宮 玥 青島市財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心

一、公交成本規(guī)制管理的現(xiàn)狀

2016年國務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見，再次明確“公交優(yōu)先戰(zhàn)略”，為落實(shí)公交優(yōu)先戰(zhàn)略，各地紛紛出臺(tái)多項(xiàng)措施予以支持。公共交通是面向社會(huì)、面向群眾，為廣大市民提供出行服務(wù)的公益性事業(yè)。公交票價(jià)由政府核定，而公交企業(yè)運(yùn)營成本是由企業(yè)管理，受市場(chǎng)調(diào)節(jié)。公交企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的能力有限，離開了政府補(bǔ)貼，將很難生存。自2006年深圳首個(gè)推出公交成本規(guī)制，各地方政府都進(jìn)行了成本規(guī)制管理，但大多公交企業(yè)未能很好地控制企業(yè)的運(yùn)營成本，致使公交企業(yè)的損失越來越嚴(yán)重。因此，政府如何科學(xué)評(píng)估公交企業(yè)經(jīng)營管理狀況，公交企業(yè)如何做好成本控制，乘客如何參與外部監(jiān)督，這些都是關(guān)系到公交成本規(guī)制有效性的核心問題。如果不解決這些問題，“公交優(yōu)先”將陷入困局。

(一)公交成本規(guī)制

公交企業(yè)負(fù)責(zé)具有公益性的公交出行服務(wù)，接受政府指令性的公交任務(wù)。因此，政府財(cái)政部門應(yīng)對(duì)公交企業(yè)產(chǎn)生的政策性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著公交運(yùn)營成本的逐年提高，票價(jià)優(yōu)惠政策幅度增大，高成本和低收入的利潤倒掛問題越來越突出，財(cái)政部門對(duì)公交政策性虧損補(bǔ)貼壓力逐年增大。同時(shí)，在當(dāng)前軌道交通、網(wǎng)約車、私家車等多樣化出行方式的影響下，公交自身吸引力下降明顯，客運(yùn)量逐年下降，導(dǎo)致公交企業(yè)的虧損已經(jīng)成為政府及企業(yè)的巨大包袱。如何科學(xué)、合理地補(bǔ)貼公交運(yùn)營虧損，成為困擾地方政府的重大議題。不少城市開始引入“成本規(guī)制”概念及方法，推進(jìn)公交補(bǔ)貼機(jī)制改革，做好公交運(yùn)營成本的預(yù)算與核定，改變以往“逢虧必補(bǔ)”問題。

1.成本規(guī)制思路

成本規(guī)制是指科學(xué)界定運(yùn)營成本范圍及其標(biāo)準(zhǔn)，并以此調(diào)整和測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼的政策。它是財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)，是財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵依據(jù)。成本規(guī)制的思路主要分為六步：一是規(guī)范公交業(yè)務(wù)獨(dú)立核算。相關(guān)政府部門和公交企業(yè)協(xié)商確定公交成本規(guī)制的具體范圍，對(duì)“公交業(yè)務(wù)成本”進(jìn)行獨(dú)立核算；二是明確成本規(guī)制范圍。成本規(guī)制范圍不僅包括規(guī)制成本，還包括規(guī)制收入，按照收支兩條線對(duì)其進(jìn)行分離；三是明確收入分類。對(duì)客票和其他業(yè)務(wù)收入進(jìn)行規(guī)制，通過切實(shí)有效的激勵(lì)約束機(jī)制鼓勵(lì)公交企業(yè)挖潛增收；四是明確規(guī)制成本標(biāo)準(zhǔn)值。根據(jù)因素分析法，確定每項(xiàng)成本的主要影響因素，建立合理的成本測(cè)算公式，確定各項(xiàng)規(guī)制成本的標(biāo)準(zhǔn)值；五是制定補(bǔ)貼方案。厘清政企責(zé)任，明確補(bǔ)貼范圍，確保事權(quán)、財(cái)權(quán)相匹配。健全公交運(yùn)營成本、補(bǔ)貼核算體系，加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)貼資金績效管理；六是考核機(jī)制。制定公交企業(yè)安全生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量考核方案，將公交企業(yè)的成本控制和客運(yùn)質(zhì)量管理形成統(tǒng)一整體，提高公交運(yùn)營補(bǔ)貼的資金使用效益。

