陳洪杰　張穎馨

20年輪回，中國現(xiàn)代金融業(yè)的深層次改革，再度回到農(nóng)信社系統(tǒng)。

農(nóng)信社是中國金融體系的重要組成部分，扮演著農(nóng)村金融服務(wù)主力軍的角色。在上一輪改革中，農(nóng)信社已經(jīng)極大提高了經(jīng)營能力，但隨著自身的發(fā)展以及外部環(huán)境的變化，面臨著新挑戰(zhàn)。

就此，40多萬億元資產(chǎn)的農(nóng)信社拉開了新一輪的改革大幕。首家省聯(lián)社改革于2022年4月落地：浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行開業(yè)。

近日，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，河南省農(nóng)信改革方案已經(jīng)獲批，將由省政府出資，采取聯(lián)合銀行的方式，通過自上而下參股控股，形成省控市、市控縣的三級(jí)管理架構(gòu)。

河南實(shí)踐對探索推進(jìn)全國農(nóng)信社系統(tǒng)改革具有借鑒意義。聯(lián)合銀行的模式對于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度相統(tǒng)一，堅(jiān)守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位有正向作用。

而自上而下的參股方式則有利于理順先前省聯(lián)社與基層行之間自下而上的股權(quán)關(guān)系與自上而下的行政管理關(guān)系的錯(cuò)位。

“河南以系統(tǒng)觀念、前瞻思維，布局地方金融改革，按照先城商、再農(nóng)商、后村行的優(yōu)先序，穩(wěn)扎穩(wěn)打，梯次推進(jìn)。城商行改革后，農(nóng)信系統(tǒng)的改制化險(xiǎn)也已啟航。”河南省地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

目前，部分省份提交了農(nóng)信社改革方案。“有的模式是選擇了由下到上的持股；有的是雙層結(jié)構(gòu)，省聯(lián)社是一層法人實(shí)體，縣級(jí)聯(lián)社是一層，也有的地方是三層結(jié)構(gòu)的模式；還有省份計(jì)劃組建幾個(gè)農(nóng)商行等。銀保監(jiān)會(huì)正在指導(dǎo)修改、完善上述方案。”2022年3月，中國銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清表示。

盡管各省上報(bào)的方案不盡相同，但農(nóng)信改革的目的趨向一致?！八械拇胧┚鶠榱死眄樄芾眢w制、激發(fā)經(jīng)營活力、化解金融風(fēng)險(xiǎn)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提升農(nóng)信系統(tǒng)對‘三農(nóng)’的服務(wù)能力。”一位資深金融監(jiān)管人士對《財(cái)經(jīng)》記者稱。

自2003年深化改革試點(diǎn)以來，農(nóng)信社的發(fā)展已取得了顯著成效，為服務(wù)“三農(nóng)”和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。但隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，農(nóng)信現(xiàn)存的體制難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展需要。

于是，深化農(nóng)信社改革再次提上日程。2016年-2022年，數(shù)年的“中央一號(hào)文件”指出：提高農(nóng)信社治理水平和服務(wù)能力；推動(dòng)農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社逐步回歸本源；完善涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制，強(qiáng)化金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任；加快農(nóng)信社改革等。

值得注意的是，擁有130多家基層行的河南農(nóng)信社在新一輪改革中走在了全國同業(yè)前列。

河南農(nóng)信社改制的總體思路是：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化金融工作的政治性人民性，聚焦服務(wù)“三農(nóng)”，改革省聯(lián)社管理體制，成立聯(lián)合銀行；注資聯(lián)合銀行，自上而下理順股權(quán)關(guān)系，強(qiáng)化資本約束，改革體制機(jī)制，完善公司治理，防控金融風(fēng)險(xiǎn)，提升服務(wù)能力。從省、市、縣三個(gè)層面分別明確改革目標(biāo)，在協(xié)同推進(jìn)改革中有序處置化解農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)，提升金融服務(wù)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

在省級(jí)層面，將省聯(lián)社改制為省農(nóng)商聯(lián)合銀行，賦予其對市縣法人機(jī)構(gòu)主要是省轄市農(nóng)商行的股權(quán)投資功能，實(shí)行有限牌照經(jīng)營，建立正負(fù)面履職清單。

