楊遂全，耿敬杰，2

（1.四川大學法學院，四川 成都 610207；2.銅仁學院經濟管理學院，貴州 銅仁 554300）

1 問題的提出

當前，全國人大常委會法制工作委員會已將制定農村集體經濟組織法列入2022年立法計劃。農村集體以土地為依托，相關立法須以規(guī)制集體經濟各種法律主體和土地產權為根本，以產權平等、鄉(xiāng)村振興、共同富裕為指向[1]。

《中華人民共和國民法典》物權編規(guī)定，土地等基本生產資料的“本集體成員集體所有”是集體成員權與集體所有權的權利連接點，也是集體成員土地使用權和其他身份資格財產權產生的基礎，決定了集體經濟組織法人的特別屬性[2]。據此，制定《農村集體經濟組織法》，確立農村集體成員權的權利義務的具體權能和股權等各項資格產權（主要是農村“三塊地”①即承包地、宅基地和集體經營性建設用地。一些集體土地股權化的股份內含的三種土地的成分是不同的。的使用權）必須依照《民法典》 《土地管理法》 《農村土地承包法》 《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)政策。令人遺憾的是，現行法對于農村集體經濟組織成員權及其產權的取得和喪失雖有零散規(guī)定，但尚缺少全國統(tǒng)一立法，且現行成員資格的認定標準之法律法規(guī)嚴重滯后于農村社會實踐[3]。在一些試點地區(qū)“宅基地資格權”已可自由流轉②作為共同富裕示范區(qū)，浙江省農業(yè)農村廳《關于加強農村宅基地管理工作的通知》已明確要求擴大宅基地流轉范圍、有償使用、自愿有償退出，建立宅基地資格權產權交易制度。通過資格指標交易，促進空心村向適合集中居住的村鎮(zhèn)或城市轉移，避免農村再新建閑置房。，但理論界仍異口同聲地主張集體成員的各種資格產權不能和社員身份相分離。

集體成員權作為農民對集體所享有權利的總稱，其重要價值目標之一是為了實現對集體財產的分配公平正義[4]。隨產權權能的拓展，以使成員個體自我利益權能自我主宰，也使集體成員的身份和財產權日益分離[5]。然而，目前社員身份的變動和基于原集體成員原始身份產生的資格產權等相關權利沖突矛盾十分尖銳。已經修改的相關法律條文仍非常原則和模糊，亟需農村集體經濟組織法進一步細化，而不同主體擬訂的幾種草案卻回避了這些沖突。因此，本文立足于集體成員身份權與土地產權日益分離的現實基礎，圍繞《農村集體經濟組織法》立法宗旨和價值取向，提出相應的修改建議，從而更好地解決身份權與土地產權的沖突問題，實現法的良好規(guī)范目的。

2 成員身份與土地產權相對分離的理論基礎與必要性分析

在此，需要首先強調本文所主張的成員身份與土地產權的分離，只是相對分離，而并非絕對分離。《農村集體經濟組織法》應立足于當前社會轉型和土地制度改革的平穩(wěn)過渡，兼顧農村土地的生存保障功能和財產資源功能，在保障可替代和已經不需要時兩者適當部分剝離。

2.1 土地產權與成員身份相關聯的理論依據

由于在《民法典》頒行之前成員身份的限制，集體土地使用權的流轉只能是債權化流轉，土地經營權人和農村房屋購買者缺少產權主體身份保護。究其原因，在于理論上僵化地照搬《德國民法典》第38條“成員資格不得轉讓和繼承，資格產生的權利不得委托他人行使”。而事實上，在農地產權主體身份制度方面，德國《物權整理法》已經明確規(guī)定了地上權制度，土地所有權人和地上權人的身份相互分離，成員資格和產權已用制度將其分離。日本則進一步發(fā)展總有理論，設立外來投資主體入會權身份制度，解決了土地所有和使用的法律矛盾[6]。我國《憲法》確立了統(tǒng)分結合的雙層經營體制。新中國成立后的農地產權制度變遷，農村家庭承包經營、自我管理和支配勞動制度改革的經濟績效，農地產權主體身份“多元化”已經發(fā)生根本性變革，引起了國外學者的研究興趣。他們認為我國既向農民讓渡部分權利又保留對土地權部分控制權[7]，而土地的平均分配是社會保障制度缺失下的一個集體回應[8]，甚至認為“農村集體土地所有權‘有意的制度模糊’是中國農村改革成功的關鍵所在”[9]。而國家有意模糊了農村土地集體所有制的定義，這恰好是農村土地集體所有制得以穩(wěn)定的原因[10]。正如HO P所言，中國政府對農地產權“有意的制度模糊”，以避免沖突，使得任何人都弄不清楚“誰是中國土地的擁有者”[11]。同時，土地制度創(chuàng)新降低了改革成本，是中國不斷發(fā)展成功的一個重要經驗[12]。國內學者的大體觀點是認為集體成員身份和產權絕對統(tǒng)一的目的在于實現保障功能，將保障功能視為農村宅基地制度改革的底線，相對分離或可交易的條件則在于保障功能的可替代性，而可繼承則是基于城鎮(zhèn)化以后仍需要有懂農業(yè)技術的人投入和持續(xù)經營。