2.成本規(guī)制對(duì)象

根據(jù)“公共服務(wù)、公益目的”和“市場(chǎng)服務(wù)、贏利目的”的原則合理界定公交業(yè)務(wù)和非公交業(yè)務(wù)，分別進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。對(duì)非公交業(yè)務(wù)加強(qiáng)改革舉措，完全遵循市場(chǎng)原則，改變?cè)泄恢鳂I(yè)支持非公交業(yè)務(wù)的狀況，按照自負(fù)盈虧原則開展各項(xiàng)業(yè)務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于公交業(yè)務(wù)產(chǎn)生的政策性虧損，要以成本規(guī)制下的規(guī)制成本和規(guī)制收入為依據(jù)核算補(bǔ)貼額。一是規(guī)制成本。將規(guī)制成本的內(nèi)容分為三類，分別是運(yùn)營成本、期間費(fèi)用及稅金及附加。其中，運(yùn)營成本包含人工成本、維修維護(hù)費(fèi)、折舊費(fèi)、事故損失費(fèi)保險(xiǎn)費(fèi)、安全費(fèi)、燃料消耗費(fèi)等；期間費(fèi)用包括管理費(fèi)用和財(cái)務(wù)費(fèi)用；稅金及附加包含教育費(fèi)附加、城建稅等等。二是規(guī)制收入。在規(guī)制管理過程中，判斷某項(xiàng)收入是否納入規(guī)制范圍取決于公交企業(yè)收入的取得是否使用公共資源。因此，需區(qū)分企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)，區(qū)分企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)，并合理分配規(guī)制比例。

3.成本規(guī)制考核體系

政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期組織服務(wù)質(zhì)量績效考核，監(jiān)督、推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量的不斷提升。建立完善的公共交通基本服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量考核機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，績效考核結(jié)果直接與財(cái)政補(bǔ)貼掛鉤，為推進(jìn)政府購買公共交通服務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。公交客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量是成本規(guī)制及政府補(bǔ)貼的落腳點(diǎn)，要建立一套完整的考核體系，包含考核內(nèi)容、考核指標(biāo)、考核評(píng)價(jià)和考核結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容。

4.成本規(guī)制職責(zé)分工

為保障公共資源的有效供給，為市民提供更優(yōu)質(zhì)的出行服務(wù)，政府部門負(fù)責(zé)補(bǔ)貼辦法制定、服務(wù)質(zhì)量考核、外部監(jiān)督檢查等工作。公交企業(yè)作為運(yùn)營主體，主要負(fù)責(zé)公交運(yùn)營、成本控制、成本及收入核算等工作，保證運(yùn)營供給的穩(wěn)定性及服務(wù)質(zhì)量，提升內(nèi)部運(yùn)營和管理效率。

(1)政府有關(guān)部門的責(zé)任。交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)公交財(cái)政補(bǔ)貼資金的預(yù)算編制；聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)公交公司整體經(jīng)營情況、運(yùn)營成本等進(jìn)行審計(jì)和績效評(píng)價(jià)；組織企業(yè)申請(qǐng)補(bǔ)貼資金并進(jìn)行初審、提供資金分配依據(jù)等工作；負(fù)責(zé)對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營和服務(wù)質(zhì)量考核。財(cái)政部門負(fù)責(zé)牽頭制定公交運(yùn)營成本規(guī)制管理辦法、質(zhì)量考核辦法和激勵(lì)機(jī)制，將公交運(yùn)營補(bǔ)貼資金納入年度預(yù)算，及時(shí)做好資金的安排和撥付工作，組織開展預(yù)算績效管理工作。發(fā)展和改革部門負(fù)責(zé)公交行業(yè)運(yùn)營成本的監(jiān)審及核定工作。審計(jì)部門負(fù)責(zé)對(duì)公交運(yùn)營補(bǔ)貼使用情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查。

(2)公交運(yùn)營企業(yè)的責(zé)任。公交企業(yè)應(yīng)建立健全內(nèi)部管理機(jī)制，明確職責(zé)，加強(qiáng)資金管理，完善內(nèi)部管控機(jī)制，做到?？顚Ｓ谩⒖刂瞥杀?、厲行節(jié)約，確保經(jīng)費(fèi)支出合法、合規(guī)、合理。公交企業(yè)應(yīng)按現(xiàn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度對(duì)公交財(cái)政補(bǔ)貼資金進(jìn)行核算，規(guī)范賬務(wù)處理。配合交通運(yùn)輸部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門等政府有關(guān)部門開展的行業(yè)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)、考核評(píng)估和監(jiān)督檢查等工作，并對(duì)所提交材料的完整性、真實(shí)性、規(guī)范性、合法性負(fù)責(zé)。

