劉偉

2022年是中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布實施《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）10周年。10年來，全國各級各類機關認真貫徹落實《條例》，公文理論與實務界各有關單位和專家學者對《條例》也給予了持續(xù)關注、闡釋解讀和研究剖析，形成了諸多成果。本文分別通過“題名”“關鍵詞”“主題”“篇關摘”等路徑，對中國知網(wǎng)、維普中文期刊服務平臺等主要數(shù)據(jù)庫2012年7月—2022年7月期間收錄的《條例》研究相關文獻進行檢索，并通過人工分析篩選，剔除工作動態(tài)、書訊等不相關文獻和重復文獻，最終得到93篇文章作為本文研究樣本。希望通過對《條例》研究情況進行較為全面的梳理分析，進一步推動公文處理法規(guī)的日臻完善和深入貫徹落實。

一、研究群體分布情況

公文處理法規(guī)的頒布事關社會方方面面，必然受到法規(guī)執(zhí)行落實、教學培訓、理論研究等各有關研究機構(gòu)和個人的關注。從近10年來對《條例》的研究群體來分析，這93篇文章由72位來自各界的作者完成。為了細致了解研究群體分布狀況，這里主要從作者的職業(yè)、工作領域、所在地區(qū)、貢獻度和參與度等方面進行剖析。

從作者的職業(yè)維度來看，從事公文處理實務的有18位，占比25%，主要代表有劉文森、蘇武榮、郎益?zhèn)惖?，其中不乏參與國家公文法規(guī)起草修訂等方面的專家；從事專業(yè)教學的有51位，占比70.8%，主要代表有張冠英、趙建偉、張松祥、姜英偉等；從事公文理論研究的有3位，占比4.2%，主要代表有欒照鈞、岳海翔等。

從作者所在單位性質(zhì)維度來看，來自黨政機關的作者有10位，占比13.9%；來自大中專院校的作者有53位，占比73.6%；來自企事業(yè)單位及其他機構(gòu)的作者有9位，占比12.5%。

從作者所在地域維度來看，72位作者分布在全國23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），有5位及以上作者的省份有江蘇、福建、湖南、河南、上海、廣東；論作者研究成果數(shù)量，則以福建、江蘇、河南、遼寧等省份居多，分別占比18.3%、12.9%、10.8%、9.7%。

表1 《條例》研究文獻地域分布前十省份

從作者貢獻度來看，10年間發(fā)表相關文章在4篇及以上的有欒照鈞、劉文森、蘇武榮、趙建偉等，其研究成果都有“分布在不同年份、發(fā)表在不同刊物”等共同特點，即說明其對《條例》的頒布及實施情況一直密切關注，并保有持續(xù)研究熱情和志趣。

從作者參與度來看，93篇研究文章以個人獨立完成的為主，有80篇，占比86%；兩人或多人合作完成的有13篇，占比14%，比如欒照鈞、欒瑞光合著的《從新〈條例〉對文種適用范圍的規(guī)定看文種使用和闡釋方面應注意的問題》（2012），姜英偉、高原合著的《〈黨政機關公文處理工作條例〉文種解析》,劉偉偉、洪威雷合著的《我國黨政機關公文處理工作更加科學——〈黨政機關公文處理工作條例〉解讀》（2012）。

值得一提的是，不少作者開展了商榷式或互動交流式研究，這方面的文章有11篇，占比11.8%。比如，2013—2016年，鄭彥離和趙建偉圍繞公文格式要素“印發(fā)機關和印發(fā)日期”應否取消問題，展開了多個回合的論爭；2018—2019年，田煜和范錚針對取消公文上行文“簽發(fā)人”格式要素可行性問題在《檔案管理》《秘書之友》也進行了多輪爭鳴。又如，蘇武榮的《淺析〈黨政機關公文處理工作條例〉關鍵詞》（2012）一文刊登后，受到同行廣泛關注，針對讀者來電、來函和電子郵件提出的相關熱點疑點，又撰文《貫徹執(zhí)行〈黨政機關公文處理工作條例〉應把握好幾個問題》（2013）作了及時回應。再如，陳妙云發(fā)表《關于〈黨政機關公文處理工作條例〉若干問題的思考》（2016）一文后，引起了《條例》起草修改參與者劉文森的注意，并就前者提出的許多文秘工作者在公文處理中共同關注且亟待解決的問題專門撰文作了互動溝通探討，對于更好推動《條例》的學習貫徹起到了積極作用。

