王雅楠

（大連財(cái)經(jīng)學(xué)院 國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系，遼寧 大連 116622）

從2013 年到2020 年，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)數(shù)量已經(jīng)發(fā)展到21 個(gè)，在以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制、可推廣為基本要求的前提下，經(jīng)過不斷發(fā)展、探索和擴(kuò)容，形成從點(diǎn)到線，再?gòu)木€到面的空間戰(zhàn)略布局。自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)大開放和深入發(fā)展，加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型調(diào)整、進(jìn)一步釋放改革開放紅利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的突破式創(chuàng)新發(fā)展模式［1］。黨的十九大報(bào)告中指出要給予自貿(mào)區(qū)更大的改革自主權(quán)，對(duì)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)發(fā)展提出新的要求和指明發(fā)展方向。

在我國(guó)現(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)中，覆蓋超過一半的省份，實(shí)現(xiàn)沿海省份全覆蓋，中西部各有試驗(yàn)區(qū)的擴(kuò)大分布格局。以地理位置劃分，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)可劃分為三大類：一是沿邊自貿(mào)區(qū)，主要有黑龍江、廣西和云南共計(jì)三個(gè)；二是內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，主要有北京、河南、湖北、湖南、陜西、安徽、四川、重慶共計(jì)八個(gè)；三是沿海自貿(mào)區(qū)，主要有遼寧、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南共計(jì)十個(gè)。沿邊三個(gè)區(qū)域的自貿(mào)區(qū)分別是以黑龍江對(duì)應(yīng)俄羅斯和東北亞區(qū)域、廣西對(duì)應(yīng)東盟區(qū)域、云南對(duì)應(yīng)東南亞及南亞區(qū)域發(fā)展邊境貿(mào)易，探索試驗(yàn)雙邊經(jīng)貿(mào)及制度創(chuàng)新。內(nèi)陸地區(qū)的自貿(mào)區(qū)則以“一帶一路”倡議、西部大開發(fā)、中部崛起等國(guó)家戰(zhàn)略為依托，在雙循環(huán)格局引導(dǎo)下成為重要的供給側(cè)，全面發(fā)展制造業(yè)，并以此延伸進(jìn)行經(jīng)貿(mào)創(chuàng)新試點(diǎn)。沿海省份地區(qū)的自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，可發(fā)揮對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用，實(shí)現(xiàn)海陸聯(lián)動(dòng)，東西部協(xié)調(diào)發(fā)展的雙循環(huán)發(fā)展新格局。各自貿(mào)區(qū)基于區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)勢(shì)和要素稟賦，分別進(jìn)行定位，形成自貿(mào)區(qū)在我國(guó)大部分區(qū)域全面創(chuàng)新、各具特色、協(xié)調(diào)發(fā)展的百家齊放發(fā)展格局。

關(guān)于自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，主要有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為自貿(mào)區(qū)的建設(shè)具有虹吸效應(yīng)，會(huì)加劇世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，增加貧富差距，進(jìn)一步拉大區(qū)域之間的差距，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整和穩(wěn)定；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為自貿(mào)區(qū)通過消除貿(mào)易壁壘的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和資源配置，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。結(jié)合自貿(mào)區(qū)目前的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的必由之路，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下全面發(fā)展自貿(mào)區(qū)有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型調(diào)整。本文擬從雙循環(huán)的視域下來分析我國(guó)設(shè)立自貿(mào)區(qū)的功能定位，對(duì)不同自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分類分析，研究其創(chuàng)新發(fā)展方向，分析在自貿(mào)區(qū)發(fā)展的過程中可能會(huì)遇到的問題，并給出相應(yīng)的優(yōu)化路徑，為自貿(mào)區(qū)的健康發(fā)展提供政策建議。

