文｜潘國(guó)剛 施四平

一、引言

政務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)采用何種方式，業(yè)務(wù)外包與自主開發(fā)都是可行的，關(guān)鍵在于成本與效果的對(duì)比，在于交易成本與管理成本的權(quán)衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我們有意、無(wú)意地相信一個(gè)觀念：政務(wù)信息化是一個(gè)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，政府缺乏相關(guān)的知識(shí)、技術(shù)和人才，政府不能大包大攬，自建自管是不切實(shí)際的想法?？傊瑢?duì)于信息化建設(shè)，政府不會(huì)建，也建不好。在這種觀念的引導(dǎo)下，政府的信息化工作，逐漸被外包形式所主導(dǎo)，“不會(huì)”成為不做的理由，“外援”成為懶政的借口。信息化建設(shè)逐漸陷入惡性循環(huán)，因?yàn)椴粫?huì)，所以交給別人；因?yàn)榻唤o別人，所以愈發(fā)不會(huì)。久而久之，政務(wù)信息化建設(shè)索性成為交鑰匙工程。再到后來(lái)，你不僅要幫我建設(shè)，還要幫我管理。本文認(rèn)為，當(dāng)前很多的政務(wù)信息化問(wèn)題，都與過(guò)度外包相關(guān)，數(shù)字政府的建設(shè)，應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)自主開發(fā)與維護(hù)。

二、數(shù)字政府與業(yè)務(wù)外包

（一）數(shù)字政府的含義

數(shù)字政府是黨和政府的重大戰(zhàn)略決策。建設(shè)數(shù)字政府，是提高治理能力的重要手段，是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)的先導(dǎo)工程，是適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)的必然要求。2021年3月，《第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出：要提高數(shù)字政府建設(shè)水平，將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)。2021年12月《“十四五”推進(jìn)國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃》中提出：加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，是政務(wù)信息化工作面臨的新要求。2022年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中，再次強(qiáng)調(diào)建設(shè)數(shù)字政府的重要性，并提出建設(shè)的總體目標(biāo)和七項(xiàng)具體要求。這體現(xiàn)了建設(shè)數(shù)字政府的重要性與緊迫性。在未來(lái)的一個(gè)階段內(nèi)，建設(shè)數(shù)字政府是行政改革的工作重點(diǎn)和主要目標(biāo)之一。

數(shù)字政府并非手段升級(jí)，而是主體轉(zhuǎn)型。建設(shè)數(shù)字政府是政務(wù)信息化的新階段、新任務(wù)，與以往的政務(wù)信息化存在本質(zhì)區(qū)別。中國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)一直在進(jìn)步，相關(guān)概念層出不窮，從上世紀(jì)末的辦公自動(dòng)化，到本世紀(jì)初的網(wǎng)上政府，再到之后以信息系統(tǒng)為主的電子政務(wù)，以及現(xiàn)在融合5G、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能的智慧政務(wù)。這些概念雖側(cè)重點(diǎn)不同，但也有很多共通之處。現(xiàn)在，政府又提出數(shù)字政府，很多人認(rèn)為是新瓶裝舊酒，沒什么本質(zhì)區(qū)別，本文不認(rèn)同這一說(shuō)法。相較于之前的概念，數(shù)字政府最大的不同是主體轉(zhuǎn)型。以往的信息化建設(shè)，主要是將信息技術(shù)作為工具，交付政府使用，以提高行政效率，政府自身并沒有變。而數(shù)字政府建設(shè)，是將政府自身進(jìn)行變革，以適應(yīng)信息技術(shù)，發(fā)揮其的最大效能。數(shù)字政府建設(shè)，必將導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)、權(quán)力、職能、流程的全方位變革，成功的關(guān)鍵不是技術(shù)應(yīng)用，而是體制改革。當(dāng)前的階段，相似于晚清的體用之爭(zhēng)。

