文/劉峰銘

近年來，我國房地產(chǎn)市場蓬勃發(fā)展，各主要城市房價(jià)居高不下，中低收入家庭的住房困難問題日益加劇。為此，政府在加強(qiáng)房地產(chǎn)市場調(diào)控以遏制房價(jià)過快上漲的同時(shí)，開始著手建立健全住房保障體系，加大住房保障力度。自2008年大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程以來，全國開工建設(shè)各類保障性住房7000萬套，惠及約2億住房困難群眾。[1]然而，住房保障領(lǐng)域還存在資源分配不公、使用不當(dāng)?shù)葐栴}，嚴(yán)重侵害國家利益與社會公共利益，也暴露出住房保障監(jiān)管方面存在的諸多不足。行政公益訴訟制度作為公共利益受損的司法救濟(jì)手段，有助于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職?；诖?，本文擬在論證住房保障領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度的必要性與可行性的基礎(chǔ)上，對這一制度的具體構(gòu)建展開探討，以期對促進(jìn)我國住房保障事業(yè)的健康發(fā)展有所裨益。

一、構(gòu)建住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)需要

（一）住房保障事業(yè)的公益屬性

公益訴訟起源于羅馬法，是一種與私益訴訟相對的訴訟形態(tài)。在我國，公益訴訟是法定主體依法對侵犯國家利益或社會公共利益的行為提起的現(xiàn)代型訴訟。公益訴訟以保護(hù)公共利益為核心目的，在住房保障領(lǐng)域適用行政公益訴訟，須以住房保障具有公共利益屬性為前提。2003年國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》首次提出“住房保障”一詞，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)建立和完善適合我國國情的住房保障制度”。一般認(rèn)為，住房保障是指政府向完全不能通過市場方法解決住房問題的人群直接提供最低保障水平以上的住房。[2]《公益事業(yè)捐贈法》將公益事業(yè)界定為非營利的社會事業(yè)。在現(xiàn)代社會，住房保障已經(jīng)成為面向住房困難群體、事關(guān)其基本民生需求的社會事業(yè)與公共領(lǐng)域。住房保障本身不具有營利性，以社會本位為價(jià)值目標(biāo)，涉及社會公共資源的分配問題，因而具有鮮明的公共性與公益性。在此意義上，維護(hù)公共利益的公益訴訟因住房保障事業(yè)的公益屬性而能夠與之形成內(nèi)在的連接。住房保障事業(yè)的公益屬性為該領(lǐng)域公益訴訟制度的構(gòu)建提供了正當(dāng)性依據(jù)與必要前提。

對住房保障領(lǐng)域引入公益訴訟可能的質(zhì)疑在于住房保障重點(diǎn)關(guān)注的是特定住房困難群體的居住權(quán)益，與受益對象具有不確定性的公共利益有所差別。公共利益是公益訴訟的核心概念，決定著公益訴訟的受案范圍。然而，公共利益概念十分模糊，是一個(gè)不確定法律概念。公共利益通常被界定為不特定多數(shù)人的利益，如臺灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，法律意義上的公共利益泛指對象不確定的為社會全體或大多數(shù)人享有的利益。[3]也有學(xué)者持不同觀點(diǎn)，指出“公共利益”重點(diǎn)在于關(guān)注社會弱勢群體的權(quán)益保護(hù)。[4]從人權(quán)保護(hù)角度來看，公益訴訟始終以關(guān)注人權(quán)保障與弱勢群體保護(hù)為視角?；厮葜?0世紀(jì)70年代初，美國在環(huán)境、民權(quán)領(lǐng)域興起的公益訴訟是以保護(hù)邊緣群體、弱勢群體為目標(biāo)的。由此可見，公益訴訟在發(fā)軔之時(shí)即具有保護(hù)弱勢群體利益的功能。近年來，我國立法也開始重視對弱勢群體權(quán)益的公益訴訟保護(hù)。例如，2020年新修訂的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了未成年人保護(hù)公益訴訟制度，正在修訂的《婦女權(quán)益保障法》也擬增加有關(guān)婦女權(quán)益保障公益訴訟的規(guī)定。我國住房保障制度所要保障的是那些基本住房需求無法得到滿足、存在住房困難的弱勢群體，因而同樣有必要將這些住房弱勢群體的居住利益納入公益訴訟范疇予以特別保護(hù)。

