趙 謙 ，劉鑫冉

（1.西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715；2.西南大學(xué)三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，重慶 400715）

1 引言

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金是一種由相關(guān)政府職能部門(mén)主導(dǎo)和推進(jìn)，為“特定區(qū)域耕地展開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化田間工程建設(shè)的土地整治活動(dòng)”[1]提供的物質(zhì)保障措施，主要通過(guò)相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金和社會(huì)資金的規(guī)模化投入，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目工程實(shí)施積極、有效地前置性干預(yù)。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款則作為該類資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，基于相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金投入占據(jù)主導(dǎo)地位的事實(shí)前提，具體圍繞資金的多渠道來(lái)源而予以保障性約束。該類條款是在“健全土地節(jié)約集約使用”[2]、“完善國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)”[3]的目標(biāo)導(dǎo)向下，推進(jìn)永久基本農(nóng)田系統(tǒng)保護(hù)的必要物質(zhì)規(guī)范保障。

相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金往往依循非營(yíng)利性、公益性的公共服務(wù)保障考量，立足于多元化的功能定位，來(lái)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)現(xiàn)兜底性支持。因此，有必要基于“將體現(xiàn)立法者有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的要求和意圖，轉(zhuǎn)化成社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)利和義務(wù)”[4]的法律功能實(shí)現(xiàn)視角，來(lái)闡釋性解構(gòu)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款的多元化保障功能。同時(shí)，圍繞相關(guān)規(guī)范性文件在理性決策維度“持續(xù)加大、合理保障與拓寬資金投入”[5]的目標(biāo)設(shè)定，并通過(guò)“下達(dá)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金671億元，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和農(nóng)田水利建設(shè)”[6]等事實(shí)行為表達(dá)，來(lái)具體厘清不同的行為規(guī)則設(shè)定。進(jìn)而立足于“在資金籌集和供應(yīng)方式上統(tǒng)籌改革”[7]的方向性考量，通過(guò)“相應(yīng)的合作治理主體性意愿有關(guān)的形式選擇”[8]所推動(dòng)的系統(tǒng)性功能定位，來(lái)提供一種資金屬性層面的行為秩序指引，以確立科學(xué)合理的資金投入結(jié)構(gòu)性配置。

既有規(guī)范設(shè)定主要基于目標(biāo)界定與方式選擇的不同理性化考量，來(lái)統(tǒng)籌整合相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金。進(jìn)而通過(guò)針對(duì)不同類型項(xiàng)目和不同地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的差異化配置，以及以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金對(duì)社會(huì)資本投入、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入的積極引導(dǎo)，嘗試實(shí)現(xiàn)對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)有實(shí)施進(jìn)度與工程質(zhì)量的基礎(chǔ)保障。因此，有必要圍繞“權(quán)能劃分與性質(zhì)界定”[9]，明晰各類資金規(guī)制規(guī)范設(shè)定的多元化保障功能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，為相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金的規(guī)?；度胩峁┟鞔_的指南性引領(lǐng)。

2 載體保障：資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的功能實(shí)現(xiàn)

該類保障功能實(shí)現(xiàn)旨在依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范，來(lái)明晰相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金的來(lái)源、歸集與投放事項(xiàng)，為兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供必要的載體性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往以有機(jī)整合各層次、各渠道高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政資金為方向，嘗試“突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛”[10]，來(lái)指引實(shí)施統(tǒng)籌型的資金投入，以切實(shí)發(fā)揮相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金的保障合力。

2.1 資金統(tǒng)籌整合的規(guī)范模式

近年來(lái)，伴隨在水利改革發(fā)展、涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)等方面國(guó)家層面規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺(tái)。圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合，已大體上形成了三類規(guī)范模式。

其一，貧困地區(qū)涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，以廣西為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的淵源性規(guī)定，在支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的過(guò)程中，逐步形成了圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)事項(xiàng)的省級(jí)資金統(tǒng)籌整合方案。即依循《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》，制定《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》 《廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于做好新增建設(shè)用地土地有償使用安排的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)實(shí)施工作的通知》，最終形成《廣西壯族自治區(qū)高標(biāo)農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合方案》。