1 自貿(mào)區(qū)的發(fā)展演化路徑概述

自貿(mào)區(qū)的概念最早可追溯到古希臘時(shí)代，當(dāng)時(shí)的腓尼基人將泰爾和迎泰基兩個(gè)港口設(shè)為特區(qū)，成為自由港的雛形［2］。二戰(zhàn)之后，自貿(mào)區(qū)在全球迅速發(fā)展起來，主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，第一階段主要以貿(mào)易自由化為原則，破除貿(mào)易壁壘推動(dòng)關(guān)稅減免；第二階段以冷戰(zhàn)結(jié)束為標(biāo)志，在貿(mào)易自由化的基礎(chǔ)上加入了服務(wù)和投資領(lǐng)域的開放；第三階段是在全球金融危機(jī)之后，為刺激經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，幾乎全球所有國(guó)家都開始設(shè)立自貿(mào)區(qū)，對(duì)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展進(jìn)行功能定位，逐步開放三產(chǎn)的大部分領(lǐng)域，有區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)。自貿(mào)區(qū)的繁盛發(fā)展根本原因是全球化的推動(dòng)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，世界經(jīng)濟(jì)的相互聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)分工格局逐步確立，全球大部分國(guó)家從生產(chǎn)分工、貿(mào)易往來到金融體系等開始與全球經(jīng)濟(jì)深度融合，全球自貿(mào)區(qū)呈現(xiàn)多樣化和綜合化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

在這種背景下，中國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了“保稅區(qū)—自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)—自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”發(fā)展階段，成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和構(gòu)建全方位開放新格局的重要抓手。1990 年，我國(guó)成立了第一個(gè)外高橋保稅區(qū)，開始自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)［3］。隨著試點(diǎn)的進(jìn)行，在隨后的幾年里，陸續(xù)增設(shè)了十幾個(gè)保稅區(qū)。功能也逐步增加，并推動(dòng)“區(qū)港聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展模式，同時(shí)也在內(nèi)陸地區(qū)設(shè)立“無水保稅港區(qū)”進(jìn)行沿海與內(nèi)陸的貿(mào)易試點(diǎn)。

2013 年，基于中美談判的需要，為應(yīng)對(duì)國(guó)貿(mào)規(guī)則變化和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)開始在上海設(shè)立第一個(gè)自貿(mào)區(qū)，賦予制度創(chuàng)新的核心任務(wù)，要求地方“大膽試大膽闖自主改”［4］。在此后的幾年里，陸續(xù)分批設(shè)立更多的自貿(mào)區(qū)，平均每個(gè)自貿(mào)區(qū)在100多平方公里的區(qū)域內(nèi)，分布覆蓋在全國(guó)大部分的省市區(qū)域，形成星星之火可以燎原的態(tài)勢(shì)。我國(guó)的自貿(mào)區(qū)與傳統(tǒng)的自貿(mào)區(qū)有較大的不同，不是簡(jiǎn)單的政策洼地，而是對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則的新模式綜合改革區(qū)，是進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境實(shí)驗(yàn)的壓力測(cè)試區(qū)，是制度創(chuàng)新的體制建設(shè)區(qū)。通過自貿(mào)區(qū)的功能改變，有助于調(diào)整我國(guó)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化資源配置。也是全面提升政府治理水平、改變傳統(tǒng)行政理念、大幅提高行政效率的重要抓手。

從自貿(mào)區(qū)的幾輪審批情況來看，我國(guó)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展是由點(diǎn)到線，再由線到面，形成覆蓋主要經(jīng)濟(jì)區(qū)域，輻射全國(guó)，走向全球的發(fā)展格局，從2013年到2020 年的7 年時(shí)間里，已經(jīng)確立了21 個(gè)自貿(mào)區(qū)，承載越來越多的功能，開始向經(jīng)濟(jì)功能區(qū)模式發(fā)展。從最初的貿(mào)易便利化到敏感領(lǐng)域的初步開放，再到全面的制度創(chuàng)新，實(shí)際上是以開放倒逼改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變的過程。

自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)的需要［5］，全球各國(guó)實(shí)力變化導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生變化，加上新冠疫情的發(fā)展、中美之間的貿(mào)易摩擦、全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力等因素影響，傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)體系已經(jīng)發(fā)生變化，尤其是國(guó)際性的金融危機(jī)發(fā)生后，很多國(guó)家開始尋求區(qū)域內(nèi)經(jīng)貿(mào)增長(zhǎng)新方式，以此抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)。自貿(mào)區(qū)是一種新的經(jīng)濟(jì)規(guī)則、機(jī)制平臺(tái)的嘗試，是優(yōu)化和完善經(jīng)濟(jì)治理模式的試驗(yàn)田。2020 年，我國(guó)的GDP 已超百萬億，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在制造業(yè)、貿(mào)易、人口和外匯儲(chǔ)備上均已成為世界第一。目前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已無法繼續(xù)支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，必須開拓新的貿(mào)易空間、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，全面實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，是實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)的必經(jīng)之路。自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，需要做好頂層設(shè)計(jì)和過程的落地執(zhí)行，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，充分利用雙循環(huán)格局下的國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