二、研究成果年度分布情況

某項研究的熱度往往具有一定的時效性，與相關時事熱點（如新法規(guī)的頒布實施）密切相關。以《條例》為例，相關研究成果的推出一般與《條例》的頒布緊緊相隨，研究熱度總體呈遞減趨勢。

從研究成果推出的數(shù)量而言，《條例》頒布的頭兩年，社會各界關注度和參與研究熱情最高，僅2012年7—12月，半年時間各相關期刊便刊發(fā)研究成果31篇，迅速掀起高潮；隨著法規(guī)的深入學習宣傳貫徹執(zhí)行，2013年的研究熱度不減，推出的相關研究文章有23篇；之后便進入相對平緩期，2014—2016年間的研究成果維持在每年9篇左右；2017年后的幾年間，相關研究文章則出現(xiàn)明顯下滑勢頭。2012年以來，《條例》研究成果數(shù)量和研究作者數(shù)量發(fā)展情況如圖1所示，從中我們可以大致看出10年間的研究熱度和變化趨勢。

圖1 《條例》研究成果年度變化趨勢

三、研究成果發(fā)表平臺分布情況

《條例》的頒布是黨政辦公廳（室）系統(tǒng)的一件大事。參與《條例》研究、闡釋、解讀相關工作的作者，相關研究成果的承載平臺主要有如下幾類：一是秘書、公文類期刊，這是《條例》研究成果刊發(fā)的主陣地，如《應用寫作》《秘書之友》《秘書》《辦公室業(yè)務》等，共刊發(fā)文章58篇，占比62.4%；二是檔案類期刊，如《檔案管理》《檔案學通訊》《蘭臺世界》《檔案與建設》等，這類期刊因開設有秘書或公文類欄目，也刊發(fā)了不少優(yōu)質(zhì)研究成果；三是學報類刊物，如大連大學、中州大學、開封大學、鄖陽師范高等?？茖W校、湖南科技學院、四川職業(yè)技術學院、長春教育學院、遼寧行政學院等有關高校的學報對《條例》研究成果作了呈現(xiàn)。此外，《中國黨政干部論壇》《福建教育研究》《企業(yè)研究》《現(xiàn)代語文（教學研究版）》等期刊也收錄了相關研究文章。相關研究成果發(fā)表載體分布情況如圖2所示。

圖2 《條例》研究文獻發(fā)表載體分布情況

四、研究視角分析

綜觀這些研究成果，可謂選題新穎、視角各異、點面結(jié)合、正反兼顧、內(nèi)容豐富，具有較強的可讀性、啟發(fā)性和參考互鑒價值。大體可以分為如下幾類：

（一）作出正面解讀與闡釋

《條例》的出臺是我國當代公文法規(guī)建設進程中一次具有劃時代意義的重大變革，實現(xiàn)了歷史性突破和跨越，是公文處理歷史上一座新的里程碑。研究樣本中，對《條例》進行正面解讀和闡釋的研究成果相對較多，為《條例》的深入學習宣傳貫徹營造了良好氛圍。

