趙義冰

(華東政法大學(xué) 國際法學(xué)院，上海 200042)

一、問題的提出

健全完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制是建設(shè)中國特色社會主義法律體系的重要一環(huán)。近年來，學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的研究成果頗豐，對行刑銜接問題也有所提及，但對刑事案件向行政案件轉(zhuǎn)換的銜接機(jī)制(以下簡稱“刑行銜接”)研究不夠充分，刑行銜接在實際運(yùn)行中的一些問題未得到有效解決，且隨著認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的深入落實，刑行銜接不暢的問題更為凸顯，因此基于法理和實務(wù)的需求，刑行銜接的研究都面臨著深入和深化的必要。

刑行銜接主要是指司法機(jī)關(guān)將刑事案件退回后轉(zhuǎn)為行政處罰案件的銜接。實務(wù)中比較常見的情況是檢察機(jī)關(guān)將相對不起訴走私刑事案件退回公安部門后，公安部門將案件移交行政部門作為行政處罰案件處理。

2018年修改后的《刑事訴訟法》確立了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，2019年10月，“兩高三部”(最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的制度意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，第30條規(guī)定：“完善起訴裁量權(quán)，充分發(fā)揮不起訴的審前分流和過濾作用，逐步擴(kuò)大相對不起訴在認(rèn)罪認(rèn)罰中的適用?！闭J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的深入落實一定程度上引發(fā)了相對不起訴走私案件數(shù)量的增長。

相對不起訴案件數(shù)量的增加，雖然達(dá)到了“審前分流”的積極效果，但隨之也給刑行銜接帶來了一定的影響，目前相對不起訴案件刑行銜接仍存在相關(guān)配套法律法規(guī)不健全、執(zhí)法不統(tǒng)一、銜接保障機(jī)制不完善、具體銜接手段不足、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)缺乏配合協(xié)作、對當(dāng)事人權(quán)利保障與懲戒的關(guān)系把握不準(zhǔn)確等問題。

刑行銜接是否順暢關(guān)乎案件辦理是否公正、執(zhí)法是否平衡、辦理效率能否提高、執(zhí)法資源能否合理配置、認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的效能能否釋放、實質(zhì)正義能否實現(xiàn)、程序正義能否彰顯、法律效果和社會效果能否統(tǒng)一等問題，故對此問題的研究具有重要的現(xiàn)實意義。

二、相對不起訴案件刑行銜接的困境

(一)立法不健全

2001年7月9日，國務(wù)院頒發(fā)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，①首次以行政法規(guī)的形式對行刑銜接加以規(guī)定，規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向刑事司法機(jī)關(guān)移送案件的法律依據(jù)、基本程序、時限、管轄和法律責(zé)任。[1](P145)

隨后，為解決行刑銜接實踐中存在的問題，最高法、最高檢和有關(guān)部委相繼單獨或聯(lián)合發(fā)布了各自系統(tǒng)內(nèi)的規(guī)定或規(guī)范性文件。2001年12月3日，最高人民檢察院頒布了《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(高檢法釋字﹝2001﹞4號，以下簡稱2001年《人民檢察院規(guī)定》)。2004年3月18日，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》(高檢會﹝2004﹞1號，以下簡稱2004年《意見》)。2006年1月26日，最高人民檢察院會同全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部頒布了《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》(高檢會﹝2006﹞2號，以下簡稱2006年《意見》)。上述各項規(guī)定，進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)在“兩法”銜接工作中的具體職責(zé)和要求，細(xì)化了相關(guān)的工作規(guī)程。

2011年2月9日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳同時轉(zhuǎn)發(fā)了國務(wù)院法制辦、中央紀(jì)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、人力資源和社會保障部等八部門共同制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》(中辦發(fā)﹝2011)8號，以下簡稱2011年《意見》)，提出了聯(lián)席會議制度、案件咨詢制度、信息共享平臺建設(shè)以及檢察監(jiān)督等完善行刑銜接的措施，尤其是對行刑銜接涉嫌犯罪案件雙向移送進(jìn)行了明確規(guī)定，標(biāo)志著我國行刑銜接制度的初步形成。[2](P117)

目前，除《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》等少數(shù)幾部規(guī)范性文件涉及司法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)移送追究行政責(zé)任外，其余20多部銜接規(guī)范性文件都是關(guān)于行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送的規(guī)定。②目前，尚無規(guī)范性文件具體規(guī)定關(guān)于刑事案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件的銜接。可以說，刑行銜接在立法層面上是缺失的。刑行銜接缺乏立法層面的頂層設(shè)計，某種程度上使執(zhí)法層面行政與司法“各自為政”的問題無法從根源上解決。

