牛忠志，李澤君

（河北大學 法學院，河北 保定 071000）

引言

2018年頒布的《監(jiān)察法》只是狹義監(jiān)察法，除了狹義的監(jiān)察法以及憲法關(guān)于監(jiān)察規(guī)定部分的內(nèi)容，廣義上還包括刑法、刑事訴訟法中關(guān)于打擊職務(wù)犯罪的規(guī)定。狹義的監(jiān)察法只是反腐敗法律制度的基干，倘若國家僅靠監(jiān)察法治理腐敗行為，明顯是不充分[1]。因此，我國一直注重整合刑法、刑事訴訟法和監(jiān)察法的力量進行反腐斗爭。2015年的《刑法修正案（九）》，對貪污數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴重情節(jié)的犯罪分子新設(shè)了終身監(jiān)禁制度；2018年修改的《刑事訴訟法》，增設(shè)了缺席審判制度，對逃匿、死亡的貪污賄賂罪犯仍可判處沒收刑、罰金刑，追繳贓款贓物。2018年頒行的《監(jiān)察法》，明確了我國監(jiān)察機關(guān)的地位，擴大監(jiān)察監(jiān)督的范圍，賦予了監(jiān)察機關(guān)強大的監(jiān)察權(quán)。迄今為止，我國基本上形成了以《監(jiān)察法》為主干，整合各有關(guān)法律相應(yīng)內(nèi)容的廣義上的監(jiān)察制度體系，為規(guī)范公職人員行使公權(quán)力，促進國家廉政建設(shè)，提供了基本遵循。

一、我國監(jiān)察制度的立法現(xiàn)狀

然而，在2021 年十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記強調(diào)，黨的十八大以來，盡管黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得了歷史性成就，但形勢依然嚴峻復雜。必須清醒看到，腐敗這個黨執(zhí)政的最大風險仍然存在，存量還未清底，增量仍有發(fā)生[2]。這其中的一個重要原因是我國監(jiān)察立法發(fā)展起步較晚，目前仍屬于起始階段，監(jiān)察法律制度尚存在諸多法律疏漏。

（一）事前預防腐敗機制的不足

我國一直強調(diào)嚴懲觸犯職務(wù)犯罪的公職人員，卻缺乏構(gòu)建完善的預防腐敗機制，尤其是無公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，對公務(wù)員及其近親屬財產(chǎn)收入難以形成有效約束。

1. 我國公務(wù)員財產(chǎn)公示制度發(fā)展進程曲折

2017年修訂的《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》，也僅限于內(nèi)部財產(chǎn)報告審查，無公示財產(chǎn)規(guī)定。面對貪腐經(jīng)驗豐富的職務(wù)罪犯，缺乏群眾的有效監(jiān)督易致執(zhí)行審查機制流于形式，省部級干部的“落馬”也幾乎無一是因財產(chǎn)審查而東窗事發(fā)。遺憾的是，2018年《監(jiān)察法》作為監(jiān)察法律的集大成者應(yīng)對以上具有監(jiān)察性質(zhì)的行政法規(guī)借鑒與補充，但其既無審查監(jiān)察公職人員及其近親屬財產(chǎn)收入的規(guī)定，也無公示其財產(chǎn)的要求。縱使百姓“千呼萬喚”，公務(wù)員財產(chǎn)公示制度仍是“猶抱琵琶半遮面”，一直停留在國民的愿景之中[3]。