1.針對《條例》頒布的背景、意義進行解讀

《條例》的出臺往往有著諸多的歷史背景、現(xiàn)實意義、重要考量，對于廣大公文工作者、理論研究者等特別是基層受眾而言，僅通過學習相關條文本身，往往難以達到學深悟透的理想效果，需要通過法規(guī)制定參與者、實務界和理論界專家學者的研究解析來幫助大家更好地理解和運用。這期間，不少研究者圍繞《條例》頒布的背景、意義作了不同角度的解讀。比如，林顯云的《對〈黨政機關公文處理工作條例〉的解讀》（2012）一文介紹了《條例》出臺的歷史背景，認為《條例》“結(jié)束了黨政公文在寫作、處理過程中的混亂現(xiàn)象”，“對于推進黨政機關公文處理工作科學化、制度化和規(guī)范化建設具有劃時代的意義”①林顯云：《對〈黨政機關公文處理工作條例〉的解讀》，《福建教育研究》2012年第4期。。欒照鈞、欒瑞光在《從黨政機關公文處理工作的發(fā)展看新〈條例〉出臺的歷史必然性》（2012）文中，對新中國成立以來黨政機關公文處理工作經(jīng)歷的漫長發(fā)展過程進行全面回顧，提出了“試行探索，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗——各自完善，在互補互促中發(fā)展——積弊凸顯，在前進中尋求改革——殊路同歸，在新時期實現(xiàn)突破”②欒照鈞、欒瑞光：《從黨政機關公文處理工作的發(fā)展看新〈條例〉出臺的歷史必然性》，《秘書之友》2012年第7期。的“四階段說”，幫助廣大公文工作者理清了發(fā)展脈絡，更好地認識公文處理工作步入統(tǒng)一規(guī)范新階段的重要意義。王安應、李會平在《文律運周日新其業(yè)時運交移質(zhì)文代變——學習〈黨政機關公文處理工作條例〉的體會》（2012）文中闡述了《條例》發(fā)布的重大意義，認為這是“解決現(xiàn)實生活中黨政職能重疊或交叉行文困惑的需要”“克服行文中黨政不分頑癥的需要”“實現(xiàn)公文工作標準化的需要”③王安應、李會平：《文律運周日新其業(yè)時運交移質(zhì)文代變——學習〈黨政機關公文處理工作條例〉的體會》，《秘書之友》2012年第7期。。郎益?zhèn)惖摹缎聴l例對行政機關公文處理辦法的改進和創(chuàng)新》（2012）一文揭示了《條例》對實現(xiàn)黨政公文統(tǒng)一要求、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一格式所具有的很強指導意義，認為《條例》的實施“開創(chuàng)了我國公文工作的新時代”，“將實現(xiàn)黨政公文按一個模式、一個標準運行，理順公文體式，是我國公文處理工作歷史上的一個分水嶺和里程碑”④郎益?zhèn)悾骸缎聴l例對行政機關公文處理辦法的改進和創(chuàng)新》，《秘書》2012年第8期。。余戎、羅清萍在《從公文處理新〈條例〉看公文改革方向》（2013）文中，闡明了《條例》從“更趨民主化和科學化、更趨制度化和規(guī)范化、更趨簡明化和實用化”⑤余戎、羅清萍：《從公文處理新〈條例〉看公文改革方向》，《應用寫作》2013年第1期。三個方面所體現(xiàn)的社會主義條件下公文發(fā)展的方向，有利于幫助廣大公文工作者把握新規(guī)定的基本精神、認清公文改革的趨勢。邵明媚在《從〈黨政機關公文處理工作條例〉的發(fā)布看黨政公文的統(tǒng)一》（2012）文中談到，“黨政公文從形式到內(nèi)容，實現(xiàn)了全線統(tǒng)一”⑥邵明媚：《從〈黨政機關公文處理工作條例〉的發(fā)布看黨政公文的統(tǒng)一》，《辦公室業(yè)務》2012年第10期。，具體從文種、格式、處理流程、管理外延、概念、原則等方面的統(tǒng)一作了闡述。這些作者從不同角度對《條例》進行解讀，對于推動新的公文法規(guī)在基層貫徹落實發(fā)揮了積極作用。