(二)執(zhí)法不統(tǒng)一

目前在行政案件和刑事案件辦理過程中均存在執(zhí)法不統(tǒng)一的問題，這些問題不僅是行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)各自的問題，也影響了刑行銜接的順暢。很重要的原因是缺乏對行政和司法統(tǒng)籌的頂層設(shè)計，對執(zhí)法層面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

1.相對不起訴標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定有主客觀諸多的考量因素，如犯罪嫌疑人主觀惡性、是否具有特殊身份、是否被刑事處罰或行政處罰、社會危害程度等。首先，關(guān)于涉案數(shù)額。在數(shù)額犯的場合，涉案數(shù)額是重要的考量因素。以走私普通貨物罪為例，作出相對不起訴決定時偷逃稅款數(shù)額應(yīng)在何種范圍并無明確的法律規(guī)定，實踐中的做法也不一致。從實踐中的相對不起訴走私案件分析，有些將偷逃稅款10萬以上不滿15萬元作為標(biāo)準(zhǔn)，有些將偷逃稅款10萬以上不滿20萬元作為標(biāo)準(zhǔn)，有些檢察機(jī)關(guān)正探索嘗試在滿足一定條件下，將偷逃稅款數(shù)額放寬到10萬以上50萬以下。其次，關(guān)于主觀惡意。對于曾被行政處罰過的犯罪嫌疑人，一般不予相對不起訴，這基本上在實務(wù)界可以達(dá)成共識。但是，有些犯罪嫌疑人雖然第一次被查獲，但有證據(jù)表明其可能已經(jīng)多次實施過違法行為，只是沒有被發(fā)現(xiàn)，對于此種犯罪嫌疑人是否應(yīng)予相對不起訴尚存爭議。再次，關(guān)于犯罪嫌疑人的主體身份。有些犯罪主體身份比較特殊，例如走私普通貨物罪中，機(jī)場工作人員和機(jī)組人員是特殊主體，此類主體推定應(yīng)當(dāng)知曉海關(guān)申報制度，關(guān)于此類主體觸犯走私普通貨物罪時能否被相對不起訴尚存爭議。

案件移送標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，會導(dǎo)致全國不同地區(qū)對案件的處理結(jié)果不盡相同，由此帶來了執(zhí)法不統(tǒng)一的問題。例如，個人走私涉嫌偷逃稅款20萬元，在有些地區(qū)可能起訴至法院，在另一些地區(qū)可能作為相對不起訴案件退回行政機(jī)關(guān)處理。

目前，有些地區(qū)已經(jīng)嘗試探索在地區(qū)范圍內(nèi)爭取實現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一，例如，長三角地區(qū)江浙滬皖四地公、檢、法機(jī)關(guān)曾嘗試構(gòu)建走私犯罪統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，但在全國范圍內(nèi)尚沒有達(dá)到執(zhí)法統(tǒng)一。

2.行政處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第一百七十三條規(guī)定：“檢查機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，對于需要給予行政處罰的應(yīng)當(dāng)提出檢查意見?！睂嵺`中，若檢察機(jī)關(guān)出具的檢察建議書中建議行政處罰，行政部門一般會啟動行政處罰程序。但是，有兩個可能導(dǎo)致執(zhí)法不統(tǒng)一的問題值得重視。一是相對不起訴案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件后的處罰幅度沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴退回行政機(jī)關(guān)處理的案件和沒有經(jīng)過刑事程序的行政處罰案件，存在處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。

首先，關(guān)于第一個問題。相對不起訴刑事案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件后，處罰幅度在全國范圍內(nèi)沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。以走私普通貨物案為例，相對不起訴走私案件退回行政機(jī)關(guān)后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)《海關(guān)法》和《海關(guān)行政處罰實施條例》，將涉案走私貨物予以沒收。但對沒收走私貨物后是否再加處罰款的問題，目前尚存爭議。一種觀點認(rèn)為，涉稅走私偷逃的稅款是小于貨物價值的，沒收走私貨物已經(jīng)起到了懲戒的作用，因此不用再加處罰款；另一種觀點認(rèn)為，《海關(guān)行政處罰實施條例》中明確規(guī)定“可以加處罰款”，行政法規(guī)已經(jīng)賦予海關(guān)加處罰款的權(quán)利。并且，如果案件被起訴至法院，法院一般會處罰金刑，如果行政機(jī)關(guān)不加處罰款，就會與法院判決的案件處罰效果不對等。實踐中，各地海關(guān)對于此類案件的處罰幅度并不一致，有些地區(qū)在沒收走私貨物后不再加處罰款，有些地區(qū)在沒收走私貨物后加處與偷逃稅款等額的罰款，有些地區(qū)則根據(jù)案件情節(jié)加處數(shù)額少于偷逃稅款的罰款。這就造成各地對于此類案件的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，影響了執(zhí)法效果和社會效果。