(二)公交企業(yè)成本管理

公交企業(yè)成本管理是成本規(guī)制的基礎(chǔ)，政府部門在制定成本規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，通常要依據(jù)以前年度公交企業(yè)成本數(shù)據(jù)。因此，企業(yè)成本管理的水平直接影響了成本規(guī)制政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的可靠性。

1.操作方法

公交企業(yè)成本管理需要企業(yè)運(yùn)用以成本會(huì)計(jì)為主體的各種核算方法，預(yù)估成本限額，按限額支出各項(xiàng)成本和費(fèi)用，將實(shí)際成本與成本限額進(jìn)行對(duì)比分析，評(píng)估經(jīng)營管理績效，糾正偏差，提高工作效益，實(shí)現(xiàn)低于預(yù)期的成本限額。

2.現(xiàn)實(shí)情況

公交企業(yè)由于“等、靠、要”的后遺癥，成本管理水平比較薄弱，存在一下常見問題。首先，未形成全員成本控制理念。大多數(shù)公交企業(yè)的成本控制觀念都僅限于管理層，沒有將成本控制理念與基層員工進(jìn)行充分的傳達(dá)與灌輸。而一線員工才是落實(shí)成本控制機(jī)制的關(guān)鍵，他們掌握有哪些成本可以控制以及如何去控制成本。其次，成本控制不到位。在關(guān)注人力成本和燃料費(fèi)用等大額開支的同時(shí)，也要關(guān)注小數(shù)額支出的合理性，從而保證企業(yè)資源配置的有效性。最后，財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱。有的公交企業(yè)還在運(yùn)用重傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理方式，不重視當(dāng)今出行方式的增加和出行需求的變化，簡單的會(huì)計(jì)系統(tǒng)已經(jīng)不能為全面成本管理提供所需的信息，無法實(shí)現(xiàn)全面的成本控制。

3.兼顧質(zhì)量

從政府購買公交服務(wù)的概念來看，公交企業(yè)作為公交運(yùn)輸服務(wù)的供應(yīng)方，應(yīng)當(dāng)保證公交供給的效率和服務(wù)質(zhì)量。公交企業(yè)成本管控不能單純通過成本壓降實(shí)現(xiàn)，要綜合考慮社會(huì)效益、民生保障，通過推動(dòng)一攬子措施落地，最終達(dá)到科學(xué)降本增效的目的，實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)營與公益屬性的有效結(jié)合。

(三)社會(huì)公眾參與情況

按照利益相關(guān)者理論，公交服務(wù)必須同時(shí)兼顧社會(huì)公眾、公交企業(yè)及政府三方利益。社會(huì)公眾是公交服務(wù)的最終購買者，也是公交客運(yùn)質(zhì)量的體驗(yàn)者，對(duì)于公交服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)，公眾最有發(fā)言權(quán)。社會(huì)公眾希望能享受到優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)質(zhì)量以及可承受的公交票價(jià)，他們更關(guān)注社會(huì)效益。因此，公交服務(wù)質(zhì)量的提升離不開公眾的參與。政府作為公眾的代理人，在成本規(guī)制政策中設(shè)置了公眾滿意度、運(yùn)行安全性、有責(zé)投訴率等指標(biāo)，來引導(dǎo)公交企業(yè)重視社會(huì)公眾意見，提高公交運(yùn)行質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)公共交通為公眾服務(wù)的目的。

二、公交成本規(guī)制管理的問題

目前，公交運(yùn)營成本規(guī)制管理存在核定標(biāo)準(zhǔn)不合理、公眾參與機(jī)制不健全、補(bǔ)貼認(rèn)定程序復(fù)雜的問題。同時(shí)，公交企業(yè)缺乏內(nèi)部成本節(jié)約激勵(lì)機(jī)制，信息系統(tǒng)也不完善，不利于發(fā)揮財(cái)政資金效益，也不利于城市公交行業(yè)的健康發(fā)展。

(一)規(guī)制成本標(biāo)準(zhǔn)不合理

公交運(yùn)營成本規(guī)制是政府部門對(duì)公交企業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的監(jiān)管手段，也是構(gòu)建政府購買公交服務(wù)制度體系的重要配套文件。大部分城市的成本規(guī)制方案中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)值是按照企業(yè)歷史數(shù)據(jù)來確定，通常是采用近三年公交企業(yè)成本數(shù)據(jù)的平均值來設(shè)定。受客觀條件變化的影響，這種確定標(biāo)準(zhǔn)值的方法缺乏科學(xué)性，未能將企業(yè)成本管理水平提高、政府對(duì)環(huán)保要求提高、運(yùn)營車輛技術(shù)改造升級(jí)和車輛報(bào)廢年限變化等因素予以充分考慮。此外，由于維修保養(yǎng)等耗材價(jià)格波動(dòng)較大，公交企業(yè)實(shí)際支出會(huì)與按照歷史成本法設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)值存在很大差異。