2.針對《條例》的特點、亮點進行剖析

《條例》作為黨的機關和行政機關公文處理法規(guī)的第一次“合體”，從形式到內(nèi)容都呈現(xiàn)出諸多的新特征、新變化，自然引起了廣大研究者的關注。比如，劉文森撰文《〈黨政機關公文處理工作條例〉十大亮點》（2012），對《條例》作了較全面的考察，闡明了新法規(guī)在謀篇布局、版式格式規(guī)范、內(nèi)容繼承創(chuàng)新等方面呈現(xiàn)出的十個引人注目的新亮點。蘇武榮撰文《淺析〈黨政機關公文處理工作條例〉關鍵詞》（2012）用“統(tǒng)一、規(guī)范、優(yōu)化、包容、保密”①蘇武榮：《淺析〈黨政機關公文處理工作條例〉關鍵詞》，《應用寫作》2012年第9期。五個關鍵詞高度概括了《條例》的創(chuàng)新亮點，并對相關章節(jié)和條款作了簡析。曹琳琳、張林華在《芻議〈黨政機關公文處理工作條例〉的新特點》（2012）文中指出，《條例》與原有公文法規(guī)相比，更加適應時代的要求，表現(xiàn)出“適用范圍更加廣泛、條理更加清晰、內(nèi)容更加細化”②曹琳琳、張林華：《芻議〈黨政機關公文處理工作條例〉的新特點》，《秘書》2012年第9期。等特點。陳祖芬在《探究〈黨政機關公文處理條例〉和〈黨政機關公文格式〉的新變化》（2012）中指出，“要堅持宏觀認識和微觀比較相結(jié)合，學習領會新文件的精神”③陳祖芬：《探究〈黨政機關公文處理條例〉和〈黨政機關公文格式〉的新變化》，《檔案學通訊》2012年第5期。，要從文件名稱和結(jié)構(gòu)變化上把握新《條例》的修改思路、從公文寫作的角度把握新《條例》第二章至第四章的變化、從公文辦理和管理方面把握《條例》第五章至第七章的變化。馬國金在《黨政公文處理規(guī)范統(tǒng)一后機關公文的形式變化》（2012）文中指出，《條例》作出的成文日期統(tǒng)一使用阿拉伯數(shù)字、取消主題詞標引、強化發(fā)文機關署名及標題三要素的要求、發(fā)文機關印章要與署名機關相符等新規(guī)定，將使某些一直困擾著公文工作者的問題迎刃而解。王佳撰文《〈黨政機關公文處理工作條例〉初探》（2012），剖析了《條例》“語言更精練、層次更鮮明、表述更嚴格、標準更統(tǒng)一、系統(tǒng)性更強”④王佳：《〈黨政機關公文處理工作條例〉初探》，《秘書》2012年第9期。的特點。王茜在《試析〈黨政機關公文處理條例〉的特點》（2012）文中指出，新條例有效解決了舊條例、舊辦法中“五不一致”⑤王茜：《試析〈黨政機關公文處理條例〉的特點》，《開封大學學報》2012年第4期。的問題，呈現(xiàn)出通用性、科學性、嚴謹性、實用性、簡潔性、平和性等特點。胡明波在綜合比較新舊公文處理法規(guī)的基礎上，發(fā)表《〈黨政機關公文處理工作條例〉特點研究》（2012）一文，認為《條例》具有首創(chuàng)性、簡約性、規(guī)范性、先進性等鮮明特點。吳亞才在《〈黨政機關公文處理工作條例〉準確性賞析》（2013）文中，就如何從公文準確性維度學習《條例》作了歸納梳理，指出《條例》“概念更加準確、層次劃分更加準確、表達更加準確、用詞更加準確”⑥吳亞才：《〈黨政機關公文處理工作條例〉準確性賞析》，《秘書之友》2013年第6期。。