其次，關(guān)于第二個問題。行政機(jī)關(guān)在處理相對不起訴退回行政處理的案件時，可能產(chǎn)生與一般行政處罰案件處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。仍以走私普通貨物案為例，如果個人走私行為涉嫌偷逃稅款的數(shù)額沒有達(dá)到起刑點10萬元，行政機(jī)關(guān)一般在沒收走私貨物后不再加處罰款。但在處理相對不起訴退回行政處理的案件時，在沒收走私貨物后一般會再加處罰款。這樣就產(chǎn)生了對同樣被定性為走私的行為進(jìn)行行政處罰，處罰標(biāo)準(zhǔn)卻不統(tǒng)一的情況。

(三)銜接保障機(jī)制尚不完善

1.整體執(zhí)法效率機(jī)制尚未健全

目前行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均存在案多人少的情況，在行刑銜接過程中，如何有效配置行政與司法資源、提高執(zhí)法效率是需要統(tǒng)籌考慮的問題，如果缺乏對行政與司法資源的統(tǒng)籌安排，不建立一套對行政與司法資源的統(tǒng)一安排機(jī)制，就可能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)均考慮在系統(tǒng)內(nèi)部實現(xiàn)節(jié)約執(zhí)法資源，但無助于提升行政與司法整體執(zhí)法效率的問題。

首先，關(guān)于簡化辦案流程。一起行政違法案件達(dá)到一定嚴(yán)重程度可轉(zhuǎn)化為刑事案件，在此過程中，行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)對構(gòu)成要件、證據(jù)等方面均進(jìn)行了嚴(yán)格的法律審查。檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定的前提是事實清楚、證據(jù)確實充分，依法應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，意即檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定時對事實、證據(jù)又進(jìn)行了嚴(yán)格審查。上述過程中行政、公安、檢察三機(jī)關(guān)對事實、證據(jù)已經(jīng)過三次調(diào)查。如果檢察機(jī)關(guān)相對不起訴退回行政部門作為行政處罰案件處理時，行政部門再按照行政調(diào)查程序重新調(diào)查，則會產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)重復(fù)調(diào)查的情況，一定程度上浪費(fèi)了行政執(zhí)法資源，沒有統(tǒng)籌考慮節(jié)約行政和司法資源。但目前刑行銜接過程中，缺少簡化辦案流程的機(jī)制，如對行政處罰辦案程序、手續(xù)進(jìn)行簡化等。

其次，關(guān)于縮短辦案周期。一起行政轉(zhuǎn)為刑事的案件，從案件查發(fā)到移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，時間跨度從幾個月至1年不等，檢察院如果將案件移交法院審判，審判時間一般不超過2個月。③但如果決定相對不起訴將案件退回行政部門處理，案件處理周期可能會超過2個月。如遇到當(dāng)事人在外地不方便前來接受調(diào)查等情況，行政案件調(diào)查時間會更久。從上述分析可以看出，如果行政部門收到相對不起訴退回的案件后沒有相應(yīng)的簡化辦案程序機(jī)制，辦案周期多數(shù)情況下會長于案件移送至法院起訴的周期，從整體案件辦理效率的角度看，沒有發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對于提升辦案效率的作用，也沒有達(dá)到案件盡快“結(jié)案事了”的結(jié)果。

2.證據(jù)轉(zhuǎn)換制度尚不完善

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)修訂之前，無論是理論界還是實踐部門，關(guān)注的主要是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“有案不移、有案難移、以罰代刑”的現(xiàn)象，其中核心關(guān)注點之一就是刑事司法機(jī)關(guān)無法、也不屑使用行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，其中主要觀點就是行政執(zhí)法證據(jù)材料是由行政執(zhí)法人員提取的，若沒有經(jīng)過刑事司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定，則無論是提取主體，還是證據(jù)形式都不符合《刑事訴訟法》對刑事證據(jù)的要求，只有經(jīng)過司法機(jī)關(guān)工作人員重新調(diào)取并加以轉(zhuǎn)化，才能提交法庭進(jìn)行質(zhì)證。[3](P50)其實這種觀點有待商榷。