2 雙循環(huán)視域下的自貿(mào)區(qū)功能定位及創(chuàng)新方向

雙循環(huán)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局，并不是在嚴(yán)峻的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的閉關(guān)自守。而是通過自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，以更開放的態(tài)勢(shì)，發(fā)展打通國(guó)內(nèi)國(guó)際的雙循環(huán)，集中攻克核心高端產(chǎn)業(yè)鏈的核心技術(shù)和硬件設(shè)備，將關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈集中在國(guó)內(nèi)廣袤的區(qū)域內(nèi)，形成一個(gè)相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈，避免受到國(guó)外的掣肘，從而保證社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的安全穩(wěn)定。想要達(dá)到這個(gè)目的，僅僅依靠國(guó)內(nèi)大循環(huán)是不夠的，還需要參與到國(guó)際大循環(huán)中并獲得經(jīng)濟(jì)秩序的主導(dǎo)權(quán)，才有可能進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)的高水平發(fā)展。在此環(huán)境下，自貿(mào)區(qū)的作用會(huì)繼續(xù)增加，將成為雙循環(huán)戰(zhàn)略發(fā)展格局下的重要載體和平臺(tái)。充分整合全球市場(chǎng)要素，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)［6］。短短七年時(shí)間里，我國(guó)自貿(mào)區(qū)從“1”迅猛增加到“21”，數(shù)量上的增長(zhǎng)并不僅僅意味著功能的簡(jiǎn)單復(fù)制，而是差異化和多元化路線的嘗試和探索，因此自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新方向各有特色不一而足。總體來看，在雙循環(huán)視域下，這21個(gè)自貿(mào)區(qū)各有不同的發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位。

2.1 應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則挑戰(zhàn)

中美貿(mào)易摩擦的加劇，是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)生存空間的一個(gè)典型縮影，隨著全球國(guó)家綜合實(shí)力的變化，由西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)秩序開始受到挑戰(zhàn)，自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，為爭(zhēng)奪新經(jīng)濟(jì)秩序的主導(dǎo)權(quán)提供一個(gè)有力工具。在我國(guó)京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角沿海區(qū)域的自貿(mào)區(qū)，致力于發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高端制造、生命科技等高新技術(shù)，是服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的核心力量，也是應(yīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家制定更高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則、制定更高門檻的重要抓手，也是在國(guó)際大循環(huán)中爭(zhēng)取新經(jīng)濟(jì)秩序主導(dǎo)權(quán)的試驗(yàn)區(qū)。如在北京和上海金融交易所建立國(guó)際板的期貨、商品、股票交易體系，設(shè)立各類國(guó)際法院，引進(jìn)國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)、制定國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度等，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際壟斷與發(fā)達(dá)國(guó)家施加的各種政治經(jīng)濟(jì)壓力。

2.2 沿邊自貿(mào)區(qū)構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

黑龍江、廣西、云南三個(gè)沿邊自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，則是落實(shí)RECP 協(xié)議、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要試點(diǎn)。比如黑龍江區(qū)域分別在哈爾濱片區(qū)79.86 平方公里，黑河片區(qū)20 平方公里，綏芬河片區(qū)19.99 平方公里（含綏芬河綜合保稅區(qū)1.8平方公里）三個(gè)地方設(shè)置了約120 平方公里的自貿(mào)區(qū)，除了振興東北經(jīng)濟(jì)的功能外，另外一個(gè)核心的功能就是打造向北開放的窗口，鏈接與俄羅斯、東北亞等區(qū)域的經(jīng)貿(mào)一體化合作。廣西的自貿(mào)區(qū)發(fā)揮與東盟國(guó)家陸海相鄰的優(yōu)勢(shì)，建設(shè)南部出海口、開辟與東盟的陸海貿(mào)易新通道［7］。云南的自貿(mào)區(qū)是建設(shè)連接南亞東南亞大通道的重要節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)形成我國(guó)面向南亞東南亞輻射中心、開放前沿。通過這三個(gè)自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，以RECP 協(xié)議國(guó)家為核心區(qū)域，我國(guó)可自北向南鏈接成覆蓋俄羅斯、東北亞、東盟、南亞等區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域，形成國(guó)際大循環(huán)的重要組成部分