（二）住房保障領(lǐng)域的公益損害亂象

建立住房保障制度的初衷是為了解決特定群體的住房困難問題。然而，在實(shí)踐中，住房保障領(lǐng)域違規(guī)行為頻發(fā)，住房保障資源未得到公平善用，造成國家利益與社會公共利益受到侵害。具體而言，住房保障領(lǐng)域的公益損害亂象主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

1.住房保障資源分配不公。住房保障的對象限于特定的住房困難群體，具體哪些人群能夠獲得住房保障必須通過資格審核加以甄別。在實(shí)踐中，一些地方的住房保障資格需要經(jīng)過初審、復(fù)審與終審等多輪審核。然而即使如此，住房保障對象識別失準(zhǔn)的現(xiàn)象依然存在，主要表現(xiàn)為“保不應(yīng)?！?，即不符合條件的申請者通過審核并獲得住房保障資源。近年來，國家審計(jì)署在對全國保障性安居工程實(shí)施跟蹤審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，有數(shù)以萬計(jì)不符合條件的家庭違規(guī)享受城鎮(zhèn)住房救助貨幣補(bǔ)貼或?qū)嵨锉Ｕ稀Ｗ》勘Ｕ腺Y源的分配不公嚴(yán)重影響了住房保障制度實(shí)施的公平性。

2.住房保障資源使用不當(dāng)。保障對象獲得保障性住房后只能用于家庭自住，不得用來轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣或從事經(jīng)營性活動等其他用途?！豆沧赓U住房管理辦法》明確禁止保障對象轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租公租房或改變其用途等行為。在實(shí)踐中，公租房被違規(guī)轉(zhuǎn)租或挪作他用的現(xiàn)象屢禁不止。國家審計(jì)署在2018年保障性安居工程資金投入和使用績效審計(jì)結(jié)果中指出，約有1.25萬套公租房被違規(guī)銷售、轉(zhuǎn)租，或被挪用于辦公、經(jīng)營等。此外，實(shí)踐中還有部分公租房承租家庭無正當(dāng)理由拖欠租金，或因家庭收入、住房等條件發(fā)生變化而不再具備租住資格時(shí)拒不退出公租房等違規(guī)情形。

3.住房保障資金違規(guī)使用。住房保障離不開資金的保障，資金是否充足直接影響住房保障水平。為推動住房保障制度的實(shí)施，地方各級政府應(yīng)當(dāng)將住房保障資金納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，考慮到地方政府財(cái)力有限，中央政府通常通過轉(zhuǎn)移支付提供專項(xiàng)補(bǔ)助資金。財(cái)政部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布的《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程補(bǔ)助資金管理辦法》明確要求地方各級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門及項(xiàng)目實(shí)施單位嚴(yán)格按規(guī)定使用補(bǔ)助資金，嚴(yán)禁挪作他用。然而,在實(shí)踐中，違規(guī)使用補(bǔ)助資金的現(xiàn)象尚未杜絕。例如，國務(wù)院曾督查發(fā)現(xiàn)，北京市有關(guān)部門存在違規(guī)挪用公租房項(xiàng)目財(cái)政專項(xiàng)資金等問題，造成國有資產(chǎn)流失。