以走私案件為例，一是關(guān)于物證。有些物證是在案件被查發(fā)的現(xiàn)場由海關(guān)工作人員搜集的，如旅客攜帶的超量消費(fèi)品、證明消費(fèi)品價格的發(fā)票或購物小票、裝運(yùn)走私貨物的行李箱等；二是關(guān)于證明書等書證。涉稅走私案件中，《偷逃稅款證明書》是由作為行政部門的海關(guān)出具的。上述兩類證據(jù)均產(chǎn)生于行政調(diào)查階段，但卻是刑事案件定罪量刑的基礎(chǔ)，所以某種程度上說，行政犯的案件中，行政證據(jù)是刑事案件的基礎(chǔ)。不能武斷地說刑事證據(jù)規(guī)格高于行政證據(jù)；三是關(guān)于言辭證據(jù)。行政調(diào)查階段和刑事調(diào)查階段都會制作調(diào)查筆錄，在兩個階段口供的真實性和可信性強(qiáng)弱，不同案件有不同情況。有些案件中，當(dāng)事人在行政調(diào)查階段態(tài)度不好，在刑事階段被采取強(qiáng)制措施后會主動交代罪行，在有些案件中則正好相反。在檢察院相對不起訴案件中，一般會適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，犯罪嫌疑人認(rèn)罪是前提，但案件退回行政機(jī)關(guān)處理后，有些當(dāng)事人態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變，口供與之前不一致甚至推翻基本事實。所以，刑事階段的口供能否轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)使用要區(qū)分不同情況而定。

綜上，對于有些原本就由行政機(jī)關(guān)搜集，而后作為刑事證據(jù)使用的證據(jù)，在行政機(jī)關(guān)調(diào)查相對不起訴退回行政處理的案件時可以直接轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)使用，而對于有些在刑事階段搜集的證據(jù)則要視情況而定是否可以轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)使用。

3.認(rèn)罪認(rèn)罰反悔機(jī)制尚未建立

對于被追訴人是否享有認(rèn)罪認(rèn)罰反悔權(quán)的問題，2018年修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》并沒有作出明確的規(guī)定，但是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部于2019年印發(fā)的《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定了被追訴人認(rèn)罪認(rèn)罰反悔后的處理方法。理論界在此問題上出現(xiàn)了涇渭分明的兩種學(xué)說，即“肯定說”與“否定說”。[4](P173)

實踐中，相對不起訴案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件處理后，當(dāng)事人反悔的情況已有發(fā)生，此階段當(dāng)事人是否具有反悔權(quán)以及當(dāng)事人反悔后如何處理是亟需解決的問題。

首先，當(dāng)事人不認(rèn)罪時如何處理。如果犯罪嫌疑人在檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段認(rèn)罪，在相對不起訴后退回行政機(jī)關(guān)后卻不認(rèn)罪，甚至推翻之前的供述，此種情況如何處理值得深入研究。一是檢察機(jī)關(guān)是否可以撤銷不起訴決定。當(dāng)事人不認(rèn)罪已不滿足適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度的前提條件，如果撤銷相對不起訴決定，將案件起訴至法院能達(dá)到更好的懲戒效果。但在實踐中，案件已經(jīng)轉(zhuǎn)為行政案件，檢察機(jī)關(guān)很少因此種原因撤銷不起訴決定。二是刑事階段認(rèn)罪能否默認(rèn)為行政階段認(rèn)罪。案件在刑事階段已調(diào)取了充分證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定的前提是案件事實清楚、證據(jù)確實充分，僅因為考慮寬嚴(yán)相濟(jì)等刑事政策才作出相對不起訴的決定。那么，當(dāng)事人在刑事階段的認(rèn)罪應(yīng)該是經(jīng)過依法審查的，如果任由當(dāng)事人在行政處罰階段推翻之前的供述而重新調(diào)查，可能會導(dǎo)致當(dāng)事人在行政階段惡意翻供，以較低的行為成本導(dǎo)致之前刑事階段調(diào)查取證付諸東流。但另一方面，如果行政調(diào)查階段不允許當(dāng)事人翻供，可能會削弱對當(dāng)事人權(quán)益的保障。若當(dāng)事人翻供，行政機(jī)關(guān)如果無法確定當(dāng)事人具有主觀故意，可依法作為走私違規(guī)案件處理，但之前檢察機(jī)關(guān)對行為的定性是走私行為，行政機(jī)關(guān)如此處理與檢察機(jī)關(guān)的定性不相符。因此，相對不起訴案件退回行政機(jī)關(guān)后當(dāng)事人不認(rèn)罪，使行政調(diào)查陷入困境。