2.2 成員身份與土地產權相對分離的理論基礎

馬克思主義最大的貢獻之一在于揭示了社會經濟基礎決定上層建筑的基本規(guī)律。而身份和產權的關系最突出地體現著這種社會關系，當經濟發(fā)展需要某種產權必須和某種身份相關聯時，這種身份就可能產生相應的產權。資源和產權的配置，身份和產權的分合，歷來如此。

目前，我國學界普遍認為集體成員權不同于農民基于成員權而取得的具體權利，如土地承包經營權等，兩者應當區(qū)別對待[13]。通說認為集體成員權是農村集體經濟組織中的既有成員對集體財產以及農村集體經濟組織中的其他事項享有的管理、使用、收益等權利[14]；也有人認為集體成員權是有農民身份者在村社集體關系中享有主體地位和利益份額的法律資格[15]；還有人認為集體成員權是一項具有財產權利屬性的社區(qū)身份權[16],可將其細分為財產性權利、人身性權利、程序性權利[17]。農民集體所有權不具有完全的私法屬性，它肩負著特定范圍農民集體的生存發(fā)展利益，同時它又必須參與市場經濟并按照市場經濟的規(guī)則運行[18]。以農村宅基地為例，從法理上看，法律規(guī)定農村土地屬于集體所有的含義是集體土地所有權由“集體成員”共同享有，而并非“集體經濟組織本身所有”[19]，集體成員可以約定大家遷移戶口之后不收回宅基地①特別是在本集體的成員絕大部分身份發(fā)生變化和戶籍外移的，這種不收回宅基地的協議是最公平的。。當前宅基地的集體公有制是由國家控制但是由集體來承受其控制結果的制度安排，其要害是國家行為（制度“一刀切”作為“保障性”財產）造成的嚴重產權殘缺[20]。當然，造成這種產權殘缺背后既有歷史的原因，也有現實的困難。尤其是在社會轉型時期，農村宅基地制度改革還處在探索階段，如果強行將成員身份與土地產權完全剝離，則會造成土地制度適用上的矯枉過正，與國家穩(wěn)慎推進宅基地制度改革的精神背道而馳。因此，現階段較為穩(wěn)妥的方式是，通過重構宅基地使用權的權利束，分離保障功能和財產功能[21]。在充分尊重基于成員身份而形成的農戶居住保障功能外，還應當逐步將成員身份與土地產權分離出來，突破傳統(tǒng)思維，進行“人—地”二分的權利重組，實現財產與身份二元格局下的共融、共榮之道[22]。從制度設計層面來看，在當前高層建筑普遍化的今天，完全可以通過土地空間權進行資產化后的居住權保障制度設計，它與社員身份分離才能做到城鄉(xiāng)居民“同地同權”[23]。

2.3 成員身份與土地產權相對分離的必要性分析

各地開展的集體成員資格認定，并沒有推翻許多地區(qū)土地已經股權化的社會現實，特別是實行“確權不確地”的地區(qū)。盡管一些地方法院將已經確權的集體股份轉讓給非集體成員的合同判定為違法，但從國家司法層面來看，有關農村集體成員資格的認定存在立法缺位、政策法規(guī)口徑不統(tǒng)一，已經明顯削弱了司法地位的權威性[24]。與此同時，我們從現有的各試點地區(qū)的集體產權制度改革的實踐來看，正如溫鐵軍總結出的農村集體股權糾紛的本質在于股權固化與村社原有經濟制度內涵之間的內生性矛盾[25]。陳小君認為當前存在的宅基地使用權制度困局，主要源自于宅基地承載的社會保障功能和經濟價值功能間的沖突加劇[26]。各界事實上已開始逐步認識到將成員權的各種權能相對分離的歷史必然性。