（三）住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管不力問題

在現(xiàn)代社會，政府有責(zé)任保障民眾獲得基本住房，這是政府應(yīng)盡的義務(wù)。20世紀(jì)30年代，德國行政法學(xué)者福爾多夫提出了以“生存照顧”為核心的給付行政理論，他認(rèn)為生存照顧義務(wù)是現(xiàn)代國家行政任務(wù)的核心所在，將提供人們生活所必要的條件確定為行政的任務(wù)。[5]政府負(fù)有廣泛的、向民眾提供生存照顧的義務(wù)，而住房是人們生存與發(fā)展不可或缺的基本物質(zhì)條件。因此，這必然要求政府承擔(dān)起向住房困難者提供住房保障的責(zé)任?！稄B門市社會保障性住房管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，解決本市居民的住房困難是市人民政府的重要職責(zé)。住房保障資源具有稀缺屬性，為使有限的資源更好地用于滿足住房困難者的基本住房需求，政府還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督管理以確保住房保障資源的公平善用。

目前，國內(nèi)住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)通常由地方政府職能部門承擔(dān)?！豆沧赓U住房管理辦法》第四條規(guī)定縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作；第二十八條、第三十五條、第三十六條則明確規(guī)定住房保障主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公共租賃住房使用的監(jiān)督檢查以及對騙租公租房、轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借公租房、長期閑置公租房等違規(guī)行為的查處責(zé)任。但從實(shí)踐來看，如前所述，住房保障領(lǐng)域的違規(guī)行為頻發(fā)，未能得到及時(shí)糾正和懲處等情況的存在，都反映出住房保障部門存在不依法履行職責(zé)、對違規(guī)行為監(jiān)管不到位的問題。住房保障部門不依法履行監(jiān)督管理職責(zé)而造成國家利益與社會公共利益受損，應(yīng)當(dāng)訴諸行政公益訴訟予以糾正。

二、構(gòu)建住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的可行基礎(chǔ)

（一）公益訴訟受案范圍拓展趨勢

2017年修改的《行政訴訟法》正式確立了行政公益訴訟制度，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)在生態(tài)環(huán)保、食藥安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)以及國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域提起行政公益訴訟?！缎姓V訟法》并沒有明確將住房保障領(lǐng)域納入行政公益訴訟范疇，則能否從現(xiàn)已列舉的領(lǐng)域中引申解讀住房保障方面的內(nèi)容？首先，住房保障顯然與“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”“食品藥品安全”無涉。其次，就“國有土地使用權(quán)出讓”而言，由于土地供應(yīng)是建設(shè)保障性住房的重要基礎(chǔ)，住房保障看似與之存在一定的關(guān)聯(lián)性，但國有土地使用權(quán)出讓其實(shí)主要涉及的是土地管理部門的履職行為，并不能涵蓋住房保障部門的監(jiān)督管理范疇。最后，就“國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)”而言，按照最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟辦案指南》的權(quán)威解讀，國有財(cái)產(chǎn)包括國家所有的各種財(cái)產(chǎn)、物資、債權(quán)和其他權(quán)益，其中，住房保障領(lǐng)域涉及的國有財(cái)產(chǎn)包括公共租賃住房專項(xiàng)補(bǔ)貼、國有房屋出租收取的租賃費(fèi)用。可見，在現(xiàn)已列舉的四大領(lǐng)域中，與住房保障聯(lián)系最為緊密的是國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，有關(guān)國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟的規(guī)定為建立住房保障行政公益訴訟提供了一定的法律依據(jù)。

