陳美球，黃 唱，張 婷，郭細(xì)根，劉桃菊

（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西 南昌 330045）

1 引言

為了規(guī)范宅基地利用與管理、公平保障村民“戶有所居”，2015—2019年，我國開展了第一輪宅基地制度改革，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）取得了階段性成果，為《土地管理法》的修改提供了直接依據(jù)[1]。但宅基地制度的深層次矛盾與問題依然沒有完全掌握[2]，為此，2020年國家在104個(gè)縣（市、區(qū)）和3個(gè)地級市啟動(dòng)了新一輪深化宅基地制度改革試點(diǎn)。試點(diǎn)范圍的拓展和試點(diǎn)內(nèi)容的豐富，旨在進(jìn)一步認(rèn)識宅基地制度改革規(guī)律，促使宅基地制度改革所涉問題暴露，以利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，確保宅基地制度改革在維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的大局中有序推進(jìn)。

近年來宅基地制度改革一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界的熱門話題。很多學(xué)者圍繞宅基地退出的農(nóng)戶意愿及影響因素、宅基地制度變遷、宅基地流轉(zhuǎn)模式和流轉(zhuǎn)路徑、宅基地“三權(quán)分置”制度等內(nèi)容開展了較為系統(tǒng)的研究，并提出了推進(jìn)宅基地制度改革的系列對策建議[3-8]。在實(shí)踐中，浙江義烏、象山，江西余江，安徽金寨等地區(qū)都取得了積極的改革成果，并形成了相應(yīng)的宅基地制度改革模式和經(jīng)驗(yàn)[1]，為新一輪深化宅基地制度改革試點(diǎn)提供了借鑒。然而，在改革實(shí)踐中，存在部分地方對于宅基地制度改革目標(biāo)定位不清、改革內(nèi)容不明、改革突破點(diǎn)模糊等問題，主要表現(xiàn)為改革實(shí)施方案內(nèi)容高度類同、相互盲目模仿，與鄉(xiāng)村振興結(jié)合不夠緊密，村集體經(jīng)濟(jì)組織的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠，以及“重超占面積拆除、輕閑置宅基地盤活”“重村莊硬件建設(shè)、輕宅基地制度建設(shè)”等[9-11]。在社會(huì)調(diào)研中，也發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作部門對宅基地改革“為什么要改？為誰改？改什么？怎么改？誰來改？”等基本問題認(rèn)識較為模糊，存在改革就是“宅基地歷史遺留問題解決”“宅基地超占面積有償使用”等片面認(rèn)識，個(gè)別地方還以“拆除多少農(nóng)房、收取多少有償使用費(fèi)”來衡量主要改革成效，導(dǎo)致在改革中對于本地宅基地利用與管理的關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)問題診斷不夠透徹、改革切入點(diǎn)把握不夠精準(zhǔn)，難以因地制宜地推進(jìn)宅基地制度改革。

改革邏輯的認(rèn)知影響著改革思路、內(nèi)容設(shè)計(jì)、路徑選擇與實(shí)施，決定著改革的成敗。只有正確認(rèn)識我國宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯，才能準(zhǔn)確把握改革方向、瞄準(zhǔn)改革目標(biāo)，順利推進(jìn)宅基地制度改革的各項(xiàng)內(nèi)容。理清宅基地制度改革邏輯，更好地為改革實(shí)踐提供指導(dǎo)，也引起了學(xué)術(shù)界的重視，已有學(xué)者基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同對宅基地制度改革邏輯進(jìn)行了分析[12-13]，但系統(tǒng)性的論述并不多見。為此，本文嘗試著從邏輯起點(diǎn)、邏輯目標(biāo)和邏輯主線對我國宅基地制度的改革邏輯進(jìn)行系統(tǒng)剖析，結(jié)合改革的敏感性分析，提出相應(yīng)改革路徑，以期為各地深化宅基地制度改革提供參考。

2 宅基地制度改革的邏輯

2.1 宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)

