黨的二十大報(bào)告提出：“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”。這是黨在我國進(jìn)入新的發(fā)展階段，面對各種新的形勢和任務(wù)作出的戰(zhàn)略安排。我國民航已經(jīng)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，為了保障我國民航平穩(wěn)、健康和有序的發(fā)展，需要積極推動(dòng)民航涉外法治建設(shè)，積極營造良好的涉外法治環(huán)境。

目前，《北京公約》已經(jīng)獲得我國最高立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。2022年10月30日，十三屆全國人大常委會(huì)第37次會(huì)議表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《制止與國際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》的決定，同時(shí)聲明：一、中華人民共和國不受《北京公約》第二十條第一款的約束。二、在中華人民共和國政府另行通知前，《北京公約》暫不適用于中華人民共和國香港特別行政區(qū)和中華人民共和國澳門特別行政區(qū)。

我國全程參與了《北京公約》的立法活動(dòng)，并有積極的貢獻(xiàn)。因此，積極推動(dòng)《北京公約》的批準(zhǔn)，有利于彰顯我國在國際民航舞臺(tái)的影響力和話語權(quán)，更好推進(jìn)民航領(lǐng)域的國內(nèi)法治和涉外法治建設(shè)。

《北京公約》的誕生

為了應(yīng)對國際恐怖主義活動(dòng)對民航業(yè)的破壞，國際民航組織多年來一直致力于國際航空立法工作，先后通過了《東京公約》、《海牙公約》、《蒙特利爾公約》、《蒙特利爾機(jī)場議定書》以及《炸藥公約》，這些公約構(gòu)成了國際航空保安公約體系，在打擊涉及國際航空犯罪方面發(fā)揮了重要作用。然而，隨著時(shí)代的變遷，特別是“9·11”事件的發(fā)生，顯示在國際航空運(yùn)輸業(yè)內(nèi)又出現(xiàn)了危及航空安全的新犯罪。這就需要全球航空運(yùn)輸業(yè)的利益攸關(guān)方，共同努力來推動(dòng)國際航空保安公約體系的修訂工作。

2010年8月30日至9月10日，民航局在北京成功承辦了國際航空保安公約外交大會(huì)，這次外交大會(huì)是新中國民航七十年來第一次舉辦的以法律為主題的國際會(huì)議。會(huì)議閉幕當(dāng)日有近二十個(gè)國家的代表簽署了新產(chǎn)生的《北京公約》和《北京議定書》，這是國際航空立法史上，第一個(gè)以中國城市命名的國際公約，成為國際反恐公約的重要組成部分，將對有效保護(hù)旅客的生命和財(cái)產(chǎn)安全，打擊針對民航的非法干擾行為提供強(qiáng)有力的法律武器。會(huì)議期間，中國政府作為東道主，為會(huì)議的順利進(jìn)行提供了全方位的保障，得到了國際民航組織高級官員和各國與會(huì)代表的高度贊賞。中國代表團(tuán)充分發(fā)揮了溝通協(xié)調(diào)的作用，為最終文件的出臺(tái)作出不可磨滅的重要貢獻(xiàn)。

國際社會(huì)對《北京公約》的基本態(tài)度和立場

（一）國際民航組織

2018年6月14日，時(shí)任國際民航組織秘書長的柳芳女士在國際民航組織總部主持了土耳其交存《北京公約》批準(zhǔn)書儀式。土耳其駐國際民航組織理事會(huì)代表大使以及國際民航組織法律事務(wù)和對外關(guān)系局局長黃解放博士出席儀式。鑒于土耳其政府批準(zhǔn)了《北京公約》，國際民航組織宣布《北京公約》將于2018年7月1日生效。對此，柳芳女士指出，“通過將一些對民用航空構(gòu)成新興威脅的行為進(jìn)行刑事定罪，包括對上述罪行的某些準(zhǔn)備行為予以刑事定罪，這一文書將加強(qiáng)各國防范這些罪行的能力，并對犯罪者進(jìn)行起訴和懲罰，該公約還將通過強(qiáng)化全球反恐怖主義條約體系，協(xié)助實(shí)施聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略”。

2018年7月1日，《北京公約》生效。截至2022年10月，共有34個(gè)國家簽署，23個(gè)國家批準(zhǔn)，20個(gè)國家加入，1個(gè)國家核準(zhǔn)，1個(gè)國家接受《北京公約》。充分凸顯了國際社會(huì)打擊民航領(lǐng)域國際恐怖主義的堅(jiān)強(qiáng)決心。

（二）各國以實(shí)際行動(dòng)積極推進(jìn)《北京公約》的批準(zhǔn)