(二)人員激勵(lì)辦法難落地

很多城市在設(shè)定公交成本規(guī)制辦法，都考慮了政府對(duì)公交企業(yè)成本節(jié)約的激勵(lì)兌現(xiàn)措施。但是，公交企業(yè)內(nèi)部的成本管理激勵(lì)辦法卻難以落地，這不僅與公交企業(yè)的企業(yè)文化有關(guān)，也與其成本管理水平有關(guān)。實(shí)踐中，往往出現(xiàn)成本核算水平達(dá)不到激勵(lì)機(jī)制要求的現(xiàn)象，特別是作業(yè)成本管理精細(xì)化程度不夠。每個(gè)車間、每個(gè)中間產(chǎn)品和服務(wù)的成本核算還不夠準(zhǔn)確，無法確定不同崗位人員的成本節(jié)約目標(biāo)，導(dǎo)致全員成本管理的意識(shí)不強(qiáng)。

(三)數(shù)據(jù)支持系統(tǒng)不完善

公交企業(yè)利用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行成本管理尚不成熟，現(xiàn)有數(shù)據(jù)系統(tǒng)無法為成本管理和成本規(guī)制提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。公交企業(yè)成本項(xiàng)目本就繁雜，如車輛及場(chǎng)站維護(hù)成本，該成本分為企業(yè)維修維護(hù)和委托外部單位維修維護(hù)。這類成本涉及到車輛使用年限和公里數(shù)、場(chǎng)站設(shè)施維護(hù)頻率及維護(hù)數(shù)量等數(shù)據(jù)。另外，公交企業(yè)成本管理對(duì)成本實(shí)時(shí)分析和調(diào)整的要求較高。很多公交企業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)還不完整，大量數(shù)據(jù)還需要通過人工統(tǒng)計(jì)和梳理，管理時(shí)效性和數(shù)據(jù)真實(shí)性較差，不利于成本動(dòng)態(tài)管理，不能完全滿足成本管理對(duì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的需要。

(四)公眾參與機(jī)制不健全

公交企業(yè)服務(wù)的對(duì)象是民眾，而在成本規(guī)制政策制定、年度績效考核和外部監(jiān)督環(huán)節(jié)，都缺少社會(huì)公眾的參與。對(duì)于乘客來說，駕駛安全、服務(wù)熱情、車次密度和乘車體驗(yàn)等都很重要。但是，在成本規(guī)制辦法中往往關(guān)注駕駛安全性和車次排班合理性，缺少對(duì)公交企業(yè)“軟實(shí)力”的量化要求，未能突出民眾的乘客體驗(yàn)。另外，行使外部監(jiān)督職責(zé)的往往是政府部門或者第三方機(jī)構(gòu)，而由乘客參與監(jiān)督檢查的常態(tài)化機(jī)制尚未建立。

(五)財(cái)政補(bǔ)貼認(rèn)定程序復(fù)雜

結(jié)合具體實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，目前各地出臺(tái)的公交成本規(guī)制辦法設(shè)置了相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼認(rèn)定和計(jì)算方法，但是在財(cái)政補(bǔ)貼撥付的過程中，由于補(bǔ)貼認(rèn)定的流程較長、環(huán)節(jié)較多，造成補(bǔ)貼到位往往存在一定的滯后性。這就使得一些公交企業(yè)在經(jīng)營過程中內(nèi)部現(xiàn)金流不足的壓力。為了維持企業(yè)正常的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，部分公交企業(yè)選擇向多個(gè)外部主體借貸，隨著負(fù)債率的提升，公交企業(yè)整體的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷增加，影響了企業(yè)的良性經(jīng)營。

三、公交成本規(guī)制管理的改進(jìn)措施

基于上述成本規(guī)制管理的不足，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下五方面著手，完善成本規(guī)制政策和補(bǔ)貼認(rèn)定程序，落實(shí)公交企業(yè)成本管理責(zé)任，提高公眾參與度，達(dá)到既幫助公交企業(yè)緩解成本壓力，又能夠真正推動(dòng)城市公交發(fā)展的效果。