任何制度改革的邏輯起點(diǎn)，都源于現(xiàn)行制度已難以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，要通過改革破除制度束縛，滿足新的發(fā)展需求。以“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有、不能流轉(zhuǎn)”為內(nèi)核的現(xiàn)行宅基地制度是我國土地制度中最為獨(dú)特的一項(xiàng)制度安排[14]，在保障村民最根本的住房民生需求、便于傳統(tǒng)農(nóng)耕文明下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維持農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，以及鞏固農(nóng)村土地集體所有制等方面都發(fā)揮了重要作用。然而，改革開放以來，農(nóng)村人口大量流動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對宅基地利用和管理提出了新的要求，宅基地制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性已日益凸顯。

2.1.1 現(xiàn)行宅基地制度自身建設(shè)的不健全

一是集體所有，但所有權(quán)行使的集體主體能力難以勝任。法律規(guī)定宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。但隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、組織化程度，以及集體組織的集體資源資產(chǎn)經(jīng)營管理水平反而在不斷下降，甚至不如20世紀(jì)80年代的水平。面對日益突出的人地矛盾對宅基地資源優(yōu)化的內(nèi)在需求，特別是人居環(huán)境改善等公共事務(wù)用地的保障，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織力不從心，既不具備行使分配權(quán)的能力，也缺乏相應(yīng)監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)的執(zhí)行能力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少長期閑置或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織根本沒有能力收回，即使有些地塊能夠收回，也缺乏分配再利用的管理能力。

二是限于本組織成員使用，但資格權(quán)界定模糊。宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用，讓村民住宅選址“畫地為牢”，加劇了我國農(nóng)村居民點(diǎn)“小而散”的傳統(tǒng)布局[15]，嚴(yán)重影響著農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的合理配置與利用效率。另外，宅基地資格權(quán)是以戶為單位進(jìn)行認(rèn)定的，但“戶”的界定在法律上缺乏明確規(guī)定，各地在實(shí)際執(zhí)行中出現(xiàn)了多種方式：有簡單依據(jù)公安部門戶籍登記認(rèn)定，有規(guī)定父母必須與一個(gè)兒子構(gòu)成一戶，也有規(guī)定家中兒子只要符合法定結(jié)婚年齡即可單獨(dú)立戶，導(dǎo)致了宅基地利用與管理混亂。

三是無償長期占有，宅基地資源優(yōu)化配置難以實(shí)現(xiàn)。宅基地的無限期占有，嚴(yán)重阻礙著宅基地資源的優(yōu)化配置，加劇著供需矛盾。一方面，宅基地使用權(quán)長期固化，即使實(shí)際使用權(quán)人消失，也無法流轉(zhuǎn)盤活，使空置宅基地與房屋不斷產(chǎn)生，村民通過繼承自然就形成了“一戶多宅”，宅基地利用不斷粗放、效率日益低下；另一方面，隨著集體成員的不斷增加，面對有限的土地面積，宅基地供需矛盾日益突出，部分合理的住宅用地需求得不到保障，集體土地使用公平性日益成為農(nóng)村社會(huì)的突出矛盾。

2.1.2 現(xiàn)行宅基地制度不適應(yīng)的主要表現(xiàn)