其二，自主開(kāi)展涉農(nóng)部門(mén)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金整合，以江西為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的淵源性規(guī)定，出臺(tái)圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田事項(xiàng)的省級(jí)整合資金指導(dǎo)意見(jiàn)，進(jìn)而通過(guò)在不同區(qū)域的統(tǒng)籌整合實(shí)踐，最終形成統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實(shí)施方案。即依循《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，制定《江西省人民政府關(guān)于整合資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的指導(dǎo)意見(jiàn)（已失效）》，陸續(xù)通過(guò)《南昌市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于整合資金建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的實(shí)施方案的通知》 《撫州市人民政府關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)的通知》 《新余市人民政府關(guān)于印發(fā)新余市統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案的通知》的具體實(shí)踐，最終形成《江西省統(tǒng)籌整合資金推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施方案》。

其三，上級(jí)要求以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺(tái)開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，以湖南為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的指引性授權(quán)規(guī)定，出臺(tái)落實(shí)試點(diǎn)的相關(guān)涉農(nóng)資金整合方案與考核評(píng)價(jià)辦法，進(jìn)而展開(kāi)相應(yīng)的具體實(shí)踐。即依循《財(cái)政部、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部等關(guān)于以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺(tái)開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)的意見(jiàn)》（已失效）、《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部等關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見(jiàn)》，制定湖南省的《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合改革試點(diǎn)工作方案》 《以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為平臺(tái)開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)方案》 《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)綜合改革試點(diǎn)考核評(píng)價(jià)試行辦法》來(lái)具體推進(jìn)。

這三類規(guī)范模式下形成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合方案，皆確立了“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”[11]的多方來(lái)源、整合歸集、統(tǒng)一投放基本原則。進(jìn)而初步厘清了省級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)負(fù)責(zé)的層級(jí)管理體制，并根據(jù)不同的項(xiàng)目類型就各類專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合范圍、方式予以了類型化規(guī)定。在該類管理體制下，首先由省級(jí)政府來(lái)統(tǒng)籌規(guī)劃財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源等部門(mén)用于農(nóng)田建設(shè)方面的涉農(nóng)資金，由省級(jí)財(cái)政行政部門(mén)來(lái)切塊分配下達(dá)相應(yīng)資金。進(jìn)而由縣級(jí)政府依托項(xiàng)目平臺(tái)或規(guī)劃區(qū)域平臺(tái)，來(lái)整合歸集相應(yīng)資金；由縣級(jí)財(cái)政行政部門(mén)根據(jù)本區(qū)域建設(shè)規(guī)劃及目標(biāo)任務(wù)，來(lái)主導(dǎo)負(fù)責(zé)資金撥付、使用等投放運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)。

2.2 資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

資金統(tǒng)籌整合規(guī)范是一種載體性資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，為相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了來(lái)源、歸集與投放事項(xiàng)的系統(tǒng)性保障方案。但該類省、縣兩級(jí)科層式資金統(tǒng)籌整合的方案指引皆較為宏觀性、原則化，有必要針對(duì)資金審批權(quán)限下放、排除資金統(tǒng)籌整合干擾和縣級(jí)規(guī)范使用等命題，予以進(jìn)一步的可操作性細(xì)化。事實(shí)上，既有規(guī)范設(shè)定皆強(qiáng)調(diào)圍繞“切塊下達(dá)”相應(yīng)資金來(lái)落實(shí)“省級(jí)下放審批權(quán)限”，可嘗試依循省、縣兩級(jí)政府在項(xiàng)目確定和資金分配等方面的不同權(quán)責(zé)定位，來(lái)具體明晰相關(guān)載體保障的功能引領(lǐng)方向。

首先，就統(tǒng)籌主體保障方面的功能引領(lǐng)而言。省級(jí)政府是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的統(tǒng)籌主體。應(yīng)圍繞所在省級(jí)區(qū)域的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)指標(biāo)，立足于能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的各層次、各渠道相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模，來(lái)擬定省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃與建設(shè)畝均財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)，從而確定相關(guān)資金的整合范圍與目標(biāo)?；诖?，有必要根據(jù)各個(gè)縣級(jí)區(qū)域的不同高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標(biāo)，來(lái)測(cè)算相應(yīng)的資金額度并整體撥轉(zhuǎn)，且強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ糜陧?xiàng)目縣的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。上級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)還不得另設(shè)條件，來(lái)限定該類資金在項(xiàng)目縣的具體用途。