作為建設共同富裕示范區(qū)的浙江省，在《浙江省高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)實施方案（2021—2025年）》就明確提出要“鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，盤活農村閑置宅基地和閑置農房，發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)”。其中作為全省唯一的農村宅基地制度改革試點地區(qū)，義烏市的做法具有較強的代表性，提出要創(chuàng)新資格權實施方式，設立資格權交易底線，建立宅基地指標有償調劑、有償選位和流轉制度①參見中共義烏市委義烏市人民政府《關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》。。由此可以看出，義烏市在確保農民“戶有所居”的基礎上，通過進行成員身份與土地產權相分離的制度設計，為資格權交易及流轉制度的建立奠定了法理基礎，從而較好地兼顧了宅基地的保障功能和財產權益。這種產權制度的設計，基本上避免了農村為多占宅基地而建新的閑置房的現象，因為這時通過產權交易中心購買宅基地資格權的人是完全基于市場需要的自主選擇。而宅基地取得的資格身份和產權基本上分離的經濟資源合理配置功能，還沒有為我國大多數學者及立法者所認識到。經濟規(guī)律讓義烏的實踐逐步認識到了這一點。

在當前農村宅基地“三權分置”改革的大背景下，地方立法和試點地區(qū)及學界越來越清晰地認識到宅基地的功能不同于承包地。尤其是新型的土地經營權人長期在其農業(yè)經營地勞動，如果沒有宅基地使用居住權保障顯然是不合理的，對此，貴州省湄潭縣已經發(fā)放了第一本非本村集體經濟組織成員宅基地使用權證書，意義深遠②2021年10月14日，作為試點之一的貴州省湄潭縣為離鄉(xiāng)多年的非集體經濟組織成員姚某頒發(fā)了“回鄉(xiāng)”《農村宅基地批準書》。；還有已喪失成員身份資格的人員其土地產權是否要保障以及如何保障？除此之外，宅基地的收回、流轉、繼承以及有償使用權都面臨著與成員身份相分離的立法規(guī)制問題，如果成員身份與土地產權相對分離的客觀現實得不到有效的立法回應，則勢必會影響法律的權威，同時影響農村土地制度改革的效率和信度，乃至社會主義市場經濟體制的全面建立。

3 成員身份與土地產權相對分離的立法障礙

農村集體產權制度改革是具有“四梁八柱”性質的重大改革，應當做到于法有據并不斷推進法治建設[27]。農業(yè)農村部“對十三屆全國人大四次會議第2675號建議的答復”確定以現行《農村集體經濟組織示范章程》（試行）為基礎制定《農村集體經濟組織法草案（初稿）》③參見農業(yè)農村部網站：http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202110/t20211020_6379845.htm。2020年農業(yè)農村部印發(fā)《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，能夠有效引導農村集體經濟組織規(guī)范開展成員管理、機構運行、資產運營及收益分配等行為。。上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大常委會先后頒布了《農村集體資產管理條例》；黑龍江省出臺《農村集體經濟組織條例》，四川省在《民法典》頒行之后頒布了《農村集體經濟組織條例》類似的身份和產權相對分離的地方立法。然而，不同位階、不同地區(qū)的法律政策仍存在不統(tǒng)一、不協調、不規(guī)范等現實問題，具體包括以下4個方面。

3.1 成員身份喪失與土地產權收回規(guī)則不明

土地是維系成員權的根本，但隨著社會人口流動的不斷加劇，已使得當前農村居住人口身份組成日益復雜[28]?！掇r村土地承包法》統(tǒng)一規(guī)定為在自愿有償原則下引導戶籍入城者交回承包地或者規(guī)范流轉④根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二十七條第3款規(guī)定：“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權”。。但農民進城后應否以及何時喪失集體成員資格規(guī)則不明、退出規(guī)則不足、應對之策缺失等問題普遍存在[29]。舉例而言，以前分有承包地的家庭全部成員都進城落戶了，其成員資格隨之取消，但是依新法不能再收回承包地⑤根據《中華人民共和國農村土地承包法》第二十七條第2款規(guī)定：“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”。和宅基地⑥根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第6款規(guī)定：“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”，但不允許強制收回宅基地。，如何確定集體成員身份撤銷或取消時其產權是否保留？假如全部收回其在集體中所擁有的各種產權，也就意味著從此“立法沒收了合作化時期集體成員自愿交給集體（土改時分得）的土地等所有財產權”，而這樣的立法行為明顯與《立法法》的規(guī)定相違背①根據《中華人民共和國立法法》第八十七條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”。，這種完全剝奪公民關乎到《憲法》規(guī)定的基本民事權利時②《中華人民共和國憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”。，顯然是不具備相應權限的。

