民航“十四五”規(guī)劃中明確，通用航空（以下簡稱“通航”）高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)多領域民航強國建設的重點任務。目前通航在應急救援、短途運輸、農(nóng)林飛防、航空物探等方面發(fā)揮了巨大的作用，并產(chǎn)生了良好的社會效益，但通航目前尚未實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，仍屬于民航強國建設的短板。

當前通航法規(guī)體系基于業(yè)務框架和法規(guī)框架完成了重構(gòu)，對于通航的分級分類更加合理，為通航良性發(fā)展奠定了制度基礎。同時，行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設要求對通航運行態(tài)勢實現(xiàn)科學預測、精準監(jiān)管，在智慧民航建設路線圖中，針對智慧監(jiān)管提出了“以數(shù)據(jù)決策支撐監(jiān)管精準化”的要求。民航局近期印發(fā)的《全面深化民航改革行動計劃》中，更是將通航監(jiān)管模式改革列為行業(yè)管理機制創(chuàng)新改革任務，以期探索促進通航發(fā)展新思路，推動行業(yè)管理更規(guī)范、運行效率更高效、行業(yè)運轉(zhuǎn)更靈活。本文圍繞智慧民航建設要求，結(jié)合山東轄區(qū)通航發(fā)展現(xiàn)狀，探討構(gòu)建基于數(shù)據(jù)決策為基礎的通航運行風險評價機制，推動由事后被動管理向以數(shù)據(jù)驅(qū)動、風險管控為核心的主動管理轉(zhuǎn)變，支撐監(jiān)管精準化，以期為科學有效地落實“放管服”政策、進一步激活通航發(fā)展活力、推動通航安全運行奠定堅實基礎。

明確通航安全監(jiān)管新特征

“十三五”時期，我國通航規(guī)模、數(shù)量、運行時間、社會效益等各項發(fā)展指標均穩(wěn)步提升，形成了良性發(fā)展態(tài)勢，但在發(fā)展過程中，也存在通航市場活力不足、企業(yè)盈利能力差、通航保障資源有限、企業(yè)安全投入不足、安全管理水平低、從業(yè)人員能力不高等現(xiàn)實問題。在民航“十四五”總體工作思路中，通用航空與運輸航空共同組成了推進民航高質(zhì)量發(fā)展的“兩翼”。民航局局長宋志勇在2022年全國民航年中工作會議上指出，要持續(xù)推進通用航空醫(yī)療救護、短途運輸、無人機物流、創(chuàng)新娛樂消費等領域試點，促進通用航空發(fā)展。通航市場活力將進一步激發(fā)并將持續(xù)處于快速發(fā)展階段，通航的高質(zhì)量發(fā)展需要扎實的安全基礎。“十四五”初期，通航法規(guī)體系重構(gòu)已為通航良性發(fā)展奠定了良好的制度基礎。在“放管服”的政策背景下，為保證通航運行持續(xù)保持在可接受的安全水平，局方一方面要服務企業(yè)，幫助企業(yè)結(jié)合自身實際，逐步建立落實安全主體責任的管理體系；另一方面要圍繞通航安全監(jiān)管的重點難點，強化系統(tǒng)監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管模式，提升安全監(jiān)管效能，堅決守住安全底線。在此背景下，結(jié)合智慧民航建設，運用大數(shù)據(jù)分析，構(gòu)建科學精準的風險評估與監(jiān)管體系，實現(xiàn)對癥下藥、精準監(jiān)管，則成為改進監(jiān)管、提質(zhì)增效的最佳選擇。

山東轄區(qū)通航運行與監(jiān)管現(xiàn)狀

筆者所在山東地區(qū)通航企業(yè)數(shù)量、規(guī)模、運行種類均在國內(nèi)位于前列，為保證轄區(qū)通航安全運行，提高監(jiān)管效能，克服監(jiān)管資源緊張與通航企業(yè)發(fā)展之間的矛盾，探索并應用了基于數(shù)據(jù)決策為基礎的通航運行風險評價機制，推動由事后被動管理向以數(shù)據(jù)驅(qū)動、風險管控為核心的主動管理轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)科學精準監(jiān)管。