(一)設(shè)置成本規(guī)制浮動(dòng)指標(biāo)

要不斷完善成本費(fèi)用規(guī)制的范圍和內(nèi)容，重視規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)值確定，打造成本規(guī)制指標(biāo)值浮動(dòng)調(diào)整體系。對(duì)指標(biāo)值的變化進(jìn)行彈性分析，確定影響成本規(guī)制指標(biāo)浮動(dòng)的關(guān)鍵因素，包括正向因素和反向因素。所謂正向因素，如社會(huì)平均工資提高導(dǎo)致人工成本提高。反向因素即影響指標(biāo)值減少的因素，如隨著維修工作效率和維修水平提高導(dǎo)致維修工時(shí)減少及維修配件毀損率降低，進(jìn)而影響維修成本。

(二)深化成本節(jié)約責(zé)任制

成本節(jié)約責(zé)任制要觸及到每個(gè)工作崗位，將公交企業(yè)成本節(jié)約責(zé)任履行情況與員工績效工資掛鉤，強(qiáng)化全員成本節(jié)約意識(shí)。通過實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)將責(zé)任成本的計(jì)劃和實(shí)際完成情況展示出來，對(duì)成本控制效果進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)，方便公交企業(yè)管理層準(zhǔn)確及時(shí)地發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)運(yùn)營出現(xiàn)的問題，并有針對(duì)性地制定修正措施，強(qiáng)化和鞏固成本控制，完善作業(yè)成本管控。通過公交企業(yè)全員目標(biāo)的一致性和團(tuán)隊(duì)凝聚力保證企業(yè)成本管理工作的有效執(zhí)行。

(三)打造成本分析信息系統(tǒng)

目標(biāo)成本設(shè)置依據(jù)是否科學(xué)，關(guān)鍵要看基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否完整和準(zhǔn)確。公交企業(yè)需要將成本管理嵌入到企業(yè)辦公信息化系統(tǒng)。將每個(gè)工作環(huán)節(jié)產(chǎn)生的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)自動(dòng)抓取到成本管理系統(tǒng)，以便更好地服務(wù)企業(yè)成本管理工作。另外，成本信息反饋的及時(shí)性是成本控制的質(zhì)量保證。因此，成本管理系統(tǒng)應(yīng)及時(shí)向公交企業(yè)管理人員反饋成本管理工作取得的成績以及存在的問題，以便指導(dǎo)成本管理后續(xù)工作。

(四)拓寬公眾參與渠道

在成本規(guī)制政策制定和修改過程中，廣泛征求乘客的意見，提高乘車體驗(yàn)方面考核指標(biāo)權(quán)重。在對(duì)公交企業(yè)年度績效評(píng)價(jià)時(shí)，政府有關(guān)部門要邀請(qǐng)部分乘客加入評(píng)審團(tuán)，依據(jù)實(shí)際體驗(yàn)為公交企業(yè)的服務(wù)提出意見建議。政府要跟進(jìn)公交配套設(shè)施建設(shè)情況，在公共交通建設(shè)中引入PPP模式，并對(duì)外公布交通建設(shè)預(yù)算信息及預(yù)算執(zhí)行信息，接受市場(chǎng)與社會(huì)共同監(jiān)督。

(五)優(yōu)化補(bǔ)貼認(rèn)定流程

政府應(yīng)當(dāng)從補(bǔ)貼認(rèn)定程序和配套措施角度助力城市公交規(guī)劃體系順利落地實(shí)施。結(jié)合目前財(cái)政補(bǔ)貼存在滯后性的問題，盡可能地簡化認(rèn)定流程，保留必要的環(huán)節(jié)，減少不必要的審核流程，精簡認(rèn)定過程中需提報(bào)的材料。提高認(rèn)定工作效率，縮短公交補(bǔ)貼認(rèn)定審核時(shí)間，增強(qiáng)補(bǔ)貼款項(xiàng)到賬的及時(shí)性。

四、結(jié)語

在公交運(yùn)營成本規(guī)制管理過程中，要發(fā)揮好政府部門、公交企業(yè)、社會(huì)公眾三方作用。政府部門應(yīng)該提升成本規(guī)制的科學(xué)性，提升資金使用效率。公交企業(yè)要提高運(yùn)營成本控制水平，推動(dòng)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。通過完善公眾參與常態(tài)化機(jī)制，形成合力，營造公眾關(guān)心、企業(yè)上心、政府放心的良好氛圍，使公交運(yùn)營成本規(guī)制管理有效、管用?！?/p>