由于生活保障是產權設置的底線，除上述做法之外，各地方還根據職業(yè)類型對身份和產權分離采取差異化政策。如針對已經進城的公務員等國家公職人員，普遍取消了其集體成員資格和產權，在實踐中大多認為農村集體社員資格本身就具有福利性質，而考取公務員后即享有國家福利，為了避免“兩頭占”現象，應該取消其原有集體社員資格。但在一些試點地區(qū)，針對部分國家公職人員，雖然全家戶籍已經入城，但仍然居住或生活在原村組的中小學教師、科技人員等，依然保留其宅基地資格權（不收其宅基地使用費），只收回承包地和股份，意味著成員身份變動后，其宅基地資格權與承包權與股權要區(qū)別對待。然而，對于其他進城務工即使由用人單位依法投保各種社會保險仍保留其集體成員身份和產權，對于其集體股份、承包地、宅基地維持現狀，不予收回或者強制贖回，理由是這些不同職業(yè)的生活保障程度和穩(wěn)定性不同。調研發(fā)現，以上基于職業(yè)不同而產生的區(qū)別對待尚無統(tǒng)一的法律規(guī)范，難以形成有效的規(guī)制。

3.2 成員身份取得與土地產權流轉規(guī)則不足

《農村集體經濟組織示范章程》（試行）與《民法典》 《村民委員會組織法》 《土地管理法》 《農村土地承包法》等有關法律法規(guī)政策在集體新成員身份取得方面尚未統(tǒng)一，也存在一些明顯的立法空白點。對于城市居民能否通過流轉登記為不動產物權的“土地經營權”受讓承包地或“購買集體股份”成為社員？依照《民法典》關于登記取得合法流轉轉讓的土地經營權，從事該土地的生產經營管理，應當可以申請取得該土地上的“有限權益社員身份”。通過確認其社員身份，才可能依照不動產登記法有償使用集體宅基地和按章程購買該集體股份，給“外來的土地經營權人”進行生產經營必需的“制度條件”（例如，合法的集體水利設施的共用權）。一些省市和試點地區(qū)通過立法將集體成員分為“自然成員、保留成員和表決成員”3類，土地股權化后據此確認和“社員身份”不同的“股東身份”。其他地區(qū)在2019年前則根據其戶籍進入的城鎮(zhèn)（設區(qū)和不設區(qū)的）級別確定③根據《廣東農村社區(qū)集體經濟組織條例》第十二條第2款規(guī)定：“農村集體經濟組織成員可區(qū)分為自然成員、保留成員和表決成員三種類別進行界定”。。四川省的《農村集體經濟組織條例》就明確規(guī)定“農村集體資產股份（份額）可以依法繼承。本集體經濟組織成員之外的人員通過繼承取得股份（份額）的，是否享有表決權由組織章程規(guī)定”④參見《四川省農村集體經濟組織條例》第三十二條第4款規(guī)定。。筆者在調研中發(fā)現，貴州省安順市開發(fā)區(qū)白水村很早就實行有“集體原始產權”和無集體原始產權的多樣化社員身份制度，無集體原始產權的社員需要有償使用宅基地（包括從其他農村地區(qū)因經商遷移至白水村，而又沒有退出原家鄉(xiāng)宅基地的新社員）。與此同時，浙江省等地則已經明文規(guī)定允許“宅基地資格權”產權可在自然資源局的集體產權交易中心自由交易，如義烏市開展的宅基地資格權交易制度、質押擔保以及“集地券”收儲制度都屬于較為典型的創(chuàng)新手段。通過這樣的舉措在事實上把集體經濟組織成員的身份與產權相對分離開來。