一是難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要素保障需求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)共同富裕的必然選擇，而土地要素保障是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐。作為土地要素保障的主要制度，現(xiàn)行的宅基地制度已難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求。首先，在產(chǎn)業(yè)融合背景下，宅基地不僅發(fā)揮著居住功能，同時(shí)還扮演著生產(chǎn)經(jīng)營功能，宅基地不可流轉(zhuǎn)，將無法滿足“產(chǎn)業(yè)興旺”對“一二三產(chǎn)業(yè)融合”的用地配置需求。其次，宅基地優(yōu)化配置機(jī)制的缺失，制約著農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，滿足不了村民對宜居生活環(huán)境改善的需求。再次，宅基地分配不公及宅基地的鄰里糾紛已成為農(nóng)村的主要社會(huì)問題之一，削弱了村民對集體組織的認(rèn)同感，制約著“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“治理有效”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是宅基地粗放利用與村民合理建房用地保障難并存。受長期城鄉(xiāng)二元壁壘的影響，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)中大部分的農(nóng)村流動(dòng)人口成為了“城鄉(xiāng)兩棲”人口，形成了“人戶分離”的獨(dú)特現(xiàn)象。人口“七普”表明在全國14.1億總?cè)丝谥薪?.93億為“人戶分離”，這些“人戶分離”人口在城市擁有立足之處、在農(nóng)村也有宅基地，但常年生活和工作在城市，農(nóng)村宅基地長期閑置。同時(shí)，我國農(nóng)村有著傳統(tǒng)的“地主”情節(jié)，熱衷于通過不斷建新房來增加家業(yè)家產(chǎn)，這在第一、二代農(nóng)民工中尤其突出，他們將外出務(wù)工收入盡其所有用于建房，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地隨著農(nóng)村居住人口的減少而反向增長，宅基地粗放利用現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2020年，農(nóng)村常住人口由80 837萬人減至50 992萬人，而農(nóng)村實(shí)有住宅建筑面積卻由195.18億m2增至266.50億m2①農(nóng)村常住人口數(shù)據(jù)來源于歷年國家統(tǒng)計(jì)年鑒，農(nóng)村實(shí)有住宅建筑面積來源于歷年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒。。而另一方面，國家永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線的劃定，約束著村莊外延擴(kuò)張的空間，導(dǎo)致不少新立戶村民建房的合理用地需求無法保障。這種供需矛盾不僅表現(xiàn)在一個(gè)村莊內(nèi)部，更表現(xiàn)在不同區(qū)域間的不平衡，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部、交通要道等區(qū)位優(yōu)勢明顯的村莊，或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、外來人口多的村莊，以及生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施相對齊全的村莊，宅基地供需矛盾更加突出；相反，地處邊遠(yuǎn)山區(qū)、人口規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)差、外出人口多的村莊，宅基地供需矛盾相對緩和。而僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用的宅基地制度設(shè)計(jì)無法在不同區(qū)域間統(tǒng)籌，加劇了本已尖銳的宅基地供需矛盾。

三是宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入實(shí)現(xiàn)難。宅基地具有生產(chǎn)資料的先天屬性，實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求[16]。當(dāng)今產(chǎn)業(yè)融合催生了“農(nóng)村電商”“民宿”“鄉(xiāng)村旅游”等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)[17]，為宅基地財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)會(huì)。在區(qū)位條件好的地方之所以存在大量宅基地隱性交易，就是因?yàn)檎卮嬖趯?shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)實(shí)需求[18]?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村存在大量功能齊全的閑置農(nóng)房，大部分是第一、二代農(nóng)民工于20世紀(jì)末和21世紀(jì)初新建的房屋。有調(diào)查表明，目前農(nóng)村64.9%的房屋是近30年內(nèi)新建的，且82.9%是磚混結(jié)構(gòu)②資料來源于江西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、江西省自然資源廳、江西省住建廳和江西農(nóng)業(yè)大學(xué)聯(lián)合調(diào)研組完成的《江西省農(nóng)村宅基地改革與規(guī)范管理專題調(diào)研》。。參照原建設(shè)部的《住宅建筑規(guī)范》，磚混結(jié)構(gòu)的房屋設(shè)計(jì)實(shí)用年限為50～70年，實(shí)際壽命一般可達(dá)100年左右。

2.2 宅基地制度改革的邏輯目標(biāo)