3.針對如何做好《條例》貫徹落實進行引導

一部好的公文處理法規(guī)，關鍵在于貫徹落實。不少研究者特別是公文處理實務領域的同志，圍繞如何貫徹落實好《條例》發(fā)表了系列研究成果，起到了積極引導和推動作用。比如，王永鑒在《貫徹新條例把握著力點》（2013）中，針對新《條例》實施一年多來有些單位對法規(guī)還不熟悉、執(zhí)行不到位，甚至有少數(shù)單位根本不知道有新條例，還在按老一套做的情況，提出“增強規(guī)范意識、提高公文質(zhì)量、完善運行機制、加強業(yè)務培訓”⑦王永鑒：《貫徹新條例把握著力點》，《秘書》2013年第12期。的著力方向。陳蘇梅撰文《新〈條例〉實施背景下的公文寫作教學改革》（2015）指出，在實施新《條例》的背景下，高校公文寫作教學也應進行相應的改革，及時修訂公文寫作教材；教師應及時掌握新規(guī)定、新要求，根據(jù)新《條例》進行備課、授課，確保學生掌握正確的黨政機關公文寫作知識和格式規(guī)范。張冠英、楊芳、李彬也先后撰文《適應科學發(fā)展的重大整合——〈黨政機關公文處理工作條例〉學習札記》（2012）、《〈黨政機關公文處理工作條例〉視野下的公文寫作教學初探》（2013）、《公文寫作教學的新變化——解析〈黨政機關公文處理工作條例〉》（2016），從教學的視角探討了推動《條例》貫徹落實的問題。欒照鈞的《解讀新〈條例〉不能誤導讀者——對新出版的三部公文“全書”文種闡釋指訛糾錯》（2012）、羅鋒的《學習貫徹新〈條例〉精神做好高校公文處理工作》（2013）、尹一伊的《新規(guī)范下農(nóng)業(yè)科研單位公文處理工作存在的問題及對策》（2014）、王彬的《談財政部門貫徹公文處理工作條例與公文格式的幾點認識和體會》（2019）等，分別闡述了如何推動《條例》在圖書出版、高校、科研單位、政府職能部門中更好落地實施的問題，通過分析現(xiàn)狀、增進認識、制定對策等，積極推進公文處理工作的科學化、制度化、規(guī)范化，具有一定的代表性。

4.開展新舊《條例》比較研究

有的研究者將《條例》與1996年5月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》（下稱舊《條例》）、2000年8月印發(fā)的《國家行政機關公文處理辦法》（下稱舊《辦法》）等進行比較研究，通過新舊條文對照，以便于更好理解和執(zhí)行最新法規(guī)。比如，谷顯明、楊惠怡撰文《新舊黨政機關公文處理法規(guī)比較》（2014），將新《條例》與舊《條例》、舊《辦法》進行對照，從公文文種、公文格式、公文處理程序、公文行文規(guī)則等方面作了深入細致的分析比較，并闡述了《條例》頒布的積極作用和時代意義。王協(xié)舟、徐慧姣、高晶晶、劉柯吟合著的《黨政機關公文處理工作政策解讀——基于五個新舊文本的分析(一、二)》（2013）運用比較研究方法，以公文處理工作的五個新舊政策文本為分析對象，圍繞處理原則、公文文種、行文規(guī)則、處理流程和公文管理等不同視角，對《條例》進行了政策解讀，為廣大公文工作者學習、領會與貫徹新的文件精神，糾正實際工作中的慣性思維提出了參考建議。喬衛(wèi)星在《淺議〈黨政機關公文處理工作條例〉的修改變化——以公文種類、公文格式和行文規(guī)則為例》（2012）中，談到“公文文種變化，增強準確性；公文格式變化，增加規(guī)范性；行文規(guī)則變化，增進指導性”①喬衛(wèi)星：《淺議〈黨政機關公文處理工作條例〉的修改變化——以公文種類、公文格式和行文規(guī)則為例》，《應用寫作》2012年第8期。，逐一對各相關要素的變化情況作了介紹。張南平側(cè)重從文種數(shù)量增刪和文種用途調(diào)整兩個維度，對比新舊公文法規(guī)的異同，撰寫成文《〈黨政機關公文處理工作條例〉關于文種數(shù)量和用途方面的變化分析》（2012），逐一對《條例》明確的15個法定公文文種的適用范圍、調(diào)整變化情況作了梳理和比較。史燦方的《論〈黨政機關公文處理工作條例〉中語言文字規(guī)范要求》（2015）則主要探討了《條例》相比原有公文法規(guī)在語言文字規(guī)范要求方面的修訂情況。比如，文中提到《條例》“把公文處理的‘要求’上升為‘原則’表述，更強調(diào)突出了公文語言的準確性和規(guī)范性”，“‘公文格式’中增加了語言文字方面的要求，使之更具有針對性和操作性”，“公文擬制中對語言文字表達的要求和審核重點概括精當，清晰明了”②史燦方：《論〈黨政機關公文處理工作條例〉中語言文字規(guī)范要求》，《蘭臺世界》2015年第12期。，并作了詳細例證。