其次，就整合責(zé)任主體保障方面的功能引領(lǐng)而言。縣級(jí)政府是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金的整合責(zé)任主體，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施和資金使用結(jié)果負(fù)全責(zé)?？蓢L試圍繞“依據(jù)、范圍、分配、主體”[12]這4個(gè)模塊，來(lái)確立有效資金整合機(jī)制。應(yīng)根據(jù)省級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃以及所承擔(dān)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標(biāo)，來(lái)擬定縣級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃；并對(duì)上級(jí)“切塊下達(dá)”的相應(yīng)資金，單獨(dú)建賬、整體規(guī)劃、聯(lián)動(dòng)審批、統(tǒng)一撥付、協(xié)調(diào)管理。基于此，應(yīng)依循相應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)有序劃定建設(shè)區(qū)域布局與相對(duì)集中連片建設(shè)地塊，預(yù)設(shè)項(xiàng)目建設(shè)方案和資金使用計(jì)劃；并自行組織開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目的申報(bào)評(píng)審、招投標(biāo)、工程監(jiān)理、自檢驗(yàn)收與資金整合績(jī)效自評(píng)估。

最后，就干預(yù)方式保障方面的功能引領(lǐng)而言?？?jī)效考評(píng)是資金統(tǒng)籌整合的主要上級(jí)干預(yù)方式?？h級(jí)政府作為相關(guān)資金統(tǒng)籌整合“項(xiàng)目的‘再組織’搭建制度空間和社會(huì)場(chǎng)域”[13]，應(yīng)強(qiáng)調(diào)其主體責(zé)任，并設(shè)定合宜的上級(jí)干預(yù)方式，來(lái)促進(jìn)縣級(jí)政府及相關(guān)職能部門(mén)規(guī)范使用資金。根據(jù)縣級(jí)政府的自檢驗(yàn)收結(jié)果，依循縣級(jí)政府與省級(jí)政府簽訂的“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)責(zé)任狀”等目標(biāo)管理聯(lián)動(dòng)憑證，圍繞憑證載明的任務(wù)、撥付資金與責(zé)任，來(lái)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績(jī)效考評(píng)?；诖?，可將優(yōu)秀、合格、不合格三類考評(píng)結(jié)果等次設(shè)定為實(shí)施縣級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作獎(jiǎng)懲評(píng)判的主要依據(jù)。對(duì)于考評(píng)優(yōu)秀者，除通報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)外，在下一年度“切塊下達(dá)”相應(yīng)資金測(cè)算額度的基礎(chǔ)上，予以總量適當(dāng)上浮，但上浮獎(jiǎng)勵(lì)資金仍專款專用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)；對(duì)于考評(píng)不合格者，除通報(bào)批評(píng)外，適當(dāng)扣減下一年度的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標(biāo)，并相應(yīng)減少“切塊下達(dá)”資金測(cè)算額度。

3 手段保障：資金差異化配置規(guī)范的功能實(shí)現(xiàn)

該類保障功能實(shí)現(xiàn)旨在依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金差異化配置規(guī)范，來(lái)明晰相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金針對(duì)不同項(xiàng)目領(lǐng)域、地域環(huán)境的錯(cuò)位配置事項(xiàng)。從而為兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提供必要的手段性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往基于目標(biāo)任務(wù)維度的效益選擇考量，根據(jù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的不同類型、規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)，圍繞所在不同地域的自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方政府財(cái)政支出能力等因素，嘗試“通過(guò)制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新提高資源配置效率”[14]來(lái)指引實(shí)施針對(duì)性的資金配置。