其次，當(dāng)事人不認(rèn)罰時如何處理。如果當(dāng)事人在行政處罰階段認(rèn)罪但是不認(rèn)罰，理論上說，檢察機(jī)關(guān)可以作出撤銷相對不起訴的決定，但如前所述，實踐中檢察機(jī)關(guān)以此原因撤銷相對不起訴決定的情況極少。其次是行政機(jī)關(guān)如何處理的問題。如果定性為走私行為，只沒收當(dāng)事人的走私貨物，而不對其進(jìn)行罰款，會導(dǎo)致與同類案件處罰幅度不一致的問題，執(zhí)法不平衡，社會效果不好，會給同類案件其他案件的當(dāng)事人帶來不公平感。如果當(dāng)事人拒不繳納罰款，行政部門可以向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但強(qiáng)制執(zhí)行的手續(xù)繁瑣且流程時間長，給行政機(jī)關(guān)執(zhí)法增加了難度。

4.保證金繳納制度尚未建立

檢察機(jī)關(guān)在作出相對不起訴決定時如何保障案件退回行政機(jī)關(guān)處理后，當(dāng)事人仍然認(rèn)罪認(rèn)罰，是目前沒有解決的問題。實踐中，有些檢察機(jī)關(guān)要求當(dāng)事人簽訂具結(jié)書時寫明：“自愿接受行政處罰。”就“認(rèn)罪”來講，無法完全避免當(dāng)事人在行政處罰階段不認(rèn)罪，就“認(rèn)罰”來講，可以探索先行收取保證金，保障行政處罰作出后可以順利執(zhí)行。但實踐中有幾個現(xiàn)實問題有待解決，一是檢察機(jī)關(guān)作出認(rèn)罪認(rèn)罰時，當(dāng)事人拒不繳納保證金，或言明暫時無法繳納，待行政處罰作出后再行繳納，此時檢察機(jī)關(guān)無法強(qiáng)制要求當(dāng)事人繳納保證金，也無法以此理由不適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度；二是檢察機(jī)關(guān)沒有收取保證金的賬戶，只能由行政機(jī)關(guān)收取，但刑事階段收取保證金的名義是暫扣款，性質(zhì)是為了彌補(bǔ)違法所得，而此時收取的保證金性質(zhì)并非暫扣款，目的也不是為了彌補(bǔ)違法所得，名義上不具備收取的條件，這就陷入了實踐中收取保證金理由不充分的尷尬境地。

5.行政與司法機(jī)關(guān)協(xié)作配合機(jī)制尚不完善

《行政處罰法》第27條第2款規(guī)定：“行政處罰實施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機(jī)制。”對此，在“行政—刑事”銜接過程中所采用的“聯(lián)席會議制度”“案件咨詢制度”以及“信息共享機(jī)制”等，能否應(yīng)用至“刑事—行政”銜接中，也就成為了移送實踐中無法回避的問題。[5](P64)實踐中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)缺乏配合協(xié)作的現(xiàn)象仍然存在。

一是溝通機(jī)制運(yùn)用不充分。相對不起訴案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件過程中，司法機(jī)關(guān)比較注重檢察監(jiān)督，與行政機(jī)關(guān)平等對話機(jī)制尚不完善，“聯(lián)席會議制度”“案件咨詢制度”以及“信息共享機(jī)制”均較少啟用。

二是檢察機(jī)關(guān)在作出相對不起訴決定時缺乏與行政機(jī)關(guān)的溝通。檢察機(jī)關(guān)在作出相對不起訴決定之前會召開聽證會，聽取公安機(jī)關(guān)的建議，但卻較少聽取行政機(jī)關(guān)的建議。行政轉(zhuǎn)刑事處理的案件在案件被查發(fā)時，往往第一時間接觸案件和取證的人員是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員，并非公安人員。在相對不起訴決定案件退回行政部門后，行政機(jī)關(guān)需對案件繼續(xù)調(diào)查并作出行政處罰決定。所以，檢察機(jī)關(guān)作出相對不起訴決定前有必要聽取行政機(jī)關(guān)的意見和建議。

