街心花園所取代，實(shí)現(xiàn)了繁榮和振興城市的部分目標(biāo)，但也讓城市付出了難以挽回的慘重代價(jià)[6]。社區(qū)固有的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)被破壞，社區(qū)和鄰里觀念的“根”已經(jīng)消失，一方面本地居民往往難以付得起更新后的巨額房租，從而陷入更加貧困的狀態(tài)，另一方面這些貧民也逐漸失去了原有精神的寄托。城市的更新和重建也增加了城市道路擁擠和交通出行成本，給居民和企業(yè)帶來了額外負(fù)擔(dān)。更新重建也破壞了城市文明繁榮的歷史文脈，使得城市旅游資源大量喪失。此外，在更新發(fā)生的城市中，稅收遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，從而造成了城市經(jīng)濟(jì)財(cái)政的巨大壓力。

歐洲城市發(fā)展也經(jīng)歷了由繁榮到衰敗的過程。在處理城市衰敗問題這一方面，西歐國家采取了與美國截然不同的做法，各個(gè)國家在城市更新和重建的過程中，首先是確保城市的傳統(tǒng)文化能夠繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大，注重通過保留傳統(tǒng)的城市文化來帶動(dòng)城市旅游業(yè)，進(jìn)而推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在城市更新觀念上，傳統(tǒng)的獨(dú)特性成為歐洲城市開發(fā)的重點(diǎn)，一些歐洲國家把古老的建筑群作為其重要的文化遺產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行深度維護(hù)、深入挖掘和開發(fā)利用。同時(shí)，制定了嚴(yán)格保護(hù)措施以確保城市傳統(tǒng)建筑得以長期保存。例如：法規(guī)規(guī)定不經(jīng)地方有關(guān)部門同意，任何人都無權(quán)對(duì)古建筑乃至傳統(tǒng)建筑進(jìn)行拆遷；對(duì)城市及鄉(xiāng)村廣大地區(qū)建筑進(jìn)行整體規(guī)劃，防止新建建筑對(duì)傳統(tǒng)建筑及古建筑群造成破壞；政府對(duì)古建筑及傳統(tǒng)的私人建筑進(jìn)行保護(hù)性補(bǔ)貼；政府資助的對(duì)象不僅包括教堂、博物館等公共建筑，而且還包括年代久遠(yuǎn)的私人住宅[7]。同時(shí)，歐洲國家對(duì)古老建筑維修也按照“修舊如舊”的原則進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。在上述理念驅(qū)動(dòng)下，歐洲國家通過城市旅游獲得了大量的利益，旅游服務(wù)業(yè)成為一些城市甚至國家的重要經(jīng)濟(jì)支柱，同時(shí)，在長期的城市變遷當(dāng)中，延續(xù)地方歷史與文化的大部分街道和古建筑的原始風(fēng)貌得以留存。

（二）亞洲一些國家的城市更新

日本國土面積相對(duì)狹小，為節(jié)約土地資源，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度依賴城市更新工作。日本自“二戰(zhàn)”后先后經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期和經(jīng)濟(jì)增長長期低迷時(shí)期，在快速發(fā)展時(shí)期，城市更新為城市快速擴(kuò)張?zhí)峁┩恋毓┙o，而低迷期又成為刺激城市經(jīng)濟(jì)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)空間格局的手段。2001年日本政府設(shè)立都市再生本部，獨(dú)立于主管城市規(guī)劃與建設(shè)的建設(shè)省來統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)的相關(guān)管理、促進(jìn)了國內(nèi)城市更新工作[8]。2014年，日本政府在內(nèi)閣官房下設(shè)特別機(jī)關(guān)（地方創(chuàng)生推進(jìn)事務(wù)局），將原有都市再生本部的職能納入其中，該部門不僅聚焦于城市地區(qū)的更新建設(shè)，還將視野放到大尺度的大都市圈和區(qū)域?qū)用?；同時(shí)，更新活化的對(duì)象也從土地和物質(zhì)空間，擴(kuò)大到了基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、人力資源等領(lǐng)域，力圖從宏觀層面改善日本全境的國土空間布局。但由于日本有著嚴(yán)格的土地私有化制度，都市再生工作高度依賴于多數(shù)業(yè)主的共識(shí)才能順利進(jìn)行，一個(gè)項(xiàng)目少則十年，多則數(shù)十年才能完成。在這種“一事一議”的緩步推進(jìn)中，卻不斷產(chǎn)生著多種更新模式創(chuàng)新，也避免了政府單一政策下的“一刀切”流程。東京城市更新項(xiàng)目被認(rèn)為推進(jìn)期漫長，難以滿足首都圈空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的需求，但這種穩(wěn)扎穩(wěn)打的“慢更新”卻常能見到實(shí)效，避免了城市更新中常見的高成本、政府大包大攬與主體矛盾激化，也避免了更新后的空間不能真正滿足使用需求等弊端。