1.美國。2010年9月，出席外交大會(huì)的美國代表團(tuán)團(tuán)長Clifton Johnson指出，“在‘9·11’恐怖襲擊九周年之際，沒有比通過《北京公約》和《北京議定書》更合適和更有希望的方式來紀(jì)念這一時(shí)刻。《北京公約》和《北京議定書》將會(huì)非常明顯地加強(qiáng)現(xiàn)存的國際反恐法律框架，并便于起訴和引渡那些實(shí)施恐怖主義犯罪的人……，美國政府歡迎加入這一公約和議定書”。2020年2月5日，美國國務(wù)卿蓬佩奧將有關(guān)《北京公約》和《北京議定書》的法律文件送到美國白宮，2020年6月18日，美國總統(tǒng)特朗普致函國會(huì)參議院，請其審議批準(zhǔn)該兩項(xiàng)國際法律文書。目前，有關(guān)文件正在參議院外交關(guān)系委員會(huì)審議之中。從美國對該公約的立場和態(tài)度來看，美國批準(zhǔn)該公約的可能性比較大。

2.法國。法國代表團(tuán)曾積極參與《北京公約》與《北京議定書》的起草活動(dòng)。法國人奧松先生在2010年外交會(huì)議上，被各國推舉為大會(huì)主席主持會(huì)議，以其扎實(shí)的專業(yè)才華與嫻熟的外交才能，對于最終法律文件的出臺(tái)發(fā)揮了非常重要的作用。法國先后完成了國民議會(huì)對該公約的審議工作，經(jīng)時(shí)任法國總統(tǒng)奧朗德批準(zhǔn)于2016年12月15日向國際民航組織提交批準(zhǔn)書。2018年7月1日，該公約對其生效。

3.德國。德國于2016 年10月12日簽署了《北京公約》和《北京議定書》，2022年3月21日向國際民航組織提交批準(zhǔn)書，2022年5月1日對其生效。

4.新加坡。新加坡于2022年7月20日加入《北京公約》，該公約于2022年9月1日對其生效。

5.俄羅斯。2016年2月9日，俄羅斯外交部副部長Oleg Syromolotov接受記者采訪時(shí)表示，在國際層面，國際民航組織制定了一些相對較新的國際條約，特別是為了加強(qiáng)反恐以維護(hù)航空安全。這指的是2010年《北京公約》和《北京議定書》、2014年《蒙特利爾議定書》，俄羅斯正在考慮加入這些國際條約。2022年10月6日，在國際民航組織四十一屆大會(huì)期間，俄羅斯加入了《北京公約》，該公約于2022年12月1日對其生效。

《北京公約》與我國國內(nèi)法的關(guān)系

我國對于國際法與國內(nèi)法關(guān)系的實(shí)踐，可以歸納為“中國堅(jiān)持直接適用條約和間接適用條約方式并用的實(shí)踐，保持在適用方式選擇上的靈活性，以滿足適用不同公約的需要，……但有必要確定一項(xiàng)直接適用為主，間接適用為輔的條約適用原則”。中國采取直接與間接相結(jié)合的模式適用國際法。在直接適用國際條約方面，這一種方式主要適用于民商事領(lǐng)域。在間接適用方面，通過國內(nèi)立法程序?qū)H法轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。根據(jù)“條約必須遵守”原則，締約國應(yīng)當(dāng)善意履行，中國為實(shí)施所締結(jié)或加入的國際條約，而專門制定了一些法律，例如，為實(shí)施《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》，我國分別制定了《中華人民共和國外交特權(quán)與豁免條例》和《中華人民共和國領(lǐng)事特權(quán)和豁免條例》。

（一）《北京公約》與其他公約的法律關(guān)系

作為國際航空保安公約體系的組成部分，《北京公約》與其他公約的關(guān)系如何處理，《北京公約》已經(jīng)做好了立法設(shè)計(jì)。

依據(jù)《北京公約》“第二十四條 在當(dāng)事國之間，本公約應(yīng)優(yōu)先于以下文書：

（a） 1971年9月23日在蒙特利爾簽訂的《制止危害民用航空安全非法行為公約》；和

（b）1988年2月24日在蒙特利爾簽署的《制止在用于國際民用航空的機(jī)場發(fā)生的非法暴力行為以補(bǔ)充1971年9月23日訂于蒙特利爾的制止危害民用航空安全的非法行為公約的議定書》”。

（二）《北京公約》與國內(nèi)立法銜接

1.第一條第一款（f）項(xiàng)“利用使用中的航空器旨在造成死亡、嚴(yán)重身體傷害，或?qū)ω?cái)產(chǎn)或環(huán)境的嚴(yán)重破壞”，本罪的犯罪客體是社會(huì)的公共安全，即不特定或多數(shù)人的生命、健康和重大公私財(cái)產(chǎn)安全，可按《刑法》第一百一十五條“以其他方法危害公共安全罪”定罪處罰。以其他方法危害公共安全罪的犯罪客體也是不特定或多數(shù)人的生命、健康和重大公私財(cái)產(chǎn)安全。

2.第一條第一款（g） 項(xiàng)“從使用中的航空器內(nèi)釋放或排放任何生物武器、化學(xué)武器和核武器或爆炸性、放射性、或類似物質(zhì)而其方式造成或可能造成死亡、嚴(yán)重身體傷害或?qū)ω?cái)產(chǎn)或環(huán)境的嚴(yán)重破壞”，本罪犯罪客體是公共安全，對象是不特定或多數(shù)人的人身或財(cái)產(chǎn)、環(huán)境安全，可按《刑法》第一百一十四條、一百一十五條“危害公共安全罪”定罪處罰。