此外，還應(yīng)當(dāng)注意的是，新《行政訴訟法》第二十五條第四款在通過肯定列舉的方式明確規(guī)定上述四個(gè)領(lǐng)域的同時(shí)，還在列舉之后增加了一個(gè)“等”字。“等”字在漢語中包含“等內(nèi)等”與“等外等”兩種含義。在我國法條中有關(guān)“等”字的表述十分常見，對其認(rèn)知不同會直接影響到對法條內(nèi)容的理解。如果按“等內(nèi)等”理解，則意味著在法條所列舉的事項(xiàng)之外不能有其他事項(xiàng)的拓展；而如果按“等外等”理解，則相當(dāng)于在所列舉事項(xiàng)外還可以有所拓展。國內(nèi)多數(shù)學(xué)者將這里的“等”字理解為“等外等”。如有學(xué)者指出，行政公益訴訟所列舉的范圍并非完全封閉，立法使用了“等領(lǐng)域”的表達(dá)方式留出了擴(kuò)展案件范圍的空間。[6]堅(jiān)持“等”外觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，之所以明確列舉上述四個(gè)領(lǐng)域，實(shí)乃回應(yīng)社會關(guān)切與簡明強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)的立法技術(shù)的體現(xiàn)，除此之外，還存在大量因行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益、社會公共利益受侵害的案件，擴(kuò)展公益訴訟受案范圍對于及時(shí)保護(hù)公益是現(xiàn)實(shí)而必要的。這一觀點(diǎn)也得到?jīng)Q策層的肯定。黨的十九屆五中全會決議與《法治中國建設(shè)綱要(2020-2025年)》明確提出，要“拓展公益訴訟案件范圍”，為公益訴訟新領(lǐng)域探索提供政策指引。從實(shí)踐來看，公益訴訟正在向“等”外領(lǐng)域穩(wěn)步有序地推進(jìn)與擴(kuò)展。2020年最高人民檢察院出臺《關(guān)于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導(dǎo)意見》，同年修訂的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對公益訴訟的適用范疇有更多的明確列舉。同時(shí)，部分省級人大常委會在已經(jīng)出臺的關(guān)于支持或加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項(xiàng)決議、決定中規(guī)定了“等”外領(lǐng)域?！队⑿哿沂勘Ｗo(hù)法》《未成年人保護(hù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《安全生產(chǎn)法》等法律規(guī)范賦予檢察機(jī)關(guān)提起更多領(lǐng)域公益訴訟的職能。公益訴訟制度的適用范圍不再局限于傳統(tǒng)的四大領(lǐng)域，正在逐步向諸多新的領(lǐng)域開放。在此背景下，將住房保障納入行政公益訴訟范圍、構(gòu)建住房保障行政公益訴訟制度，契合公益訴訟受案范圍不斷拓展的趨勢。

（二）域外公益訴訟的立法與司法經(jīng)驗(yàn)

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)展公益訴訟是住房保障領(lǐng)域弱勢群體維護(hù)權(quán)益的一條重要途徑。在美國，住房保障是公益訴訟的重要領(lǐng)域。原美國律師協(xié)會會長邁克爾·格里科曾經(jīng)代表全馬薩諸塞州數(shù)以千計(jì)生活在條件十分惡劣的收容所的殘疾青少年，向州法院提起公益訴訟，要求州政府提供充足資金以改善收容機(jī)構(gòu)的狀況。[7]在“卡拉漢訴凱瑞” 一案中，律師羅伯特·海耶斯與一群流浪者共同創(chuàng)立的無家可歸者聯(lián)盟向紐約最高法院提起公益訴訟，要求政府向任何提出申請無家可歸者提供庇護(hù)所。[8]南非、印度等發(fā)展中國家的住房權(quán)公益訴訟也頗具成效。南非憲法不僅規(guī)定了住房權(quán)，還規(guī)定了國家義務(wù)與公益訴訟。在格魯特布姆案中，南非人權(quán)委員會與社會法律中心作為“法庭之友”參加訴訟，代表普通國民進(jìn)行住房權(quán)公益訴訟，南非法院最終判決格魯特布姆勝訴。印度雖然沒有在憲法中明確規(guī)定公益訴訟，但其通過最高法院的判決創(chuàng)設(shè)性地發(fā)展了公益訴訟。在“泰利思訴孟買市政公司”一案中，原告并非那些住房權(quán)直接受到侵害的弱勢群體，而是一位新聞記者與其他一些利益團(tuán)體，他們基于公共利益的考慮代表那些住房弱勢群體提起的便是公益訴訟，最高法院受理并最終判決支持了原告的公益訴求。[9]