新加坡與日本所面對(duì)的地理和社會(huì)條件相似，但走上了與日本所不同的道路。新加坡面積較小，國家即城市，土地資源匱乏，單位土地人口高度密集。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶來了住房短缺、城市老化等新問題，新加坡政府針對(duì)國土資源有限的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)空間資源施行了嚴(yán)格控制，城市更新工作作為空間管制的重要組成部分由政府強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)[9]。在嚴(yán)格的政府管制下，新加坡的國有土地占比在90%以上，國有土地僅出讓使用權(quán)而非所有權(quán)，公共住房由政府統(tǒng)一管理，建立了完善的保障體系，例如房屋重新粉刷、電路重裝配、電梯大修或更換等都要按周期年限進(jìn)行更新。大型商業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新則由土地管理局根據(jù)城市規(guī)劃進(jìn)行收攏、重劃，由城市重建局設(shè)定出讓條件，通過市場(chǎng)招標(biāo)的方式出讓給私人開發(fā)商進(jìn)行更新或重建。對(duì)剩余不足10%的私有土地，更多地采用了“倒逼”策略，規(guī)定租金不得高于政府評(píng)估得出的標(biāo)準(zhǔn)金額，提高原有租金的途徑之一便是進(jìn)行更新或重建房屋，切實(shí)提高空間質(zhì)量，才可向政府申請(qǐng)加租。在歷史文化保護(hù)和傳承上，新加坡高度重視通過設(shè)計(jì)和塑造有辨識(shí)度的節(jié)點(diǎn)空間。因此，新加坡所進(jìn)行的具有權(quán)威性、廣泛公眾參與和延續(xù)性的城市更新安排，較好地平衡了社會(huì)共識(shí)與國家意志之間的關(guān)系，對(duì)我國具有很強(qiáng)的借鑒意義。

（三）我國一些大城市的城市更新

鑒于廣州、深圳、上海在城市更新建設(shè)方面的先驅(qū)地位及深遠(yuǎn)影響，借此透析我國城市更新建設(shè)的基本情況與進(jìn)展。

在更為復(fù)雜性的背景下，廣州城市更新思路逐漸從“城市增長”轉(zhuǎn)向“城市成長”。經(jīng)過30多年的快速城市化進(jìn)程，廣州城鄉(xiāng)用地低效粗放利用與土地資源供應(yīng)不足的矛盾逐漸凸顯。在此背景下，在經(jīng)歷了啟動(dòng)“三舊”改造、完善“三舊”改造和“微改造”三個(gè)階段以后，廣州的城市更新思路逐漸轉(zhuǎn)向“城市成長”：關(guān)注土地出讓收益，土地承載的職能和責(zé)任，以及城市未來的長遠(yuǎn)發(fā)展。“城市成長”的轉(zhuǎn)向主要考慮到了越來越復(fù)雜的發(fā)展難題：一是項(xiàng)目總體進(jìn)展遲緩，市場(chǎng)和業(yè)主參與動(dòng)力減退。二是逐利導(dǎo)向下的更新失衡，導(dǎo)致部分亟待更新的地區(qū)因?yàn)闈撛谑找娌蛔愣y以啟動(dòng)。三是重指標(biāo)輕質(zhì)量，質(zhì)量難以量化，長期收益不確定。四是更新項(xiàng)目缺乏整體統(tǒng)籌，更新項(xiàng)目側(cè)重于個(gè)體作用的發(fā)揮，而非系統(tǒng)作用。

同樣是面對(duì)復(fù)雜性的背景，深圳由“速度深圳”向“效益深圳”轉(zhuǎn)變。深圳很早就遭遇了“四個(gè)難以為繼”①的問題，尤其是受困于空間資源的硬約束。在此背景下，深圳靈活運(yùn)用不同更新方式對(duì)不同類型的地區(qū)開展城市更新工作，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效的項(xiàng)目推進(jìn)和多方共贏。在市場(chǎng)化動(dòng)作取得積極成效的同時(shí)，深圳城市更新工作也存在一些問題：一是市場(chǎng)逐利導(dǎo)致的更新方式與功能單一，市場(chǎng)偏好區(qū)位條件較好的改造項(xiàng)目，對(duì)區(qū)位較差、難度大的更新項(xiàng)目以及城市公共設(shè)施的配套升級(jí)等缺少主動(dòng)投入。二是政府統(tǒng)籌主導(dǎo)不足與更新碎片化，缺少區(qū)域的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。三是更新帶來建設(shè)規(guī)模過度增長，城市更新仍高度依賴于容積率增加帶來的刺激作用。四是綜合整治類更新不足，完善公共服務(wù)和市政設(shè)施配套的部分目標(biāo)在現(xiàn)有規(guī)定下難以達(dá)成。五是更新補(bǔ)償缺乏相應(yīng)的限制與標(biāo)準(zhǔn)，推高了拆遷成本和更新后的物業(yè)售價(jià)。六是權(quán)力下沉過程中的治理水平不足，破壞規(guī)劃和用地管理工作的嚴(yán)肅性與整體性。