（二）指出缺憾和不足

任何一部法規(guī)的出臺都不可能十全十美，總難免存在這樣那樣的問題，《條例》自然也不例外。從這些年的研究成果來看，各有關研究者從理論和實踐、宏觀和微觀、內(nèi)容和形式等層面，客觀地指出了《條例》有待健全完善之處。

1.《條例》自身存在的缺憾和不足

有的研究者圍繞《條例》的發(fā)布形式、程序規(guī)范和內(nèi)容表述等方面存在的不足提出了意見和建議。欒照鈞在《〈黨政機關公文處理工作條例〉缺憾瑕疵探析》（2013）文中，認為《條例》的發(fā)布形式值得商榷、有關文種適用范圍的個別表述存在缺憾、個別標點符號的使用存在瑕疵，并逐一指出和分析。比如，援引《標點符號用法》國家標準關于“較長的主語中間、謂語中間或賓語中間”應當使用逗號的規(guī)定，認為“新《條例》個別標點符號的使用與之不符，如對決定文種的規(guī)定是‘適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關單位和人員、變更或者撤銷下級機關不適當?shù)臎Q定事項’，對此語句進行句法結(jié)構(gòu)分析，‘適用于’后面的部分為較長的賓語成分，故中間的頓號均應改成逗號”①欒照鈞：《〈黨政機關公文處理工作條例〉缺憾瑕疵探析》，《秘書》2013年第4期。，同時認為新《條例》對命令（令）、通報和函等文種的規(guī)定，也存在類似的瑕疵。王金星在《從“條例”看中國公文規(guī)范之規(guī)范》（2014）文中探討了《條例》在制定發(fā)布、語法邏輯、文種功能揭示等方面存在的“規(guī)范中的不規(guī)范”問題，比如“印行《條例》的《通知》未能按規(guī)范要求使用一條與版心等寬的紅色分割線，而是沿襲舊制，在分隔線中加進了紅五星”②王金星：《從“條例”看中國公文規(guī)范之規(guī)范》，《四川職業(yè)技術學院學報》2014年第4期。。張松祥撰文《論〈條例〉中印章使用規(guī)定的不切性——基于文本表述、強制屬性、司法判定的角度》（2014），從《條例》的文本表述、黨政機關公文的強制屬性和偽造公文的司法判定等多個角度，專門剖析了無發(fā)文機關署名公文、有特定發(fā)文機關標志的普發(fā)性公文和電報不加蓋印章情形的不切性，并發(fā)出“黨政機關公文加蓋印章應該成為一項鐵律”③張松祥：《論〈條例〉中印章使用規(guī)定的不切性——基于文本表述、強制屬性、司法判定的角度》，《檔案管理》2014年第3期。的呼吁。李力則先后撰文《黨政機關公文處理工作的法制化與精細化建設——兼論〈黨政機關公文處理工作條例〉之不足》（2013）和《論行文程序——兼論〈黨政機關公文處理工作條例〉程序性規(guī)范之不足》（2016），分別從加強公文處理工作法制化與精細化建設、行文程序性規(guī)范的角度，指出了《條例》存在的不完備、不具體之處。比如，認為“新條例中的某些規(guī)定就相當?shù)啬：⒉幻鞔_”，并以“主送受理機關，根據(jù)需要抄送相關機關”“重要行文應當同時抄送發(fā)文機關的直接上級機關”“上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時抄送該下級機關的另一個上級機關”等條文為例，指出“‘根據(jù)需要’、‘重要行文’、‘必要時’均是模糊詞語，如果不加以精確、具體、詳細地規(guī)定就無法做到有效控制發(fā)文數(shù)量，解決不了濫發(fā)文、亂發(fā)文的問題”④李力：《黨政機關公文處理工作的法制化與精細化建設——兼論〈黨政機關公文處理工作條例〉之不足》，《檔案與建設》2013年第10期。，頗具現(xiàn)實針對性。朱丹在《〈黨政機關公文處理工作條例〉若干表述之我見》（2018）文中，從表意更加準確、邏輯更加合理的角度，對《條例》相關條款的表述和結(jié)構(gòu)層次等提出了優(yōu)化建議。比如，指出《條例》第六章第二十三條“公文辦理包括收文辦理、發(fā)文辦理和整理歸檔”宜改成“公文辦理包括發(fā)文辦理、收文辦理和整理歸檔”，并相應調(diào)整第二十四條“收文辦理主要程序”與第二十五條“發(fā)文辦理主要程序”的順序，認為“這是因為有發(fā)才有收，發(fā)在前，收在后；由發(fā)文到收文再到整理歸檔，這才是合理的公文辦理程序”⑤朱丹：《〈黨政機關公文處理工作條例〉若干表述之我見》，《應用寫作》2018年第8期。。

