朱晨晨，廖思斯

(寧波衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江寧波，315100)

一、引言

黨的十九大報告首次提出“幼有所育”，并將其作為保障和改善民生的重要內(nèi)容，更是排在必須取得新進展的7項民生工程中的首位?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，要構(gòu)建多元化、多樣化、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務(wù)體系。[1]社區(qū)托育服務(wù)作為嬰幼兒照護服務(wù)供給體系中的一環(huán)，具有距離近、易獲得家長信任、接送方便等優(yōu)勢。調(diào)查表明，嬰幼兒家長對社區(qū)托育服務(wù)有強烈需求，國家和社會對發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)給予了一定的期待。[2-3]然而，當前社區(qū)托育服務(wù)的發(fā)展正處于探索階段，存在區(qū)域發(fā)展不平衡、照護模式單一、支持政策難落實、監(jiān)管有待加強等問題和不足。[4]因此，從增加托育服務(wù)有效供給的現(xiàn)實出發(fā)，本文從國家政策期待、社區(qū)自身特點以及嬰幼兒家庭照護需求三個層面對社區(qū)托育服務(wù)的功能定位及其實現(xiàn)路徑展開分析與探討，對推動新時期社區(qū)托育服務(wù)發(fā)展具有重要意義。

二、社區(qū)托育服務(wù)的功能定位

當前，我國嬰幼兒托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)范圍?！都哟罅Χ韧苿由鐣I(lǐng)域公共服務(wù)補短板強弱項提質(zhì)量 促進形成強大國內(nèi)市場的行動方案》提出，非基本公共服務(wù)的發(fā)展目標是付費可享受、價格可承受、質(zhì)量有保障、安全有監(jiān)管，這與OECD國家評價托育機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的指標具有一致性。[5-6]因此，社區(qū)托育服務(wù)的功能定位需以實現(xiàn)非基本公共服務(wù)發(fā)展目標為依據(jù)。

(一)積極響應(yīng)國家政策，具有共建共享功能

我國歷來重視社區(qū)建設(shè)工作以及社區(qū)功能的發(fā)揮，并將社區(qū)作為很多政策執(zhí)行的重要載體?！吨С稚鐣α堪l(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案(試行)》強調(diào)，國家通過中央預(yù)算內(nèi)投資，重點支持承擔一定指導(dǎo)功能的示范性托育服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施，并鼓勵托育服務(wù)設(shè)施與社區(qū)服務(wù)中心(站)及社區(qū)文化、體育、養(yǎng)老等實施共建共享。[7]《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進 人口長期均衡發(fā)展的決定》提出，要加強社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善居住社區(qū)嬰幼兒活動場所和服務(wù)設(shè)施。[8]由此可見，國家積極出臺相應(yīng)政策，以期為新時期社區(qū)托育服務(wù)的發(fā)展指明方向。同時，社區(qū)托育服務(wù)的功能不能局限于社區(qū)場所內(nèi)提供幾個托位，而是要依托社區(qū)托育服務(wù)實施的建設(shè)，解決嬰幼兒照護服務(wù)體系建設(shè)過程中的不平衡、不充分等問題。因此，社區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)的首要功能應(yīng)定位為共建共享，在功能發(fā)揮上區(qū)別于其他類型的托育服務(wù)，其托育服務(wù)實施的共建共享可以讓更多的嬰幼兒家庭受益，對滿足嬰幼兒家庭的多樣化照護需求具有實踐意義。就共建共享功能的內(nèi)涵而言，至少包括兩個方面：一是要具有系統(tǒng)思維，社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要為當前正在推進的“一老一小”整體解決方案的落地提供支撐，注重托育服務(wù)設(shè)施的建設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施共建共享，節(jié)約建設(shè)成本，提高公共服務(wù)設(shè)施的利用率；二是要突出社區(qū)基層治理的優(yōu)勢，在滿足嬰幼兒家庭照護需求的同時，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，辦出社區(qū)托育服務(wù)的特色。

