政府采購制度是我國財政支出管理的一項重要政策工具?！墩少彿ā返诰艞l規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。2020年，為使政府采購政策功能切實落地，財政部配套出臺了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”）。在民航行業(yè)，政府采購積極執(zhí)行財政部支持中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，助力民航領(lǐng)域中小企業(yè)健康發(fā)展。但在政策執(zhí)行過程中還存在一些問題，需要引起重視并有效加以解決。

民航政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的基本情況

民航系統(tǒng)高度重視發(fā)揮政府采購政策作用促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。自《管理辦法》2021年1月1日施行以來，分別從提高預(yù)留面向中小企業(yè)采購份額、嚴(yán)格按照政策要求執(zhí)行采購和依法實施情況落實信息公開等方面擴大民航政府采購中小企業(yè)市場份額，大力支持中小企業(yè)發(fā)展。

（一）提高預(yù)留份額

預(yù)算是采購執(zhí)行的依據(jù)。從預(yù)算編制環(huán)節(jié)提高面向中小企業(yè)采購份額，助力政策平穩(wěn)落地?！豆芾磙k法》實施之前，民航政府采購預(yù)算雖細(xì)化到項目、類別和品目，但未實現(xiàn)預(yù)算面向中小企業(yè)預(yù)留份額；從2021年申報政府采購預(yù)算開始，民航各預(yù)算單位面向中小企業(yè)采購份額預(yù)留比例統(tǒng)一提高至30%，即民航政府采購預(yù)算中至少預(yù)留出30%的金額專門面向中小企業(yè)采購。一方面從源頭提高了對采購人細(xì)化采購預(yù)算、合理預(yù)留份額的要求，另一方面從制度層面給予中小企業(yè)更多的市場機會。

（二）嚴(yán)格采購執(zhí)行

政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。為了確保預(yù)算中預(yù)留的份額切實授予中小企業(yè)，采購執(zhí)行環(huán)節(jié)同樣是政策落實中的一大重要抓手。一是嚴(yán)格計劃編制，編制合理、準(zhǔn)確、詳盡的采購計劃是需求管理的重要內(nèi)容。為防范采購風(fēng)險，采購人必須在采購公告發(fā)布之前，在政府采購計劃管理系統(tǒng)中編制政府采購計劃，屬于預(yù)留項目的必須勾選“專門面向中小企業(yè)采購”并經(jīng)民航局審核通過后在系統(tǒng)中備案，已備案的計劃信息將用于全年度中小企業(yè)采購執(zhí)行情況的信息統(tǒng)計，同時便于監(jiān)督檢查，主管預(yù)算單位可通過計劃和采購公告、合同公告等作比對，以確保采購按照編制的計劃執(zhí)行，確保預(yù)留項目采購執(zhí)行到位；二是規(guī)范采購文件書寫，防止出現(xiàn)重大瑕疵。自《管理辦法》實施以來，采購文件中要求明確標(biāo)注采購標(biāo)的對應(yīng)的中小企業(yè)劃型所屬行業(yè)、對小微企業(yè)價格扣除比例等，如果采用分包或聯(lián)合體方式面向中小企業(yè)采購，還應(yīng)明確分包比例。三是涉及預(yù)算調(diào)劑的采購單位，依然要求保證30%的預(yù)留份額不變。在采購實施過程中，采購人可能因為前期需求管理欠佳，將不宜預(yù)留的項目設(shè)置預(yù)留比例并申報面向中小企業(yè)采購預(yù)算，被迫中止采購而進(jìn)行預(yù)算調(diào)劑來調(diào)整項目屬性，但是民航系統(tǒng)依然要求涉及調(diào)劑的預(yù)算單位保證至少有30%的政府采購預(yù)算面向中小企業(yè)采購，防止因采購執(zhí)行環(huán)節(jié)管理不嚴(yán)格，未實現(xiàn)“預(yù)算—采購”的閉環(huán)管理而造成面向中小企業(yè)采購額下降。

（三）落實信息公開

年度結(jié)束，民航系統(tǒng)要求采購人全面梳理預(yù)留項目執(zhí)行情況，統(tǒng)計全年合同授予中小企業(yè)金額、小微企業(yè)金額，向中小企業(yè)收費等情況，并將數(shù)據(jù)依法在中國政府采購網(wǎng)向社會公開。2021年，民航系統(tǒng)共授予中小企業(yè)合同金額40.23億元，占總采購規(guī)模的55.76%，同比上升1.48個百分點，其中授予小微企業(yè)合同金額占比17.13%，同比上升2.72個百分點。從政策落實層面看，除不適宜面向中小企業(yè)采購的情形外，200萬元以下貨物、服務(wù)及400萬元以下工程項目均全部面向中小企業(yè)采購，超過200萬元的貨物、服務(wù)及400萬元工程項目預(yù)留30%面向中小企業(yè)采購；從評審優(yōu)惠層面看，200萬元以上的貨物、服務(wù)項目及400萬元以上工程項目，對不適宜中小企業(yè)提供的情形及未專門預(yù)留給中小企業(yè)的項目或采購包，貨物、服務(wù)均給予6%以上的價格評審優(yōu)惠。