2.《條例》與《格式》銜接中存在的缺憾和不足

《條例》與《格式》是公文處理工作中相互支撐、彼此配套的兩份文件，一個是黨內(nèi)法規(guī)，一個是國家標準，二者之間的銜接如何直接影響到公文處理實踐的可操作性和順暢度。就二者銜接中存在的缺憾和不足而言，張巖在《從〈黨政機關公文處理工作條例〉和〈黨政機關公文格式〉看國家標準執(zhí)行問題》（2014）文中，對《條例》及與之配套的《格式》存在的不盡人意之處同步作了分析，認為“內(nèi)容上不夠全面、表述上多處不嚴密、個別概念內(nèi)涵不明或概念前后不一、局部層次安排欠妥當、個別圖示與文字表述不符”⑥張巖：《從〈黨政機關公文處理工作條例〉和〈黨政機關公文格式〉看國家標準執(zhí)行問題》，《大連大學學報》2014年第2期。。針對《格式》與《條例》在個別環(huán)節(jié)銜接上存在缺乏嚴密性的問題，趙建偉撰文《淺析新〈條例〉與〈格式〉銜接中的若干問題》（2015），就《格式》與《條例》配套實施的適宜性、“公文的送印機關”的釋義等問題作了深入探討；范錚撰文《談〈條例〉與〈格式〉銜接的嚴密性問題》（2016)，列舉了張貼式通告等特殊形式的公文用紙幅面要求、發(fā)文字號中“發(fā)文機關代字”的格式規(guī)范、黨政機關廣泛應用的電報（內(nèi)部明電）格式規(guī)定等《格式》和《條例》銜接不夠緊密的問題，從避免實踐中造成理解困惑或應用失范的角度，提出建議“由中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發(fā)文件，對實踐應用中發(fā)現(xiàn)的二者銜接不嚴密問題作出解釋或加以明確，待條件成熟時組織對《格式》國家標準作必要的修訂”①范錚：《談〈條例〉與〈格式〉銜接的嚴密性問題》，《秘書之友》2016年第6期。。魏成春的《試析〈條例〉〈格式〉中的錯誤與空白》（2017）一文對《條例》第三章“公文格式”和國家標準《黨政機關公文格式》中存在的“已有相關規(guī)定但表述不準確”和“沒有相關規(guī)定”的情況逐一作了例析。比如，文中提到“《條例》規(guī)定，標題‘由發(fā)文機關名稱、事由和文種組成’?！陡袷健穼祟}的編排規(guī)則只涉及字號字體、位置等問題”，而“標題是否可以‘由發(fā)文機關（或會議）名稱和文種組成’”，“聯(lián)合行文時發(fā)文機關名稱如何編排”，“事由部分是否可以使用標點符號”②魏成春：《試析〈條例〉〈格式〉中的錯誤與空白》，《秘書之友》2017年第12期。等公文實踐中大量存在的問題卻并未涉及。

（三）提出貫徹落實過程中發(fā)現(xiàn)的問題和對策建議

《條例》的貫徹落實是一個動態(tài)過程，這個過程也是在法規(guī)執(zhí)行落實層面不斷發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的過程。10年間，公文理論和實務界的研究者們堅持問題導向，圍繞《條例》施行過程中各級各類機關反饋的困惑和棘手難題進行了諸多思考，提出了有針對性的對策建議。