3.1 項(xiàng)目差異化配置規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

項(xiàng)目差異化配置規(guī)范是一種目的指標(biāo)式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，為相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提供了針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)型手段指引。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、水利電力部關(guān)于加強(qiáng)發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)資金管理報(bào)告的通知》，規(guī)定“堅(jiān)持按項(xiàng)目投資，按項(xiàng)目檢查效果”和“要統(tǒng)籌安排，合理使用，避免重復(fù)或脫節(jié)”，明確了相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目制配置原則，即圍繞不同項(xiàng)目來(lái)確立投資對(duì)象，并設(shè)定相應(yīng)的部門(mén)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)行、質(zhì)量驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)等專門(mén)事項(xiàng)管理。《湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)、湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于分解下達(dá)我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項(xiàng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目2020年中央預(yù)算內(nèi)投資計(jì)劃的通知》則通過(guò)計(jì)劃分解的方式，來(lái)確保相關(guān)專項(xiàng)資金圍繞“審批的項(xiàng)目名稱、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)?！迸c“績(jī)效目標(biāo)”等事項(xiàng)，在“有關(guān)縣市區(qū)”予以績(jī)效化落實(shí)，并依托“國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)監(jiān)管體系”來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的月報(bào)“在線監(jiān)測(cè)”?！吨醒胴?cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金管理辦法》第2條進(jìn)一步設(shè)定了不同任務(wù)項(xiàng)目的“具體測(cè)算指標(biāo)”，界分了相應(yīng)的“因素和權(quán)重”，以實(shí)施相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金的針對(duì)性配置。

既有相關(guān)規(guī)范設(shè)定嘗試通過(guò)“計(jì)劃分解”、“在線監(jiān)測(cè)”以及“因素和權(quán)重”測(cè)算分配等技術(shù)手段，來(lái)構(gòu)建指向?qū)ｍ?xiàng)資金項(xiàng)目配置方式的“現(xiàn)代行政規(guī)制制度體系和實(shí)現(xiàn)機(jī)制”[15]。雖然這些規(guī)范初步確立了形式技術(shù)導(dǎo)向型的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金項(xiàng)目配置方式，但推動(dòng)專項(xiàng)資金實(shí)現(xiàn)差異化項(xiàng)目配置的根本目的仍為確保相關(guān)資金的績(jī)效目標(biāo)。因此，有必要立足于項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件、耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力這三類導(dǎo)向性目的，在推動(dòng)相應(yīng)績(jī)效目標(biāo)層級(jí)式具體拆解的基礎(chǔ)上，同步強(qiáng)化實(shí)質(zhì)績(jī)效評(píng)判型的資金項(xiàng)目配置方式。同時(shí)，將“因素和權(quán)重”測(cè)算分配技術(shù)手段設(shè)定為實(shí)施效果指標(biāo)方面的主導(dǎo)配置，將“在線監(jiān)測(cè)”技術(shù)手段設(shè)定為過(guò)程管理指標(biāo)方面的主導(dǎo)配置，以此進(jìn)一步量化相應(yīng)的層級(jí)目的指標(biāo)設(shè)定，進(jìn)而具體明晰相關(guān)目標(biāo)型手段保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就實(shí)施效果保障方面的功能引領(lǐng)而言。可將實(shí)施效果指標(biāo)拆解為產(chǎn)出、效益、滿意度三類。其一，產(chǎn)出指標(biāo)。圍繞新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的面積設(shè)定相應(yīng)的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，圍繞項(xiàng)目工程驗(yàn)收合格率設(shè)定相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，圍繞項(xiàng)目工程建設(shè)施工進(jìn)度設(shè)定相應(yīng)的時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)。其二，效益指標(biāo)。圍繞糧食綜合生產(chǎn)能力的歷年對(duì)比數(shù)值提升設(shè)定相應(yīng)的社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)，圍繞耕地質(zhì)量的歷年對(duì)比數(shù)值改善設(shè)定相應(yīng)的生態(tài)效益標(biāo)準(zhǔn)，圍繞農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的比例數(shù)值變化設(shè)定相應(yīng)的可持續(xù)性效益標(biāo)準(zhǔn)。其三，滿意度指標(biāo)。圍繞項(xiàng)目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民等產(chǎn)權(quán)受益方的認(rèn)同評(píng)價(jià)采樣數(shù)據(jù)比例，具體設(shè)定相應(yīng)的滿意度檔次。

