蒙奕銘 高文書

我國已經(jīng)進入中度老齡化社會，處于經(jīng)濟發(fā)展前列的18個千萬人口城市老齡化程度較高，65歲及以上老人比重占到全國的18%，中心城區(qū)老齡化嚴重、郊區(qū)相對較輕的空間分布極不均衡。老齡化趨勢是千萬人口城市普遍要面對的問題，人口的流動成為改善人口結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。在人口老齡化成為普遍現(xiàn)象的情況下，千萬人口城市應(yīng)優(yōu)化人口流動相關(guān)政策，創(chuàng)造有利于創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，吸引人口流入會使得全社會的生產(chǎn)力獲得增長，提升勞動和其他生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)率，建設(shè)老年友好型城市，探索老齡化社會的發(fā)展動能。

千萬人口城市老齡化程度較高、結(jié)構(gòu)趨同

老齡化已成為千萬人口城市必須面對的客觀現(xiàn)實。第七次全國人口普查顯示，我國60歲及以上人口為2.64億，占人口總數(shù)的18.7%；65歲及以上人口為1.91億，占人口總數(shù)的13.5%；2021年全國65歲及以上人口為2.01億，占總?cè)丝跀?shù)的14.2%，比2020年“七普”調(diào)查數(shù)據(jù)提高了0.7個百分點。全國336個地級及以上城市中，有149個城市65歲及以上人口超過城市總?cè)丝诘?4%。按國際經(jīng)驗標(biāo)準，65歲以上人口占比超過14%為中度老齡化，因此，2021年起我國整體已進入中度老齡化社會。2020年末，我國共有18個千萬人口城市，分別為重慶、上海、北京、廣州、深圳、天津、成都、鄭州、杭州、武漢、哈爾濱、蘇州、臨沂、東莞、石家莊、西安、長沙和青島，人口規(guī)模占全國總?cè)丝诘?9.5%。除深圳、東莞、廣州、鄭州外，其余14個千萬人口城市65歲及以上人口占比均超過了10%，屬于中度老齡化。由于人口的凈流出，2021年哈爾濱市總?cè)丝跒?43.2萬人，比2020年凈減少57.7萬人，實際已經(jīng)跌出千萬人口大城市序列。

我國千萬人口城市的老齡化程度較高、結(jié)構(gòu)趨同（見表1）。第一，老齡人口規(guī)?？偭烤薮蟆?8個千萬城市65歲及以上的人口總數(shù)高達3700萬，相當(dāng)于加拿大整個國家的人口總數(shù)。第二，千萬人口城市老齡化程度普遍較高。這是經(jīng)濟發(fā)展過程與人口轉(zhuǎn)變過程統(tǒng)一的體現(xiàn)。從表1可以看出，65歲及以上人口占比小于10%的三個千萬人口城市全部位于外來人口占比較高的珠江三角洲地區(qū)。其余千萬人口城市的老齡化程度嚴峻，其中天津、重慶、青島、臨沂、哈爾濱四地65歲及以上人口甚至超過14%，屬于中度老齡化城市。第三，老齡化程度較高的千萬人口大城市集中在東北地區(qū)、中部地區(qū)、京津冀、長三角以及成渝城市群，千萬人口城市老齡化空間分布顯現(xiàn)。

表1 我國千萬人口城市老齡人口及其占比變化

遷移人口的流入改善城市人口結(jié)構(gòu)。北京之所以能在戶籍人口負增長的情況下老齡化程度還低于天津市，與大量外來年輕人的不斷流入是密不可分的。2020年北京市戶籍人口的自然變動減少了4萬人，但常住人口自然增長率仍為2.39‰，2021年北京市常住人口自然增長率為0.96‰，盡管常住人口增長趨勢明顯下降，但非戶籍人口的流入顯著提升了城市整體人口的自然增長率。這種外來人口流入更是珠三角地區(qū)千萬人口城市保持“年輕化”的重要因素。2020年，廣州的戶籍人口占比僅是其常住人口的1/2，深圳和東莞的戶籍人口占常住人口比重還不到1/3，大量外來移民的流入使“珠三角”的大城市老年人口占比保持在較低的水平。

千萬人口城市老齡化的突出問題、挑戰(zhàn)和趨勢

千萬人口城市中心城區(qū)老齡化嚴重、郊區(qū)相對較低，空間分布極不均衡，養(yǎng)老醫(yī)療資源的空間配置不均。千萬人口城市老齡化趨勢上遵循人口自然增長和人口轉(zhuǎn)變的規(guī)律，空間分布上中心城區(qū)老齡化嚴重。如2020年，蘇州、成都、重慶等城市出現(xiàn)中心區(qū)自然人口負增長的局面；北京市東城區(qū)和西城區(qū)也出現(xiàn)自然人口負增長，同時期大興區(qū)和昌平區(qū)自然人口增長率達到5.13‰和4.71‰，遠高于北京市人口增長的平均水平。重慶市中心城區(qū)渝中區(qū)的人口負增長更為嚴重，2020年渝中區(qū)人口自然增長率為—14.67‰。吸引外來人口，尤其是具有生產(chǎn)性、競爭性的人力資源是城市應(yīng)對老齡化加劇的重要途徑。但不同城市對外來人口的吸引力有顯著差距，年輕人正在離開居住成本過高的大城市中心城區(qū)，更傾向選擇成本更低、機會更多的新興城區(qū)。