2. 各監(jiān)察法律之間關(guān)于法律調(diào)整的主體范圍銜接存在問題

依據(jù)《領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》第三、四條，審查財產(chǎn)的主體僅限于領(lǐng)導干部及其配偶、子女，其父母、兄弟姐妹、親友、司機等其他關(guān)系人未納入審查范圍?！缎谭ā返摹袄糜绊懥κ苜V罪”，其犯罪主體即關(guān)系人的范圍較大，包括親友、下屬等關(guān)系密切的人。而《監(jiān)察法》第十五條規(guī)定的監(jiān)察范圍包含所有行使公權(quán)力的公職人員，但并未將公職人員的近親屬等關(guān)系人納入監(jiān)察范圍，缺乏對關(guān)系人腐敗行為的有效預防機制，也與其他反腐法律在調(diào)整主體之間存在銜接問題?，F(xiàn)實中，關(guān)系人貪腐情況嚴峻，即使事后對行為人予以嚴懲，其行為已造成國家的重大損失。若無監(jiān)察法的預防與監(jiān)察功能，刑法難以有效發(fā)揮其保障作用，難以及時對腐敗關(guān)系人以刑罰制裁。

（二）檢舉人制度的瑕疵

目前，我國監(jiān)察法、司法解釋等皆有關(guān)于檢舉制度的規(guī)定，但這些規(guī)定較為簡單，不夠詳細，存在立法瑕疵。

1. 對于舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人，我國法律未明確規(guī)定對其保護、獎勵的主導機關(guān)

根據(jù)《最高人民檢察院、公安部、財政部關(guān)于保護、獎勵職務(wù)犯罪舉報人的若干規(guī)定》第八、十、十二條，檢察機關(guān)具有保護、救濟舉報人及其近親屬的權(quán)力和義務(wù)，該舉報人的范圍當然包括了舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人?！侗O(jiān)察法》第六十四、六十五條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)負責處理監(jiān)察對象對檢舉人報復陷害，以及監(jiān)察人員泄露舉報事項、舉報受理情況和舉報人信息的行為。由此可見，監(jiān)察機關(guān)也具有保護檢舉人的權(quán)力和義務(wù)。而對于保護、獎勵舉報職務(wù)違法、犯罪的檢舉人的主導地位歸哪個機關(guān)，法律未明確規(guī)定，存在主體混亂問題?！侗O(jiān)察法》也未對保護檢舉人設(shè)立專門機構(gòu)，保護檢舉人的力度有所欠缺。我國更需確立一個機關(guān)為保護舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的檢舉人的主導機關(guān)并在其中設(shè)立專門保護機構(gòu)。若保護機構(gòu)多元化，各機構(gòu)可能會相互推諉，也會削弱檢舉的保密性。在泄密后，非但不利于查處腐敗案件，也不利于追查、懲處泄密人員。

2. 我國沒有檢舉罰金分享制度，僅有舉報職務(wù)犯罪獎勵制度

《關(guān)于保護、獎勵職務(wù)犯罪舉報人規(guī)定》第十六條規(guī)定，每案獎金數(shù)額一般不超過二十萬元。舉報人有重大貢獻的，經(jīng)省級人民檢察院批準，可以在二十萬元以上給予獎勵，最高不超過五十萬元。有特別重大貢獻的，經(jīng)最高人民檢察院批準，不受上述數(shù)額的限制。該法條限制了獎勵力度，且獎金偏少不利于鼓勵檢舉人的積極性。從功利主義角度看，檢舉人冒著巨大風險舉報公職人員的違法犯罪行為，若無豐厚的獎賞，除非涉及本人利益，否則任何舉報都是得不償失。

（三）監(jiān)察機關(guān)缺乏有效的外部監(jiān)督機制

監(jiān)察機關(guān)由紀委和反貪局合并組成，既有黨政機關(guān)性質(zhì)又有司法職權(quán)，立法賦予其行使監(jiān)督、詢問、留置、調(diào)查等多項權(quán)能。若不能對強大的監(jiān)察權(quán)進行更為嚴格的監(jiān)督，則極易滋生腐敗。但在法律規(guī)定或在監(jiān)察實務(wù)中，對監(jiān)察機關(guān)外部監(jiān)督比較軟弱。