在市級(jí)層面，擬對城鄉(xiāng)一體化程度較高的鄭州市和轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)數(shù)量少、資產(chǎn)規(guī)模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機(jī)構(gòu)以市為單位統(tǒng)一法人。對其余的省轄市城區(qū)法人機(jī)構(gòu)整合組建市級(jí)農(nóng)商銀行。

在縣級(jí)層面，在未實(shí)行統(tǒng)一法人的15個(gè)省轄市中，保留縣域機(jī)構(gòu)法人地位不變，對未改制的縣域農(nóng)信社穩(wěn)步推進(jìn)縣級(jí)農(nóng)商行組建。

河南省是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，擔(dān)負(fù)著糧食安全重任，需要有力的金融供給與支持。同時(shí)，河南農(nóng)信社系統(tǒng)規(guī)模大但發(fā)展不均衡，尤其是城區(qū)法人機(jī)構(gòu)“小而散”問題突出，金融服務(wù)質(zhì)效不高，高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量較多。

“構(gòu)建省、市、縣三級(jí)管理架構(gòu)，對于農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)數(shù)量較多、行業(yè)管理任務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)處置任務(wù)重的省份來說，將提供一種新的路徑選擇?！币晃粎⑴c河南省農(nóng)信改革的人士稱。

上述人士還表示，通過分層分類改革，兼顧了農(nóng)信社服務(wù)縣域、化解風(fēng)險(xiǎn)以及破解城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)矛盾、整合金融資源更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興等多重目標(biāo)，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)與金融的有機(jī)融合。

近年來，新一輪農(nóng)信改革的進(jìn)展速度并不算很快?！霸蛟谟?，農(nóng)信改革不僅僅關(guān)乎2000多家中小銀行，更涉及農(nóng)村金融體系的變革，牽一發(fā)而動(dòng)全身，難度可想而知。不求快，但求穩(wěn)?！鄙鲜鲑Y深監(jiān)管人士稱。

《財(cái)經(jīng)》記者根據(jù)公開材料統(tǒng)計(jì)，2020年-2021年，已經(jīng)有20多家中小銀行完成或正在經(jīng)歷合并重組。其中，城商行合并重組較多，農(nóng)商行等農(nóng)信機(jī)構(gòu)的改革重組“只聽樓梯響、不見人下來”。

不過，2022年之后，局面發(fā)生了變化。在政策層面，2022年“中央一號(hào)文件”對農(nóng)信社改革的表述中未再提及“保持農(nóng)信社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”。

近期，部分省市的基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)改革也有了新進(jìn)展。例如，2022年下半年，開業(yè)不到一年的樂山農(nóng)商行發(fā)布公告稱，將審議關(guān)于吸收合并當(dāng)?shù)仄渌呒肄r(nóng)信機(jī)構(gòu)的議案。

在2022年5月20日的通氣會(huì)上，銀保監(jiān)會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)銀行、保險(xiǎn)公司和其他適格機(jī)構(gòu)參與并購重組農(nóng)村中小銀行，將會(huì)同相關(guān)部門落實(shí)鼓勵(lì)中小銀行兼并重組支持政策。

“原是改革的產(chǎn)物，如今卻成為被改革的對象”，這句話概括了省聯(lián)社在過去多年的發(fā)展軌跡。

在省聯(lián)社的管理模式改革中，河南省聯(lián)社將通過省政府注資改制組建為河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，河南農(nóng)商聯(lián)合銀行向18個(gè)省轄市農(nóng)商銀行參股注資，省轄市農(nóng)商銀行向轄內(nèi)縣域法人農(nóng)信社參股注資，自上而下逐級(jí)參股控股。

“該模式理順了農(nóng)信社省級(jí)機(jī)構(gòu)與市縣法人機(jī)構(gòu)之間的股權(quán)關(guān)系?！焙幽鲜÷?lián)社負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

省聯(lián)社是2000年以后農(nóng)村金融改革的歷史產(chǎn)物，而農(nóng)信社出現(xiàn)的時(shí)間更早。早在1951年，新中國第一家農(nóng)信社正式成立，后來，農(nóng)信社作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。1996年，中國人民銀行直接承擔(dān)對其監(jiān)督管理的職能。2003年，由新成立的銀監(jiān)會(huì)行使監(jiān)管職能。