2.3 內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)重構(gòu)國(guó)內(nèi)大循環(huán)發(fā)展新格局

8 個(gè)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)除北京外，河南、湖北、湖南、陜西、安徽、四川、重慶分別分布在我國(guó)的中部和西部區(qū)域，在承擔(dān)西部大開發(fā)和中部崛起的使命的同時(shí)，也肩負(fù)落實(shí)國(guó)內(nèi)東西部大循環(huán)的戰(zhàn)略意圖，部分省份還疊加一帶一路的發(fā)展區(qū)域。如湖南的裝備制造業(yè)、安徽新興產(chǎn)業(yè)自貿(mào)區(qū)等，可從源頭上保障國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全穩(wěn)定，配合沿海區(qū)域的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高新科技和高端制造業(yè)的發(fā)展，有助于淘汰中西部地區(qū)落后產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)。這八個(gè)內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)，既有落實(shí)國(guó)內(nèi)東西部大循環(huán)的戰(zhàn)略意圖，也有鏈接發(fā)展“一帶一路”倡議發(fā)展目標(biāo)的意圖［8］。

2.4 系統(tǒng)創(chuàng)新構(gòu)建更具競(jìng)爭(zhēng)力政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境

自貿(mào)區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試驗(yàn)田，也是影響政治格局劃分的重要抓手。通過各地自貿(mào)區(qū)的執(zhí)行情況、實(shí)驗(yàn)力度和改革方向，可以檢測(cè)地方政府執(zhí)政能力和區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)的能力，在自貿(mào)區(qū)的制度體系改革和利益博弈過程中，更為有效地劃分地方政府與中央政府的權(quán)責(zé)利，為政令高效順暢執(zhí)行提供決策參考。對(duì)外，以通過自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)和談判，獲取更多的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)，制定全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則，影響全球政治發(fā)展格局。

3 雙循環(huán)視域下自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新過程中的問題分析

自貿(mào)區(qū)的建設(shè)是一項(xiàng)宏大復(fù)雜的長(zhǎng)期工程，涉及我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化和外交等各方面的利益分配和格局重構(gòu)，這就必須要進(jìn)行綜合考慮權(quán)衡，以便自貿(mào)區(qū)建設(shè)良性健康發(fā)展，經(jīng)過七年時(shí)間的建設(shè)，自貿(mào)區(qū)取得了階段性的成果，但是在實(shí)施的過程中仍然存在需要解決的各種問題。

3.1 壓力測(cè)試下的開放領(lǐng)域及深度問題

當(dāng)前環(huán)境下，發(fā)達(dá)國(guó)家的高水平貿(mào)易規(guī)則對(duì)自貿(mào)區(qū)的探索是一個(gè)陌生的領(lǐng)域，在自貿(mào)區(qū)環(huán)境中，哪些領(lǐng)域可以放開、放開的深度、風(fēng)險(xiǎn)如何評(píng)估、監(jiān)管措施如何制定都沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可學(xué)，需要在改革和開放中探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)。某些區(qū)域，地方政府從保護(hù)主義和保守行事的角度出發(fā)，可能不會(huì)有太大的動(dòng)力去進(jìn)行產(chǎn)業(yè)放開和制度創(chuàng)新。再者，如果沒有專業(yè)的人員在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)和創(chuàng)新，很可能就會(huì)走偏路，給自貿(mào)區(qū)的改革試點(diǎn)增加巨大的試錯(cuò)成本。如在金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，往往伴隨風(fēng)險(xiǎn)增加，如果沒有審慎可控的前提，以服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，進(jìn)行穩(wěn)步開放和逐步創(chuàng)新，就會(huì)形成過度開放的局面，增加創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。

另外，從發(fā)展目標(biāo)和功能定位來看，自貿(mào)區(qū)不是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，而是承載著制度創(chuàng)新和改革試驗(yàn)的使用。一些自貿(mào)區(qū)的負(fù)責(zé)人由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，且對(duì)自貿(mào)區(qū)的定位和職責(zé)了解不夠，容易將自貿(mào)區(qū)錯(cuò)誤定位為經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，為了政績(jī)?cè)谧再Q(mào)區(qū)引入傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的開發(fā)、治理和監(jiān)管模式。低水平重復(fù)建設(shè)，脫離自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的初衷，這是當(dāng)前自貿(mào)區(qū)建設(shè)需要解決的主要問題之一。