1. 國家權(quán)力機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督乏力

《監(jiān)察法》第五十三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應(yīng)當接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，并向其做專項工作報告。雖法條規(guī)定人大對監(jiān)察機關(guān)有監(jiān)督權(quán)，但2020 年8 月十三屆全國人大常委會第二十一次會議，國家監(jiān)委才“首次”向全國人大常委會報告專項工作，且將報告范圍限制在反腐敗國際追逃追贓工作情況內(nèi)，不包括其他反腐情況的報告。同時，為防止監(jiān)察信息的泄露，所以法條規(guī)定的是“專項報告”，與《憲法》第九十二條規(guī)定“國務(wù)院對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責并報告工作”對比，限縮了監(jiān)察機關(guān)的報告范圍[4]。

2. 司法機關(guān)怯于監(jiān)督

《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。但在實務(wù)中，由于監(jiān)察機關(guān)擁有強大的監(jiān)察權(quán)，審判、檢察、公安機關(guān)也受其監(jiān)察，其往往因不敢“得罪”監(jiān)察機關(guān)而未能有效與監(jiān)察機關(guān)“互相制約”。

3. 社會監(jiān)督?jīng)]有具體的機制而難以落實

雖然《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。但是法條對于如何公開、何時公開監(jiān)察工作信息，以及公開信息的范圍皆沒有明確規(guī)定。在實踐中，監(jiān)察工作信息的公布時間較為滯后，公布渠道較為單一，公布內(nèi)容不夠清晰，這不利于社會輿論對監(jiān)察工作的監(jiān)督[5]。

（四）職務(wù)犯罪的罪犯所處制裁偏輕

廣義上的監(jiān)察制度包括反腐刑法及刑事訴訟法，打擊職務(wù)犯罪最終還需靠刑罰強力制裁。但在刑事立法上對職務(wù)犯罪配置的財產(chǎn)刑偏少，在司法審判上一般對觸犯職務(wù)犯罪尤其是貪污受賄罪的犯罪分子判處的刑罰偏輕，且對其缺乏非刑罰制裁措施，削弱了對罪犯的震懾力。

我國在立法上對貪污罪等職務(wù)犯罪的主刑配置較重，但司法判刑往往較輕。例如，2019 年中國國際貿(mào)易促進委員會內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會原黨組書記李世镕受賄上億元、貪污93.23 余萬元、挪用公款1.5 億元，給國家造成1.8 億余元的巨額經(jīng)濟損失，被判處無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)[6]。與之對比，2013 年四川省遂寧市中級人民法院因劉玉珊集資詐騙、非法吸收公眾存款共6 242.68萬元，扣除已退還的贓款，尚欠集資款項人民幣5 814.795 萬元，以集資詐騙罪判處其無期徒刑，剝奪政治權(quán)利終身，并處沒收個人全部財產(chǎn)。李世镕案涉及贓款更多，其侵害的是公共財產(chǎn)，致使國家利益遭受特別重大損失，而劉玉珊侵占的是私人財產(chǎn)，其社會危害性相比較低，但二者卻判處相同刑罰，明顯不妥。

我國刑法對職務(wù)犯罪配置財產(chǎn)刑偏弱。職務(wù)犯罪包括三大類：侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利的犯罪、貪污賄賂犯罪、瀆職罪。但是并非所有職務(wù)罪犯，法院都可判處財產(chǎn)刑。例如，挪用公款罪、巨額財產(chǎn)來源不明罪、濫用職權(quán)罪、徇私枉法罪等，法無明文規(guī)定需判處財產(chǎn)刑。同時，刑法僅在介紹賄賂罪、對有影響力的人行賄罪、私分罰沒財物罪、私分國有資產(chǎn)罪等少數(shù)幾個罪名的刑罰中規(guī)定了罰金刑。即使貪污罪、受賄罪的刑罰包含“沒收刑”，但在司法實務(wù)中一般只對罪行極其嚴重并被判處有期徒刑十年以上的罪犯適用?？傮w看來，職務(wù)犯罪適用財產(chǎn)刑的比例偏低，造成罪犯愿“犧牲一人，幸福家人”的局面，反腐效力也會大打折扣。

