陳洪杰　張穎馨

20年輪回，中國現(xiàn)代金融業(yè)的深層次改革，再度回到農(nóng)信社系統(tǒng)。

農(nóng)信社是中國金融體系的重要組成部分，扮演著農(nóng)村金融服務主力軍的角色。在上一輪改革中，農(nóng)信社已經(jīng)極大提高了經(jīng)營能力，但隨著自身的發(fā)展以及外部環(huán)境的變化，面臨著新挑戰(zhàn)。

就此，40多萬億元資產(chǎn)的農(nóng)信社拉開了新一輪的改革大幕。首家省聯(lián)社改革于2022年4月落地：浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行開業(yè)。

近日，《財經(jīng)》記者獲悉，河南省農(nóng)信改革方案已經(jīng)獲批，將由省政府出資，采取聯(lián)合銀行的方式，通過自上而下參股控股，形成省控市、市控縣的三級管理架構。

河南實踐對探索推進全國農(nóng)信社系統(tǒng)改革具有借鑒意義。聯(lián)合銀行的模式對于加強黨的領導和建立現(xiàn)代企業(yè)制度相統(tǒng)一，堅守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位有正向作用。

而自上而下的參股方式則有利于理順先前省聯(lián)社與基層行之間自下而上的股權關系與自上而下的行政管理關系的錯位。

“河南以系統(tǒng)觀念、前瞻思維，布局地方金融改革，按照先城商、再農(nóng)商、后村行的優(yōu)先序，穩(wěn)扎穩(wěn)打，梯次推進。城商行改革后，農(nóng)信系統(tǒng)的改制化險也已啟航?！焙幽鲜〉胤浇鹑诒O(jiān)管局負責人告訴《財經(jīng)》記者。

目前，部分省份提交了農(nóng)信社改革方案?！坝械哪Ｊ绞沁x擇了由下到上的持股；有的是雙層結(jié)構，省聯(lián)社是一層法人實體，縣級聯(lián)社是一層，也有的地方是三層結(jié)構的模式；還有省份計劃組建幾個農(nóng)商行等。銀保監(jiān)會正在指導修改、完善上述方案?！?022年3月，中國銀保監(jiān)會主席郭樹清表示。

盡管各省上報的方案不盡相同，但農(nóng)信改革的目的趨向一致。“所有的措施均為了理順管理體制、激發(fā)經(jīng)營活力、化解金融風險、建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提升農(nóng)信系統(tǒng)對‘三農(nóng)’的服務能力?！币晃毁Y深金融監(jiān)管人士對《財經(jīng)》記者稱。

自2003年深化改革試點以來，農(nóng)信社的發(fā)展已取得了顯著成效，為服務“三農(nóng)”和支持經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極貢獻。但隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，農(nóng)信現(xiàn)存的體制難以適應新形勢的發(fā)展需要。

于是，深化農(nóng)信社改革再次提上日程。2016年-2022年，數(shù)年的“中央一號文件”指出：提高農(nóng)信社治理水平和服務能力；推動農(nóng)商行、農(nóng)合行、農(nóng)信社逐步回歸本源；完善涉農(nóng)金融機構治理結(jié)構和內(nèi)控機制，強化金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責任；加快農(nóng)信社改革等。

值得注意的是，擁有130多家基層行的河南農(nóng)信社在新一輪改革中走在了全國同業(yè)前列。

河南農(nóng)信社改制的總體思路是：加強黨的領導，強化金融工作的政治性人民性，聚焦服務“三農(nóng)”，改革省聯(lián)社管理體制，成立聯(lián)合銀行；注資聯(lián)合銀行，自上而下理順股權關系，強化資本約束，改革體制機制，完善公司治理，防控金融風險，提升服務能力。從省、市、縣三個層面分別明確改革目標，在協(xié)同推進改革中有序處置化解農(nóng)信社風險，提升金融服務能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

在省級層面，將省聯(lián)社改制為省農(nóng)商聯(lián)合銀行，賦予其對市縣法人機構主要是省轄市農(nóng)商行的股權投資功能，實行有限牌照經(jīng)營，建立正負面履職清單。