（三）本土已有的公益訴訟探索實(shí)踐

雖然現(xiàn)行《行政訴訟法》沒有明確將住房保障領(lǐng)域納入行政公益訴訟范疇，但在司法實(shí)踐中，已有一些地方檢察機(jī)關(guān)嘗試在這一領(lǐng)域提起行政公益訴訟。例如，2018年，新疆檢察機(jī)關(guān)首次發(fā)布公益訴訟十大典型案例，其中有一例“奇臺縣人民檢察院訴前檢察建議督促縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局規(guī)范廉租房管理追繳流失租金案”。同年，在山西省檢察機(jī)關(guān)公布的行政公益訴訟十大典型案例中，也有一例“長治市城區(qū)人民檢察院辦理的91戶家庭違規(guī)享受保障性住房公益訴訟案”。在這兩個(gè)案例中，檢察機(jī)關(guān)均通過訴前檢察建議的方式督促住房保障部門追繳租金、廉租補(bǔ)貼，清退不符合租住條件的承租人，切實(shí)履行對住房保障領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)，避免國有資產(chǎn)的流失，從而有效維護(hù)了國家公共利益與社會公共利益。此外，還有一些地方檢察機(jī)關(guān)對住房保障部門正式提起了行政公益訴訟。例如，在廣州市越秀區(qū)人民檢察院訴越秀區(qū)房屋管理局怠于履行法定職責(zé)一案中，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)某公司租用越秀區(qū)房管局多套直管公房，欠租十余年，累計(jì)達(dá)上百萬元。越秀區(qū)房管局在收繳租金方面履職不到位，遂向該局發(fā)出檢察建議書，建議其依法履行職責(zé)，按時(shí)足額收取租金，但其后該局并沒有采取有效措施收回租金，使國家利益仍處于受侵害狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)遂就這一案件向法院提起行政公益訴訟，法院最終判決確認(rèn)該局怠于履行追收某公司欠交租金的行為違法。再如，在山東省費(fèi)縣檢察院訴費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局違規(guī)發(fā)放公租房專項(xiàng)補(bǔ)助資金一案中，檢察機(jī)關(guān)向費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局發(fā)出檢察建議，建議該局追回向某公司違規(guī)發(fā)放的公租房專項(xiàng)補(bǔ)助資金，但該局在規(guī)定期限內(nèi)仍未履行職責(zé)。其后，檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟，其訴訟請求最終得到法院的判決支持。

但就全國范圍而言，從行政公益訴訟試點(diǎn)及正式制度實(shí)施情況來看，所涉案件主要集中在已列舉的四大傳統(tǒng)領(lǐng)域，超出列舉范圍領(lǐng)域之外的案件并不多見。總體而言，住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度尚未真正建立，一些住房保障部門的違法履職或不作為沒有通過行政公益訴訟及時(shí)得到糾正，致使國家利益與社會公共利益長期處于受侵害狀態(tài)。因此，住房保障領(lǐng)域亟待引入行政公益訴訟制度。

三、住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建

住房保障行政公益訴訟是行政公益訴訟制度在住房保障領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)，滿足行政公益訴訟制度的一般屬性.因此，現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋中關(guān)于行政公益訴訟的法律規(guī)范應(yīng)適用于住房保障行政公益訴訟。然而，作為新領(lǐng)域的訴訟形式，其在具體制度設(shè)計(jì)方面還存在一定的特殊性。本文在此主要從適用范圍、案件線索來源與訴前程序三個(gè)制度方面展開分析。

（一）合理確定受案范圍

確定合理的受案范圍是住房保障行政公益訴訟制度運(yùn)行的核心問題。從住房保障實(shí)踐來看，行政公益訴訟應(yīng)著重在以下幾種案件類型中展開：

1.行政機(jī)關(guān)未依法公開住房保障信息行為?！墩畔⒐_條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動公開政府信息。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，已有環(huán)保組織向法院提起環(huán)境信息公開公益訴訟的實(shí)例。在住房保障領(lǐng)域，有關(guān)部門也依法負(fù)有主動公開有關(guān)住房保障政策、規(guī)劃、建設(shè)、分配、運(yùn)營等方面信息的職責(zé)。行政機(jī)關(guān)未依職責(zé)范圍主動公開有關(guān)住房保障信息的行為應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