犯罪分子接受刑罰后的相關(guān)制裁措施不足，警戒力度不強。觸犯金融犯罪的公司高管即使刑滿釋放后仍有從業(yè)禁止令，登上法院“老賴清單”的人也會承擔償還債務(wù)之外限制高消費的法律后果，而對負隅頑抗，不肯如實供述其貪污受賄財產(chǎn)的職務(wù)罪犯，其人身危險性、社會危害性較前兩者更大，卻缺乏刑滿釋放后的禁止性制裁措施，其在刑滿釋放后仍可能利用擔任要職期間積累的人脈關(guān)系“東山再起”[7]。

二、監(jiān)察制度文化寶庫中的“他山之石”

在法治發(fā)達的國家以及我國香港地區(qū)，先后建立了公務(wù)員財產(chǎn)公示制度、檢舉人制度、對監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督制度，以及注重對貪污賄賂罪犯的財產(chǎn)刑等反腐法律機制，成為世界法律文化中的瑰寶。

（一）公務(wù)員財產(chǎn)公示制度

美國的《政府道德法案》、日本的《國家公務(wù)員倫理法》、法國的《政治家生活財產(chǎn)透明度法》等皆規(guī)定了政府官員及其家屬的財務(wù)申報公示制度。綜合比較各國的公務(wù)員財產(chǎn)公示制度的情況，可概括為以下方面。

1. 申報財產(chǎn)的公務(wù)員的級別要求有所不同

新加坡、俄羅斯等國要求所有公務(wù)員都要申報財產(chǎn)，不分級別。而美國、韓國等國則規(guī)定高級公務(wù)員才需申報財產(chǎn)。此外，設(shè)立公務(wù)員財產(chǎn)公示制度的國家中，大多數(shù)都規(guī)定申報財產(chǎn)的公務(wù)員的近親屬也需申報其個人財產(chǎn)。

2. 財產(chǎn)申報內(nèi)容以及公開方式的異同

各國規(guī)定財產(chǎn)申報的內(nèi)容大同小異，主要包括債權(quán)、債務(wù)、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券以及可能與公職發(fā)生沖突的利益等財產(chǎn)，范圍廣泛細致。但是，各國對財產(chǎn)申報的公開方式則有所不同，主要有三種模式：（1）公開原則，落實公眾監(jiān)督權(quán)，如法國；（2）有限公開原則，如美國除了國家安全部門或其他不宜暴露身份的官員外，其他公職人員均應(yīng)申報并公開個人財產(chǎn)；（3）保密原則，如泰國在打擊貪腐的同時為避免民眾對政府貪腐的抨擊，只要求公務(wù)員申報個人財產(chǎn)而不向社會公開相關(guān)信息[8]。

3. 違法申報的法律責任

各國對違反者規(guī)定了相應(yīng)的紀律、行政處分以及罰款乃至刑罰，以嚴厲的法律后果迫使公職人員遵守該制度。例如，美國審查機關(guān)對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延的公職人員予以行政處分，并將案情通報聯(lián)邦司法部長，司法部可對該違反者向法院提出民事訴訟甚至是刑事訴訟[9]。

（二）美國完善的檢舉人制度

美國的檢舉人制度保護對象既包括舉報政府官員違法犯罪行為的政府雇員，也包括檢舉公司、公益事業(yè)單位中違法犯罪行為的工作人員。其規(guī)定較為完善，其中有益之處值得我國借鑒。

1.確立了保護檢舉人途徑的專門化

《舉報人保護法》規(guī)定，機關(guān)領(lǐng)導不得對“告密”雇員的任命、晉升、績效評估、薪酬、福利、培訓等其他重大決定打擊報復。雇員發(fā)現(xiàn)有上述情況的，既可向法院提起人事訴訟，也可向獎懲制度保護委員會提出上訴或者向特別顧問辦公室提起申訴。此外，2012 年奧巴馬總統(tǒng)還簽署了《加強檢舉人保護法案》，設(shè)立“檢舉人保護巡視員”，加大對打擊報復檢舉人的行為的懲處力度。