在市級層面，擬對城鄉(xiāng)一體化程度較高的鄭州市和轄內(nèi)法人機構數(shù)量少、資產(chǎn)規(guī)模小的漯河市、三門峽市所轄全部法人機構以市為單位統(tǒng)一法人。對其余的省轄市城區(qū)法人機構整合組建市級農(nóng)商銀行。

在縣級層面，在未實行統(tǒng)一法人的15個省轄市中，保留縣域機構法人地位不變，對未改制的縣域農(nóng)信社穩(wěn)步推進縣級農(nóng)商行組建。

河南省是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，擔負著糧食安全重任，需要有力的金融供給與支持。同時，河南農(nóng)信社系統(tǒng)規(guī)模大但發(fā)展不均衡，尤其是城區(qū)法人機構“小而散”問題突出，金融服務質(zhì)效不高，高風險機構數(shù)量較多。

“構建省、市、縣三級管理架構，對于農(nóng)信社法人機構數(shù)量較多、行業(yè)管理任務重、風險處置任務重的省份來說，將提供一種新的路徑選擇。”一位參與河南省農(nóng)信改革的人士稱。

上述人士還表示，通過分層分類改革，兼顧了農(nóng)信社服務縣域、化解風險以及破解城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構矛盾、整合金融資源更好服務鄉(xiāng)村振興等多重目標，強化了經(jīng)濟與金融的有機融合。

近年來，新一輪農(nóng)信改革的進展速度并不算很快?！霸蛟谟?，農(nóng)信改革不僅僅關乎2000多家中小銀行，更涉及農(nóng)村金融體系的變革，牽一發(fā)而動全身，難度可想而知。不求快，但求穩(wěn)。”上述資深監(jiān)管人士稱。

《財經(jīng)》記者根據(jù)公開材料統(tǒng)計，2020年-2021年，已經(jīng)有20多家中小銀行完成或正在經(jīng)歷合并重組。其中，城商行合并重組較多，農(nóng)商行等農(nóng)信機構的改革重組“只聽樓梯響、不見人下來”。

不過，2022年之后，局面發(fā)生了變化。在政策層面，2022年“中央一號文件”對農(nóng)信社改革的表述中未再提及“保持農(nóng)信社縣域法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”。

近期，部分省市的基層農(nóng)信機構改革也有了新進展。例如，2022年下半年，開業(yè)不到一年的樂山農(nóng)商行發(fā)布公告稱，將審議關于吸收合并當?shù)仄渌呒肄r(nóng)信機構的議案。

在2022年5月20日的通氣會上，銀保監(jiān)會相關負責人指出，鼓勵優(yōu)質(zhì)銀行、保險公司和其他適格機構參與并購重組農(nóng)村中小銀行，將會同相關部門落實鼓勵中小銀行兼并重組支持政策。

“原是改革的產(chǎn)物，如今卻成為被改革的對象”，這句話概括了省聯(lián)社在過去多年的發(fā)展軌跡。

在省聯(lián)社的管理模式改革中，河南省聯(lián)社將通過省政府注資改制組建為河南農(nóng)商聯(lián)合銀行，河南農(nóng)商聯(lián)合銀行向18個省轄市農(nóng)商銀行參股注資，省轄市農(nóng)商銀行向轄內(nèi)縣域法人農(nóng)信社參股注資，自上而下逐級參股控股。

“該模式理順了農(nóng)信社省級機構與市縣法人機構之間的股權關系?！焙幽鲜÷?lián)社負責人告訴《財經(jīng)》記者。

省聯(lián)社是2000年以后農(nóng)村金融改革的歷史產(chǎn)物，而農(nóng)信社出現(xiàn)的時間更早。早在1951年，新中國第一家農(nóng)信社正式成立，后來，農(nóng)信社作為農(nóng)業(yè)銀行的基層機構開展農(nóng)村金融業(yè)務。1996年，中國人民銀行直接承擔對其監(jiān)督管理的職能。2003年，由新成立的銀監(jiān)會行使監(jiān)管職能。