三是檢察機(jī)關(guān)在作出檢察建議時缺乏與行政機(jī)關(guān)之間的溝通。有些檢察機(jī)關(guān)在提出檢查建議時，沒有充分了解行政機(jī)關(guān)的處罰標(biāo)準(zhǔn)和幅度，有時會造成檢察建議不合理的現(xiàn)象。例如，走私普通貨物案件中，有些檢察機(jī)關(guān)建議在沒收走私貨物后加處罰款，如前文所述，這導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)處理此類案件時，形成與一般走私行為行政處罰案件執(zhí)法不統(tǒng)一的情況。

四是行政執(zhí)法人員刑事證據(jù)意識不強(qiáng)。行政轉(zhuǎn)刑事處理的案件在案件被查發(fā)時，往往第一時間接觸案件和取證的人員是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員。有些行政執(zhí)法人員的刑事證據(jù)意識不強(qiáng)，一定程度上影響了案件的后續(xù)辦理。如在個人旅客走私案件中，海關(guān)行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場查發(fā)案件時，有時并沒有考慮違法行為會轉(zhuǎn)為刑事案件處理，會將多名旅客攜帶的進(jìn)境物品混同在一起，這就會影響之后案件轉(zhuǎn)為刑事案件后對每個人走私涉稅數(shù)額的判斷，進(jìn)而影響司法機(jī)關(guān)的定罪與量刑。

三、相對不起訴案件刑行銜接的完善路徑

(一)健全法律法規(guī)

目前刑行銜接制度框架主要是以一部行政法規(guī)(2001年《國務(wù)院規(guī)定》)為核心，四部規(guī)范性文件(2001年《人民檢察院規(guī)定》、2004年《意見》、2006年《意見》、2011年《意見》)為主體，眾多地方性規(guī)定和各級人民檢察院與公安機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會簽的規(guī)范性文件為補(bǔ)充。[6](P145)

但是，正如有關(guān)研究者指出的那樣，刑行銜接現(xiàn)有規(guī)范性文件“政策層面高、法治層級較低、制度剛性不夠、權(quán)威性還不夠，尤其是可供具體操作和執(zhí)行的法治層面的依據(jù)難尋蹤跡，銜接機(jī)制的建立和運(yùn)行事實上處于無序狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致已有的銜接機(jī)制大多停留在文件上、紙面上，空轉(zhuǎn)無效、運(yùn)行乏力，實際成效大打折扣”④。

鑒于刑行銜接立法方面的缺失，提出以下建議：一是建議由全國人大常委會立法或由最高人民檢察院出臺指導(dǎo)意見，在全國范圍內(nèi)對相對不起訴案件形成比較統(tǒng)一的判定標(biāo)準(zhǔn)；二是通過完善行政法律法規(guī)規(guī)章或由權(quán)威行政機(jī)關(guān)出臺指導(dǎo)意見，對相對不起訴案件轉(zhuǎn)為行政處罰案件的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一；三是由行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺規(guī)范性文件，規(guī)定刑行銜接機(jī)制的具體內(nèi)容，如案件移送標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)轉(zhuǎn)換、對當(dāng)事人反悔的處理方法、銜接保障制度等內(nèi)容。

(二)完善銜接保障機(jī)制

1.樹立統(tǒng)籌兼顧意識

在行政執(zhí)法階段，行政執(zhí)法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)刑事執(zhí)法的辦案思路、調(diào)取證據(jù)、訊問等方面的經(jīng)驗技巧，對可能轉(zhuǎn)化為刑事案件的，在調(diào)查取證方面應(yīng)注意取證規(guī)范，為刑事執(zhí)法打好基礎(chǔ)。在刑事執(zhí)法階段，要考慮刑事案件可能轉(zhuǎn)化為行政處罰案件的可能性，運(yùn)用刑事措施的威懾力，加大對違法所得的追繳力度，考慮轉(zhuǎn)為行政處罰案件后的執(zhí)行問題，并合理運(yùn)用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對當(dāng)事人主觀故意進(jìn)行固定，為行政案件打好基礎(chǔ)。[7](P142)

2.建立簡化行政辦案流程機(jī)制

如前文所述，相對不起訴案件在退回行政機(jī)關(guān)處理后存在辦案周期長的問題，要解決這個問題，就要統(tǒng)籌考慮案件在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的辦理周期，從而提高整體辦案效率。建議行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合出臺規(guī)范性文件，對相對不起訴案件退回行政機(jī)關(guān)后的調(diào)查流程做細(xì)化規(guī)定，在案件處理流程、調(diào)查取證、制發(fā)處罰決定書等方面進(jìn)行簡化，以提高行政階段辦案效率，達(dá)到縮短整體辦案周期的效果。