改革的邏輯目標(biāo)與邏輯起點(diǎn)存在因果對應(yīng)關(guān)系。根據(jù)宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)，其邏輯目標(biāo)就是要圍繞“三權(quán)分置”，構(gòu)建有序高效的宅基地利用與管理制度體系，既要順應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要素保障需求、優(yōu)化鄉(xiāng)村國土利用空間格局，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和提升鄉(xiāng)村治理能力；又要有利于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)農(nóng)民增收；更要促進(jìn)宅基地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變、提升宅基地的集約節(jié)約利用水平，并切實(shí)保障村民合理建房的用地需求。

2.2.1 完善宅基地集體所有權(quán)的行使機(jī)制

要改變宅基地所有權(quán)主體虛化的現(xiàn)狀，探索集體所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)形式和行使路徑，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使宅基地規(guī)劃、分配、調(diào)整等權(quán)利的能力。國家對宅基地的集體經(jīng)濟(jì)組織所有者主體歸屬進(jìn)行過相關(guān)規(guī)定，在20世紀(jì)人民公社時(shí)期提出過“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，現(xiàn)實(shí)中多數(shù)是以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，也有少數(shù)地區(qū)以生產(chǎn)大隊(duì)或公社為基本核算單位（其中生產(chǎn)隊(duì)一般為現(xiàn)在的村民小組，而生產(chǎn)大隊(duì)為現(xiàn)在的行政村）。村民小組和行政村，誰更具有行使宅基地所有權(quán)主體的優(yōu)勢？這是一個(gè)需要解決的基礎(chǔ)性問題。從理論上看，行政村的管轄范圍遠(yuǎn)大于村民小組，能在更大區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資源優(yōu)化配置，特別是在現(xiàn)階段推進(jìn)的新型農(nóng)村社區(qū)和中心村建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施配套需要人口集聚并形成一定的規(guī)模，顯然行政村的協(xié)調(diào)空間要比村民小組大得多。

2.2.2 探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制

要在科學(xué)認(rèn)定宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，切實(shí)落實(shí)“一戶一宅、面積限定”的宅基地分配制度，針對不同地方宅基地供需矛盾的差異，探索宅基地資格權(quán)多種實(shí)現(xiàn)形式和村民“戶有所居”多種保障方式。如何對“戶”進(jìn)行界定、對農(nóng)戶宅基地資格權(quán)進(jìn)行認(rèn)定，是構(gòu)建宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制的兩個(gè)根本性問題，各地要立足于區(qū)域自身的自然資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，因地制宜地探索“戶”的界定和農(nóng)戶宅基地資格權(quán)認(rèn)定的基本規(guī)則與實(shí)施辦法，制定資格權(quán)保障的相應(yīng)方式方法。

2.2.3 構(gòu)建科學(xué)的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制

要改變宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，需在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)和保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地使用權(quán)適度流轉(zhuǎn)的制度安排和具體路徑。一方面，要鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等多種方式，優(yōu)化宅基地與其他資源、生產(chǎn)要素的配置，進(jìn)而盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅以發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。另一方面，建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，特別是對于那些已融入城市生活的村民，在自愿的基礎(chǔ)上，針對不同群體的補(bǔ)償祈求，制定相應(yīng)的補(bǔ)償方案，不論是暫時(shí)退出，還是永久退出都應(yīng)得到合理的補(bǔ)償，進(jìn)而增強(qiáng)自愿退出宅基地的積極性。

2.2.4 構(gòu)建規(guī)范的宅基地管理制度體系

無論是宅基地集體所有權(quán)的行使、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障，還是宅基地使用權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，都離不開配套制度體系提供相應(yīng)保障。如農(nóng)戶宅基地資格權(quán)保障中建房新增建設(shè)用地指標(biāo)的具體分配，村民宅基地矛盾糾紛的調(diào)解，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)對象的確定與收益分配，都需要相應(yīng)的制度加以規(guī)范。此外，還包括因歷史原因形成的“一戶多宅”和超面積宅基地進(jìn)行的有償使用制度、宅基地使用權(quán)抵押制度、宅基地的審批制度、宅基地利用的日常監(jiān)管制度等，都是不可缺失的宅基地管理制度內(nèi)容。盡管每項(xiàng)制度針對不同的具體事務(wù)，但制度之間相互依存、相互影響，共同形成一個(gè)有機(jī)的宅基地管理制度體系。