2.行政機(jī)關(guān)違規(guī)使用住房保障專項(xiàng)資金行為。住房保障資金主要由財(cái)政撥付，納入財(cái)政預(yù)算，是專門用于解決低收入家庭住房困難問題的專項(xiàng)資金，應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。然而，從近年來國家審計(jì)署發(fā)布的城鎮(zhèn)保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果來看，住房保障專項(xiàng)資金被挪用或違規(guī)發(fā)放的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成國有資產(chǎn)的流失，損害國家利益。因此,此類行為應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

3.行政機(jī)關(guān)違法發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配保障房行為。對具備住房保障資格的相對人，行政機(jī)關(guān)通常通過發(fā)放住房補(bǔ)貼或分配保障性住房等形式提供住房保障。然而，如果住房保障部門及其工作人員疏于審查申請人是否符合條件，或明知申請人不符合條件仍予審核通過，且最終導(dǎo)致不符合條件的相對人違規(guī)獲得住房保障，則會致使公共利益遭受重大損失，故應(yīng)納入行政公益訴訟范圍。

4.行政機(jī)關(guān)在住房保障監(jiān)管中怠于履職行為。在住房保障實(shí)踐中，一些保障對象存在諸如拖欠租金、長期閑置或轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借保障房、因情況變化不再符合條件而拒不退房等違規(guī)違約行為。此類行為嚴(yán)重破壞了國家住房保障制度，損害了其他住房困難群體獲得住房保障資源的權(quán)利。如果住房保障部門怠于依法依約采取有效措施，不及時(shí)收繳租金或收回保障性住房，則會造成國有財(cái)產(chǎn)的流失，因而也應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟范圍。

（二）拓寬案件來源渠道

案件線索是辦案的前提與基礎(chǔ)，是行政公益訴訟的源頭活水。按照現(xiàn)行規(guī)定，行政公益訴訟案件線索限于檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的情形。在住房保障領(lǐng)域，從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)刑事案件時(shí)可以獲取一定的案件線索。例如，2016年山東省費(fèi)縣檢察院在辦理費(fèi)縣房地產(chǎn)管理局局長張某受賄、挪用公款、濫用職權(quán)一案過程中，發(fā)現(xiàn)該局存在違規(guī)發(fā)放公共租賃住房專項(xiàng)補(bǔ)助資金的線索，遂以此為由向該局提出向有關(guān)單位追回違規(guī)發(fā)放的補(bǔ)助資金的檢察建議，后因該局未在規(guī)定期限內(nèi)履行職責(zé)而向法院提起行政公益訴訟。但總體而言，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過程中發(fā)現(xiàn)的案件線索仍十分有限。為拓寬公益訴訟案件線索來源，應(yīng)當(dāng)考慮突破被動發(fā)現(xiàn)線索的困局，拓展其他更具主動性的線索挖掘渠道。具體而言，可以從以下方面拓寬案件線索的來源渠道：

1.從專項(xiàng)監(jiān)督中獲取。這是檢察機(jī)關(guān)主動獲取相關(guān)領(lǐng)域公益訴訟案件線索的有效途徑。近年來，最高人民檢察院組織全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一開展了食品安全等領(lǐng)域檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動。住房保障是重要民生領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)也有必要主動對此領(lǐng)域開展專項(xiàng)監(jiān)督，從中獲取有關(guān)公益訴訟案件線索。

2.從審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察等其他部門獲取。近年來，審計(jì)部門加大了對城鎮(zhèn)保障性安居工程的審計(jì)力度，在審計(jì)結(jié)果中指明了審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題，這無疑是住房保障領(lǐng)域行政公益訴訟案件的重要線索來源。此外，檢察機(jī)關(guān)還可以從紀(jì)檢監(jiān)察部門追責(zé)問責(zé)結(jié)論報(bào)告中獲取相關(guān)信息。