3.2 制度創(chuàng)新復(fù)制的可行性

制度創(chuàng)新是自貿(mào)區(qū)的核心功能使命，需要將制度創(chuàng)新作為自貿(mào)區(qū)的核心工作執(zhí)行［9］。持續(xù)不斷的進(jìn)行制度創(chuàng)新，以便在全國(guó)復(fù)制推廣。自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)主要通過兩種形式進(jìn)行復(fù)制推廣，一是在廣度上將成功的經(jīng)驗(yàn)在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣。二是從深度上將成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行持續(xù)優(yōu)化深入。經(jīng)過幾年的發(fā)展創(chuàng)新，簡(jiǎn)單易執(zhí)行的制度創(chuàng)新大多已作為成果推向全國(guó)。但隨著創(chuàng)新進(jìn)入深度化和特色化，創(chuàng)新的碎片化和表層化特征較為明顯，缺乏系統(tǒng)性和整體性的創(chuàng)新，創(chuàng)新難度也越來越大。主要體現(xiàn)在兩方面，一是創(chuàng)新成本和收益的不匹配；二是創(chuàng)新大多是單一部門內(nèi)部創(chuàng)新，缺乏多部門協(xié)同創(chuàng)新。這就導(dǎo)致一些自貿(mào)區(qū)為創(chuàng)新而創(chuàng)新，重復(fù)浪費(fèi)有限的自貿(mào)區(qū)發(fā)展資源。另一方面，因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)的功能定位、發(fā)展目標(biāo)、區(qū)位特點(diǎn)和資源稟賦等因素都各不相同，一些適合本區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新并不適合全國(guó)復(fù)制推廣。

3.3 負(fù)面清單的監(jiān)管方式有待進(jìn)一步完善

負(fù)面清單的模式最先在上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施，到2017 年從190 條縮減到40 條，大幅度縮減負(fù)面清單的過程也是自貿(mào)區(qū)不斷深化改革的過程，也是提高貿(mào)易便利化的優(yōu)化舉措。但是在實(shí)際的運(yùn)行過程中，仍有一些問題出現(xiàn)，雖然很多項(xiàng)目的事先審批已經(jīng)取消，但是事中和事后的監(jiān)管措施和體系不夠完善，無法起到預(yù)防的作用，往往需要等到事情發(fā)生了才能進(jìn)行追責(zé)。這就與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防監(jiān)控體系有所沖突，簡(jiǎn)政放權(quán)不是放下風(fēng)險(xiǎn)不作為，而是要在風(fēng)險(xiǎn)與監(jiān)管之間做權(quán)衡和取舍，才能在提升貿(mào)易便利化的同時(shí)降低風(fēng)險(xiǎn)。另外與之配套的企業(yè)及個(gè)人信用體系也不夠完善，與內(nèi)外部環(huán)境的數(shù)據(jù)共享機(jī)制也未建立，這也不利于提升監(jiān)管效率。

3.4 自貿(mào)區(qū)的人才儲(chǔ)備問題

自貿(mào)區(qū)發(fā)展的核心是人才，尤其是精通自貿(mào)區(qū)業(yè)務(wù)、管理與監(jiān)管方面的人才，在當(dāng)前21 個(gè)自貿(mào)區(qū)同步發(fā)展的情況下，自貿(mào)區(qū)建設(shè)需求大量各類專業(yè)技術(shù)人才，高層次人才尤為缺乏，制約自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新和快速發(fā)展［10］。遍布全國(guó)的自貿(mào)區(qū)定位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各有不同，不同自貿(mào)區(qū)制定的政策條件對(duì)人才的吸引力有較大的差距，人才的跨區(qū)域流動(dòng)沒有形成有效的機(jī)制，人才培養(yǎng)的體系需要完善提升，彌補(bǔ)自貿(mào)區(qū)人才儲(chǔ)備不足的現(xiàn)狀。

4 雙循環(huán)視域下的自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新實(shí)施路徑

針對(duì)自貿(mào)區(qū)在發(fā)展中的問題，為提升自貿(mào)區(qū)在雙循環(huán)新發(fā)展格局下的發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)和功能設(shè)計(jì)方案，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮各自特色，提升自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)復(fù)制的可行性，本文提出以下實(shí)施路徑。

4.1 積極學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，綜合考慮社會(huì)政治因素提升談判能力