實踐中，相對不起訴案件退回行政機(jī)關(guān)作為行政處罰案件后，經(jīng)常發(fā)生當(dāng)事人在外地不愿前來配合調(diào)查的情況，對于此種情況，建議出臺規(guī)范性文件，規(guī)定對于此種情況行政機(jī)關(guān)可徑行作出行政處罰，解決案件久拖不決的問題。

3.建立證據(jù)轉(zhuǎn)換機(jī)制

《刑事訴訟法》第54條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件中收集的物證、書證、試聽資料、電子證據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”根據(jù)該規(guī)定，在走私行為行政案件中收集的上述證據(jù)材料，在刑事案件中可以作為證據(jù)使用。但對于其他種類的證據(jù)如當(dāng)事人供述、證人證言等言辭證據(jù)能否作為證據(jù)使用不夠明確。因此，在刑行銜接過程中，建議如果原本在行政調(diào)查階段取得的物證、試聽資料、電子證據(jù)等在刑事階段已經(jīng)被采納，則案件退回行政機(jī)關(guān)作為行政處罰案件處理時，行政機(jī)關(guān)依然可以使用上述證據(jù)。但是如果刑事階段取得的當(dāng)事人供述、證人證言等言辭證據(jù)，一般情況下行政機(jī)關(guān)需要再行制作筆錄向行政相對人詢問，以確定行政相對人的主觀故意和客觀行為。

4.建立認(rèn)罪認(rèn)罰反悔處理機(jī)制

首先，建立反悔預(yù)判機(jī)制。建議檢察機(jī)關(guān)在作出相對不起訴決定責(zé)令當(dāng)事人簽訂具結(jié)書時，不僅要求當(dāng)事人承諾接受行政處罰，而且規(guī)定不接受行政處罰的后果，如規(guī)定：不接受行政處罰則撤銷相對不起訴決定轉(zhuǎn)為起訴至法院，這樣可以加強(qiáng)對犯罪嫌疑人的約束。其次，建立檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查機(jī)制。如果在行政處罰階段反悔，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮檢察監(jiān)督職能介入調(diào)查，如果案件事實清楚、證據(jù)確實充分，反悔僅因為當(dāng)事人自身“不認(rèn)罪”，則考慮撤銷相對不起訴，將案件起訴至法院。如果反悔是因為“不認(rèn)罰”，可以考慮由檢察機(jī)關(guān)介入進(jìn)行調(diào)解，如果調(diào)解不成功，則考慮撤銷不起訴決定。

5.建立保證金交納制度

檢察機(jī)關(guān)在作出相對不起訴決定時，可以責(zé)令當(dāng)事人繳納保證金，因檢察機(jī)關(guān)沒有自己的賬戶，可以責(zé)令當(dāng)事人繳納到行政機(jī)關(guān)賬戶之中作為保證金。待行政機(jī)關(guān)作出行政處罰后，將保證金轉(zhuǎn)為行政處罰款，這樣可以保障行政處罰的執(zhí)行到位。

6.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合

首先，建立聯(lián)席會議制度。行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)定期召開聯(lián)席會議，對刑行銜接中存在的問題進(jìn)行匯總、討論，共同解決實踐中存在的問題，形成行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)打擊走私的合力。

其次，建立案件咨詢制度。行政機(jī)關(guān)對調(diào)查過程中的疑難問題可以向檢察機(jī)關(guān)咨詢，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)給出合理建議；反之，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴案件時，對一些專業(yè)問題也可向行政機(jī)關(guān)咨詢，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)給予解答。

第三，建立信息共享機(jī)制。一是在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部建立信息共享機(jī)制。信息共享機(jī)制不完善是導(dǎo)致行政處罰不統(tǒng)一的原因之一。以個人旅客走私案件為例，一名旅客攜帶超量消費(fèi)品在某地海關(guān)被查發(fā)作為行政處罰案件調(diào)查，在行政調(diào)查過程中當(dāng)事人仍可自由出入境，在另一入境口岸再次被海關(guān)查獲作為行政處罰案件處理。信息共享機(jī)制不健全可能導(dǎo)致后一次行政處罰調(diào)查部門并不知曉該名犯罪嫌疑人正在被調(diào)查而繼續(xù)進(jìn)行行政處罰程序，而兩次走私行為偷逃稅款數(shù)額相加如果超過10萬元，可能構(gòu)成走私犯罪需要刑事立案，所以信息共享機(jī)制的不完善可能導(dǎo)致“以罰代刑”的現(xiàn)象，所以建立行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享機(jī)制尤為重要。二是建立行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制。行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間搭建信息共享平臺，案件在行政處理和司法處理階段雙方共享信息，包括當(dāng)事人身份、出入境情況、是否曾受過行政處罰等信息。這樣有利于檢察機(jī)關(guān)對案件進(jìn)行提前介入，對取證方向和執(zhí)法規(guī)范提出合理化建議，也有利于行政機(jī)關(guān)了解當(dāng)事人在刑事階段的表現(xiàn)，對之后行政處罰時的處理作為參考。