政策落實過程中的問題

《管理辦法》頒布后，經(jīng)過近兩年的實踐，民航政府采購管理在實施層面也暴露出了一些問題，需要逐步糾正和解決。

（一）預(yù)留方式欠合理

《管理辦法》第七條和第八條規(guī)定了預(yù)留項目的范圍，即如果是限額以上未達(dá)到招標(biāo)數(shù)額的項目，適宜由中小企業(yè)提供的，應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)采購；如果是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項目，適宜由中小企業(yè)提供的，應(yīng)當(dāng)預(yù)留該部分項目預(yù)算總額的30%專門面向中小企業(yè)采購，其中要至少預(yù)留60%面向小微企業(yè)采購。現(xiàn)行的民航政府采購預(yù)算預(yù)留方式較為模糊，尚未明確區(qū)分不同金額范圍的項目的預(yù)留方式以及適宜由中小企業(yè)采購的項目范圍，僅保證了30%和60%的最低比例要求；另外部分采購人對于30%和60%的計算基數(shù)理解有偏差，政策要求的是“超過 200 萬元的貨物和服務(wù)采購項目、超過400 萬元的工程采購項目中適宜由中小企業(yè)提供的，預(yù)留該部分采購項目預(yù)算總額的 30%以上專門面向中小企業(yè)采購，其中預(yù)留給小微企業(yè)的比例不低于 60%”，也就是說正確的計算基數(shù)應(yīng)當(dāng)是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)且適宜由中小企業(yè)提供的項目的預(yù)算總額。采購人在編制面向中小企業(yè)采購預(yù)算時未作區(qū)分，將自身政府采購預(yù)算總額作為計算基數(shù)，導(dǎo)致達(dá)到30%和60%的比例要求較為吃力。

（二）統(tǒng)籌能力欠強化

《管理辦法》第六條規(guī)定了“主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)組織評估本部門及所屬單位政府采購項目，統(tǒng)籌制定面向中小企業(yè)預(yù)留采購份額的具體方案，對適宜由中小企業(yè)提供的采購項目和采購包，預(yù)留采購份額專門面向中小企業(yè)采購，并在政府采購預(yù)算中單獨列示”。預(yù)留份額的具體方案是評估、統(tǒng)籌全系統(tǒng)政府采購項目后的結(jié)果，主管預(yù)算單位在其中發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的整體性作用?，F(xiàn)行的民航政府采購預(yù)算預(yù)留方案是各采購單位在評估自身政府采購項目之后，制定的符合本單位實際的預(yù)留方案，缺少了一定的系統(tǒng)統(tǒng)籌性，加之民航采購單位眾多，各單位的采購規(guī)模、采購品類參差不齊，這就導(dǎo)致了有些總體采購量小或者涉及專業(yè)性強、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模大的采購單位在預(yù)留方案上欠缺平衡性和科學(xué)性，采購風(fēng)險加大。

（三）執(zhí)行過程欠規(guī)范

一是系統(tǒng)中的信息錄入欠規(guī)范。采購人在政府采購相關(guān)系統(tǒng)中錄入“是否專門面向中小企業(yè)采購”時經(jīng)常誤認(rèn)為只有項目整體預(yù)留給中小企業(yè)才屬于“專門面向”，然而除整體預(yù)留外，設(shè)置專門的采購包或者使用分包或聯(lián)合體方式預(yù)留同屬于“專門面向”，由于政策理解的偏差，導(dǎo)致信息系統(tǒng)中信息錄入不規(guī)范，數(shù)據(jù)統(tǒng)計也欠完整；二是將除《中小企業(yè)聲明函》（以下簡稱“《聲明函》”）之外的證明材料作為認(rèn)定中小企業(yè)的依據(jù)?！堵暶骱肥钦J(rèn)定中小企業(yè)的唯一依據(jù)，中小企業(yè)參與政府采購活動應(yīng)當(dāng)規(guī)范填寫《聲明函》，采購人如未嚴(yán)格核查《聲明函》，將導(dǎo)致認(rèn)定中小企業(yè)上出現(xiàn)偏差；三是未隨中標(biāo)、成交結(jié)果公示《聲明函》。如果中標(biāo)、成交供應(yīng)商享受中小企業(yè)扶持政策，必須隨中標(biāo)、成交公告同步公示《聲明函》，未嚴(yán)格落實信息公開，不利于優(yōu)化營商環(huán)境，難以實現(xiàn)政策目標(biāo)；四是采購文件中違規(guī)設(shè)置條款，加高了中小企業(yè)參與門檻。例如將一定金額的合同業(yè)績作為評審因素并設(shè)置較高分值，將較長的企業(yè)經(jīng)營年限作為資格條款提高中小企業(yè)參與政府采購活動的門檻，非專門面向中小企業(yè)的項目未設(shè)置面向小微企業(yè)價格扣除比例，設(shè)置超過規(guī)定的投標(biāo)保證金和履約保證金等。