2. 設(shè)立檢舉人分享罰金制度

美國的1989 年的《吹口哨人保護法》中的核心部分就是檢舉人分享罰金制度，以激發(fā)民眾檢舉的積極性：司法部在收到舉報人投訴、告發(fā)并決定作為原告或證人參與起訴的，舉報人可以分到賠償額的13%至25%；司法部不參與的，舉報人可自行調(diào)查、起訴，可分到罰款的25%至30%。政府無須將納稅人的錢獎勵給檢舉人，其分享的是公權(quán)力對腐敗者的罰金[10]。例如，2020 年美國證券交易委員向一名舉報人支付1.14億美元，并且其自2012年以來已向108 名舉報人發(fā)放了約6.76 億美元，所有款項均來自證券交易委員對違反證券法者懲罰的罰款。

（三）我國香港地區(qū)對監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督制度

香港廉政公署全權(quán)獨立處理香港特別行政區(qū)的一切反貪工作，在擁有強大監(jiān)察權(quán)的同時，也受其他機關(guān)、社會更為嚴格廣泛的外部監(jiān)督，以防止其腐化。

1. 四大咨詢委員會的監(jiān)督

香港行政長官委任社會賢達組成防止貪污咨詢委員會、審查貪污舉報咨詢委員會、貪污問題咨詢委員會以及社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會。四大咨詢委員會全方位監(jiān)督廉政公署監(jiān)察工作的正常運行，包括向廉政公署提供監(jiān)察整體工作方針、要求審閱所有完成的防貪研究報告、建議防止貪污研究的優(yōu)先次序等[11]。

2. 社會輿論的監(jiān)督

廉政公署自覺接受社會輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督，通過新聞發(fā)布會以及網(wǎng)站公布監(jiān)察工作信息等形式，方便公眾對廉署的監(jiān)督。例如，廉政公署和律政司主動向新聞界透露重大貪污受賄案件的相關(guān)過程細節(jié)，每周還會印發(fā)“廉政案件排期表”，保障公民的知情權(quán)，使社會公眾提前獲悉法院審理腐敗案件的案情[12]。

（四）新加坡關(guān)于貪污賄賂罪犯財產(chǎn)刑的法律制度

新加坡反腐的口號是：“讓腐敗者在政治上身敗名裂，在經(jīng)濟上傾家蕩產(chǎn)！”新加坡刑法尤其注重對觸犯貪污賄賂犯罪的公職人員處以財產(chǎn)刑，并且加重財產(chǎn)刑的懲罰力度，加強對贓款贓物的追繳。

1. 新加坡法律加重對貪腐人員的懲罰

在1960年新加坡制定了《預防腐敗法案》，又相繼出臺《公務(wù)員懲戒條例》、《不明財務(wù)充公法令》，其中針對不同職務(wù)的公職人員“量身”制定了不同的罰金刑和自由刑。同時，附加額外的罰款，包括將入職以來每月薪金的40%比例積累下來的全部公積金和養(yǎng)老金上繳國庫[13]。

2. 新加坡法律注重對貪污賄賂罪犯財產(chǎn)的沒收，以加強對贓款贓物的追繳

新加坡的《刑法典》《沒收貪污所得利益法》中規(guī)定，在審理貪污賄賂犯罪中，被指控人不能充分說明與其正常收入不相當?shù)馁Y產(chǎn)來源，法院可以認定這些資產(chǎn)都是貪污賄賂的贓款，依法予以沒收。若被告已經(jīng)去世，而其名下資產(chǎn)超出已知收入來源的數(shù)額，可視為貪污所得。同時，為了更好地追繳贓款贓物，防止貪腐者還能有“余額”，新加坡國會授權(quán)法庭凍結(jié)和沒收貪污者的產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)，并通過法律的形式規(guī)定法官可以判決罰沒因貪污獲得的收益[14]。