3.3 成員身份轉變與土地產權繼承規(guī)則不暢

在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，以土地股份合作制為主要法律形式的集體產權制度是農村重要的社會基礎制度[30]。而《農村集體經濟組織示范章程》（試行）仍以戶籍在本社所在地且長期在本社所在地生產生活作為成員認定標準。自然資源部等7部委最新規(guī)定仍限定非集體成員對“農村宅基地不能被單獨繼承”⑤中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/26/content_5564657.htm。自然資源部等7部委明確答復，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。。農業(yè)農村部回復人大建議的文件已明確指出，制定《農村集體經濟組織法》要尊重解放初集體最初形成時土地產權依法轉移的歷史，但是尚未提出解決集體成員身份和土地等各項集體成員資格產權相對分離的方案，特別是明顯缺少逐步擴大集體土地承包經營權、土地經營權和有償取得的集體建設用地使用權等土地財產權流轉、繼承范圍的規(guī)定，與新的《土地管理法》規(guī)定直接相沖突⑥《土地管理法》第六十三條第3款規(guī)定：“通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押”；第4款規(guī)定：“參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行”。。

筆者調研發(fā)現，未來留村的集體成員只是少數，農村普遍呈現出“空心化”。這既是歷史長期演進的客觀結果，也是實現經濟社會高質量發(fā)展的必經階段[31]。在產權制度設計方面，如果允許進城農民工后代可單獨繼承宅基地，大多數村民的祖屋才最終不會被強制無償“收回”或“以被收取高額的非集體成員土地使用費而變相沒收”。農民房屋和宅基地才可能自由流轉，且可避免在宅基地使用權依法流轉70年后，由于“宅基地資格權”不能繼承，最終不得不由集體“全部收回”然后再普遍地進行宅基地重新分配給留村的極少數社員。

3.4 成員身份與不同土地產權保障規(guī)則不清

由于承包地和宅基地所涉及的實體權利不一樣，承包地三權和宅基地三權在所有權強度、資格權或承包權的法定期限、使用權和經營權的殘缺度方面有顯著差異[32]。如何規(guī)制和保障存在顯著差異的不同土地產權，在全國層面尚無統(tǒng)一規(guī)定。在實際執(zhí)法中，各級執(zhí)法部門往往采取“生產保障和生活保障相對分開的原則處理集體產權糾紛”。比較典型的例子是上海市以進城農民工打工者的“居住權”保障，明確肯定了城鄉(xiāng)結合部的農民住宅連宅基地一起轉讓的房屋（一些地區(qū)稱之為“小產權房”）的合同合法有效①參見上海高院《關于審理農村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》（2004年）。。在涉“三農”案件中，承包地收回情況很普遍，其關鍵點和矛盾點在于“收回誰的地”“發(fā)包給誰”[33]，只要妥善解決這兩個核心問題，就能夠處理好相關案件。但宅基地使用權收回在司法實踐中卻十分少見，宅基地收回權存在虛置和異化現象并產生了多方面的負效應[34]。形成這個結果的原因有很多種，不可貿然立法一概收回非集體成員合法繼承取得的房屋及其暫時閑置的宅基地。

綜上，針對當前農村集體成員身份與資格權日益分離的客觀現實，加上成員權已然與其他民事權利并列為基本權利，其立法緊迫性日漸凸顯[35]。正如江平教授所言，雖然《民法典》將農村集體經濟組織視為特別法人，但其中仍有一些基本理論問題需要我們進一步完善和鞏固[36]。同樣，由于集體所有權主體的成員構成和集體土地產權結構存在差異，農民集體經濟組織的產權歸屬和表現形式也不同[37]。這樣就導致農村集體成員的身份權和產權等相關權利的沖突與協調問題普遍存在，且無法可依。因此，在制定《農村集體經濟組織法》時應當充分考慮到農村集體經濟組織的特殊性和復雜性，制定科學合理的土地產權法律規(guī)范，明確列舉已經形成共識的條款，概括規(guī)定相應的面對未來的開放性原則條款，從而促進集體經濟組織的靈活、蓬勃向前發(fā)展，實現鄉(xiāng)村振興。

4 未來需要補充的《農村集體經濟組織法》相關基本條款

農村集體經濟組織不同于合作社，是一種獨立的新型經濟組織類型[38]，而且還要區(qū)別于其他一般的經濟組織，因為它關乎到全國人民的“飯碗”。著眼未來，筆者建議在現行與集體經濟組織相關的各種法律法規(guī)的基礎上，還必須明文增加以下規(guī)定。