2.3 宅基地制度改革的邏輯主線

改革的邏輯主線是改革的基本指引，對宅基地制度改革邏輯主線的準(zhǔn)確把握有利于保證宅基地制度改革不會(huì)偏離預(yù)期目標(biāo)。針對宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)與目標(biāo)，其邏輯主線可以歸納為以下三點(diǎn)。

2.3.1 合理協(xié)調(diào)宅基地利用與管理中“公平”與“效率”的關(guān)系

鑒于面積有限和位置固定的自然屬性，“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)一直是貫穿于土地資源利用與管理的核心主線。同樣，在宅基地利用與管理中，過于追求“公平”可能影響“效率”，而過于追求“效率”又可能危及“公平”，科學(xué)平衡和協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，也是貫穿于宅基地制度改革過程的一個(gè)永恒主題。“公平”與“效率”孰重孰輕，取決于諸多因素，既要考慮村民居住的基本民生需求，也要考慮村莊區(qū)位、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件及其宅基地供需矛盾。對于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員“居者有其屋”的用地需求，必須堅(jiān)持“公平”優(yōu)先；而對于擁有區(qū)位優(yōu)勢、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件好、宅基地供需矛盾突出的村莊，可適當(dāng)引入市場機(jī)制，促進(jìn)宅基地利用與管理效率的提升。

2.3.2 促進(jìn)宅基地功能由傳統(tǒng)農(nóng)耕文明下服務(wù)于生產(chǎn)需求為核心向高品質(zhì)居住生活空間轉(zhuǎn)變

在人口流動(dòng)性很弱的傳統(tǒng)農(nóng)耕文明時(shí)代，村莊以服從于生產(chǎn)需要而布局，宅基地盡可能接近農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，以便于勞動(dòng)生產(chǎn)，造就了“沿路而建、臨水而居、依田而住”的村莊分布格局。然而，伴隨著改革開放的深化，村民經(jīng)濟(jì)收入水平不斷提高，對舒適的人居環(huán)境、豐富的精神文化生活要求與日俱增，宅基地日益成為村民高品質(zhì)居住空間的必然追求。宅基地制度改革應(yīng)順應(yīng)這一發(fā)展潮流，加快配置農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，讓廣大村民能享受現(xiàn)代文明生活的種種便利。由于生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的配置必須建立在一定人口規(guī)模的基礎(chǔ)之上，因此，在宅基地改革的制度設(shè)計(jì)中，必須充分考慮生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的配置與人口規(guī)模的聚集，突破“畫地為牢”使用宅基地的慣性思維，允許村民適度跨集體經(jīng)濟(jì)組織使用宅基地。

2.3.3 順應(yīng)宅基地屬性從保障為主導(dǎo)的資源屬性向保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值兼顧的資產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行宅基地使用制度的福利性安排，對于確保村民“戶有所居”、維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但是隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過于強(qiáng)化宅基地的保障功能，不利于緩解人地矛盾和提升宅基地的利用效率，也難以滿足不斷涌現(xiàn)的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)對用地保障的需求。改革應(yīng)突破宅基地單一的資源屬性，轉(zhuǎn)向保障與財(cái)產(chǎn)價(jià)值兼顧的資產(chǎn)屬性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好保障功能與財(cái)產(chǎn)功能的關(guān)系[19]。當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障制度還不夠健全，在絕大部分農(nóng)村地區(qū)，宅基地制度仍然發(fā)揮著不可替代的社會(huì)保障功能[20]，“一戶一宅”的無償取得依然必須堅(jiān)持，完全依賴市場配置宅基地的時(shí)機(jī)尚未成熟，關(guān)鍵是要逐步實(shí)現(xiàn)由單純的保障功能向保障功能與財(cái)產(chǎn)價(jià)值兼顧轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)宅基地參與生產(chǎn)活動(dòng)，特別是構(gòu)建閑置宅基地的盤活機(jī)制，在為鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地支撐的同時(shí)，顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。但由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人地矛盾不同，宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化的條件也不一樣，必須因地制宜地推動(dòng)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化。

