鄒 野 黃河水利委員會宣傳中心

一、預算績效管理政策背景

嚴格來講，預算績效管理不是一個新概念，它起源于20 世紀末，已經(jīng)探索實行20 多年，直到黨的19 大召開，黨中央正式做出了加快建立現(xiàn)代財政制度、全面推行預算績效管理的決策部署，對各級預算單位加強預算績效管理提出了新要求、形成了新挑戰(zhàn)，迫切需要預算執(zhí)行部門提高站位、創(chuàng)新思路，提升預算監(jiān)管成效，以新的擔當努力實現(xiàn)新的作為。

二、預算績效管理改革的發(fā)展歷程

我國的預算績效管理改革是一個逐級推進、逐步優(yōu)化的過程，其發(fā)展歷程大致可以分為四個階段：

(一)起步探索階段：1994 年—2002 年

1994 年3 月，隨著《中華人民共和國預算法》的頒布實施，標志著我國從建國初期粗放型的預算管理經(jīng)過幾十年的發(fā)展徹底步入正軌，開始正式以法律的形式對財政預算進行約束，并重視預算的監(jiān)督和管理，這就為預算績效管理的起步探索提供了可能。2002 年，財政部印發(fā)《中央本級項目支出預算管理辦法(試行)》，為地方財政開展預算績效管理工作提供了參考和依據(jù)。

(二)試點實施階段：2003—2010 年

2003 年，黨的十六屆三中全會明確提出建立預算績效評價體系和完善公共支出政策有效實施方式的要求。此后，中央財政相繼出臺了《中央級行政經(jīng)費項目支出績效考評管理辦法(試行)》《中央政府投資項目預算績效評價管理辦法》《財政扶貧資金績效考評試行辦法》《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》《財政支出績效評價管理辦法》等一系列預算績效評價相關的政策文件，由此可見，在此期間，我國預算績效管理工作的重點在于支出評價和事后評價。與此同時，河北、江蘇、浙江、廣東等省份預算績效管理改革試點工作蓬勃開展。2008 年，河南焦作成功舉辦了“全國公共預算與政府績效管理論壇”，標志著地方政府通過預算績效評價工作實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、提高公共服務水平的迫切愿望已邁出了新的步伐，也為預算績效管理工作后續(xù)開展了創(chuàng)造了良好的社會輿論氛圍。

(三)穩(wěn)步推進階段：2011—2016 年

2011 年，全國預算會第一次提出了全流程、一體化預算績效管理的概念。同年，財政部出臺《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確指出要把績效評價理念納入到預算管理的全流程。2012 年，財政部印發(fā)了《預算績效管理工作規(guī)劃(2012—2015 年)》，詳細制定了縣級財政支出及部門支出管理績效綜合評價方案。2013 年，財政部印發(fā)《經(jīng)濟建設項目資金預算績效管理規(guī)則》，為項目資金的預算績效管理提供了根本遵循，指出要加強項目資金預算績效管理的信息系統(tǒng)建設、隊伍建設和檔案管理。2015 年，財政部印發(fā)《中央部門預算績效目標管理辦法》,為切實提高中央財政資金的使用效益，對國務院各部委的預算績效評價做出了詳細的規(guī)定。在此階段，預算績效評價工作取得了長足的發(fā)展。

(四)全面實施階段：2017 年至今

2017 年，黨的十九大報告中明確提出要建立全流程、全鏈條、閉環(huán)管理的預算績效評級體系，實現(xiàn)預算管理和績效評價無縫銜接。2019 年，《中央部門預算績效運行監(jiān)控管理暫行辦法》，作為預算績效管理的配套性制度，對包括預算執(zhí)行情況和績效目標實現(xiàn)程度在內(nèi)的預算績效監(jiān)控工作提出了具體、規(guī)范、系統(tǒng)的要求。

截至目前，國內(nèi)預算績效管理目標已基本實現(xiàn)，績效監(jiān)控內(nèi)容擴大到中央部門本級所有項目，地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付資金全面開展績效自評，重點項目績效評價和信息公開力度得到有力推廣，具有中國特色的預算績效模式已逐漸顯現(xiàn)，新時期的預算績效格局正在穩(wěn)步構建。