(二)立足社區(qū)自身優(yōu)勢，發(fā)揮整合功能

社區(qū)是地域性居民生活共同體，以社區(qū)為單位提供托育服務(wù)也顯著區(qū)別于其他類型的托育服務(wù)。我國的社區(qū)劃分是一種自上而下的行政劃分，是原有居委會屬性的延續(xù)，屬于行政主導(dǎo)模式。[9]到目前為止，我國嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)的推進主要取決于宏觀政策與行政命令的執(zhí)行，不同行政部門頒布嬰幼兒照護政策的側(cè)重點與分工各不相同，對發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)也有著不同的期待與要求，這在一定程度上也決定了社區(qū)托育服務(wù)的功能定位應(yīng)具有整合性。根據(jù)嬰幼兒照護的場域，可將嬰幼兒照護分為家庭內(nèi)照護與家庭外照護。家庭內(nèi)以嬰幼兒家長、祖輩、保姆等的照護為主，并且祖輩托育是我國0—3歲嬰幼兒照料的主要模式，其主導(dǎo)地位短時間內(nèi)不會改變。[10]家庭外的照護主要是醫(yī)療機構(gòu)、幼兒園、早教機構(gòu)、社區(qū)、市場化托育機構(gòu)等主體提供的托育服務(wù)，照料人員主要為幼兒教師、托育師、保育師和育嬰員。無論是家庭內(nèi)還是家庭外的照護，都有家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的共同需求。新施行的《中華人民共和國家庭教育促進法》對早教機構(gòu)、托育機構(gòu)、社區(qū)等提出了必須提供家庭教育指導(dǎo)服務(wù)的明確要求。以社區(qū)為平臺開展家庭教育指導(dǎo)服務(wù)具有較強的優(yōu)勢，其覆蓋面廣且推進起來相對順暢，配合個性化的入戶指導(dǎo)服務(wù)能較好地滿足嬰幼兒家庭照護的需求。因此，社區(qū)托育服務(wù)的整合功能至少包括兩個方面：一是從家庭內(nèi)照護來看，向嬰幼兒家庭提供普惠性的托育服務(wù)，開展多樣化的家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，緩解嬰幼兒家庭養(yǎng)育壓力；二是從家庭外照護來看，充分發(fā)揮社區(qū)居委會的樞紐作用，根據(jù)嬰幼兒家庭照護需求引入托育服務(wù)資源與家庭教育指導(dǎo)服務(wù)，做好嬰幼兒家庭與服務(wù)資源之間的匹配、協(xié)調(diào)服務(wù)。此外，當前國家衛(wèi)健委正在大力推廣居家式托育點的建設(shè)，盡管在制度建設(shè)、質(zhì)量規(guī)范、監(jiān)督管理等方面還存在諸多亟待解決的問題，但將家庭式托育點的監(jiān)管工作納入社區(qū)托育服務(wù)的功能范疇或許值得探索，以社區(qū)為基點進行區(qū)域式的管理和監(jiān)管在理論上具有一定的可行性。

(三)多元擴充促普惠，具有兜底功能

公共服務(wù)雖有基本和非基本之分，但隨著國家經(jīng)濟社會的發(fā)展以及人民群眾對美好生活的新期盼，二者的邊界也將隨之發(fā)生變化，嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)正是如此。嬰幼兒托育服務(wù)雖屬于非基本公共服務(wù)，但卻是一項必須做且必須做好的民生工程?！丁笆奈濉惫卜?wù)規(guī)劃》提出，到2025年，每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)要達到4.5個，并將其作為經(jīng)濟社會發(fā)展的指標之一，嬰幼兒托育服務(wù)關(guān)系到千萬家庭的福祉，更關(guān)系到國家人口戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。[11]目前，嬰幼兒托育服務(wù)供給以托育機構(gòu)和托幼一體化機構(gòu)為主力軍，主要提供普惠性托育。托育服務(wù)市場也有少部分高端品質(zhì)的托育服務(wù)機構(gòu)，但缺少針對特困群體的兜底性托育服務(wù)。由于市場化托育機構(gòu)需要考量其運營成本，它能夠提供兜底性托育服務(wù)的可能性較低。由于政府財政支持力度有限，在現(xiàn)階段托幼一體化機構(gòu)提供兜底性托育服務(wù)的可能性也不大。社區(qū)托育服務(wù)則有所不同，由于其有自有場地的優(yōu)勢，加之行政主導(dǎo)模式下的財政支持以及政府對普惠性托育的資金補貼，其運營成本相對較少，可以兼顧那些連普惠性價格都無法承受的嬰幼兒家庭，為其提供兜底性的托育服務(wù)。以開展普惠性托育服務(wù)為主、以提供兜底性托育服務(wù)為輔應(yīng)當成為社區(qū)托育服務(wù)一大特點。

三、新時期社區(qū)托育服務(wù)發(fā)展的路徑選擇

當前，不少學(xué)者提出了社區(qū)托育服務(wù)新模式，如依托社區(qū)的家庭互助式托育模式、社區(qū)嵌入式托育服務(wù)模式等。[12-13]社區(qū)托育服務(wù)的功能定位是其功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)，功能的實現(xiàn)正是增加并豐富托育服務(wù)供給的體現(xiàn)。社區(qū)托育服務(wù)的出現(xiàn)與發(fā)展伴隨著“構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護服務(wù)體系”的戰(zhàn)略背景，探討新時期社區(qū)托育服務(wù)的功能實現(xiàn)路徑，有助于推動社區(qū)托育服務(wù)發(fā)展，更好地滿足廣大嬰幼兒家庭的照護需求。