但由于當(dāng)時(shí)大量農(nóng)信社出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至虧損，2003年，國務(wù)院啟動(dòng)了農(nóng)信社改革，將農(nóng)信社的管理權(quán)下放給省級(jí)政府。這對中國金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了促進(jìn)作用。

省聯(lián)社的職能定位是管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)，但具體的職責(zé)邊界并不十分清晰，不同時(shí)期、不同地方有不同的重點(diǎn)。

“不過，省聯(lián)社是由基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)共同出資組建，但是理事長和主任均通過任命和委派產(chǎn)生，部分省聯(lián)社對于基層行社的管理干預(yù)過強(qiáng)，影響其自主權(quán)。部分省份疏于管理，一些基層行社管理失控，甚至變成高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)?！币晃恍袠I(yè)資深人士表示。

另外，由于省聯(lián)社權(quán)責(zé)不對等，并缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致了多地省聯(lián)社負(fù)責(zé)人貪腐被查。

中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站顯示，十九大以來，遼寧、陜西、安徽、四川、內(nèi)蒙古、山西、海南、山東等十多個(gè)省聯(lián)社的“一把手”落馬。

河南省聯(lián)社改革更深層次的意義在于，理順股權(quán)關(guān)系，厘清功能定位、職責(zé)邊界，有效改變股權(quán)與控制權(quán)、股權(quán)倒置的現(xiàn)狀，探索建立符合現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

在談及下一步發(fā)展時(shí)，河南省聯(lián)社負(fù)責(zé)人稱，正構(gòu)建新型行業(yè)治理體系，推動(dòng)農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場經(jīng)營主體。

化解不良資產(chǎn)既是商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵，也是維護(hù)金融穩(wěn)定、防范銀行體系和金融體系系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。

而清收是化解銀行不良資產(chǎn)的重要渠道，也是收回資金、控制風(fēng)險(xiǎn)、提升利潤的主要方式。

河南開展了集中清收農(nóng)信社不良貸款專項(xiàng)行動(dòng)?！敖M建工作專班，針對拖欠的貸款戶，強(qiáng)力清收處置不良貸款。

截至2022年9月末，全省農(nóng)信社不良資產(chǎn)累計(jì)清收不良資產(chǎn)超1700億元，其中現(xiàn)金清收了650億元。”河南省聯(lián)社負(fù)責(zé)人稱。

《河南省金融運(yùn)行報(bào)告（2022）》顯示，截至2021年末，河南省農(nóng)信法人機(jī)構(gòu)為137家（含省聯(lián)社），營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)為5080個(gè)，從業(yè)人數(shù)為52378人，資產(chǎn)總額為20939億元、占河南省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的20%。

受區(qū)域經(jīng)濟(jì)及運(yùn)營能力的限制，整體而言，農(nóng)商行的不良率高于銀行業(yè)的平均水平。

銀保監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，截至2022年二季度末，商業(yè)銀行不良貸款率1.67%，較上季末下降0.02個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)商行不良率為3.3%，環(huán)比下降0.07個(gè)百分點(diǎn)。

另外一方面，地方中小銀行正加快處置不良貸款。數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年，中小銀行共處置不良資產(chǎn)6700億元，同比多處置1640億元。

在清收的同時(shí)，河南農(nóng)信著眼于治舊控新，在信貸管理機(jī)制、內(nèi)控合規(guī)防線、監(jiān)督體系、科技管理架構(gòu)、考核評價(jià)機(jī)制等方面也正進(jìn)行著重塑。其中之一是，改革審計(jì)體制，下沉審計(jì)力量，向省轄市農(nóng)信社派駐審計(jì)中心，對市縣行社業(yè)務(wù)實(shí)行貼身監(jiān)督。

為減少新增不良資產(chǎn)，從2021年9月以來，嚴(yán)控基層行對高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)行業(yè)投放，1000萬元以上的大額貸款要由省聯(lián)社進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。

另外，還建立了信貸業(yè)務(wù)停復(fù)牌制度，對于高風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)信機(jī)構(gòu)，除了支農(nóng)支小支微業(yè)務(wù)，原則上不發(fā)放其他貸款。高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)出清市場風(fēng)險(xiǎn)后，恢復(fù)全面信貸業(yè)務(wù)。