數(shù)字政府是一場(chǎng)更深入、更艱巨的變革。建設(shè)數(shù)字政府是十分艱難的，如果缺乏深刻認(rèn)識(shí)，其實(shí)現(xiàn)將付出更多代價(jià)，更長(zhǎng)時(shí)間。通俗地解釋這種艱難，可以對(duì)比商務(wù)信息化。當(dāng)前，信息技術(shù)早已滲入商業(yè)活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域，正如比爾·蓋茨所預(yù)言的，要么電子商務(wù)，要么無(wú)商可務(wù)。但是，市場(chǎng)中的企業(yè)主體仍可分為兩類：互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與信息化的傳統(tǒng)企業(yè)。從經(jīng)驗(yàn)上看，傳統(tǒng)企業(yè)完全可以利用信息技術(shù)從事商業(yè)活動(dòng)，但很少能徹底轉(zhuǎn)型為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。對(duì)于這一現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)籠統(tǒng)地解釋為缺乏“互聯(lián)網(wǎng)基因”。我們暫不管是什么原因，至少很多人形成一種共識(shí)：將傳統(tǒng)企業(yè)改造為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)很難，比重新創(chuàng)造一個(gè)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)更難。以此類推，將信息化的傳統(tǒng)政府改造成數(shù)字政府，其難度可見一斑。政府有沒有數(shù)字基因？

（二）信息化建設(shè)的外包

業(yè)務(wù)外包，是指將屬于企業(yè)內(nèi)部人員負(fù)責(zé)的部分工作，以簽訂合同的方式，委托給外部企業(yè)完成。這樣不僅可以節(jié)約成本、提高質(zhì)量，還可以使組織將更多精力集中在核心業(yè)務(wù)上。在信息時(shí)代，經(jīng)營(yíng)環(huán)境瞬息萬(wàn)變，企業(yè)間的合作日益緊密，傳統(tǒng)的縱向一體化、完全獨(dú)立的組織模式已不再適用，業(yè)務(wù)外包是充分利用外部資源、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的一種手段。其本質(zhì)是把自身做不了、做不好的業(yè)務(wù)，交給更專業(yè)、更高效的服務(wù)提供商，以更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。在新公共管理理論的倡導(dǎo)下，業(yè)務(wù)外包也逐漸被政府采用，應(yīng)用于行政的諸多領(lǐng)域。

如前所述，中國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)，絕大多數(shù)項(xiàng)目是通過(guò)業(yè)務(wù)外包方式實(shí)現(xiàn)。需要承認(rèn)的是，在早期建設(shè)中，業(yè)務(wù)外包方式有其合理性與必要性，它使政務(wù)信息化在短時(shí)間實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，使信息技術(shù)在政府部門得到廣泛普及，同時(shí)積累了信息化建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。在早期，政府內(nèi)部缺乏信息化相關(guān)人才與技術(shù)，政府對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用方式也模糊不清，只知道信息化是趨勢(shì)、是未來(lái)。因此，政府從上到下鼓勵(lì)各地方、各部門積極申報(bào)項(xiàng)目，探索信息技術(shù)可能的應(yīng)用模式，項(xiàng)目建成后，再對(duì)各個(gè)項(xiàng)目總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、形成標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)推廣。在這一過(guò)程中，各地方、各部門是建設(shè)主體，他們沒有條件、也沒有必要，為此養(yǎng)活專門的開發(fā)團(tuán)隊(duì)，因此，業(yè)務(wù)外包成為必然選擇。這一階段，相關(guān)的信息技術(shù)服務(wù)提供商，為政務(wù)信息化建設(shè)貢獻(xiàn)了諸多的聰明才智。

但是，在數(shù)字政府階段，數(shù)字化、信息化已成為政府的核心業(yè)務(wù)，因此，政務(wù)信息化建設(shè)不能再以外包為主導(dǎo)。經(jīng)驗(yàn)證明，核心業(yè)務(wù)外包會(huì)削弱組織的相關(guān)能力，就數(shù)字政府而言，主要體現(xiàn)為系統(tǒng)建設(shè)缺乏高級(jí)人才，無(wú)法做出全面的、整體的規(guī)劃，系統(tǒng)維護(hù)響應(yīng)速度慢等等。一旦發(fā)生重大事件，這種問(wèn)題將會(huì)更加突出。當(dāng)今的政務(wù)信息化建設(shè)，應(yīng)以自主開發(fā)為主。

三、自主開發(fā)的優(yōu)勢(shì)