三、完善我國監(jiān)察法律制度的建議

他山之石，可以攻玉，汲取境外監(jiān)察立法的先進經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，建立完備的具有中國特色的監(jiān)察法律制度。

（一）建立并完善公務(wù)員財產(chǎn)公示制度

以習近平為首的黨和國家領(lǐng)導人提出“懲治和預防相結(jié)合的反腐敗方針”，因此在《監(jiān)察法》第四章的監(jiān)察權(quán)限中增設(shè)關(guān)于公務(wù)員財產(chǎn)公示制度是預防腐敗的應(yīng)有之義。

《監(jiān)察法》需具體詳細地規(guī)定公務(wù)員財產(chǎn)公示制度，建議如下：（1）在財產(chǎn)申報的主體方面，增設(shè)：“公職人員及其近親屬應(yīng)向監(jiān)察機關(guān)申報其個人財產(chǎn)，接受監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察”。不僅擴大監(jiān)察對象的范圍，而且以立法的形式明確賦予監(jiān)察機關(guān)審查相關(guān)人員財產(chǎn)的權(quán)力。同時，為防止有“漏網(wǎng)之魚”，還需制定：“公職人員的級別晉升時，應(yīng)接受監(jiān)察機關(guān)對其及其近親屬個人財產(chǎn)的審查”[15]。此外，對于與領(lǐng)導干部關(guān)系密切、跟隨時間長的專屬司機進行個人財產(chǎn)審查，嚴防此類關(guān)系人利用領(lǐng)導關(guān)系實施腐敗行為。（2）在財產(chǎn)申報的審查機關(guān)方面，增設(shè)：“各級監(jiān)察機關(guān)與同級審計機關(guān)共同負責對其管轄范圍內(nèi)的公職人員及其近親屬的財產(chǎn)申報與審查”。既可以將監(jiān)察機關(guān)的反腐經(jīng)驗與審計機構(gòu)的專業(yè)知識結(jié)合起來，提高審查的效率，又使二者互相監(jiān)督，避免監(jiān)察機關(guān)“獨攬大權(quán)”。（3）在財產(chǎn)申報的內(nèi)容方面可以增設(shè)：“公職人員需對其及其近親屬的動產(chǎn)、不動產(chǎn)、有價證券、禮品饋贈及可能與公職發(fā)生沖突等利益向有關(guān)部門申報”。盡量規(guī)定詳細，嚴防漏洞。（4）在違法申報的法律責任方面，增設(shè)：“對違反法律不申報、隱瞞財產(chǎn)的公職人員及其近親屬，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)對該公職人員進行黨紀處分，并可向其所在機關(guān)提出行政處分的監(jiān)察建議。所在機關(guān)應(yīng)當根據(jù)具體情況對該公職人員處以記大過以上的處分以及進行適當罰款，扣除獎金、公積金等財產(chǎn)性懲罰措施?！保?）至于公示的方式，建議：“省部級以上公職人員及其近親屬應(yīng)向監(jiān)察機關(guān)申報個人財產(chǎn)，并接受社會監(jiān)督，其個人財產(chǎn)應(yīng)向社會公示?！笨紤]到我國公職人員數(shù)量龐大以及隱私權(quán)保護的問題，且將所有的公職人員及其近親屬的個人財產(chǎn)全部公示，成本較高。因此，建議采取有限公開原則，緊緊抓住高級干部便可。

（二）完善我國的檢舉人制度

國家監(jiān)察機關(guān)成立后，對于舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人，應(yīng)明確對其保護、獎勵的主導機關(guān)僅為監(jiān)察機關(guān)，而不能是檢察機關(guān)。因為檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)、司法機關(guān)而非監(jiān)察部門，其主要職責是監(jiān)督制約審判機關(guān)，代表國家提起公訴，反觀監(jiān)察機關(guān)具有監(jiān)察公職人員職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的職權(quán)，所以將保護、獎勵該舉報人的職責賦予監(jiān)察機關(guān)，更加符合其監(jiān)察職責。因此，建議修改《關(guān)于保護、獎勵職務(wù)犯罪舉報人規(guī)定》中的相關(guān)法條，將檢察機關(guān)保護、獎勵的舉報人的范圍限縮在舉報非職務(wù)犯罪的舉報人范圍內(nèi)，并將其保護、獎勵職務(wù)犯罪檢舉人的措施移植到《監(jiān)察法》中。