但由于當時大量農(nóng)信社出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至虧損，2003年，國務院啟動了農(nóng)信社改革，將農(nóng)信社的管理權下放給省級政府。這對中國金融的穩(wěn)定與發(fā)展發(fā)揮了促進作用。

省聯(lián)社的職能定位是管理、指導、協(xié)調(diào)、服務，但具體的職責邊界并不十分清晰，不同時期、不同地方有不同的重點。

“不過，省聯(lián)社是由基層農(nóng)信機構共同出資組建，但是理事長和主任均通過任命和委派產(chǎn)生，部分省聯(lián)社對于基層行社的管理干預過強，影響其自主權。部分省份疏于管理，一些基層行社管理失控，甚至變成高風險機構?！币晃恍袠I(yè)資深人士表示。

另外，由于省聯(lián)社權責不對等，并缺乏監(jiān)督，導致了多地省聯(lián)社負責人貪腐被查。

中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站顯示，十九大以來，遼寧、陜西、安徽、四川、內(nèi)蒙古、山西、海南、山東等十多個省聯(lián)社的“一把手”落馬。

河南省聯(lián)社改革更深層次的意義在于，理順股權關系，厘清功能定位、職責邊界，有效改變股權與控制權、股權倒置的現(xiàn)狀，探索建立符合現(xiàn)代金融企業(yè)制度要求的產(chǎn)權關系。

在談及下一步發(fā)展時，河南省聯(lián)社負責人稱，正構建新型行業(yè)治理體系，推動農(nóng)信社法人機構成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險的市場經(jīng)營主體。

化解不良資產(chǎn)既是商業(yè)銀行風險管理的關鍵，也是維護金融穩(wěn)定、防范銀行體系和金融體系系統(tǒng)性風險的重要內(nèi)容。

而清收是化解銀行不良資產(chǎn)的重要渠道，也是收回資金、控制風險、提升利潤的主要方式。

河南開展了集中清收農(nóng)信社不良貸款專項行動?！敖M建工作專班，針對拖欠的貸款戶，強力清收處置不良貸款。

截至2022年9月末，全省農(nóng)信社不良資產(chǎn)累計清收不良資產(chǎn)超1700億元，其中現(xiàn)金清收了650億元?！焙幽鲜÷?lián)社負責人稱。

《河南省金融運行報告（2022）》顯示，截至2021年末，河南省農(nóng)信法人機構為137家（含省聯(lián)社），營業(yè)網(wǎng)點為5080個，從業(yè)人數(shù)為52378人，資產(chǎn)總額為20939億元、占河南省銀行業(yè)金融機構資產(chǎn)總額的20%。

受區(qū)域經(jīng)濟及運營能力的限制，整體而言，農(nóng)商行的不良率高于銀行業(yè)的平均水平。

銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2022年二季度末，商業(yè)銀行不良貸款率1.67%，較上季末下降0.02個百分點。農(nóng)商行不良率為3.3%，環(huán)比下降0.07個百分點。

另外一方面，地方中小銀行正加快處置不良貸款。數(shù)據(jù)顯示，2022年上半年，中小銀行共處置不良資產(chǎn)6700億元，同比多處置1640億元。

在清收的同時，河南農(nóng)信著眼于治舊控新，在信貸管理機制、內(nèi)控合規(guī)防線、監(jiān)督體系、科技管理架構、考核評價機制等方面也正進行著重塑。其中之一是，改革審計體制，下沉審計力量，向省轄市農(nóng)信社派駐審計中心，對市縣行社業(yè)務實行貼身監(jiān)督。

為減少新增不良資產(chǎn)，從2021年9月以來，嚴控基層行對高風險的企業(yè)行業(yè)投放，1000萬元以上的大額貸款要由省聯(lián)社進行風險評估。

另外，還建立了信貸業(yè)務停復牌制度，對于高風險的農(nóng)信機構，除了支農(nóng)支小支微業(yè)務，原則上不發(fā)放其他貸款。高風險機構出清市場風險后，恢復全面信貸業(yè)務。