第四，加強(qiáng)互相監(jiān)督。根據(jù)《刑事訴訟法》第173條的規(guī)定，檢查機(jī)關(guān)作出不起訴決定后，對于需要給予行政處罰的應(yīng)當(dāng)提出檢查意見。根據(jù)《刑事訴訟法》第179條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以行使對檢察機(jī)關(guān)不起訴案件的復(fù)議復(fù)核權(quán)利。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)相互監(jiān)督，形成良性互動，有利于執(zhí)法公正和執(zhí)法平衡。

7.樹立正確的執(zhí)法理念

首先，準(zhǔn)確把握行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政權(quán)與司法權(quán)并行不悖，不存在權(quán)力位階高低的問題。司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)不僅要發(fā)揮監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)的作用，還應(yīng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，關(guān)注行政案件，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)；行政機(jī)關(guān)也不能僅關(guān)注行政系統(tǒng)內(nèi)部的問題，而應(yīng)增強(qiáng)行政案件有可能轉(zhuǎn)化為刑事案件的意識，加強(qiáng)與刑事部門、司法部門之間的聯(lián)系配合。只有行政部門與司法部門緊密配合、互相協(xié)作，才能使刑行銜接更加順暢，更好地發(fā)揮行政部門與司法部門的作用。

其次，妥善處理對當(dāng)事人權(quán)利保障和依法懲戒的關(guān)系。在相對不起訴退回行政部門作為行政處罰案件處理過程中，有一類問題比較凸顯，即犯罪嫌疑人在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪態(tài)度良好，轉(zhuǎn)化為行政相對人后認(rèn)罪態(tài)度變差，有些當(dāng)事人對相對不起訴沒有正確的認(rèn)識，認(rèn)為相對不起訴是認(rèn)定自己沒有犯罪，甚至向外界炫耀自己沒有被訴至法院，起到不好的社會宣傳效果。當(dāng)事人這種心態(tài)導(dǎo)致了不配合調(diào)查，甚至不認(rèn)罪不認(rèn)罰的現(xiàn)象時有發(fā)生。誠然，犯罪嫌疑人和行政相對人都有法律賦予的權(quán)利，但也應(yīng)準(zhǔn)確把握當(dāng)事人權(quán)利保障和懲戒之間的關(guān)系。如果過于強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障而忽視了懲戒的威懾作用，則不利于打擊犯罪，起不到應(yīng)有的社會效果；也不能只強(qiáng)調(diào)懲戒而忽視當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)，應(yīng)該兩者并重，才能達(dá)到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

四、結(jié)語

行政與司法本是兩個不同的領(lǐng)域，行政執(zhí)法與刑事司法在執(zhí)法理念、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、辦案程序等方面存在諸多不同。但涉及案件相互移送問題時就需要將行政與司法有機(jī)銜接，統(tǒng)籌考慮行政與司法、執(zhí)法統(tǒng)一性、優(yōu)化資源配置等問題。產(chǎn)生刑行銜接不暢的原因中很重要一點，就是缺乏對行政與司法統(tǒng)籌規(guī)劃的頂層設(shè)計，缺乏對行政與司法案件處理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌設(shè)定，缺乏對案件處理周期的統(tǒng)籌考慮，缺乏對行政與司法資源的統(tǒng)籌規(guī)劃。只有建立行政與司法銜接的頂層設(shè)計機(jī)制，才能最終達(dá)到提高辦案質(zhì)量和效率的目的，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

注釋

①2001年7月9日國務(wù)院令第310號公布、2020年8月7日《國務(wù)院關(guān)于修改<行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定>的決定》修訂.

②具體規(guī)范性文件，參見練育強(qiáng).完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制之反思[M].北京：法律出版社，2017年，第251～260頁.

③《刑事訴訟法》第208條規(guī)定：“人民法院審理公訴案件，應(yīng)當(dāng)在受理后二個月以內(nèi)宣判，至遲不得超過三個月.”

④四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組郭彥：《促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接須由全國人大常委會立法解決》，載《中國檢察官》，2011年第21期.