三、推進預算績效改革中存在的問題

當前，預算績效改革取得了較好成效，但同時也要看到，預算績效管理在改革和發(fā)展中仍存在著諸多不足。

(一)預算績效管理理念尚未筑牢

預算績效管理工作基本處于初級階段，長期形成的過于關注分配和支出，忽視管理和績效的思想仍未扭轉(zhuǎn)。個別地方和部門在績效目標申報和自評工作中存在畏難心理和觀望心態(tài)，自評報告大多反映成績，不報告問題，甚至未按規(guī)定申報績效目標，績效管理理念尚未深入人心。如筆者在參與審核H 省2021 年扶貧項目資金時發(fā)現(xiàn)全省共計1 666 個項目存在績效目標填報問題，占項目總數(shù)的32.99%，其中441 個項目績效目標要素不完整、346 個項目績效指標設置不合理、879 個項目績效目標填報不規(guī)范。

(二)預算績效制度體系尚不健全

預算績效管理是包含績效目標、績效監(jiān)控、績效評價、評價結果運用等內(nèi)容在內(nèi)的全鏈條制度體系，各部分環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。目前我國預算績效管理的制度體系建設定位不高，一方面，我國尚未頒布預算績效管理相關的法律法規(guī)，缺乏足夠的法律約束。另一方面，現(xiàn)有的政策文件仍是以補充預算績效評價體系為重點，針對其他環(huán)節(jié)的績效管理辦法尚未明確，沒有形成完整的、相互銜接且聯(lián)動統(tǒng)一的預算績效制度體系，難以有效發(fā)揮預算閉環(huán)監(jiān)管作用。

(三)預算績效執(zhí)行監(jiān)管有待加強

一些地方和部門財政支出監(jiān)管不到位，追責機制不健全，只注重財政資金的使用，忽視對資金使用效益的跟蹤監(jiān)管和績效評價，“為了上級政策而補貼、為了推進項目而花錢”心態(tài)凸顯，影響了財政資金作用的發(fā)揮，亟待加強預算績效監(jiān)管。

(四)績效評價結果應用約束較弱

預算績效評價的最終結果在于應用，但個別地方和部門只重視績效監(jiān)督、績效評價的過程和結果，忽視結果應用或應用流于形式，未對財政支出無績效或績效低下的項目實行行政問責或績效問責，導致結果應用缺乏剛性約束，不能充分發(fā)揮完善政策導向、精細預算編制、提升財政資金使用效益的作用。如筆者參與2020 年對H 省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目開展了績效評價，將評價發(fā)現(xiàn)的資金使用、項目管理方面存在的問題向H 省財政廳和市縣黨委政府進行了通報，督促整改。但筆者2022 年再次參與評價時，發(fā)現(xiàn)老問題雖然已整改，但同類型的新問題卻層出不窮。

四、加強預算績效管理的政策建議

針對預算績效管理中存在的問題，各級預算單位要進一步提高站位，著力組織領導，加強頂層設計，完善工作機制，強力推進預算績效管理工作。

(一)加強組織領導，推動績效理念落實

一是優(yōu)化工作體制，構建財政部門、預算單位多方一起參與，形成新的組織體系，工作制度不斷完善，規(guī)范績效目標、績效跟蹤、績效評價、結果應用等各項管理流程，實現(xiàn)預算績效與預算管理無縫對接。二是加強預算績效宣傳培訓。充分利用各類新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)平臺等，對預算績效管理的政策背景、目的和意義進行宣傳引導，為提升預算績效意識、弘揚績效管理文化樹立牢固的思想根基，營造良好的輿論氛圍。注重開展預算績效管理業(yè)務知識專題培訓，不斷提高預算工作人員的各項工作實踐能力，提升預算績效業(yè)務水平。三是將預算績效列入年度工作績效考核評價范圍，采取重點督查、隨機檢查等方式，更加重視預算績效的監(jiān)管考核，切實杜絕項目安排和政策制定時沒有科學論證、申報預算時“報大數(shù)”、預算執(zhí)行時“亂花錢”等不良風氣，讓以績效為導向的用財觀念深入人心，講求績效的用財風氣全面形成。

(二)強化頂層設計，穩(wěn)固基礎工作支撐

一是借鑒西方發(fā)達國家做法，著手啟動《財政預算績效管理法》等法律法規(guī)的修撰工作，從法律層面為預算績效管理提供支撐，進一步提高預算績效評價公信力。二是按照“全方位、全過程、全覆蓋”目標要求，進一步健全預算績效管理體系，結合工作實際對已有的預算績效制度體系進行補充，并研究將“績效”理念嵌入預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、績效評價、評價報告公開等預算管理全流程，盡快出臺相關績效管理辦法。三是廣泛汲取國內(nèi)外先進經(jīng)驗，設定規(guī)范科學的評價標準，建立健全績效評價指標體系，分別按行業(yè)、領域、項目等制定績效評價指標，構建完善涵蓋各項支出的績效評價指標體系，切實提高績效評價質(zhì)效。

