鄭磊

產(chǎn)業(yè)政策概念來(lái)自日本的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域?！锻óa(chǎn)省與日本奇跡》和《日本通商產(chǎn)業(yè)政策史》為這方面的研究提供了寶貴資料。

前書(shū)以美國(guó)學(xué)者角度提供了從農(nóng)商務(wù)?。ㄍóa(chǎn)省前身）開(kāi)始，日本經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、人員和運(yùn)作機(jī)制，以及從戰(zhàn)前到1975年的各項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策出臺(tái)的歷史背景，首次披露了很多政策制定背后紛繁復(fù)雜的政黨和人際、社會(huì)關(guān)系，是一本深入理解日本產(chǎn)業(yè)政策的嚴(yán)肅歷史著作。

后一部書(shū)則由通產(chǎn)省前任重要官員和日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界專(zhuān)家編寫(xiě)，系統(tǒng)梳理了截至2010年日本產(chǎn)業(yè)政策的主要內(nèi)容和發(fā)展脈絡(luò)。兩書(shū)的作者都非常熟稔近現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，前書(shū)披露了20世紀(jì)80年代之前的日本很多經(jīng)濟(jì)史秘聞?shì)W事，后書(shū)對(duì)1980年之后的日本經(jīng)濟(jì)政策的介紹更為完整，內(nèi)容互為補(bǔ)充。

查默斯·約翰遜將明治維新后的日本歸入發(fā)展型（計(jì)劃引導(dǎo)型）國(guó)家。這類(lèi)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益服從政治目標(biāo)，重視通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。羅伯特·尾崎指出產(chǎn)業(yè)政策是經(jīng)濟(jì)國(guó)家主義的反映，日本產(chǎn)業(yè)政策由通產(chǎn)省精英官員根據(jù)其對(duì)國(guó)際利益的理解主導(dǎo)制定并推行。

1925年，日本正式成立實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的政府部門(mén)。日本的產(chǎn)業(yè)政策從人事、組織到運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制都具有連續(xù)性。在工業(yè)化較晚的國(guó)家，政府推動(dòng)發(fā)展的例子有不少。日本在20世紀(jì)30年代進(jìn)行了國(guó)家干預(yù)（赤字財(cái)政政策），工業(yè)產(chǎn)值在1931年-1934年間增長(zhǎng)率高達(dá)81.5%。不同發(fā)展階段，政府參與經(jīng)濟(jì)的方式不同，美國(guó)在1960年之前，政府通過(guò)軍事產(chǎn)業(yè)復(fù)合體，對(duì)很多產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和扶持。

查默斯·約翰遜認(rèn)為日本在戰(zhàn)前和戰(zhàn)后重建、高增長(zhǎng)時(shí)期主要是國(guó)家統(tǒng)制型政企關(guān)系，特點(diǎn)是國(guó)家目標(biāo)優(yōu)先于私營(yíng)企業(yè)目標(biāo)，存在抑制競(jìng)爭(zhēng)和低效率經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，助長(zhǎng)了不負(fù)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)行為。之后轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的官民協(xié)調(diào)型政企關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了較高的競(jìng)爭(zhēng)水平，而政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)的決策具有較大的目標(biāo)設(shè)定權(quán)和影響力。這種體制有選擇地賦予企業(yè)獲得政府融資或擔(dān)保融資的權(quán)利、稅收減免、政府支持的商品化和銷(xiāo)售，政府為確保所有參與方有利可圖，會(huì)實(shí)施投資協(xié)調(diào)，在不景氣時(shí)合理分配負(fù)擔(dān)，以及在行業(yè)出現(xiàn)衰退時(shí)提供援助。

日本的主要經(jīng)濟(jì)成就是在國(guó)際貿(mào)易相對(duì)開(kāi)放和全球化時(shí)期取得的，但是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的作用也不容忽視，1955年之后的20年間，國(guó)內(nèi)需求帶動(dòng)了日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。日本產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)在于通過(guò)利益群體之間的協(xié)調(diào)以代替無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，在不大量犧牲效率的前提下達(dá)成國(guó)家利益目標(biāo)。秉持國(guó)家利益的政府所確定的目標(biāo)，很可能與企業(yè)所追求的利潤(rùn)最大化目標(biāo)有分歧，基于民族主義意識(shí)，日本民眾仍會(huì)繼續(xù)認(rèn)同國(guó)家利益優(yōu)先，或者民眾仍覺(jué)得日本經(jīng)濟(jì)的脆弱性需要政府干預(yù)，他們會(huì)在容忍官員偶爾越權(quán)過(guò)線和經(jīng)濟(jì)管理的及時(shí)高效之間做出權(quán)衡。