另一方面，就過(guò)程管理保障方面的功能引領(lǐng)而言。可將過(guò)程管理指標(biāo)拆解為資金計(jì)劃、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督檢查三類。其一，資金計(jì)劃管理指標(biāo)。圍繞相應(yīng)投資計(jì)劃與項(xiàng)目責(zé)任落實(shí)率、預(yù)算投資支付與完成率，具體設(shè)定資金計(jì)劃的結(jié)構(gòu)要素。其二，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理指標(biāo)。圍繞項(xiàng)目開(kāi)工率、進(jìn)度計(jì)劃執(zhí)行率以及項(xiàng)目超預(yù)設(shè)比例，具體設(shè)定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的結(jié)構(gòu)要素。其三，監(jiān)督檢查管理指標(biāo)。圍繞項(xiàng)目相關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等查實(shí)問(wèn)題比例，具體設(shè)定監(jiān)督檢查的結(jié)構(gòu)要素。

3.2 地域差異化配置規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

地域差異化配置規(guī)范是一種優(yōu)先要素式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，為相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供了因地而制宜、優(yōu)化項(xiàng)目建設(shè)地域布局的優(yōu)先型手段指引。例如，《國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的意見(jiàn)》，將“糧食主產(chǎn)區(qū)，已劃為永久基本農(nóng)田、水土資源條件較好、開(kāi)發(fā)潛力較大的地塊，干部群眾積極性高、地方投入能力強(qiáng)的地區(qū)，貧困地區(qū)”4類區(qū)域，明確為“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先順序”?！掇r(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金管理辦法》第2條的“支持穩(wěn)定和優(yōu)化農(nóng)田布局”規(guī)定和第8條的“優(yōu)先扶持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”規(guī)定，也明確了相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同地域條件的錯(cuò)位配置要求。《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》第11條，進(jìn)一步將“規(guī)劃布局、水源保障、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、連片面積、建設(shè)周期、資金投入、農(nóng)民意愿、實(shí)施效益”，具體設(shè)定為在不同地區(qū)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的優(yōu)先序考量因素。

既有相關(guān)規(guī)范設(shè)定雖然大體列明了項(xiàng)目建設(shè)的各類差異化地域布局考量因素，但不同因素之間的權(quán)重比設(shè)計(jì)與優(yōu)先位序仍較為模糊，有待進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其可操作性。依循上述規(guī)定中的共有考量與錯(cuò)位考量，有必要嘗試“賦予規(guī)劃制定者、建設(shè)許可者判斷的空間”[16]，將各類因素界分為基準(zhǔn)性優(yōu)先要素與評(píng)判性優(yōu)先要素，以具體明晰相關(guān)優(yōu)先型手段保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就基準(zhǔn)性優(yōu)先保障方面的功能引領(lǐng)而言?；鶞?zhǔn)性優(yōu)先要素是實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)地域布局的一級(jí)指標(biāo)，唯有具備該要素才可被列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先范圍。應(yīng)將“10.58億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)”[17]所代表的糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)定為基準(zhǔn)性優(yōu)先要素。

另一方面，就評(píng)判性優(yōu)先保障方面的功能引領(lǐng)而言。評(píng)判性優(yōu)先要素是實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)地域布局的二級(jí)指標(biāo)，應(yīng)基于相應(yīng)的權(quán)重比設(shè)計(jì)，來(lái)進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先范圍內(nèi)的具體位序排列。可將客觀性評(píng)判要素（占比60%）和主觀性評(píng)判要素（占比40%）分列為三級(jí)指標(biāo)，前者決定了定點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的應(yīng)然可能性，后者則決定了推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)然可行性。其一，客觀性評(píng)判要素。該類要素主要包括永久基本農(nóng)田等規(guī)劃布局事項(xiàng)、水土資源保障等自然環(huán)境事項(xiàng)、連片面積等基礎(chǔ)設(shè)施事項(xiàng)三類基礎(chǔ)要素（各占權(quán)重比的20%），以及貧困地區(qū)事項(xiàng)這類同等條件下的優(yōu)先要素。唯有在3類基礎(chǔ)要素評(píng)判方面，評(píng)估達(dá)到合格分值，才具備實(shí)施相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的客觀可能性。其二，主觀性評(píng)判要素。該類要素往往決定了項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)期績(jī)效，主要包括資金投入標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模等資源投放事項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)周期等工程規(guī)劃事項(xiàng)、干部群眾積極性等主體意愿事項(xiàng)、開(kāi)發(fā)潛力等實(shí)施效益事項(xiàng)4類進(jìn)階要素，各占權(quán)重比的10%。唯有在4類進(jìn)階要素評(píng)判方面，評(píng)估達(dá)到合格分值，才具備達(dá)成相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)期目標(biāo)的主觀可行性。