以自主開發(fā)為主導(dǎo)，并非政府完全自己干，禁止外部企業(yè)參與。項(xiàng)目開發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實(shí)踐中，一個(gè)項(xiàng)目往往既有自主的成本，也有外包的部分。自主開發(fā)的關(guān)鍵，是主導(dǎo)權(quán)問(wèn)題。有以下特征：1、政府可以做的，決不委托給企業(yè)。2、有專業(yè)的開發(fā)和維護(hù)團(tuán)隊(duì)。3、政府主導(dǎo)需求分析，提出建設(shè)要求。自主開發(fā)是讓政府成為開發(fā)過(guò)程的主導(dǎo)，而非將所有的工作交給企業(yè)，做甩手掌柜，只掛名、不做事。當(dāng)今的現(xiàn)狀是，一個(gè)項(xiàng)目委托開發(fā)的比例過(guò)高。硬件設(shè)備外包、軟件開發(fā)外包、項(xiàng)目論證外包、需求分析外包、工程監(jiān)理外包，甚至項(xiàng)目建議書、后期運(yùn)營(yíng)也要外包，過(guò)度外包造成了諸多問(wèn)題。

（一）自主開發(fā)可以降低項(xiàng)目成本

業(yè)務(wù)外包與自主開發(fā)，哪個(gè)成本更低。首先取決于專業(yè)性，如果政府沒有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，業(yè)務(wù)外包更可靠、更經(jīng)濟(jì)；如果政府有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，自主開發(fā)是成本更低、效果更好的選擇。好比裝修房子，不專業(yè)的人選擇全包，專業(yè)的人選擇清包。其次從開發(fā)成本上看，不同層級(jí)、不同地方的政府軟件，具有極大相似性，是可復(fù)制的。中央政府網(wǎng)站稍作改動(dòng)，就可以作為地方政府網(wǎng)站，A市政務(wù)服務(wù)熱線系統(tǒng)稍作改動(dòng)，就可以作為B市政務(wù)服務(wù)熱線系統(tǒng)。自主開發(fā)可以避免項(xiàng)目重復(fù)設(shè)計(jì)和開發(fā)的成本。再次從維護(hù)角度上看，信息系統(tǒng)不是一成不變的，需要不斷地更新與維護(hù)，如果業(yè)務(wù)外包，則可能成為財(cái)務(wù)無(wú)底洞。自主開發(fā)的維護(hù)成本相對(duì)可控。問(wèn)題的關(guān)鍵是，政府能不能養(yǎng)活一個(gè)專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。個(gè)人認(rèn)為，每個(gè)部門都配一個(gè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)是不現(xiàn)實(shí)，但是，每個(gè)省或市擁有一個(gè)技術(shù)團(tuán)隊(duì)，從成本上看，比委托開發(fā)更劃算。

（二）自主開發(fā)可以提高服務(wù)質(zhì)量

首先，自主開發(fā)更能滿足建設(shè)單位的需求。沒有人比自己更了解自己，也沒有人比自己更關(guān)心自己的利益。自主開發(fā)可以確保政府從實(shí)際狀況，以及真實(shí)需求出發(fā)開發(fā)系統(tǒng)。其次，自主開發(fā)更有利于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在開發(fā)過(guò)程中，溝通交流更順暢，使預(yù)留接口、資源分布、界面設(shè)計(jì)等工作更為合理，有助于保留完整的開發(fā)文檔。再次，自主開發(fā)有利于后期的更新與維護(hù)。優(yōu)秀的企業(yè)網(wǎng)站或APP，平均三個(gè)月更新一次，而有些政府網(wǎng)站或APP幾年都不做更新。即使考慮政府工作的穩(wěn)定性，這種更新速度也是極慢的。究其原因，不是沒有更新的必要，也不是沒有更新的需求。因?yàn)椴皇亲灾鏖_發(fā)，政府沒有技術(shù)支持，每次更新必須請(qǐng)示審批，大改小改必須對(duì)接開發(fā)公司，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。例如，近些年各級(jí)政府網(wǎng)站推出“網(wǎng)站糾錯(cuò)”欄目，統(tǒng)計(jì)群眾反映的問(wèn)題，60%是信息不更新、無(wú)法訪問(wèn)、功能無(wú)法使用。解決這些問(wèn)題并沒有技術(shù)難度，主要是因?yàn)槲虚_發(fā)導(dǎo)致缺乏技術(shù)團(tuán)隊(duì)。