日本產(chǎn)業(yè)政策包括側(cè)重微觀層面的“產(chǎn)業(yè)合理化政策”，其實(shí)是從明治時(shí)代開(kāi)始的，主要針對(duì)日本在技術(shù)、設(shè)施、管理、產(chǎn)業(yè)區(qū)位和產(chǎn)業(yè)組織等方面的劣勢(shì)，推進(jìn)全行業(yè)采用國(guó)際最佳實(shí)踐進(jìn)行改進(jìn)和提升。其產(chǎn)業(yè)政策的另一方面則側(cè)重宏觀，稱(chēng)為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策”，政府通過(guò)對(duì)國(guó)家有利的方式對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，推進(jìn)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中似乎沒(méi)有遵循比較優(yōu)勢(shì)理論，即便在20世紀(jì)60年代的高速發(fā)展時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策也完全沒(méi)有比較優(yōu)勢(shì)概念。事實(shí)上，日本在戰(zhàn)敗恢復(fù)初期確實(shí)將重點(diǎn)放在具有比較優(yōu)勢(shì)的紡織、機(jī)械加工等行業(yè)，并制定了轎車(chē)工業(yè)發(fā)展計(jì)劃，但并沒(méi)能取得顯著成果。

日本政府在微觀層面強(qiáng)力推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理提升和已有產(chǎn)業(yè)的改善，而不是任其在既定軌道上自行發(fā)展。在發(fā)展對(duì)國(guó)家利益重要的“幼稚產(chǎn)業(yè)”方面，即便暫時(shí)不具備良好條件，也會(huì)通過(guò)政策傾斜和扶持，創(chuàng)造有利環(huán)境，推動(dòng)新行業(yè)快速成長(zhǎng)。政府在確定該優(yōu)先發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)時(shí)，確定了選擇標(biāo)準(zhǔn)，如20世紀(jì)50年代強(qiáng)調(diào)高收入彈性和生產(chǎn)率提升的產(chǎn)業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)70年代又增加了盡量減少對(duì)稀缺生產(chǎn)要素和能源依賴(lài)的標(biāo)準(zhǔn)。

日本過(guò)去100年的目標(biāo)分別是殖產(chǎn)興業(yè)、富國(guó)強(qiáng)兵、擴(kuò)大產(chǎn)能、振興出口、完全雇傭和高速增長(zhǎng)。日本在二戰(zhàn)前經(jīng)歷了早期工業(yè)化，為戰(zhàn)后提出實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)奠定了一定的基礎(chǔ)。通過(guò)出口導(dǎo)向型工業(yè)化積累了物質(zhì)資本和工業(yè)化所需的人力資本（創(chuàng)業(yè)者和技術(shù)人員以及中層管理者）。日本從較落后的工業(yè)國(guó)家，發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成難以用比較優(yōu)勢(shì)理論解釋。

日本在重工業(yè)化實(shí)現(xiàn)之后，20世紀(jì)70年代非常有遠(yuǎn)見(jiàn)地提出了“知識(shí)產(chǎn)業(yè)化”和“知識(shí)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的發(fā)展方向，承認(rèn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的必要性，也明確了其局限性（信息不對(duì)稱(chēng)和外部非經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致的市場(chǎng)功能不健全）。強(qiáng)調(diào)政策的作用在于迅速構(gòu)建“新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”。日本在80年代產(chǎn)業(yè)規(guī)劃提到了動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)，出于構(gòu)建和調(diào)整國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)的必要性，公共資金應(yīng)投向風(fēng)險(xiǎn)性較高的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和社會(huì)開(kāi)發(fā)，提高服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)效率和質(zhì)量、技術(shù)研發(fā)、公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)化等。90年代的規(guī)劃注重增加服務(wù)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)度，提高流通、服務(wù)行業(yè)的效率和多元化。進(jìn)入21世紀(jì)之后，查默斯·約翰遜認(rèn)為以培育特定產(chǎn)業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)代終結(jié)了。

國(guó)家主導(dǎo)型高增長(zhǎng)體制的基本問(wèn)題是政府機(jī)構(gòu)與私營(yíng)企業(yè)間的關(guān)系。日本的政企關(guān)系是一種“官產(chǎn)復(fù)合體”。日本是在國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)和由企業(yè)完全自主經(jīng)營(yíng)的嘗試失敗之后，才逐步調(diào)整為現(xiàn)有的政企合作關(guān)系。前者實(shí)施了15年，發(fā)現(xiàn)腐敗、官僚主義和無(wú)效壟斷問(wèn)題十分嚴(yán)重；而日本在遭遇“石油危機(jī)”之后，民眾覺(jué)得需要通產(chǎn)省這個(gè)為自己服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)介入，組織協(xié)調(diào)市場(chǎng)進(jìn)行更符合大眾利益的應(yīng)對(duì)。

由通產(chǎn)省官員主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)政策的制定，他們?nèi)绾文軌蜃龅綔?zhǔn)確和全面了解經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)未來(lái)做出明智而準(zhǔn)確的預(yù)判，并圍繞著國(guó)家利益推進(jìn)政策的實(shí)施，這是一個(gè)值得深入思考的問(wèn)題。集中培養(yǎng)和訓(xùn)練制訂、實(shí)施政策的合適人才是必要條件。依靠為政策議案和政策實(shí)施出謀劃策的專(zhuān)家集團(tuán)，以及在必要時(shí)順應(yīng)時(shí)代要求，對(duì)組織進(jìn)行靈活重組是通產(chǎn)省成功的另外兩個(gè)重要原因。