4 激勵(lì)保障：以獎(jiǎng)代補(bǔ)規(guī)范的功能實(shí)現(xiàn)

該類保障功能實(shí)現(xiàn)旨在依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)規(guī)范，來(lái)明晰相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入的原則與適用事項(xiàng)，為兜底性支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提供必要的激勵(lì)性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往依循“建構(gòu)利益共享、損益均衡的誘因制度”[18]考量，從以獎(jiǎng)代補(bǔ)的原則與適用這兩個(gè)方面，來(lái)明晰相關(guān)激勵(lì)性規(guī)制要件?；诖?，應(yīng)運(yùn)用結(jié)果競(jìng)爭(zhēng)而非條件競(jìng)爭(zhēng)的策略，來(lái)積極引導(dǎo)社會(huì)資金投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，從而最大可能地正面誘因式提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

4.1 以獎(jiǎng)代補(bǔ)原則規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

以獎(jiǎng)代補(bǔ)原則規(guī)范是一種框架激勵(lì)式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，為相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提供了基于“將成績(jī)與利益、奉獻(xiàn)與所得合理、正當(dāng)?shù)穆?lián)結(jié)掛鉤”[19]考量的理念激勵(lì)指引。例如，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》，確立了在加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過(guò)程中的“獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”原則?！端筷P(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了在相關(guān)水土保持工程建設(shè)中，“推動(dòng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)”來(lái)實(shí)現(xiàn)“變先撥后建為先建后補(bǔ)”之建設(shè)方式轉(zhuǎn)變的核心意旨。

既有規(guī)范設(shè)定作為一種原則性概括表達(dá)，嘗試基于實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的方向性指引，在該領(lǐng)域來(lái)推動(dòng)傳統(tǒng)預(yù)置式財(cái)政投入下達(dá)方式的調(diào)整與變革。但以獎(jiǎng)代補(bǔ)的投入屬性定位、資金結(jié)構(gòu)比例等實(shí)施性事項(xiàng)卻較為模糊，在一定程度上可能誘發(fā)相關(guān)資金配置的公平性、效率性問(wèn)題。事實(shí)上，以獎(jiǎng)代補(bǔ)式投入是一種項(xiàng)目工程建成驗(yàn)收后進(jìn)階獎(jiǎng)勵(lì)式財(cái)政專項(xiàng)資金事后投入措施，旨在明晰社會(huì)資本投入、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入的實(shí)效化導(dǎo)向，為必要的規(guī)?；度肱c有序化收益回報(bào)提供選擇性方向指引。不論該類資金運(yùn)營(yíng)方式如何調(diào)整，其作為財(cái)政投入的非營(yíng)利性、公益性是優(yōu)位固化的。若全面推進(jìn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)甚至徹底取消傳統(tǒng)事前投入式補(bǔ)貼，易使得高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)優(yōu)先序考量因素評(píng)估分值低的地區(qū)，難以獲得其他渠道資金的青睞，從而讓相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金的激勵(lì)式引導(dǎo)作用流于形式。因此，有必要明晰以獎(jiǎng)代補(bǔ)在相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金中的整體結(jié)構(gòu)比例，并根據(jù)不同地區(qū)建設(shè)相關(guān)項(xiàng)目的優(yōu)先序考量因素來(lái)予以錯(cuò)位配置，以具體明晰相關(guān)理念激勵(lì)保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就正向優(yōu)先序激勵(lì)保障方面的功能引領(lǐng)而言。相應(yīng)地區(qū)的優(yōu)先序考量因素評(píng)估分值越高，其預(yù)期績(jī)效的可能性與可行性愈發(fā)明確，則其他渠道資金在營(yíng)利性目標(biāo)利益驅(qū)動(dòng)下的投入積極性也隨之而顯現(xiàn)。故而在相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金整體結(jié)構(gòu)中，有必要配置更高的以獎(jiǎng)代補(bǔ)比例（50%～80%）。優(yōu)先序考量因素評(píng)估分值越高、以獎(jiǎng)代補(bǔ)比例越大，則通過(guò)更高比例的事后獎(jiǎng)勵(lì)資金投入來(lái)強(qiáng)化對(duì)其他渠道資金的實(shí)效化引導(dǎo)。