千萬人口城市整體老齡化趨勢在加劇，人口流出的城市老齡化程度尤其嚴重。過去10年，千萬人口城市老齡化普遍加深，主要原因包括兩個方面：一是人口的自然增長趨勢放緩。我國居民預(yù)期壽命不斷提高，出生率與死亡率急劇下降。在人口結(jié)構(gòu)整體處于加速轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟發(fā)展較早的千萬人口城市也更先面臨這一沖擊。二是人口流動。重慶市是千萬人口城市中老齡化程度最嚴重的，2020年65歲及以上人口占比為17.1%，2021年這一比重增加到17.75%；重慶市老年撫養(yǎng)比約為25%，遠高于19.7%的全國平均水平。哈爾濱是老齡化排名第二位的千萬人口城市，65歲及以上老年人口占比已達14.65%。東北三省36個地級以上城市，已經(jīng)全部進入中度老齡化，這是東北地區(qū)長期人口凈流出的必然結(jié)果。哈爾濱是全國唯一一個人口負增長的省會城市，2021年哈爾濱市人口自然增長率為—2.0‰，其人口自然增長率連續(xù)下降、老齡化程度不斷加劇。如果能吸引外來人口流入，就能有效緩解甚至逆轉(zhuǎn)這些千萬人口城市“變老”的速度。

人口老齡化趨勢是千萬人口城市普遍要面臨的挑戰(zhàn)，人口老齡化加速演進對人口基數(shù)龐大的千萬人口城市會造成巨大的沖擊。第一，老齡化會使資本、勞動和技術(shù)等生產(chǎn)要素稟賦結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。勞動年齡人口減少將帶來勞動力成本不斷上漲，弱化社會創(chuàng)新能力。第二，老齡化不僅對經(jīng)濟增長速度、就業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、儲蓄（投資）與消費模式等產(chǎn)生抑制作用，也對千萬人口城市醫(yī)療看護、家庭模式、居住安排、社會保障等社會民生領(lǐng)域提出巨大挑戰(zhàn)。第三，老齡化的加劇意味著更重的社會負擔(dān)。不斷增長的老齡人口給千萬人口城市養(yǎng)老金運營的循環(huán)能力帶來了極大挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險基金的結(jié)余在不斷縮小，養(yǎng)老金支付面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

政策建議

老齡化的趨勢不可避免，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略。相對于人口的自然變動，城市人口的機械變動是可以干預(yù)的，人口流動的方向和規(guī)模在很大程度上取決于千萬人口城市的發(fā)展環(huán)境以及吸引生產(chǎn)性人口流入的政策選擇。面對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，千萬人口城市應(yīng)提前規(guī)劃，積極應(yīng)對。

創(chuàng)造有利于勞動年齡人口流入和創(chuàng)新的發(fā)展環(huán)境，是千萬人口城市應(yīng)對老齡化的根本，也是提升勞動邊際生產(chǎn)率、探索老齡化社會經(jīng)濟增長動能的關(guān)鍵。除重慶和哈爾濱，其他千萬人口城市的人口轉(zhuǎn)變過程和經(jīng)濟發(fā)展進程基本一致，有些還保持著有利于經(jīng)濟發(fā)展的人口結(jié)構(gòu)，比如深圳和東莞。作為區(qū)域中心城市，千萬人口城市應(yīng)通過建設(shè)更具包容性的制度體系，吸引勞動年齡人口流入。不僅緩解人口老齡化，更為重要的是，人口流動形成的結(jié)果并不是區(qū)域之間的零和博弈。人口流入更具競爭力的城市，會使得全社會的生產(chǎn)力獲得增長，增加應(yīng)對老齡化的物質(zhì)資源。吸引勞動年齡人口流動的過程也是勞動作為生產(chǎn)要素與其他生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的過程，有利于形成創(chuàng)新和全要素生產(chǎn)率提升的發(fā)展環(huán)境，提升勞動和其他生產(chǎn)要素邊際生產(chǎn)率，促進經(jīng)濟發(fā)展。

通過完善政策體系、優(yōu)化宜居環(huán)境、滿足老年人的生活需求、提升為老服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)老年友好型城市是千萬人口城市應(yīng)對老齡化的理應(yīng)之舉。千萬人口城市普遍為更具競爭力的城市，在應(yīng)對人口老齡化上理應(yīng)做出表率。一是改善城市公共服務(wù)水平，建設(shè)宜居宜業(yè)的環(huán)境，發(fā)揮集中養(yǎng)老的規(guī)模效應(yīng)，提高養(yǎng)老資源的使用效率。二是老年友好型城市不僅僅是對“老年人友好”，完善的老年保障體系可以減輕年輕人的后顧之憂，使其更多投入創(chuàng)造性工作和商業(yè)活動中。三是增加養(yǎng)老的社會資本投入、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，擴大城市居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點范圍，推動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)。四是完善老年友好型市政公共設(shè)施，無障礙設(shè)施和建筑有助于老年人的健康和獨立生活，降低人員照料負擔(dān)，增加社會總體勞動供給數(shù)量。

及時應(yīng)對人口年齡結(jié)構(gòu)的空間分布差異，促進千萬人口城市中心城區(qū)和郊區(qū)實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。在千萬人口城市內(nèi)部，年輕人由中心城區(qū)向市郊遷移也已經(jīng)形成趨勢，中心城區(qū)的老齡化水平普遍高于城郊。加強中心城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造，使公共場所的基礎(chǔ)設(shè)施更適宜老年人出行和生活。同時補上城市郊區(qū)教育、醫(yī)療資源等方面不足的短板，保障城郊基本公共服務(wù)的全面覆蓋，使流入的年輕人口在城郊也能獲得大城市的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療及文化等資源。