4.1 堅持集體經濟組織土地產權制度長期穩(wěn)定不變原則

《孟子·滕文公上》云：“民之為道也，有恒產者有恒心，無恒產者無恒心”。當前學界從不同研究視角出發(fā)，認為農地產權穩(wěn)定既是農戶保護耕地質量的基礎[39]，還能夠推動土地流轉市場化[40]，并有助于激勵農戶長期投資并提升農地生產率[41]。改革開放后農村相關改革措施一直維持產權長期不變，對打牢我國經濟發(fā)展的根基，防止各種經濟危機的沖擊，起到了“壓艙石”的作用。所以，筆者建議《農村集體經濟組織法》應明確規(guī)定將保持集體經濟組織土地產權制度長期穩(wěn)定不變作為一項法律原則。并根據該原則進一步細化，明確規(guī)定已經確權的各種集體產權穩(wěn)定長期不變；集體各類土地股權各種股份除因依法收回、流轉或贖回外，不因人口增減而變動。據《民法典》規(guī)定，個人和家庭分開經營承包地或居住的，依其書面約定，產權相對分開，責任自負，并以此避免家庭矛盾激化②參見《中華人民共和國民法典》第五十六條第2款：“農村承包經營戶的債務，以從事農村土地承包經營的農戶財產承擔；事實上由農戶部分成員經營的，以該部分成員的財產承擔”。。

4.2 喪失社員身份的應視情形收回全部（或部分）土地產權

當前，基于生活保障的穩(wěn)定性不同，公務員、國家科技人員、編制內教師等國家公職人員在正式入編后即依法喪失社員身份，這是各地方的普遍做法③如湖南永州冷水灘區(qū)制定出臺的《冷水灘區(qū)農村集體經濟組織的身份確認指導意見》（2019年）就明確規(guī)定：“戶籍在本集體經濟組織的國家機關、國有企業(yè)、事業(yè)單位的在編工作人員及離退休人員，農村集體經濟組織成員資格喪失”。。上述國家公職人員喪失社員身份，依法原則上可以由仍在本社的家庭成員共享其產權，避免形成反向激勵，避免使“努力奮斗考取公務員科技人員反而比沒有考取的社員喪失產權”，也避免普遍收回這部分公職人員土地重新分配可能造成的土地制度不穩(wěn)定。公職人員全家遷出的，收回承包地并贖回股份，但是客觀需要仍然應當以其住房保障情形來確定是否保留其宅基地資格權，避免造成“無家可歸”的困境。據實地調研，各地公職人員普遍都喪失了社員身份，承包地及股份歸戶籍留社的家庭成員和親屬共享，但中小學教師或村干部選拔為鄉(xiāng)干部沒有另外解決住房問題的宅基地仍要保留，且不收取任何使用費。山東、安徽、河南和江浙的一些地區(qū)，凡是全家遷出的公職人員使用集體宅基地的一律收取宅基地使用費，最高的達每平方米每年收費20元①山東省《農村宅基地管理辦法》第十九條規(guī)定，對于戶口遷出的國家公職人員不交回宅基地的，實行有償使用制度，有償使用費標準為每平方米每年1～5元。。因國籍變更而喪失社員身份后，如何處理其土地產權尚無統(tǒng)一規(guī)定。筆者主張，采取家庭成員共享和全家遷出的承包權和股權由集體收回原則。至于宅基地，則應當依照現行的華僑政策處理。房屋依照繼承的有關規(guī)定，房屋無法居住的閑置宅基地收回。立法應盡可能地把生產和生活相對分開。

4.3 土地經營權人應可通過集體表決取得社員身份

鄉(xiāng)村振興應當依靠《民法典》特別規(guī)定的最新“三權分置”制度和“土地經營權”物權化的未來立法設計根基。因此，筆者建議，作為集體土地實際經營權人，如果依照章程購買了集體股份的就應該視為社員，否則，由于缺少農業(yè)科技人才的加盟，將來“智能化農業(yè)”和“信息化宜居鄉(xiāng)村”的集體經濟組織很難發(fā)展壯大。對于那些未購股的土地經營權人，至少也應當準許申請取得“有部分投票權的社員身份”，以利其發(fā)展現代農業(yè)及配套設施生產經營管理。建議《農村集體經濟組織法》制度供給多樣化，參考廣東省地方立法模式，將集體成員分為自然成員（集體土地最初合作社創(chuàng)始集合成集體的家庭及其繼承人）、保留成員（戶籍遷出后身份）和表決成員（對集體貢獻大并經90%成員投票同意吸納的），以適應將來集體經濟組織的變化和社會變革。