為完善檢舉人制度，建議《監(jiān)察法》修正如下：（1）在第二章的監(jiān)察機關(guān)及其職責中增設(shè)：“監(jiān)察機關(guān)依法負責對舉報職務(wù)犯罪、職務(wù)違法的舉報人保護、獎勵措施，監(jiān)察機關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機關(guān)和單位應(yīng)當根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的要求依法予以協(xié)助?！币源藖泶_認監(jiān)察機關(guān)是保護職務(wù)犯罪、職務(wù)違法舉報人的主導機關(guān)。（2）在第五章監(jiān)察程序中增設(shè)：“在各級監(jiān)察機關(guān)中設(shè)立保護檢舉人的專門機構(gòu)，按照管理權(quán)限依法對檢舉人進行保護、獎勵”?！皣冶O(jiān)察委員會設(shè)立檢舉人保護巡視員，對下級監(jiān)察機關(guān)關(guān)于舉報人的保護、獎勵措施進行監(jiān)督”。通過設(shè)立專門機構(gòu)和專門人員，著重保護檢舉人。（3）在第八章的法律責任中增設(shè)：“對負責處理舉報案件的監(jiān)察人員實行終身責任追究?！币苑乐贡O(jiān)察人員泄露舉報人信息，存在“燈下黑”的情形。（4）設(shè)立檢舉人分享罰金制度，在第五章監(jiān)察程序中增設(shè)：“檢舉人檢舉情況屬實，法院判處職務(wù)罪犯罰金刑的，舉報人可以分到罰金的10%”。通過豐厚的罰金獎賞給舉報人，以激勵回報舉報人。這就需要刑法與之配合，對于職務(wù)犯罪，犯罪分子皆需判處罰金刑。

（三）加強對監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督

在十九屆中央紀委五次全會上，習近平總書記著重強調(diào)肅清紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部腐敗分子，對監(jiān)察機關(guān)采取最嚴格的約束和監(jiān)督，扎緊織密制度籠子，堅決防止“燈下黑”，加強對監(jiān)察機關(guān)的外部監(jiān)督。

1. 強化全國人大對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督

在全國人大內(nèi)部設(shè)立專門委員會，專門負責監(jiān)督全國的監(jiān)察工作。將憲法與監(jiān)察法中相關(guān)條款修正為：各級監(jiān)察委員會應(yīng)當接受本級人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督，并向其專門委員會做工作報告。將原來的“專項報告”改為“報告”，擴大監(jiān)察機關(guān)報告工作情況的范圍。而規(guī)定“向?qū)ｉT委員會做報告”，既能加強對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，又能有效管控監(jiān)察信息泄露的風險。

2. 監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當貫徹落實“依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定

細化相關(guān)監(jiān)察法規(guī)，凡檢控重大職務(wù)犯罪案件，尤其涉及高級領(lǐng)導干部的案件，需主動提供相關(guān)信息給新聞界報道。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當使社會公眾能夠獲悉未來法庭關(guān)于審判職務(wù)犯罪案件的資料，強化公民對職務(wù)犯罪案件的知情權(quán)。