（一）山東地區(qū)通航運行情況

山東地區(qū)是通航運行大省，經(jīng)過多年的發(fā)展，具有較為完善的基礎設施和產(chǎn)業(yè)配套，通用飛機產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有良好的基礎和較大的潛力。在地方通航產(chǎn)業(yè)政策的引領下，日照地區(qū)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，通航連續(xù)三年飛行時間突破30000小時，其他地區(qū)如臨沂、菏澤也在推進支線機場運輸航空與通航的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，山東轄區(qū)具有30家通航企業(yè)，170多架通用航空器，包括20余種機型，運行種類涵蓋了農(nóng)林噴灑、外載荷運行、飛行訓練、短途運輸?shù)韧ㄓ煤娇账羞\行領域。2021年，山東轄區(qū)通航飛行時間78418.85小時，220584架次，其中執(zhí)照訓練時間61282.30小時，186806架次。山東地區(qū)通航產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展處于良好態(tài)勢，但也存在總體規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)集中度低、核心技術和人才短缺、企業(yè)發(fā)展良莠不齊等短板。

近幾年，伴隨著山東地區(qū)通航的迅速發(fā)展，通航企業(yè)不斷引進航空器，運行種類不斷增加，部分通航單位開始出現(xiàn)專業(yè)人員配備不足、資源配套跟進不及時等問題；部分通用航空器隨著運行時間的積累，已接近大修壽命，對生產(chǎn)控制的準確性和維修保障的及時性要求越來越高；部分通航在農(nóng)林作業(yè)旺季臨時租用航空器開展作業(yè)，但對航空器的技術狀態(tài)往往缺少有效管控。以山東監(jiān)管局2021年監(jiān)管數(shù)據(jù)為例，當年共開展了各類通航維修系統(tǒng)的檢查30余次，發(fā)現(xiàn)問題48項，突出反映通航維修系統(tǒng)存在工程管理能力較弱、專業(yè)崗位人員能力欠缺、維修工作規(guī)范性不足等問題，且通航整體行業(yè)基礎薄弱，相關問題較難從系統(tǒng)層面得到解決。

此外、山東省作為農(nóng)林業(yè)大省，外轄區(qū)通航單位在山東地區(qū)開展農(nóng)林噴灑、航空護林等作業(yè)活動頻繁，在每年4到7月份通航作業(yè)旺季，同時能有10余家轄區(qū)外通航企業(yè)在山東地區(qū)開展作業(yè)活動。轄區(qū)外通航的作業(yè)存在公司管理鏈條長、手冊落實不到位、監(jiān)管有盲區(qū)等運行高風險。

在上述風險疊加的態(tài)勢下，如何保證山東轄區(qū)通航運行的持續(xù)安全，在“放管服”的政策下推動通航產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量良性發(fā)展，對通航自身管理水平及局方監(jiān)管效能均提出了更高的要求。

（二）山東通航監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，按照民航局飛標司年度安全運行監(jiān)察大綱及華東地區(qū)管理局通航專班的工作要求，民航山東監(jiān)管局對通航維修系統(tǒng)的例行監(jiān)管更多的集中在管理弱、問題多、風險高的重點單位上，其他專項檢查則按照管理局通航專班的要求，針對異地作業(yè)、載人飛行等高風險活動開展特定監(jiān)察，并根據(jù)安全態(tài)勢視情開展更大范圍的檢查。監(jiān)管工作主要是以管理結(jié)果和運行風險為導向來開展的，在當前的監(jiān)管政策下，一方面，當前的監(jiān)管方式難以根據(jù)公司日常運行指標提前決策，實現(xiàn)監(jiān)管關口前移；另一方面，通航航空器、人員等變化較快，在當前監(jiān)管資源緊張的情況下，監(jiān)察員通過年度檢查難以全面了解單位實際運行情況和管理質(zhì)量，對整體安全態(tài)勢難以準確把握。

構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動的通航風險評價體系的重要意義

數(shù)據(jù)是民航行業(yè)新的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟社會資源，是行業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎，也是智慧民航建設的支撐元素。如何“管好、用好、治理好”行業(yè)數(shù)據(jù)，是加快推進行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題，也是當前推動行業(yè)發(fā)展的一項艱巨考驗。通過數(shù)據(jù)的收集、識別和分析，可對通航維修系統(tǒng)管理情況實現(xiàn)多維度“畫像”，建立基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的安全決策過程，來實現(xiàn)對通航風險的預判，進而實現(xiàn)精準和科學監(jiān)管。

以通航維修系統(tǒng)為例，針對維修系統(tǒng)的評價體系通過關鍵數(shù)據(jù)識別、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)應用，在安全、管理、運行等多個維度，構(gòu)建多級指標對通航維修系統(tǒng)開展風險評價和賦值，根據(jù)風險值制定差異化的監(jiān)管手段。該風險評價體系一方面可以“識變”，即伴隨著收集數(shù)據(jù)量的不斷累積更新，該評價體系能夠較為準確的反映單位在某一時期風險值的變化情況，并針對管理過程的“突變”實現(xiàn)預警；一方面可以“識勢”，即基于數(shù)據(jù)驅(qū)動建立多層級指標評價體系，既可以精準評價關鍵系統(tǒng)的單一風險值，也可以綜合評估單位整體的運行風險值，從而對單位安全運行態(tài)勢進行準確把握。