當(dāng)前階段，主要從經(jīng)濟(jì)效益的角度考慮自貿(mào)區(qū)改革和創(chuàng)新的成效，但是自貿(mào)區(qū)的功能定位并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，除經(jīng)濟(jì)效益外，應(yīng)從政治、地緣和外交等因素考慮自貿(mào)區(qū)的發(fā)展和創(chuàng)新，才能更好地落實(shí)發(fā)展自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，獲取長(zhǎng)期發(fā)展收益。增加我國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)規(guī)則制定中的話語權(quán)，提升全球影響力［11］。在與不同的國(guó)家和對(duì)手談判時(shí)，應(yīng)綜合考慮不同國(guó)家、地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀、地緣政治、經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系等因素，在維護(hù)國(guó)家重大戰(zhàn)略利益的前提下，兼顧靈活性與原則性，提升談判能力。對(duì)于“一帶一路”倡議和雙循環(huán)戰(zhàn)略新格局下的發(fā)展中和欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，如果這些國(guó)家的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)造成沖擊較小，或者資源有互補(bǔ)性，或者是稀缺的原料型產(chǎn)品，可以通過給予最大優(yōu)惠的策略引入自貿(mào)區(qū)，用經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)政治發(fā)展雙邊互信關(guān)系。對(duì)可能會(huì)沖擊我國(guó)產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的發(fā)達(dá)國(guó)家，應(yīng)該審慎思考、深度調(diào)研、穩(wěn)定推進(jìn)，采取多種措施和方案進(jìn)行權(quán)衡、對(duì)比和分析，確保在不損害整體利益的情況下，有策略地讓步談判，獲取更多的長(zhǎng)期收益。

4.2 構(gòu)建數(shù)字化信息平臺(tái)，提升系統(tǒng)創(chuàng)新能力

在具體的執(zhí)行上，自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新大多呈現(xiàn)碎片化和表層化的特征，是單部門的流程優(yōu)化，在多部門的協(xié)調(diào)和系統(tǒng)流程優(yōu)化上，缺乏足夠的動(dòng)力。這就需要從自貿(mào)區(qū)的頂層進(jìn)行設(shè)計(jì)，構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的數(shù)字化信息共享和流程審批平臺(tái)，實(shí)施一站式服務(wù)流程，簡(jiǎn)化手續(xù)縮短審批時(shí)間。自貿(mào)區(qū)的信息可以分權(quán)限實(shí)時(shí)共享，拓展貿(mào)易便利化覆蓋領(lǐng)域，進(jìn)一步提升跨部門審批效率。在產(chǎn)品貿(mào)易、服務(wù)流程、技術(shù)支持等領(lǐng)域進(jìn)行數(shù)字化共享，有助于打破跨部門協(xié)調(diào)鴻溝，實(shí)施非接觸式審批，縮短審批時(shí)效，進(jìn)一步強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新、試驗(yàn)、復(fù)制功能。數(shù)字化的創(chuàng)新平臺(tái)，需要從自貿(mào)區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)的難點(diǎn)和問題入手，不能為創(chuàng)新而創(chuàng)新，重點(diǎn)關(guān)注自貿(mào)區(qū)定位、營(yíng)商環(huán)境和企業(yè)在自貿(mào)區(qū)中的實(shí)際困難［12］，并以此進(jìn)行創(chuàng)新和提供解決方案。可以實(shí)現(xiàn)高效服務(wù)、貿(mào)易便利和自由投資的目標(biāo)，吸引符合自貿(mào)區(qū)特色和發(fā)展需求的企業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)體參與到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中來，提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。通過數(shù)字化信息共享平臺(tái)的推廣，各自貿(mào)區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)可以最快速度進(jìn)行復(fù)制，向全國(guó)進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)，加快推進(jìn)自貿(mào)區(qū)的落地實(shí)施。失敗的教訓(xùn)可以通過對(duì)比測(cè)試、互補(bǔ)試驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提升，避免其他自貿(mào)區(qū)走重復(fù)的路。對(duì)具有地方特色的自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，也可以通過學(xué)習(xí)借鑒、融會(huì)貫通進(jìn)行改變調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)?shù)刈再Q(mào)區(qū)的環(huán)境特色。

4.3 完善風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)管實(shí)施兼顧的自貿(mào)區(qū)管理體系