3.第一條第一款（h） 項(xiàng)“對一使用中的航空器或在一使用中的航空器內(nèi)使用任何生物武器、化學(xué)武器和核武器或爆炸性、放射性、或類似物質(zhì)而其方式造成或可能造成死亡、嚴(yán)重身體傷害或?qū)ω?cái)產(chǎn)或環(huán)境的嚴(yán)重破壞”，本罪的犯罪客體是社會(huì)的公共安全，同樣可按《刑法》第一百一十四條、第一百一十五條定罪處罰。

4.威脅實(shí)施公約規(guī)定的罪行（威脅型犯罪），已實(shí)施目標(biāo)犯罪或涉及目標(biāo)犯罪預(yù)備行為的威脅行為，可以按照目標(biāo)犯罪定罪量刑，例如，我國《刑法》“第一百二十三條 對飛行中的航空器上的人員使用暴力，危及飛行安全”，如果威脅已經(jīng)開始付諸行為，則可按照暴力危及飛行安全罪處理；如果表達(dá)威脅，僅僅是言語上，并未有任何實(shí)際行為，則不構(gòu)成犯罪。

5.組織或者指使實(shí)施公約規(guī)定的罪行，本罪的犯罪客體是社會(huì)的公共安全，可按《刑法》第一百二十條“組織、領(lǐng)導(dǎo)和參加恐怖組織罪”定罪處罰。組織、領(lǐng)導(dǎo)和參加恐怖組織罪侵犯的客體為公共安全，即不特定多數(shù)人的生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全。行為對象可以是本國公民，也可以是外國人。恐怖活動(dòng)組織，是指以實(shí)施殺人、爆炸、綁架等恐怖活動(dòng)為目的的犯罪組織。

6.使用航空器非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪（包括生化核武器），本罪的客體是公共安全，而非交通運(yùn)輸安全，可按《刑法》第一百二十五條“非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪”定罪處罰。非法運(yùn)輸危險(xiǎn)物質(zhì)罪，是指非法運(yùn)輸毒害性、放射性、傳染病病原體物質(zhì)，危害公共安全的行為。本罪侵犯的客體是公共安全；客觀方面表現(xiàn)為非法運(yùn)輸毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)，危害公共安全的行為；犯罪主體是一般主體，既包括自然人，也包括單位；主觀方面是故意，即明知是上述危險(xiǎn)物質(zhì)，而非法運(yùn)輸；過失不成立本罪。

7.使用航空器非法運(yùn)輸逃犯罪，若事前有共謀，按《刑法》總則中關(guān)于共犯的規(guī)定定罪，否則按第三百一十條“窩藏、包庇罪”定罪處罰。窩藏罪是指明知是犯罪的人而為其提供隱藏處所、財(cái)物，幫助其逃匿的行為。

8.協(xié)助實(shí)施公約規(guī)定的罪行（包括參與、共謀從事公約規(guī)定罪行的行為），按照《刑法》總則中關(guān)于共犯的規(guī)定定罪處罰。我國《刑法》規(guī)定共同犯罪是指二人以上共同故意犯罪。二人以上共同過失犯罪，不以共同犯罪論處；應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任的，按照他們所犯的罪分別處罰。如果二人以上事先同謀，事中有人未實(shí)行犯罪，也按共犯處罰。

9.協(xié)助團(tuán)伙實(shí)施公約規(guī)定的罪行，按照《刑法》第一百二十條“組織、領(lǐng)導(dǎo)和參加恐怖組織罪”定罪處罰。

結(jié) 語

根據(jù)上述分析，新型的非法干擾行為除了威脅實(shí)施公約規(guī)定的罪行中的部分情形外，其他的犯罪均可以與我國《刑法》銜接，無需增加新的罪名。在我國《刑法》中，并未明確規(guī)定威脅犯罪。但是，這并不意味著，對這種行為可以聽之任之而置之不理，目前，可以通過《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定的擾亂公共秩序行為來進(jìn)行處罰。至于涉及到國內(nèi)《刑法》的修訂，以便將威脅行為明確定性為犯罪，則需要我國的立法機(jī)關(guān)以刑法修正案的方式將威脅予以刑事定罪，或者需要我國的司法機(jī)關(guān)以司法解釋的方式將威脅予以刑事定罪。

全國人大批準(zhǔn)《北京公約》以后，我國政府仍須向國際民航組織秘書處提交批準(zhǔn)書，一旦提交批準(zhǔn)書以后，《北京公約》對我國產(chǎn)生法律上的效力。作為行業(yè)來講，需要在全行業(yè)加強(qiáng)《北京公約》的培訓(xùn)和宣傳，使相關(guān)行業(yè)從業(yè)人員進(jìn)一步熟悉和掌握公約，以更好的指導(dǎo)實(shí)際工作。