(一)堅持政府主導(dǎo)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

從國際經(jīng)驗來看，可按照托育服務(wù)供給、籌資以及監(jiān)管主體來進行托育服務(wù)供給模式劃分，主要包括國家主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式、傳統(tǒng)混合經(jīng)濟模式、當代混合經(jīng)濟模式，不同模式各有其優(yōu)點與不足；針對當前我國托育服務(wù)屬于非基本公共服務(wù)、中央財政支持有限的現(xiàn)實情況，我國需要重點借鑒多元混合模式。[6]值得注意的是，我國的托育服務(wù)監(jiān)管體系尚在建設(shè)中，在現(xiàn)階段，既需堅持政府主導(dǎo)以保證托育服務(wù)的質(zhì)量，又需通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障社區(qū)托育服務(wù)的健康有序發(fā)展。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要包括三個方面：一是加大財政保障力度，綜合考慮城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異，財政投入重點向欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村傾斜，為社區(qū)托育服務(wù)兜底功能的發(fā)揮提供財政支持，并針對困難家庭建立托育服務(wù)家庭補助制度；二是合理配置嬰幼兒托育資源，根據(jù)區(qū)域出生人口變動趨勢以及社區(qū)育齡人口數(shù)量對社區(qū)托育服務(wù)的規(guī)模進行合理規(guī)劃，以社區(qū)為單位整合衛(wèi)生保健、家庭教育指導(dǎo)等資源；三是加快建立社區(qū)托育服務(wù)監(jiān)管體系，建立健全社區(qū)托育機構(gòu)備案制度和托育服務(wù)質(zhì)量評估制度，定期對社區(qū)托育服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)控與指導(dǎo)。

(二)注重多元主體參與，發(fā)揮社區(qū)治理優(yōu)勢

與其他托育服務(wù)類型不同的是，社區(qū)托育服務(wù)更像是在社區(qū)場景中的一個綜合性嬰幼兒照護服務(wù)中心，集托育服務(wù)、家庭教養(yǎng)指導(dǎo)、托育服務(wù)實施共享功能于一體。由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異性的存在，發(fā)展社區(qū)托育服務(wù)還需堅持因地制宜的原則，厘清社區(qū)托育服務(wù)能夠提供的托育服務(wù)類型、服務(wù)對象、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，同時明確社區(qū)托育服務(wù)中可受市場調(diào)控的服務(wù)對象種類。在基本確定社區(qū)托育服務(wù)的主要功能定位后，社區(qū)要發(fā)揮其資源整合、社區(qū)服務(wù)等治理優(yōu)勢，吸納多元主體的參與。例如，可以通過直接購買托育服務(wù)、減免場地費用或承擔部分運營費用等多樣化的形式吸引托育機構(gòu)的加入，在新建、改建或擴建托育服務(wù)機構(gòu)時兼顧公共服務(wù)設(shè)施的共享共用；也可以借助托育機構(gòu)、婦幼保健機構(gòu)、幼兒園、高校、家庭教養(yǎng)指導(dǎo)中心等專業(yè)化資源為社區(qū)嬰幼兒家庭提供服務(wù)。

(三)采用市場化運作模式，增強社區(qū)托育服務(wù)活力

嬰幼兒托育服務(wù)事業(yè)雖然是為千萬嬰幼兒家庭謀福祉，但其不屬于公益性事業(yè)，完全依賴政府財政投入并不現(xiàn)實，因此，吸引多元主體參與社區(qū)托育服務(wù)則需要靈活采用市場化運作模式，允許社區(qū)或其他服務(wù)主體“有利可圖”。一方面，市場化的運作可以讓社區(qū)在建設(shè)托育設(shè)施的過程中充分配置內(nèi)外部的資源，實現(xiàn)效益的最大化，有利于促進社會資源加盟社區(qū)托育服務(wù)建設(shè)。另一方面，市場化運作模式可以根據(jù)社區(qū)內(nèi)嬰幼兒家庭的共性需求定位社區(qū)托育的服務(wù)方向，在運作中找到利益需求點與平衡點，這有利于社區(qū)托育服務(wù)的長遠健康發(fā)展。同時，由于政府主導(dǎo)的前提存在，又可以有效化解市場主導(dǎo)模式的風(fēng)險。無論社區(qū)托育服務(wù)選擇何種模式、路徑，都需要綜合考慮我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異和嬰幼兒家庭照護的實際需求，在國家政策方針的指導(dǎo)下切實發(fā)揮社區(qū)這一社會組織的力量與優(yōu)勢，靈活開展適宜性的托育服務(wù)實踐。

四、結(jié)語

無論社區(qū)托育服務(wù)如何發(fā)展，都應(yīng)堅守“可獲得”“可負擔”“有質(zhì)量”“有監(jiān)管”的底線，努力實現(xiàn)非基本公共服務(wù)的發(fā)展目標。第一，要敢于突破現(xiàn)有制度障礙，充分調(diào)動社會資源，探索并發(fā)展各種形式的社區(qū)托育服務(wù)，共建一批社區(qū)托育服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)社區(qū)托育服務(wù)的共建共享功能；第二，要堅持政府主導(dǎo)，制訂并完善相關(guān)配套措施，實現(xiàn)社區(qū)托育服務(wù)的兜底，讓所有嬰幼兒家庭都“可負擔”；第三，要加快專業(yè)化托育服務(wù)人才的培養(yǎng)培訓(xùn)工作，特別是要建立完善的職后培訓(xùn)體系，堅決避免培訓(xùn)過程走過場、培訓(xùn)考核走形式，提升托育服務(wù)從業(yè)人員照護水平，保障托育服務(wù)“有質(zhì)量”；第四，要加強對社區(qū)托育服務(wù)的過程管理，建立并完善社區(qū)托育服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系，規(guī)范并推動社區(qū)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。