3. 著重發(fā)揮檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督作用

單純依靠國家機關(guān)以外的社會主體監(jiān)督是不夠的，還得在公權(quán)力之間形成制約，由檢察機關(guān)專門監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)[16]。理由有二：（1）《監(jiān)察法》第四條規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)與檢察機關(guān)相互制約，已有法律依據(jù)。（2）檢察機關(guān)具備豐富的反腐斗爭經(jīng)驗。檢察機關(guān)曾經(jīng)相繼成立經(jīng)濟檢察部門，反貪污賄賂總局和職務(wù)犯罪預防廳等機構(gòu)負責貪污賄賂、挪用公款等類犯罪案件的偵查工作。同時，檢察院是法律監(jiān)督機關(guān)，對法院的審判活動有豐富的監(jiān)督經(jīng)驗。因此，建議在《監(jiān)察法》第七章的對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督中制定：“監(jiān)察人員觸犯職務(wù)犯罪的，在監(jiān)察機關(guān)的留置、調(diào)查階段，檢察機關(guān)可以介入，并由監(jiān)察機關(guān)配合檢察機關(guān)調(diào)查案件”。

（四）加強腐敗犯罪的刑事制裁力度

監(jiān)察法律體系的完善也必然要求刑法、刑事訴訟法加強對職務(wù)犯罪的打擊，追回贓款贓物，彌補國家損失。

1. 加重對觸犯職務(wù)犯罪的公職人員的財產(chǎn)刑及執(zhí)行力度

我國刑法對職務(wù)犯罪的自由刑、生命刑較重，雖然從嚴反腐，但不宜再加重主刑，可加重財產(chǎn)刑，畢竟職務(wù)犯罪行為給國家?guī)淼膿p失遠超其違法所得，并可直擊貪官的“貪財”要害。建議以刑法修正案的方式對相應(yīng)罪名中的刑罰修改：“對于犯貪污賄賂罪的罪犯應(yīng)當判處沒收刑與罰金刑并罰，其他被判處職務(wù)犯罪的罪犯皆適用罰金刑?！奔词故欠肛澪圪V賂罪的罪犯被判處沒收全部財產(chǎn)與罰金刑并罰，也應(yīng)全部執(zhí)行，摒棄原來的吸收原則，使其處以“負資產(chǎn)”狀態(tài)，至于罰金可以分期繳納。同時，擴大財產(chǎn)刑的范圍，例如，參考新加坡法律制定：“被判處職務(wù)犯罪的公職人員的全部公積金和養(yǎng)老金上繳國庫”。此外，需繼續(xù)完善刑事訴訟中的缺席審判制度，建議規(guī)定：“對于貪污賄賂犯罪案件的犯罪嫌疑人、被告人死亡、逃匿的，可由法院先行扣押、查封其及其近親屬的財產(chǎn)，并對其及其近親屬名下的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)超出其正常收入來源的數(shù)額，可以視為貪污受賄所得，法庭依法予以沒收”。加強追繳贓款贓物的力度。

2. 建立并完善觸犯職務(wù)犯罪的罪犯刑滿釋放后的非刑罰制裁措施

（1）專門制定關(guān)于觸犯職務(wù)犯罪的罪犯的從業(yè)禁止令?？梢詤⒖肌缎谭ㄐ拚福ň牛返摹皬臉I(yè)禁止”，以及《證券法》關(guān)于“對違反法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)的有關(guān)規(guī)定的人員禁止進入證券市場”的規(guī)定。建議規(guī)定：“因職務(wù)犯罪被判處刑罰的犯罪分子，人民法院應(yīng)當禁止其自刑罰執(zhí)行完畢之日或者假釋之日起從事與其原職務(wù)相關(guān)的職業(yè)，期限為五年以上”。例如，國有企業(yè)領(lǐng)導觸犯職務(wù)犯罪后，法院應(yīng)禁止其設(shè)立與原職務(wù)范圍相關(guān)的公司或者擔任該公司、企業(yè)的高級管理人員，防止其利用在原來職務(wù)中累積的人脈關(guān)系“東山再起”。（2）建議制定：“拒不配合司法機關(guān)如實供述贓款下落的貪污受賄罪犯，在其刑滿釋放后，對其及其近親屬適用《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費的若干規(guī)定》第三條?！币源藦氐状蚱破洹盃奚蝗?，幸福家人”的想法，迫使其主動返還贓款贓物，彌補國家損失。