3 宅基地制度改革的主要路徑

路徑的選擇決定著改革的思路，特別是影響著改革的整體效率，而改革的路徑選擇，既要考慮改革的邏輯需求，更要立足于制度自身及其改革的特征。

3.1 宅基地制度的特殊性及其改革的敏感性

宅基地制度與其他制度不同，有其自身的特殊性及其改革的敏感性，宅基地制度改革也被稱為是農(nóng)村改革中難度系數(shù)最大的一個(gè)改革事項(xiàng)。充分認(rèn)識宅基地制度的特殊性及其改革的敏感性，才能選擇正確的宅基地制度改革路徑，確保改革朝著預(yù)定的方向推進(jìn)。

3.1.1 宅基地是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基石

宅基地是保障農(nóng)民安居樂業(yè)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，房屋是大部分群眾的最大財(cái)產(chǎn)，宅基地制度改革事關(guān)2億多戶、近6億農(nóng)民的利益。在城鄉(xiāng)二元壁壘尚未完全打破、農(nóng)民市民化進(jìn)程還不夠順暢的現(xiàn)階段，農(nóng)民在農(nóng)村有房有地對于社會(huì)大局穩(wěn)定至關(guān)重要，確實(shí)保障農(nóng)民基本居住權(quán)是最根本的一項(xiàng)民生需求，農(nóng)村宅基地制度改革矛盾多，推進(jìn)不慎容易激化矛盾、引發(fā)社會(huì)問題。因此，宅基地制度改革必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的主基調(diào)，在確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的前提下穩(wěn)慎推進(jìn)。

3.1.2 宅基地制度改革面臨復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

房地一體化的不可分割，使宅基地制度改革所涉產(chǎn)權(quán)異常復(fù)雜。沒有宅基地農(nóng)民就建不成房屋，宅基地所有權(quán)是集體所有，而宅基地上的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民所有，屬于私有財(cái)產(chǎn)，必須受到法律的保護(hù)。這種集“公權(quán)”與“私權(quán)”于一身的宅基地，為改革的推進(jìn)帶來了極大的難度，既要體現(xiàn)宅基地的集體所有權(quán)，又要保障農(nóng)民的基本居住權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，不僅在理論上難以找到合適的支撐，在實(shí)踐中也存在重重障礙。

3.1.3 宅基地的歷史遺留問題與現(xiàn)實(shí)矛盾交織疊加

中華人民共和國成立以來，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了由私人所有到集體所有，從所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”再到正在探索的所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)“三權(quán)分置”，從允許城里人在農(nóng)村建房、購房到嚴(yán)禁，從不限宅基地?cái)?shù)量和面積到“一戶一宅，面積限定”。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，“一戶多宅”的農(nóng)戶有2 800萬戶，占比為13%，而集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資則表明“面積超標(biāo)”農(nóng)戶占到總農(nóng)戶的50.2%，戶均超標(biāo)占到62.6%，這些“一戶多宅”“面積超標(biāo)”現(xiàn)象，并不都是農(nóng)戶有意違規(guī)形成的，不少是在特定歷史背景下“合法”形成的遺留問題。而宅基地利用面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾各不相同，不同地方的宅基地供需矛盾不同，管理方式也存在差別，兩者交織疊加，宅基地制度改革既要解決歷史遺留問題，又要進(jìn)行制度創(chuàng)新以適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

3.2 宅基地制度改革的主要路徑

制度變遷可分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷[21]，顯然，當(dāng)前推進(jìn)的宅基地制度改革是以誘致性制度變遷為主，是為了響應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要而對現(xiàn)行制度進(jìn)行探索性的變遷，這決定了改革的路徑依賴不在于政府的統(tǒng)一制度設(shè)計(jì)，而是在科學(xué)診斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對宅基地制度新需求的基礎(chǔ)上，在堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革的底線原則下，發(fā)揮地方基層的創(chuàng)造力，因地制宜地尋找制度創(chuàng)新。