另一方面，就反向優(yōu)先序激勵(lì)保障方面的功能引領(lǐng)而言。相應(yīng)地區(qū)的優(yōu)先序考量因素評(píng)估分值越低，其預(yù)期績(jī)效的可能性與可行性愈發(fā)模糊，則其他渠道資金在營(yíng)利性目標(biāo)利益驅(qū)動(dòng)下的投入積極性也隨之而弱化。故而在相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金整體結(jié)構(gòu)中，有必要配置更低的以獎(jiǎng)代補(bǔ)比例（50%～20%）。優(yōu)先序考量因素評(píng)估分值越低、以獎(jiǎng)代補(bǔ)比例越低，則通過(guò)更高比例的事前補(bǔ)貼資金投入來(lái)弱化其他渠道資金的投入風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 以獎(jiǎng)代補(bǔ)適用規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

以獎(jiǎng)代補(bǔ)適用規(guī)范是一種舉措激勵(lì)式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)。其針對(duì)不同類型的項(xiàng)目投資和建設(shè)主體的不同需求，為相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民自籌投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，創(chuàng)新設(shè)置了多樣化的獎(jiǎng)勵(lì)方式，以提供切實(shí)“激勵(lì)相對(duì)方積極實(shí)踐法定權(quán)利，實(shí)現(xiàn)私益的遞增”[20]的方法激勵(lì)指引。例如，《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》根據(jù)不同檔次“投資規(guī)?！贝_立了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，并明確了獎(jiǎng)勵(lì)資金的統(tǒng)籌用途。《水利部關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的指導(dǎo)意見(jiàn)》就相關(guān)水土保持工程建設(shè)中以獎(jiǎng)代補(bǔ)的工作原則、適用合同的限額，以及獎(jiǎng)補(bǔ)資金來(lái)源、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序等事項(xiàng)予以了實(shí)施性規(guī)定?！栋不帐「邩?biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”專項(xiàng)資金管理暫行辦法》則具體設(shè)定了相關(guān)專項(xiàng)資金的資金來(lái)源、責(zé)任主體、分配依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)與撥付方式。

既有規(guī)范設(shè)定嘗試依循激勵(lì)性規(guī)制理論，來(lái)厘清相關(guān)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金的結(jié)構(gòu)性適用要件。其雖然大體上列明了以獎(jiǎng)代補(bǔ)的目標(biāo)范圍、對(duì)象、信息溝通渠道、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方式，以及事后考核評(píng)價(jià)等主要規(guī)范事項(xiàng)。但在獎(jiǎng)勵(lì)適用導(dǎo)向上，仍更偏向于較為傳統(tǒng)的規(guī)模型、階段目標(biāo)型獎(jiǎng)勵(lì)。特別是在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)象的確定方面，往往是按照項(xiàng)目投資規(guī)模以及達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)量來(lái)分檔定級(jí)，根據(jù)項(xiàng)目工程的驗(yàn)收結(jié)果來(lái)兌現(xiàn)支付獎(jiǎng)補(bǔ)資金。有必要依循我國(guó)“耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’”[21]的體系化保護(hù)立場(chǎng)，來(lái)嘗試推動(dòng)該類獎(jiǎng)勵(lì)適用逐步轉(zhuǎn)向?yàn)樾б嫘汀⑦^(guò)程控制型獎(jiǎng)勵(lì)，以具體明晰相關(guān)方法激勵(lì)保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就效益型獎(jiǎng)勵(lì)保障方面的功能引領(lǐng)而言?？蓪㈨?xiàng)目投資規(guī)模、達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)量設(shè)定為分檔定級(jí)的基準(zhǔn)要件，將項(xiàng)目建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能增加幅度與節(jié)本增效收益設(shè)定為分檔定級(jí)的調(diào)整要件，并圍繞“10%的最低增加幅度和500元的平均收益”[22]調(diào)整基數(shù)。每增加5%的畝均糧食產(chǎn)能與250元的節(jié)本增效收益，即可在基準(zhǔn)分檔定級(jí)的基礎(chǔ)上提升一個(gè)獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)等次。