為推動農(nóng)信社深化改革、化解風險，2020年7月，國務院常務會議提出，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金。

《財經(jīng)》記者了解到，2022年上半年，經(jīng)國務院批準，已向遼寧、甘肅、河南、大連四?。ㄊ校┓峙淞?030億元專項債額度。其中，河南省支持中小銀行專項債券即將發(fā)行282億元，用來補充轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信機構的資本。

這不是河南省第一次通過地方專項債補充銀行資本。2022年9月10日，中國債券信息網(wǎng)披露的信息顯示，2021年河南省支持中小銀行發(fā)展專項債券發(fā)行規(guī)模257億元，品種為記賬式固定利率附息債，為新增債券，期限為十年。

在用途方面，該債券募集資金通過河南投資集團間接入股方式，定向?qū)幽鲜?nèi)18家農(nóng)信社和22家農(nóng)商行注資，用于補充其核心一級資本。

有分析人士認為，通過政府專項債補充資本可增強部分農(nóng)商機構的資本厚度、完善其資本結(jié)構和質(zhì)量，提升支持實體經(jīng)濟的能力以及化解部分機構存量風險。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎。作為支持服務“三農(nóng)”的重要金融力量，農(nóng)信社發(fā)揮著不可替代的作用，這也是頂層設計持續(xù)深化改革的最終目標。

河南省地方金融監(jiān)管局負責人稱，農(nóng)信社無論怎樣改，其服務“三農(nóng)”的宗旨不會改，支農(nóng)、支小、支微的市場定位不會改，立足縣域、深耕基層的發(fā)展方向不會改。

數(shù)據(jù)顯示，截至2022年7月末，河南省農(nóng)信涉農(nóng)貸款余額8744億元，小微企業(yè)貸款余額4662億元。

河南省農(nóng)信社改制化險后，其三級管理架構將激發(fā)出服務“三農(nóng)”的更高能力。

“省級層面通過重點履行對全省農(nóng)信社加強黨的領導、規(guī)范股權管理、提供行業(yè)服務、強化風險管控等職能，讓基層行更加聚焦‘三農(nóng)’；市級層面擬將省轄市農(nóng)商行打造成為立足城區(qū)、專注民營與小微企業(yè)的社區(qū)銀行和區(qū)域牽頭行；縣級層面可以促使縣域農(nóng)信社真正成為立足縣域、深耕基層、專注‘三農(nóng)’和小微、支農(nóng)支小特色鮮明的市場主體?！焙幽鲜÷?lián)社負責人表示。

農(nóng)信社幾十年深耕農(nóng)村客群關系，具有其他機構不可比擬的先發(fā)優(yōu)勢。近期，原銀監(jiān)會主席尚福林發(fā)文稱，利用鄉(xiāng)村熟人社會的信用約束、彌補信息不對稱，已成為農(nóng)信社的特色。農(nóng)商行應當把握好在銀行體系中的特色定位，摒棄規(guī)模擴張的發(fā)展導向和思維定勢，確立與所在區(qū)域經(jīng)濟總量和產(chǎn)業(yè)特點相適應的發(fā)展方向，堅守支農(nóng)支小戰(zhàn)略定位，在細分市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢，深挖市場潛力，精準服務普惠金融和鄉(xiāng)村振興。

“當下的工作重點之一是要完善農(nóng)信社監(jiān)督管理和考核評價機制，督促其下沉服務、深耕基層，做強做優(yōu)主責主業(yè)?！焙幽鲜÷?lián)社負責人表示，鼓勵農(nóng)信社加強金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，滿足客戶個性化、差異化、定制性的金融服務需求。

潮平兩岸闊，風正一帆懸。作為歷史悠久、治理特殊的金融組織體系，農(nóng)信社幾經(jīng)變遷，啟動了新一輪改革， 這將有利于完善中國特色的農(nóng)村金融服務體系，有利于提升金融服務“三農(nóng)”的能力、質(zhì)量和覆蓋面。