3.從群眾控告、舉報(bào)中獲取。根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)具有接受公民提出的控告與舉報(bào)的職責(zé)。經(jīng)驗(yàn)表明，普通民眾往往最有可能也是最早發(fā)現(xiàn)國家利益或社會公共利益受侵害的有關(guān)事實(shí)。檢察機(jī)關(guān)依法受理公民的控告、舉報(bào)，有助于及時(shí)、廣泛掌握案件線索，有效推進(jìn)公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建暢通的公眾舉報(bào)、控告渠道，并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，如給予線索提供者一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，使公眾能夠積極、有效地向檢察機(jī)關(guān)提供相關(guān)案件線索。

4.從媒體報(bào)道或社會輿論中獲取。新聞媒體時(shí)有報(bào)道住房保障領(lǐng)域的事件，許多典型案例都是由新聞媒體在第一時(shí)間揭露的。可見，關(guān)注媒體有關(guān)住房保障的新聞報(bào)道也能夠從中獲取有用的案件線索。

（三）優(yōu)化訴前程序

所謂訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)向法院提起行政公益訴訟的前置性程序。訴前程序在行政公益訴訟中發(fā)揮著無可替代的重要功能。從實(shí)施效果來看，絕大多數(shù)案件以訴前程序結(jié)案。訴前程序是行政公益訴訟制度優(yōu)勢的充分體現(xiàn)，合理規(guī)劃訴前程序能夠達(dá)到事半功倍的效果。具體而言，住房保障行政公益訴前程序可以從開展調(diào)查核實(shí)、制發(fā)檢察建議、判定履職情況等方面依次展開.

1.開展調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能的履行離不開檢察調(diào)查核實(shí)。公益訴訟案件往往案情比較復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，案件的大量證據(jù)材料多數(shù)為行政機(jī)關(guān)所掌握。為了查清案件事實(shí)，夯實(shí)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)有必要行使調(diào)查核實(shí)權(quán)。然而，我國目前檢察公益訴訟調(diào)查權(quán)制度仍十分落后，《行政訴訟法》并沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)。在公益訴訟試點(diǎn)期間，最高人民檢察院曾出臺《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以采取調(diào)閱、復(fù)制、詢問、咨詢、勘驗(yàn)等調(diào)查手段。然而，這些調(diào)查手段明顯呈現(xiàn)出非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，缺乏必要的剛性保障?！皟筛摺薄蛾P(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定了“有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合”，卻沒有規(guī)定任何保障性措施。從實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)普遍面臨取證難的問題，被調(diào)查對象常常以各種理由拒絕提供證據(jù)材料，不予配合甚至采取轉(zhuǎn)移、銷毀證據(jù)的手段阻撓調(diào)查，使檢察機(jī)關(guān)處于被動地位?？梢?，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)還有待通過立法予以強(qiáng)化。一方面要賦予檢察機(jī)關(guān)具有剛性的調(diào)查權(quán)，為防止調(diào)查對象轉(zhuǎn)移、破壞、損毀或隱匿有關(guān)證據(jù)，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)采取查封、扣押、凍結(jié)等必要的強(qiáng)制性措施，從而保障調(diào)查取證工作的順利進(jìn)行。另一方面，要強(qiáng)化對調(diào)查取證權(quán)的制度保障。為增強(qiáng)被調(diào)查對象的配合義務(wù)，有必要賦予檢察機(jī)關(guān)一定形式的強(qiáng)制權(quán)，對不予配合調(diào)查取證的單位或個(gè)人施以一定的懲戒措施。