雙循環(huán)發(fā)展格局下，自貿(mào)區(qū)的發(fā)展面臨更多的不確定因素和不可控的風(fēng)險(xiǎn)，在堅(jiān)持制度創(chuàng)新和大膽試驗(yàn)的前提下，自貿(mào)區(qū)的發(fā)展應(yīng)該注重風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)管，實(shí)施兼顧的自貿(mào)區(qū)管理體系，不能因?yàn)檫^度創(chuàng)新帶來對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的破壞和國(guó)家利益的受損。負(fù)面清單是監(jiān)管實(shí)施的重要抓手，也是自貿(mào)區(qū)一項(xiàng)可行的管理指導(dǎo)思想，但對(duì)不同的自貿(mào)區(qū)特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)制定不同的負(fù)面清單管理方案，負(fù)面清單的縮減和擴(kuò)容需要經(jīng)過科學(xué)的論證、細(xì)致的研究和詳盡的調(diào)研，不能隨意進(jìn)行縮減增添，給人隨意為之的感覺。創(chuàng)新自貿(mào)園區(qū)貨物、資本出入的監(jiān)管模式，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，精簡(jiǎn)事前審批手續(xù)，優(yōu)化創(chuàng)新事中事后抽檢和管理方案，簡(jiǎn)政放權(quán)，提升效率。建立信用黑名單機(jī)制，對(duì)黑名單上的個(gè)人及企業(yè)在各類平臺(tái)進(jìn)行公示，除本地自貿(mào)區(qū)外，禁止參與其他各自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和活動(dòng)。在自貿(mào)區(qū)的發(fā)展過程中，也要重視國(guó)家安全，維護(hù)國(guó)家利益，不能因?yàn)閯?chuàng)新而損害國(guó)家利益，降低國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行信息共享，提升信息共享平臺(tái)的安全防護(hù)措施。在不影響貿(mào)易便利化的前提下，降低風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的可能性。完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)管理方面的法律法規(guī)和行政體系，健全風(fēng)險(xiǎn)防范體系，確保貿(mào)易便利化的同時(shí)管控相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，在不斷的發(fā)展與開放中化解和防范相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 多渠道完善發(fā)展自貿(mào)區(qū)人才儲(chǔ)備建設(shè)體系

在人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備方面，各自貿(mào)區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況，制定靈活的人才引進(jìn)和培養(yǎng)建設(shè)體系，根據(jù)不同行業(yè)、不同階段的人才需求，進(jìn)行不同層級(jí)的人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備。除了自建人才儲(chǔ)備體系外，還可以通過外聘專家顧問、與高校共同培養(yǎng)建設(shè)、自貿(mào)區(qū)人才共享交流等方式多渠道完善發(fā)展自貿(mào)區(qū)人才儲(chǔ)備建設(shè)體系。為引進(jìn)的人才提供良好的工作生活環(huán)境，從政策落戶、子女入學(xué)、生活環(huán)境、工作條件、資金支持、工資待遇等多方面吸引人才落戶并扎根自貿(mào)區(qū)工作。發(fā)揮落戶自貿(mào)區(qū)的人才聚集效應(yīng)，持續(xù)不斷地引進(jìn)所需人才，帶動(dòng)本地人才技能提升和培養(yǎng)發(fā)展。通過人才流通和自貿(mào)區(qū)之間的溝通交流，為人才的晉升和職業(yè)發(fā)展提供系統(tǒng)解決方案，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)人才體系良性循環(huán)發(fā)展。

5 結(jié)論

自貿(mào)區(qū)實(shí)施七年以來，已取得顯著效果，但相對(duì)全球發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)，仍有較大的改革和創(chuàng)新空間。在自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展方向上，應(yīng)當(dāng)圍繞沿邊、沿海、內(nèi)陸三大自貿(mào)區(qū)類別的戰(zhàn)略目標(biāo)、功能定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行全方位的創(chuàng)新，圍繞“雙循環(huán)新發(fā)展格局”“一帶一路”“西部大開發(fā)”“中部崛起”“RECP 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”等重大國(guó)家戰(zhàn)略探索創(chuàng)新模式和有效路徑［13］，控制風(fēng)險(xiǎn)，兼顧監(jiān)管實(shí)施，根據(jù)不同自貿(mào)區(qū)的差異化特點(diǎn)進(jìn)行復(fù)制推廣，帶動(dòng)全國(guó)營(yíng)商環(huán)境改善提升，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。