（三）自主開發(fā)可以促進(jìn)人才培養(yǎng)

自主開發(fā)意味著政府要參與信息化建設(shè)的全過(guò)程，親自完成大部分工作。它對(duì)政府的信息化能力要求很高，政府必須組建專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)、配備專業(yè)的相關(guān)管理者。因?yàn)橐蠛芨?，客觀上也達(dá)到了鍛煉隊(duì)伍的目的。當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)，急需一批既懂政府業(yè)務(wù)、又懂信息技術(shù)的復(fù)合型人才?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出，“要把提高領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字治理能力，作為各級(jí)黨校、行政學(xué)院的重要教學(xué)培訓(xùn)內(nèi)容，持續(xù)提升干部隊(duì)伍數(shù)字思維、數(shù)字技能和數(shù)字素養(yǎng)”。但是，培養(yǎng)數(shù)字政府的高級(jí)人才，僅靠教學(xué)是不夠的。紙上得來(lái)終覺淺，絕知此事要躬行。只有通過(guò)自主開發(fā)，深入?yún)⑴c其中，才能深入了解數(shù)字政府建設(shè)的核心問(wèn)題，找到解決問(wèn)題的出路和方法。

（四）自主開發(fā)可以強(qiáng)化安全保障

安全可靠是數(shù)字政府的底線，相較于業(yè)務(wù)外包，自主開發(fā)更有利于保障信息安全。首先，自主開發(fā)相對(duì)獨(dú)立、封閉。對(duì)于涉密系統(tǒng)以及核心應(yīng)用，例如國(guó)產(chǎn)密碼體制制定，自主開發(fā)更加安全可控。其次，自主開發(fā)的響應(yīng)速度更快。自主開發(fā)，既可以保證對(duì)系統(tǒng)的定期維護(hù)和更新，也可以實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)事件更及時(shí)地處理。再次，自主開發(fā)的權(quán)責(zé)更明確。委托開發(fā)往往涉及多方主體，主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任混亂，容易相互推卸責(zé)任。自主開發(fā)有一個(gè)核心的責(zé)任主體，方便問(wèn)責(zé)。最后，自主開發(fā)有利于安全合作。自主開發(fā)可以沖破政府內(nèi)部的壁壘，有利于形成跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以更好地應(yīng)對(duì)信息安全問(wèn)題。

四、自主開發(fā)的可行性

如前文所述，數(shù)字政府是政務(wù)信息化的升級(jí)，是政務(wù)信息化的終點(diǎn)，是政府從物理實(shí)體向虛擬實(shí)體的徹底轉(zhuǎn)變。在這一階段，實(shí)體政府將居于次席，數(shù)字政府取而代之，主導(dǎo)政府的日常運(yùn)行。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，既需要合理的制度改革，也需要強(qiáng)大的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，這些需要是委托開發(fā)無(wú)法滿足的。業(yè)務(wù)外包有其自身的優(yōu)點(diǎn)，具有應(yīng)急與輔助的作用，特殊情況下，可以彌補(bǔ)主體能力的不足。但是核心業(yè)務(wù)的外包，會(huì)使主體空心化，喪失核心競(jìng)爭(zhēng)力。

堅(jiān)持自主開發(fā)的關(guān)鍵問(wèn)題，是建設(shè)專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊(duì)。從現(xiàn)狀來(lái)講，人員、財(cái)務(wù)、技術(shù)等相關(guān)條件是具備的。從人員上看，采用聘用制的方式是可以組建技術(shù)團(tuán)隊(duì)的。從財(cái)務(wù)上看，目前政務(wù)信息系統(tǒng)的規(guī)模足以支撐相關(guān)支出。從技術(shù)上看，很多建設(shè)與維護(hù)的技術(shù)難度并不大，既然互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)能做好，憑什么政府做不好?？陀^地說(shuō)，建設(shè)高效的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，確實(shí)很困難，但不能因?yàn)槔щy而一直逃避。