3.2.1 聚焦于制度建設(shè)，保障其執(zhí)行力的落實(shí)

宅基地制度改革要在堅(jiān)持“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的“三權(quán)分置”方向下，圍繞宅基地的分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等內(nèi)容，構(gòu)建一套“公平分配、依法取得、戶有所居、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的制度體系，既包括對現(xiàn)有各類制度的完善和缺失制度的補(bǔ)充，也包括為提高制度執(zhí)行能力的配套建設(shè)。宅基地管理鏈條長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)宅基地分配、使用、流轉(zhuǎn)、糾紛仲裁及違法用地查處等4個(gè)環(huán)節(jié)；自然資源部門負(fù)責(zé)國土空間規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、發(fā)放規(guī)劃許可證、用地指標(biāo)、登記發(fā)證等5個(gè)主要環(huán)節(jié)；住建部門負(fù)責(zé)住宅質(zhì)量安全監(jiān)管和風(fēng)貌管控環(huán)節(jié)，這10個(gè)環(huán)節(jié)既相對獨(dú)立更相互關(guān)聯(lián)，要構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同、形成合力。

3.2.2 堅(jiān)持系統(tǒng)思維，宅基地制度改革融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

宅基地制度改革是一個(gè)典型的系統(tǒng)工程，是鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展系統(tǒng)中不可分割的一部分，要避免改革的“孤島”效應(yīng)，特別是要策應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對宅基地要素保障需求而整體推進(jìn)。江西余江宅基地制度改革成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是運(yùn)用系統(tǒng)思維，堅(jiān)持“一改促六化”的理念，即以宅基地制度改革為抓手，統(tǒng)籌推進(jìn)“基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化”“公共服務(wù)均等化”“村莊面貌靚麗化”“農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化”“農(nóng)村治理規(guī)范化”“轉(zhuǎn)移人口的市民化”，推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興。另外，由于宅基地制度改革需要投入的資金量很大，包括村莊規(guī)劃的編制，閑置破舊房屋的拆除與建筑垃圾的清運(yùn)，生活基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的配套建設(shè)，宅基地有償退出的開支，宅基地管理信息化建設(shè)等，必須推行多項(xiàng)改革聯(lián)動(dòng)，集中各類資源資金，才能形成聚集效力、提高改革成效。

3.2.3 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜地破解難題

宅基地制度改革除了受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響外，還受到地形地貌（特別是耕地占比）、村民對“遷村并點(diǎn)”的接受程度、村民在城鎮(zhèn)購買商品房的比例、農(nóng)村公共服務(wù)和生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的配置布局、宅基地生活功能與生產(chǎn)功能的兼容程度等多方面因素的影響。我國地域遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然資源稟賦千差萬別，民族文化風(fēng)俗差異很大，導(dǎo)致各地宅基地制度改革條件與環(huán)境在區(qū)域間的差異很大，改革推進(jìn)中面臨的現(xiàn)實(shí)矛盾各不相同，宅基地配置機(jī)制也不盡相同，因而宅基地制度改革的舉措也應(yīng)有所區(qū)別，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，因地制宜地破解主要矛盾。如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的浙江義烏，城鎮(zhèn)化水平接近80%，外來人口就超過六成，宅基地及其房屋價(jià)值顯化的外部環(huán)境好，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宅基地配置、實(shí)現(xiàn)宅基地資產(chǎn)價(jià)值成為了宅基地制度改革的一項(xiàng)重要舉措。而經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)的江西余江，流出人口較多，市場機(jī)制在宅基地配置中難以發(fā)揮有效作用，而家庭宗族等傳統(tǒng)社會(huì)力量和村民理事會(huì)是宅基地制度改革的主要驅(qū)動(dòng)力。