上海工業(yè)用地的更新需求十分旺盛，更新活動(dòng)伴隨改革的時(shí)松時(shí)緊波動(dòng)推進(jìn)，同時(shí)老舊小區(qū)等的更新改造也成為越來越凸顯的城市問題?！皡^(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃”相結(jié)合的工作方式是上海開展城市更新的主要管控方式，以此來對(duì)城市更新項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)，確定城市更新項(xiàng)目的工作方向和重點(diǎn)。上海城市更新建設(shè)與實(shí)施過程中出現(xiàn)的一些問題也值得反思：一是城市更新制度適用對(duì)象窄，不利于參與主體學(xué)習(xí)和理解相關(guān)政策。二是城市更新周期偏長，影響了城市更新的總體效率和積極性。三是獎(jiǎng)勵(lì)措施力度有限，市場(chǎng)吸引不足。四是制度體系有待完善，在政策配套、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作指引層面，實(shí)現(xiàn)更加精細(xì)化的制度供給還存在空間。

（四）啟示和借鑒

國外一些城市更新采用了不一樣的管理思路，但都展現(xiàn)出以下城市更新的趨勢(shì)與特點(diǎn)：一是法規(guī)政策完善。國外一些國家已經(jīng)將城市更新上升為戰(zhàn)略高度，不僅在國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)置了相應(yīng)的管理部門，還對(duì)城市更新的戰(zhàn)略模式、主管部門、協(xié)作部門、資金安排等方面進(jìn)行了綜合統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)。二是重視公眾參與的力量。以法規(guī)的形式，在城市更新的項(xiàng)目統(tǒng)籌與設(shè)計(jì)、執(zhí)行實(shí)施與運(yùn)營反饋這4 個(gè)層面有機(jī)納入公眾意見。三是積極引導(dǎo)公私協(xié)作的更新模式。政府將職責(zé)轉(zhuǎn)向如何更好地為市場(chǎng)主體服務(wù)，在城市更新的監(jiān)督管理、信息匯總、歷史文化保護(hù)、利益協(xié)調(diào)、法律救濟(jì)、資金補(bǔ)助融資支持、少數(shù)群體利益保障等方面承擔(dān)起了主要責(zé)任。四是引導(dǎo)與強(qiáng)制手段相結(jié)合。激勵(lì)手段包括資金補(bǔ)助、容積率獎(jiǎng)勵(lì)、專項(xiàng)融資貸款等方式，有效避免常見的“釘子戶”現(xiàn)象，提高更新效率。五是普遍注重歷史文化和地域特色保留。各國都認(rèn)識(shí)到歷史和文化風(fēng)貌所帶來的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，著力提高歷史文化的活化作用，不再簡(jiǎn)單地用房地產(chǎn)收益來評(píng)價(jià)城市的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

國內(nèi)一些大城市的更新實(shí)踐也取得了一定的成效，部分實(shí)現(xiàn)了土地高效集約利用、優(yōu)化了人居環(huán)境、提升了城市功能，在社會(huì)關(guān)系塑造、歷史文化保護(hù)等維度也發(fā)揮著不同程度的作用，但在總體上，項(xiàng)目完成的實(shí)際情況與更新計(jì)劃的構(gòu)想還存在很大差距，在實(shí)際操作中也經(jīng)常會(huì)遇到不同類型的阻力和困境，導(dǎo)致許多項(xiàng)目周期延長甚至難以推進(jìn)。

四、我國城市“新更新理念”的現(xiàn)實(shí)路徑

“十四五”規(guī)劃綱要提出，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。2021年政府工作報(bào)告提出“發(fā)展壯大城市群和都市圈，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)施城市更新行動(dòng)”。2022年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步明確，有序推進(jìn)城市更新，加強(qiáng)市政設(shè)施和防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)；加強(qiáng)縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)；在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中做好歷史文化保護(hù)傳承；深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高人民生活質(zhì)量。由此可以看出，國家實(shí)施城市更新的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向“有序、穩(wěn)步、保護(hù)、推進(jìn)”，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展理念和“盡力而為，量力而行”的實(shí)施策略。在構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局形勢(shì)下，針對(duì)我國城市的系統(tǒng)性、包容性、生長性所面臨的新問題和新挑戰(zhàn)，結(jié)合國內(nèi)外城市更新實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國的城市更新行動(dòng)還需以人為本，從完善設(shè)計(jì)、塑造風(fēng)貌、突出提質(zhì)、多元共建等方面建構(gòu)中國特色的城市“新更新理念”。