基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的通航風險評價體系的構(gòu)建方法

（一）構(gòu)建通航風險指標評價體系

合理設計指標評價體系是實現(xiàn)數(shù)據(jù)準確收集和評價的關鍵因素。通航維修系統(tǒng)的主要作用就是按照局方和航空器制造廠家的規(guī)定開展航空器維修工作，確保維修有關的技術資料、人員、工具設備器材與環(huán)境滿足要求，保證航空器的持續(xù)適航。通航維修系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集以航空器管理為核心，將全面質(zhì)量管理理論中的五個影響產(chǎn)品質(zhì)量的主要因素“人、機、料、法、環(huán)”有關的管理和結(jié)果類數(shù)據(jù)作為測評數(shù)據(jù)點，結(jié)合局方審查問題和不安全事件的發(fā)生次數(shù)，經(jīng)過分類統(tǒng)計形成一級指標和二級指標，其中一級指標以通航維修系統(tǒng)“畫像”為目的，輸出通航主要安全、管理和運行情況，體現(xiàn)通航主要運行能力、管理難度和安全指標，并為各類測評數(shù)據(jù)點的風險評價提供權(quán)重值，二級指標以具體管理要素的風險評價為目的，針對每個要素設置具體的測評數(shù)據(jù)點，對相關要素的風險值進行評價。

針對具體測評數(shù)據(jù)點的選擇，通過德爾菲法（又稱專家調(diào)查法），征求兄弟監(jiān)管局和轄區(qū)多家通航單位的意見，結(jié)合通航維修系統(tǒng)的關鍵流程，識別出通航維修系統(tǒng)管理階段的結(jié)果類和過程類數(shù)據(jù)，由通航單位定期收集并上報。

（二）設置風險評價標準

建立風險值計算方法，為每個測評數(shù)據(jù)點設置風險值和風險等級，風險等級以紅、黃、綠三色來進行劃分，根據(jù)測評數(shù)據(jù)點的風險值對應到具體的風險等級，其中紅色代表風險值不可接受，黃色代表相關風險采取措施后可接受，綠色代表風險可接受。通過加權(quán)求和的辦法，得出相關測評數(shù)據(jù)點對應的具體指標的風險值，并根據(jù)風險值判定該指標所處的風險等級。如：針對某二級指標，其風險值 f（x）＝（x1p1+x2p2+x3p3+...+xnpn）/n，其中x代表具體數(shù)據(jù)點的取樣數(shù)據(jù)，p代表權(quán)重值，權(quán)重值根據(jù)單位運行種類、成立時間、分地點數(shù)量以及該測評數(shù)據(jù)點在維修管理流程中的重要性來設置，根據(jù)相關數(shù)據(jù)與風險值的正相關或負相關性，權(quán)重可為正或負值，f（x）越高，代表風險值越高。針對一級指標的風險值，同樣采用加權(quán)求和法，將二級指標風險值匯總計算得出。

在評價風險值的時候，如果二級指標對應的某一測評數(shù)據(jù)點的風險等級進入了紅區(qū)，則不管該指標風險值是多少，其風險等級都將直接進入紅區(qū)，必須采取措施緩解風險才可運行。風險值與風險等級相結(jié)合進行評價，能夠有效識別通航單位整體運行風險及關鍵流程的隱患。

（三）建立自動化風險評價工具

數(shù)據(jù)搜集和分析過程，同樣是基于“數(shù)據(jù)驅(qū)動”的思維，根據(jù)風險評價的標準，借助數(shù)據(jù)工具建立評價算法模型。為了更方便數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計和展示，民航山東監(jiān)管局試點開發(fā)了信息化軟件工具，通航單位每月登陸系統(tǒng)填報要求的測評數(shù)據(jù)，經(jīng)后臺計算后自動生成一級和二級指標的風險雷達圖（見下圖），指標數(shù)據(jù)流清晰直觀，操作性好，為通航單位填報數(shù)據(jù)和監(jiān)察員分析評價提供了極大的便利性。