日本的產(chǎn)業(yè)政策制訂機(jī)構(gòu)一直在進(jìn)化。1952年之后通產(chǎn)省失去了直接進(jìn)行經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制的權(quán)力，轉(zhuǎn)而開(kāi)始通過(guò)間接的、遵循市場(chǎng)規(guī)律的手段去干預(yù)經(jīng)濟(jì)。通產(chǎn)省也和其他政府部門(mén)一樣充滿了派系斗爭(zhēng)，但是大臣以下的官員基本是專(zhuān)業(yè)化水平很高的技術(shù)型官僚，較少受到政黨影響。幸運(yùn)的是，執(zhí)政黨的政策思想沒(méi)有出現(xiàn)大的偏差。另一個(gè)特點(diǎn)是通產(chǎn)省設(shè)有多個(gè)審議會(huì)，委員都是來(lái)自民間、其他政府部門(mén)和企業(yè)界的專(zhuān)家，對(duì)政策議案進(jìn)行批判性思考和深入討論，對(duì)已執(zhí)行的政策效果進(jìn)行檢討，各利益團(tuán)體的聲音及時(shí)傳遞到政府決策部門(mén)，這些協(xié)商調(diào)整工作在政策設(shè)計(jì)的技術(shù)層面就得到了充分開(kāi)展，不僅起到了對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程的糾偏作用，也發(fā)揮了連接社會(huì)要求、政策宣傳和統(tǒng)一共識(shí)的重要作用。通產(chǎn)省在各地的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)及時(shí)反饋政策執(zhí)行狀況，提出活躍地區(qū)經(jīng)濟(jì)的改善建議，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查和調(diào)整。

政府政策制定部門(mén)的人是關(guān)鍵因素。通產(chǎn)省每25年左右，都對(duì)組織架構(gòu)和人員做較大調(diào)整。比如，為回應(yīng)社會(huì)各界的諸多批評(píng)，通過(guò)1973年的內(nèi)部改革，指揮日本企業(yè)走出石油沖擊。通產(chǎn)省官員盡管習(xí)慣于過(guò)多采取微觀層面的干預(yù)，但是在社會(huì)壓力下也不得不變得更加低調(diào)。

20世紀(jì)70年代末標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的終結(jié)，在20世紀(jì)最后20年間，內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境均發(fā)生了重大變化：日本國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)變化（重視市場(chǎng)和財(cái)政重建）、經(jīng)濟(jì)全球化以及保護(hù)地球環(huán)境的國(guó)際輿論升溫。在這個(gè)由高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)到低速增長(zhǎng)的換擋時(shí)期，政府的主要任務(wù)發(fā)生調(diào)整，需要對(duì)有限的預(yù)算進(jìn)行合理分配。加大內(nèi)閣職權(quán)，縮減省廳，通產(chǎn)省更名經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，傾向于制訂法律條令而不再以行政干預(yù)作為推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的主要手段。政策研究課題要求跨部門(mén)合作解決。

掌握通產(chǎn)省實(shí)權(quán)的過(guò)去那代人的思想和知識(shí)適合重化工業(yè)的管理，不足以應(yīng)對(duì)面臨的新問(wèn)題。而通產(chǎn)省培養(yǎng)的新一代更具國(guó)際視野的民族主義者逐步進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層，開(kāi)始醞釀一場(chǎng)新的側(cè)重后工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革。隨著信息化和能源技術(shù)的發(fā)展，越來(lái)越多的產(chǎn)業(yè)不再適用單一的產(chǎn)業(yè)政策，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)明和培育先進(jìn)技術(shù)以及研發(fā)創(chuàng)新性生產(chǎn)技術(shù)。如積極支持大型基礎(chǔ)設(shè)施的研究與開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，鼓勵(lì)將研究成果轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移，包括把國(guó)家委托課題的研究成果相關(guān)專(zhuān)利轉(zhuǎn)為民用。

對(duì)于日本介于國(guó)家統(tǒng)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的獨(dú)特現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界有很多解釋。例如，日本人確實(shí)具有獨(dú)特的植根其文化的相互協(xié)作意愿和能力，“政府、執(zhí)政黨、產(chǎn)業(yè)領(lǐng)袖和民眾之間對(duì)整個(gè)社會(huì)的首要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，以及達(dá)成這些目標(biāo)采取的手段，做到了觀點(diǎn)一致”。在制度體系發(fā)展過(guò)程中，有些制度即便不是政府創(chuàng)設(shè)，也在政府認(rèn)為符合其自身目的時(shí)，得到了強(qiáng)化。政府的產(chǎn)業(yè)政策影響到了某些戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)行業(yè)的投資率，企業(yè)采用了特殊的雇傭和失業(yè)應(yīng)對(duì)措施等。

這是一整套建立在日本特定社會(huì)傳統(tǒng)和歷史演進(jìn)中的相互兼容的制度體系，無(wú)法簡(jiǎn)單套用其中一部分做法。日本是否能夠探索出一條成功的監(jiān)管型（市場(chǎng)引導(dǎo)型）經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，仍有待觀察。

（編輯：臧博）