4.4 自然死亡喪失社員身份之后的集體產權繼承

社員自然死亡時，股份等其他集體產權依照現行法律法規(guī)由家庭其他社員共享；在本社已無其他家庭成員的，宅基地可以依集體章程繼承。在制度設計上，應秉持“權隨房走”思路，允許農村房屋繼承時宅基地使用權被一并繼承[42]。繼承人中有農業(yè)生產經營技術的，有對承包地和集體股份的優(yōu)先繼承權，這也是現代農業(yè)發(fā)展的必然要求。據筆者實地考察，發(fā)達國家多有此法律規(guī)定，以保障糧食生產和農民職業(yè)化。對于絕戶且無人繼承的，收回其全部集體財產權；對死者盡到了贍養(yǎng)義務的，應當獲得與之付出相匹配的遺產份額。依照《民法典》繼承編規(guī)定，因絕戶收回的財產只能用于集體公益，國家應保持必要的克制并以服務者的形態(tài)參與集體無人繼承遺產的處理，并盡可能使私有財產在私人之間周延合理地傳承[43]。

4.5 集體成員身份產生的資格產權應當一次性享有

依照《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”。由此可以看出，宅基地資格權是一次性的財產權利，同樣其他因集體成員身份產生的資格產權也只能一次性享有。未來，集體土地上統(tǒng)建城鄉(xiāng)一體化的保障房之后，《農村集體經濟組織法》還應規(guī)定社員的生活保障性財產轉讓必須符合的法定條件。對于恢復集體成員身份后土地產權如何保障問題，根據最高人民法院2022年1月4日公布的該院行政庭最新裁定，城市戶口遷移到農村或者回鄉(xiāng)居住，“戶口雖然遷入農村，但未經農村集體經濟組織民主議定程序接納，或與該組織未建立起相對穩(wěn)定的生產生活聯系或依賴該組織所有的土地作為其生活基本保障的，仍不屬于集體經濟組織成員”②參見中華人民共和國最高人民法院行政裁定書（2021）最高法行申2117號。，不能自然恢復集體成員身份，村民身份和社員身份要分開。因恢復集體成員身份而產生的產權問題，突出的有因恢復國籍、返鄉(xiāng)就業(yè)或退休回鄉(xiāng)養(yǎng)老，以及社員被宣告死亡后生還，按照《民法典》確立的基本法則，因喪失成員資格而依法收回或無償取得其集體產權的，在恢復身份時應予以歸還。僅遷回戶籍，非依賴集體土地生活的，不能自然恢復社員身份。

5 結論與展望

綜上所述，農村集體成員權是一項復合型權利。在產權改革的大背景下，集體成員身份權與資格產權在事實上相對分離的趨勢愈加明顯。國家也意識到當前法律法規(guī)難以對集體成員權的相關問題進行有效規(guī)制，因此，加快制定實施《農村集體經濟組織法》就顯得極為必要。筆者立足于成員資格產權的收回、轉讓及繼承的視角，建議該法增加以下條款：（1）保持集體經濟組織土地產權制度長期穩(wěn)定不變，集體各類土地股權各種股份除因依法收回、流轉或贖回外，不因人口增減而變動；（2）土地經營權人經表決同意可成為集體新成員，有償使用宅基地，依章程購買集體產權股；（3）公職人員喪失成員身份，由其家庭社員共享其股份，全家遷出的，收回承包地，贖回其股份，以住房保障情況確權宅基地；（4）社員自然死亡或被宣告死亡的，產權由家庭社員共享，無本家庭社員的，宅基地由其非社員法定繼承人繼承，股份和承包地可由“有農業(yè)技術的繼承人優(yōu)先繼承”；（5）絕戶而無人繼承時，收回其全部產權，且只能用于集體公益；喪失國籍的，承包和股權由集體收回，宅基地依華僑政策處理；（6）依法回鄉(xiāng)，被宣告死亡后生還等情形，可申請恢復社員身份，原收回或無償轉移的應予歸還。