為推動(dòng)農(nóng)信社深化改革、化解風(fēng)險(xiǎn)，2020年7月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，允許地方政府專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金。

《財(cái)經(jīng)》記者了解到，2022年上半年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，已向遼寧、甘肅、河南、大連四省（市）分配了1030億元專項(xiàng)債額度。其中，河南省支持中小銀行專項(xiàng)債券即將發(fā)行282億元，用來補(bǔ)充轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的資本。

這不是河南省第一次通過地方專項(xiàng)債補(bǔ)充銀行資本。2022年9月10日，中國債券信息網(wǎng)披露的信息顯示，2021年河南省支持中小銀行發(fā)展專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模257億元，品種為記賬式固定利率附息債，為新增債券，期限為十年。

在用途方面，該債券募集資金通過河南投資集團(tuán)間接入股方式，定向?qū)幽鲜?nèi)18家農(nóng)信社和22家農(nóng)商行注資，用于補(bǔ)充其核心一級(jí)資本。

有分析人士認(rèn)為，通過政府專項(xiàng)債補(bǔ)充資本可增強(qiáng)部分農(nóng)商機(jī)構(gòu)的資本厚度、完善其資本結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，提升支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力以及化解部分機(jī)構(gòu)存量風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。作為支持服務(wù)“三農(nóng)”的重要金融力量，農(nóng)信社發(fā)揮著不可替代的作用，這也是頂層設(shè)計(jì)持續(xù)深化改革的最終目標(biāo)。

河南省地方金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)人稱，農(nóng)信社無論怎樣改，其服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨不會(huì)改，支農(nóng)、支小、支微的市場定位不會(huì)改，立足縣域、深耕基層的發(fā)展方向不會(huì)改。

數(shù)據(jù)顯示，截至2022年7月末，河南省農(nóng)信涉農(nóng)貸款余額8744億元，小微企業(yè)貸款余額4662億元。

河南省農(nóng)信社改制化險(xiǎn)后，其三級(jí)管理架構(gòu)將激發(fā)出服務(wù)“三農(nóng)”的更高能力。

“省級(jí)層面通過重點(diǎn)履行對全省農(nóng)信社加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范股權(quán)管理、提供行業(yè)服務(wù)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控等職能，讓基層行更加聚焦‘三農(nóng)’；市級(jí)層面擬將省轄市農(nóng)商行打造成為立足城區(qū)、專注民營與小微企業(yè)的社區(qū)銀行和區(qū)域牽頭行；縣級(jí)層面可以促使縣域農(nóng)信社真正成為立足縣域、深耕基層、專注‘三農(nóng)’和小微、支農(nóng)支小特色鮮明的市場主體?！焙幽鲜÷?lián)社負(fù)責(zé)人表示。

農(nóng)信社幾十年深耕農(nóng)村客群關(guān)系，具有其他機(jī)構(gòu)不可比擬的先發(fā)優(yōu)勢。近期，原銀監(jiān)會(huì)主席尚福林發(fā)文稱，利用鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的信用約束、彌補(bǔ)信息不對稱，已成為農(nóng)信社的特色。農(nóng)商行應(yīng)當(dāng)把握好在銀行體系中的特色定位，摒棄規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展導(dǎo)向和思維定勢，確立與所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的發(fā)展方向，堅(jiān)守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位，在細(xì)分市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢，深挖市場潛力，精準(zhǔn)服務(wù)普惠金融和鄉(xiāng)村振興。

“當(dāng)下的工作重點(diǎn)之一是要完善農(nóng)信社監(jiān)督管理和考核評價(jià)機(jī)制，督促其下沉服務(wù)、深耕基層，做強(qiáng)做優(yōu)主責(zé)主業(yè)?！焙幽鲜÷?lián)社負(fù)責(zé)人表示，鼓勵(lì)農(nóng)信社加強(qiáng)金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，滿足客戶個(gè)性化、差異化、定制性的金融服務(wù)需求。

潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸。作為歷史悠久、治理特殊的金融組織體系，農(nóng)信社幾經(jīng)變遷，啟動(dòng)了新一輪改革， 這將有利于完善中國特色的農(nóng)村金融服務(wù)體系，有利于提升金融服務(wù)“三農(nóng)”的能力、質(zhì)量和覆蓋面。