另一方面，就過(guò)程控制型獎(jiǎng)勵(lì)保障方面的功能引領(lǐng)而言?？筛鶕?jù)項(xiàng)目工程驗(yàn)收結(jié)果等次留存計(jì)息不同比例的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，依循工程使用年限分階段兌現(xiàn)支付。驗(yàn)收結(jié)果合格者留存40%，驗(yàn)收結(jié)果良好者留存20%，驗(yàn)收結(jié)果優(yōu)秀者留存10%。留存資金主要圍繞項(xiàng)目建后的設(shè)施設(shè)備管護(hù)質(zhì)量、建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的占用甚至撂荒情況、資源節(jié)約型與環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的運(yùn)用水平三類事項(xiàng)，以此來(lái)展開(kāi)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的建后過(guò)程性評(píng)估。按照“基礎(chǔ)設(shè)施使用年限不低于15年”[23]的最低標(biāo)準(zhǔn)，每5年展開(kāi)一次建后過(guò)程性評(píng)估。首期評(píng)估合格撥付留存獎(jiǎng)補(bǔ)資金本金的50%，二期評(píng)估合格撥付留存獎(jiǎng)補(bǔ)資金本金的30%，三期評(píng)估合格撥付留存獎(jiǎng)補(bǔ)資金的剩余本金與全部利息。

5 結(jié)語(yǔ)

闡明功能實(shí)現(xiàn)旨在梳理相關(guān)規(guī)制工具的指南性引領(lǐng)途徑。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金條款作為一種資金規(guī)制工具的規(guī)范事項(xiàng)表達(dá)，其保障性功能主要圍繞占據(jù)投入主導(dǎo)地位、實(shí)現(xiàn)兜底性支持的相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金而具體定位。首先，就載體保障方面的功能引領(lǐng)而言。三類規(guī)范模式下形成的資金統(tǒng)籌整合方案，皆確立了多方來(lái)源、整合歸集、統(tǒng)一投放的基本原則。依循相應(yīng)的系統(tǒng)性保障方案，有必要圍繞相關(guān)統(tǒng)籌主體、整合責(zé)任主體和干預(yù)方式保障來(lái)明晰其功能引領(lǐng)方向；其次，就手段保障方面的功能引領(lǐng)而言。依循相應(yīng)的目標(biāo)型、優(yōu)先型手段指引，有必要圍繞相關(guān)實(shí)施效果、過(guò)程管理保障和基準(zhǔn)性優(yōu)先、評(píng)判性優(yōu)先保障來(lái)明晰其功能引領(lǐng)方向；最后，就激勵(lì)保障方面的功能引領(lǐng)而言。依循相應(yīng)的理念、方法激勵(lì)指引，有必要圍繞相關(guān)正向、反向優(yōu)先序保障和效益型、過(guò)程控制型獎(jiǎng)勵(lì)保障來(lái)明晰其功能引領(lǐng)方向?；诖?，通過(guò)厘清相應(yīng)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)?；度氲牟煌δ芏ㄎ?，還可為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)社會(huì)資金在融資性、契約性方面的市場(chǎng)化定位，確立可能的功能實(shí)現(xiàn)范例，最終嘗試為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金乃至永久基本農(nóng)田系統(tǒng)保護(hù)的有序、高效投入，提供必要的體系化行為規(guī)則指引。