（四）建立基于風險評價體系的監(jiān)察機制

數(shù)據(jù)評價的最終目的是為企業(yè)精準把脈，指導局方和企業(yè)采取針對性的管理措施來緩解風險。通過建立基于風險評價體系的監(jiān)察機制，可實時輸出各級指標的風險值和風險等級，并可實現(xiàn)對轄區(qū)通航整體運行態(tài)勢開展科學評判，根據(jù)風險等級，局方可以采取更為精準、及時的監(jiān)管手段，更好的實現(xiàn)預測性的事前監(jiān)管，實現(xiàn)安全關口前移。同時，通過風險值和風險等級的實時變化，也能反映出局方采取的監(jiān)管手段是否產(chǎn)生了實效，是否需要有針對性的調(diào)整。

基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的通航風險評價體系的發(fā)展對策

（一）加強頂層設計引領，做好制度保障

部分通航單位風險分析雷達圖

智慧民航建設是民航高質(zhì)量發(fā)展的主攻方向，也是多領域民航強國建設的強大支撐。構(gòu)建基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的通航風險評價體系，緊密契合了智慧民航建設要求，是推動實現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管的規(guī)范化、精準化、智能化的有效嘗試。在當前通航“放管服”的政策環(huán)境下，為了推動通航安全、健康、有序發(fā)展，應加快推進基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的通航風險評價體系的建設，制定政策調(diào)動行業(yè)各相關方的積極性，加快收集、整合通航各類運行數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)上報、收集、評估機制，在部分地區(qū)先行先試開展具體工作。

（二）加強基礎數(shù)據(jù)治理，夯實數(shù)據(jù)基礎

數(shù)據(jù)治理是實現(xiàn)民航業(yè)務的數(shù)據(jù)化和數(shù)據(jù)的業(yè)務化，提升行業(yè)數(shù)據(jù)的共享、質(zhì)量及安全水平，發(fā)揮數(shù)據(jù)業(yè)務價值的重要舉措和必經(jīng)之路。通航風險評價體系需要保證輸出結(jié)果的準確性，務必要規(guī)范數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)質(zhì)量，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的準確應用；在數(shù)據(jù)收集階段，局方就要制定數(shù)據(jù)收集的標準規(guī)范，一方面，對單位上報數(shù)據(jù)的準確性和時效性開展審查，確保數(shù)據(jù)能夠準確反映單位的運行情況，同時也要保證數(shù)據(jù)的針對性，避免企業(yè)上報數(shù)據(jù)過多，增加自身負擔；另一方面，要盡量多的收集歷史的運行數(shù)據(jù)，建立運行數(shù)據(jù)庫，有利于更準確的識別安全運行態(tài)勢，避免無效數(shù)據(jù)對系統(tǒng)評價指標產(chǎn)生過度干擾。

（三）加強系統(tǒng)平臺建設，提供有效支持

數(shù)據(jù)的高效應用離不開功能完善的系統(tǒng)平臺的支持，龐大的數(shù)據(jù)必須借助有效的電子化系統(tǒng)才可實現(xiàn)數(shù)字化、智能化應用。該系統(tǒng)目前僅在適航維修專業(yè)進行試點試用，隨著功能的不斷完善，未來也考慮為飛標、航務等專業(yè)預留數(shù)據(jù)接口，由企業(yè)統(tǒng)一填報，從而實現(xiàn)對通航企業(yè)運行更加全面和精準的數(shù)字畫像。另外，局方可將對通航運行數(shù)據(jù)的評價功能融合到SES模塊，為企業(yè)提供填報接口，并將局方下發(fā)的問題關聯(lián)到相關指標中開展評價，指導監(jiān)察員科學制定針對相關通航企業(yè)的行政檢查計劃，伴隨著數(shù)據(jù)量的不斷增加，運算方法的不斷完善，通航的監(jiān)管政策也將實現(xiàn)從數(shù)字化驅(qū)動向智能化驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。

智慧監(jiān)管作為智慧民航建設的重要組成部分，以提升安全組織管理水平和行業(yè)治理效能為導向，推進數(shù)字政府建設，完善一體化政務服務，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動的行業(yè)監(jiān)管和融合創(chuàng)新的市場運行監(jiān)測體系，能夠有效提升行業(yè)監(jiān)管水平。通航風險評價體系的建立，是當前通航監(jiān)管領域?qū)τ谥腔郾O(jiān)管的成功探索，能夠提前介入風險管理，幫助企業(yè)“補短板，固底板”，推動了通航監(jiān)管向趨勢分析、事前預測轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)精準監(jiān)管和服務，將助力整個通航事業(yè)健康良性發(fā)展。相信隨著通航監(jiān)管模式的深入探索和應用，不斷推動現(xiàn)有監(jiān)管模式更進一步走向智慧監(jiān)管，各類監(jiān)管工作都將提升效能，為民航高質(zhì)量發(fā)展提供強大動力。