強化民航政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展的對策建議

在實踐中發(fā)現(xiàn)問題，并探尋解決問題的對策，對癥下藥。這樣才能進(jìn)一步規(guī)范民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)行為實踐，增強政策支持效果。

（一）深入研究學(xué)習(xí)《管理辦法》

守法的前提是知法且懂法。財政部出臺的《管理辦法》是規(guī)范面向中小企業(yè)政府采購行為的基石，深入研究學(xué)習(xí)《管理辦法》，理解政策要義，可以幫助采購人減少采購風(fēng)險，規(guī)范采購行為。例如，采購人應(yīng)明確供應(yīng)商享受中小企業(yè)扶持政策的前提條件；預(yù)留份額的四種具體方式；可以不預(yù)留給中小企業(yè)的五種情形；非預(yù)留項目小微企業(yè)價格扣除比例或價格分加分比例；供應(yīng)商享受扶持政策的，《聲明函》應(yīng)隨中標(biāo)、成交結(jié)果公開等相關(guān)規(guī)定。民航系統(tǒng)可以圍繞《管理辦法》出臺后民航政府采購面臨的各種實際性問題，通過開展專題講座、總結(jié)業(yè)務(wù)問答等方式，不斷深入學(xué)習(xí)政策文件，不斷增強對政策法規(guī)的認(rèn)識，促使采購人對政策的理解能力得到新的提升。

（二）制定民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體實施細(xì)則

民航政府采購有著鮮明的行業(yè)特點，例如空管、機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較高，飛行器、航材等行業(yè)特色的專業(yè)性設(shè)備采購量較大等。這些行業(yè)特點決定著民航政府采購更應(yīng)重視需求管理，合理確定采購需求，區(qū)分適宜與不適宜預(yù)留采購份額給中小企業(yè)的采購項目，著重發(fā)揮主管預(yù)算單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，科學(xué)、合理地確定行業(yè)預(yù)留方案等落實政策的相關(guān)細(xì)節(jié)。根據(jù)民航對于行業(yè)政府采購的相關(guān)管理要求，配套制定民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的具體實施細(xì)則，在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，融入民航政府采購需求實際，例如明確民航行業(yè)中受專業(yè)技術(shù)或基礎(chǔ)設(shè)施限制等不適宜預(yù)留的具體情形、統(tǒng)籌預(yù)留方案的具體操作步驟、設(shè)定一定的績效考核目標(biāo)等，為民航面向中小企業(yè)采購出臺更有針對性的實施方案。

（三）加強全過程績效管理

民航政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展應(yīng)確立“績效目標(biāo)”最終導(dǎo)向?！豆芾磙k法》第十七條規(guī)定，對涉及中小企業(yè)采購的預(yù)算項目實施全過程績效管理，合理設(shè)置績效目標(biāo)和指標(biāo)，落實扶持中小企業(yè)有關(guān)政策要求，定期開展績效監(jiān)控和評價，強化績效評價結(jié)果應(yīng)用。一是要重視流程管理，從編制面向中小企業(yè)采購預(yù)算開始，到簽訂授予中小企業(yè)采購合同并完成信息公告為止，持續(xù)促進(jìn)管理能力提升和制度措施改進(jìn)，推動預(yù)留份額、價格評審優(yōu)惠、專門面向等民航政府采購支持中小企業(yè)政策全面落實；二是要完善績效評價指標(biāo)設(shè)置，圍繞民航政府采購目標(biāo)的科學(xué)性、財政資金使用的效益性、采購支持中小企業(yè)政策落實和優(yōu)化營商環(huán)境目標(biāo)設(shè)置評價標(biāo)準(zhǔn)；三是將績效管理結(jié)果應(yīng)用于制度優(yōu)化、日常采購管理、預(yù)算編制、流程規(guī)范、問題整改等方面。

政府采購對合理配置中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資源、改善中小企業(yè)生存條件、提高中小企業(yè)市場活力、推動中小企業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型等方面具有重要意義。目前，民航政府采購規(guī)模位列各大部委前列，這意味著民航系統(tǒng)有更多的空間發(fā)揮政府采購的政策功能作用，以鼓勵中小企業(yè)發(fā)展。民航系統(tǒng)將在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用，讓更多的中小企業(yè)依托民航政府采購獲得更好的發(fā)展機會，提升中小企業(yè)在民航高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中的獲得感。