3.2.4 加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，并充分發(fā)揮村民的主人翁精神

作為宅基地的法定所有權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法享有占有、使用、收益、處分等基本權(quán)能，但前提是其具備相應(yīng)的行使能力。鑒于目前大部分農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織弱化的現(xiàn)狀，宅基地制度改革必須重點(diǎn)加強(qiáng)這個(gè)關(guān)鍵主體的建設(shè)，使之具備行使宅基地所有權(quán)人的能力。廣大村民既是宅基地制度改革的受益者，更應(yīng)是宅基地制度改革的核心主體，如何充分發(fā)揮村民主人翁精神是影響改革的關(guān)鍵。提升改革獲得感是發(fā)揮村民主人翁精神的內(nèi)在要求，充分傾聽村民的利益訴求，把村民關(guān)切問題作為宅基地制度改革的內(nèi)容，并確保村民在宅基地分配、利用與管理中的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是使村民從“要我改”轉(zhuǎn)為“我要改”的重要前提。如江西余江區(qū)灘頭村在改革中，針對村民對村內(nèi)交通改善的迫切愿望，不盲目追求房屋的整齊劃一，以拆除圍墻、附屬房為主，盡量減少主宅的拆除和村民的經(jīng)濟(jì)損失，規(guī)劃了6.5 km長、3 m寬的村內(nèi)道路網(wǎng)，保證家家戶戶門口通車。清晰的家園建設(shè)藍(lán)圖，使村民對改革的態(tài)度從抵觸，到觀望、配合，最后主動(dòng)融入、積極投工投勞，確保了宅基地制度改革在半年內(nèi)如期完成。

4 主要研究結(jié)論

（1）宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)與其他制度改革一樣，也是現(xiàn)有制度已難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。改革開放以來，人口持續(xù)大量流動(dòng)和城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村區(qū)域間的不斷融合，以“集體所有、成員使用、無償分配、長期占有、不能流轉(zhuǎn)”為主要內(nèi)容的現(xiàn)行宅基地制度，已難以滿足農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，不論是制度的公平還是效率都存在明顯不足，不僅不能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要素保障需求，還導(dǎo)致宅基地粗放利用與村民合理建房用地保障難并存、宅基地財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)受到約束。

（2）宅基地制度改革的邏輯目標(biāo)（邏輯終點(diǎn)），是堅(jiān)持所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革方向，構(gòu)建一套“公平分配、依法取得、戶有所居、節(jié)約利用、權(quán)屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的宅基地利用與管理制度體系，其中宅基地集體所有權(quán)的行使機(jī)制、宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障機(jī)制、科學(xué)的宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制和規(guī)范的宅基地管理制度是核心內(nèi)容。

（3）針對宅基地制度改革的邏輯起點(diǎn)與目標(biāo)，宅基地制度改革需堅(jiān)持三條邏輯主線：一是綜合考慮村莊自然資源稟賦與經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、人地矛盾等因素，處理好“公平”與“效率”的關(guān)系；二是要有利于滿足人們對鄉(xiāng)村高品質(zhì)居住生活空間的需求，改善人居環(huán)境；三是順應(yīng)顯化宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的發(fā)展趨勢，統(tǒng)籌好宅基地保障功能與資產(chǎn)功能的關(guān)系。

（4）宅基地制度改革路徑既要服從于宅基地制度改革邏輯，更要充分考慮宅基地自身的特殊性及其改革的敏感性。宅基地制度改革有4條主要路徑：一是聚焦于制度建設(shè)，并確保制度能得以落實(shí)；二是以系統(tǒng)思維推進(jìn)宅基地制度改革，并融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中；三是立足于當(dāng)?shù)貙?shí)際，因地制宜地破解宅基地利用與管理中的難題；四是加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，提升其行使所有權(quán)人的能力，并充分發(fā)揮村民的主人翁精神，激發(fā)其改革的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。