2.制發(fā)檢察建議。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公共利益的利器，是行政公益訴訟訴前程序的核心內(nèi)容。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，近兩年來，全國檢察機(jī)關(guān)共向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議18萬余件，行政機(jī)關(guān)回復(fù)整改率高達(dá)97.37%。[10]然而，司法實(shí)踐也暴露出檢察建議在內(nèi)容與實(shí)效上還存在一些問題。在內(nèi)容方面，有一些檢察建議內(nèi)容寬泛，缺乏必要的說理。在實(shí)效方面，檢察建議剛性不足，部分檢察建議發(fā)出后如石沉大海，并未引起有關(guān)行政機(jī)關(guān)的重視。有些檢察建議一發(fā)了之，沒有后續(xù)跟進(jìn)落實(shí)情況。有些行政機(jī)關(guān)雖然回復(fù)檢察建議，但沒有采取實(shí)質(zhì)性的整改措施。訴前檢察建議內(nèi)容的質(zhì)量直接決定著訴前程序作用的發(fā)揮。為此，有必要細(xì)化檢察建議書的內(nèi)容，增加檢察建議的說理性。檢察建議應(yīng)明確載明公共利益遭受損害的情況與依法調(diào)查收集的事實(shí)證據(jù)，[11]提出的建議內(nèi)容應(yīng)切實(shí)可行，具有可操作性。同時(shí)，檢察建議的效力也有待加強(qiáng)。可以探索使用監(jiān)督令狀的監(jiān)督方式，推進(jìn)檢察建議令狀化改革實(shí)踐。[12]檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，還應(yīng)密切跟蹤落實(shí)情況。如在針對公租房轉(zhuǎn)租、空置等違規(guī)行為查處不作為的行政公益訴訟案中，即使住房保障部門在依法查處后就整治情況書面回復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)繼續(xù)跟進(jìn)，通過走訪調(diào)查等方式檢驗(yàn)其成效。

3.判定履職情況。檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)，在提出檢察建議前后，都需要對行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)作出判斷。然而，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋并未對“依法履行職責(zé)”作出權(quán)威界定，給司法實(shí)踐造成一定的困惑。關(guān)于職責(zé)履行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，理論界與實(shí)務(wù)界存在行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩種說法。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)秉持行為標(biāo)準(zhǔn)，即僅考慮履職行為是否充分而不考慮行為帶來的后果；[13]有學(xué)者傾向于結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，即不僅應(yīng)考察履職行為充分與否，還應(yīng)考量行為作出之后的實(shí)際效果；[14]還有學(xué)者建議根據(jù)不同情況分別采用行為或結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。[15]對住房保障領(lǐng)域的監(jiān)管不作為，適宜采取結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。如追繳公租房租金，不僅應(yīng)觀察行政機(jī)關(guān)是否積極實(shí)施了催繳行為，還應(yīng)觀察行政機(jī)關(guān)最終是否將相關(guān)錢款收繳到位，切實(shí)挽回國有財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)然，對于行政機(jī)關(guān)是否履職存有爭議、較難判定的復(fù)雜案件，還可以嘗試引入訴前聽證制度，[16]即由行政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出聽證申請，檢察機(jī)關(guān)邀請有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遗c公民代表等召開聽證會，公開聽取行政機(jī)關(guān)有關(guān)履職情況的申辯意見，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)聽證情況，綜合判定行政機(jī)關(guān)是否履職到位，并將聽證結(jié)果作為是否提起訴訟的重要依據(jù)。

四、結(jié)語

公益訴訟是現(xiàn)代社會為維護(hù)社會公共利益所構(gòu)建的新的訴訟類型。住房保障作為關(guān)系民生的公益事業(yè)，其蘊(yùn)含的住房困難群體居住權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У乃痉ūＷo(hù)。因此，需要通過行政公益訴訟方式糾正行政機(jī)關(guān)不依法履職造成公益受損的行為。本文認(rèn)為，在住房保障領(lǐng)域引入行政公益訴訟制度不僅必要而且可行，期待行政公益訴訟能夠在這一領(lǐng)域推廣適用，為促進(jìn)我國住房保障事業(yè)的健康發(fā)展、保障住房困難群體住有所居發(fā)揮應(yīng)有的作用。