（一）加強(qiáng)城市系統(tǒng)規(guī)劃，重視城市現(xiàn)代化品質(zhì)

建立更具包容性、整體性的城市制度體系，需要進(jìn)一步擴(kuò)大主體參與范圍和內(nèi)容，傾聽更多的意見和建議，促使更多力量參與城市更新行動(dòng)中來。結(jié)合15 分鐘、10 分鐘、5 分鐘生活圈規(guī)劃，深入開展居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)，建設(shè)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系，實(shí)施社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綠色化和智能化改造，推進(jìn)“完整居住社區(qū)”和“綠色社區(qū)”建設(shè)。新建社區(qū)的配套設(shè)施與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收和同步交付。在更新設(shè)計(jì)中，既要強(qiáng)調(diào)美觀，又要強(qiáng)調(diào)便捷；既要考慮單個(gè)建筑物的具體改造模式，又要考慮連片成區(qū)范圍內(nèi)的路網(wǎng)交通等總體協(xié)調(diào)布局，綜合規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會(huì)等多維度因素，系統(tǒng)推進(jìn)土地資源集約利用。

（二）打造“時(shí)代元素”美麗街區(qū)和精品街道，塑造城市人文特色風(fēng)貌

采取分類管控的辦法，預(yù)先評(píng)估老舊區(qū)域的空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性，保持城市特有的地域特征、文化特色、民族特點(diǎn)等元素，制定分類分級(jí)的方法進(jìn)行漸進(jìn)式更新改造。更多采用“繡花”功夫，深入推進(jìn)背街小巷環(huán)境精細(xì)化整治，實(shí)施市政設(shè)施微整治、微更新、微改造，推進(jìn)城市微空間建設(shè)。嚴(yán)格控制超高層地標(biāo)建筑，對(duì)有歷史文化傳承意義的老舊街區(qū)，通過優(yōu)化布局、完善配套設(shè)施、融入現(xiàn)代科技，打造既有傳統(tǒng)特色，又有現(xiàn)代使用功能的人文空間，并以示范作用帶動(dòng)城市的精細(xì)化更新。

（三）突出老舊存量片區(qū)提質(zhì)改造，全面滿足人的需要

加大對(duì)城市閑置土地、采煤塌陷區(qū)、污染土地等生態(tài)修復(fù)力度，恢復(fù)城市自然生態(tài)，改善城市生態(tài)環(huán)境，采用綜合規(guī)劃、功能調(diào)整、拆除重建等多種手段，對(duì)質(zhì)量不高、功能受限的城中村、老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)與老舊小區(qū)進(jìn)行有序的、漸進(jìn)的、類別化的更新改造，改善防火、防災(zāi)設(shè)施，優(yōu)化適老、適童、適殘以及居民健身、避險(xiǎn)場(chǎng)所等公共設(shè)施布局，增加停車場(chǎng)和充電樁，適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需求。嚴(yán)格控制超大體量公共建筑，把體育場(chǎng)館、展覽館、博物館、大劇院等超大體量公共建筑作為城市重大建筑項(xiàng)目進(jìn)行管理。同時(shí)，提高城市管理水平，加強(qiáng)城市設(shè)施維護(hù)，促進(jìn)公共設(shè)施合理使用，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）探索政府引導(dǎo)、多元共建的更新方式

加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，制定改造資金由政府、居民、社會(huì)力量多元共擔(dān)的法規(guī)政策；用好開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、容積率異地補(bǔ)償?shù)确绞?，以?xiàng)目的經(jīng)營收入平衡改造投入，解決社會(huì)資本無法就地平衡問題；鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，通過產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持等方式充分發(fā)揮資本市場(chǎng)、基建REITs等多種渠道的融資功能，解決籌措更新項(xiàng)目資金壓力過大的問題；廣泛提高社會(huì)力量參與城市更新的積極性，加強(qiáng)社會(huì)力量在更新政策落實(shí)過程中的透明度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與后期管理和運(yùn)營反饋。同時(shí)，深入研究居民自主自發(fā)更新的動(dòng)力來源與補(bǔ)償機(jī)制，制定鼓勵(lì)居民集資參與城市微更新的方案政策。

注釋

①2010年，時(shí)任廣東省委常委、深圳市委書記王榮在“經(jīng)濟(jì)特區(qū)與中國特色社會(huì)主義”理論研討會(huì)上表示，深圳特區(qū)面臨諸如土地、人口、資源、環(huán)境“四個(gè)難以為繼”，制約科學(xué)發(fā)展的深層次體制機(jī)制障礙尚未消除，改革仍有待深化。