(三)建立工作機制，強化評價結果約束

一是建立績效評價結果的跟蹤機制，通過相關平臺或系統(tǒng)，跟蹤績效評價成果利用情況，督促預算單位對績效評價檢查中反饋的情況限期整改，強化支出責任，謀劃管理制度，優(yōu)化管理措施，提升管理成效，探索建立兼具績效反饋、整改落實、提升績效為一體的良性工作機制。二是探索預算績效考評結果與預算資金安排的聯(lián)動工作機制，將績效審計、預算績效評價等考評結果作為以后年度預算安排、政策調(diào)整的重要依據(jù)，對考評較好的項目和政策予以優(yōu)先保障，對考評一般的項目和政策督促改進，對考評差的項目敢于動真格，切實優(yōu)化資源配置。三是建立績效問責機制。按照“誰用款、誰負責”的原則，嚴格落實績效管理責任制，對部門決策失誤、執(zhí)行不力、績效較差、資金浪費等不認真履行績效管理的單位和個人，實施績效問責或行政問責，強化評價結果剛性約束作用。

五、以中央垂管單位為例提升預算監(jiān)管質(zhì)效的舉措

以上是針對宏觀層面提的建議，對于中央垂管單位來講，財政部各地監(jiān)管局是落實財政部預算績效管理責任的重要載體，應進一步落實細化要求，充分發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，筑牢績效理念，前移監(jiān)管關口，突出過程控制，做實調(diào)查研究，提高預算績效監(jiān)管工作質(zhì)效。

(一)加大宣傳力度，筑牢績效理念

一是通過屬地中央預算單位和中央轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管會議、舉辦專題培訓等方式對財政預算績效管理的目的和意義進行積極引導，提升監(jiān)管部門及預算單位的預算績效意識，扭轉(zhuǎn)一直以來的“重視支出和分配，忽視績效和管理”的思想，推動“花錢必問效、無效必問責”理念落實落地。二是將預算績效思想納入預算編制、執(zhí)行、決算全流程，在部門預算編制審核、授權支付動態(tài)監(jiān)控、專項轉(zhuǎn)移支付預算申報審核等關鍵環(huán)節(jié)強化績效監(jiān)管理念，督促地方財政和屬地中央預算單位有效提高財政資金使用效益。

(二)前移監(jiān)管關口，強化源頭管理

一是提前介入地方財政對重大政策落實、預算評審、項目審批、目標審核等事前評估工作，監(jiān)管地方財政是否將考評結果作為申請財政資金的必備條件，對未按規(guī)定設立績效目標或績效目標設立不科學的項目及時糾偏，從源頭上防控低效無效資金支出，把好財政資金使用的第一道關口。二是依托“預算管理一體化系統(tǒng)”對屬地中央預算單位的預算編制進行審核，鎖定預算事項編制和績效目標設置兩個重點，要求屬地中央預算單位量力而行，統(tǒng)籌規(guī)劃，提高預算編制水平，做好源頭管理。

(三)加強運行監(jiān)控，實現(xiàn)目標預期

一是充分運用扶貧資金動態(tài)監(jiān)控信息平臺、地方財政資金預算執(zhí)行系統(tǒng)等信息化手段，對預算資金的分配、應用及項目資金績效考評目標任務完成情況進行全流程監(jiān)管，排查財政資金應用管理環(huán)節(jié)以及項目資金支付環(huán)節(jié)的薄弱點，發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時予以糾正。二是強化屬地中央預算單位預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，依托國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，采取非現(xiàn)場和現(xiàn)場相結合的審核方式，對中央預算單位財政授權支付與集中支付資金等實施過程監(jiān)控，有效保障預算績效目標的實現(xiàn)。

(四)推進成果應用，放大監(jiān)管成效

一是加大預算績效監(jiān)管成果應用，及時反映財政資金管理中存在的問題并提出針對性的意見建議。對完成績效考評目標任務、需要繼續(xù)履行的轉(zhuǎn)移支付，提出繼續(xù)保留的意見；對績效考評目標任務相似或趨同的，提出重組整合的意見；對績效考評目標任務發(fā)生變化或?qū)嶋H考評與目標相去甚遠的，提出整改意見；對績效考評目標任務已經(jīng)完成或取消的，提出退出調(diào)整的意見，為財政部完善政策、分配資金等提供依據(jù)和參考。二是對重大違規(guī)問題，及時向同級人民政府報告，放大監(jiān)管成效?！?/p>