1.《條例》執(zhí)行過程中面臨的新情況新挑戰(zhàn)如何應對的問題

這方面研究成果涵蓋面較廣，既有涉及辦公環(huán)境變化帶來的公文保密問題探討，也有涉及公文流轉(zhuǎn)層面常見難題的應對之策研究，還包括公文處理工作質(zhì)量考評體系建設的深入思考等。崔成前在《對〈黨政機關公文處理工作條例〉帶來變化的分析與建議》（2012）文中，結(jié)合很多黨政部門已逐步實現(xiàn)無紙化辦公的新形勢，提出《條例》應對網(wǎng)絡化時代背景下公文如何上網(wǎng)、網(wǎng)上公文如何保密、涉密電腦如何使用、聯(lián)網(wǎng)涉密如何解決等問題盡快予以明確規(guī)定。袁士祥在《黨政機關公文格式的新變和“實踐難點”研究》（2013）文中，就多個簽發(fā)人、聯(lián)合行文加蓋印章、不加蓋印章的公文、“附件”的具體編排等實踐難點問題作了詳細探討，并將相應的編排要求用通俗易懂的語言歸納出來，具有較強的便于記憶性和可操作性。比如，針對“聯(lián)合行文加蓋印章”的具體編排問題，為了便于工作實踐中操作和熟記，作者將其概括為四句話：“每排最多3個章，不得超出不相交，最后一個章居中壓，成文日期右空4?！雹墼肯椋骸饵h政機關公文格式的新變和“實踐難點”研究》，《應用寫作》2013年第4期。計富祥則進一步延伸研究觸角，聚焦《條例》賦予的各級黨政機關辦公廳（室）對下級機關公文處理工作的業(yè)務指導和督促檢查職能履行問題，圍繞公文處理工作從哪些方面建立評估指標、如何開展質(zhì)量評估等，分別撰文《論黨政機關辦公廳（室）公文處理工作評估指標體系的構(gòu)建》（2015）、《論黨政機關辦公廳（室）公文處理工作質(zhì)量評估體系的構(gòu)建》（2016），積極推進公文處理工作科學化、制度化、規(guī)范化。比如，依據(jù)《條例》第十八條“公文擬制包括公文的起草、審核、簽發(fā)等程序”的規(guī)定，就建立公文擬制評估體系，細化提出了公文起草、公文審核、公文簽發(fā)評估指標，在公文起草評估指標中又詳列了“（1）公文內(nèi)容是否符合國家法律法規(guī)，是否符合黨的路線、方針、政策；（2）公文內(nèi)容是否簡潔，主題是否明確，觀點是否鮮明，結(jié)構(gòu)是否嚴謹，表述是否準確，文字是否精練；（3）文種是否正確，格式是否規(guī)范；（4）公文起草的其他手續(xù)是否符合要求”④計富祥：《論黨政機關辦公廳（室）公文處理工作評估指標體系的構(gòu)建》，《秘書之友》2015年第11期。等具體標準。劉文森圍繞深入基層所了解到的《條例》貫徹落實情況，撰文《管“紅頭文件”的法規(guī)貫徹落實情況之我見——寫在〈黨政機關公文處理工作條例〉實施三周年之際》（2016），條陳“重視程度有高有低、宣傳力度不夠、文山現(xiàn)象仍然突出、公文格式標注各行其是、行文關系錯亂”①劉文森：《管“紅頭文件”的法規(guī)貫徹落實情況之我見——寫在〈黨政機關公文處理工作條例〉實施三周年之際》，《海峽通訊》2016年第1期。等不可忽視的問題，并剖析背后原因、提出解決之策。

2.《條例》本身規(guī)定上的模糊性，導致操作過程中不好把握的問題

這方面研究成果主要集中在公文格式規(guī)范及其應用操作層面的探究。許宏偉在《〈黨政機關公文處理工作條例〉的幾點執(zhí)行建議》（2015）文中，列舉了“公文版頭中對紅色分隔線高度無具體設定、標題中標點符號的使用無明確規(guī)定、信函格式使用范圍無界定、頁碼插入的形式不具體、加蓋印章說明不清晰”②許宏偉：《〈黨政機關公文處理工作條例〉的幾點執(zhí)行建議》，《蘭臺世界》2015年第8期。等因《條例》未予明確或難于執(zhí)行的問題，并提出了相應建議。施發(fā)筆在《新〈條例〉和新〈格式〉配套解釋與說明的出臺問題思索》（2016）一文中指出“新《條例》、新《格式》規(guī)定本身存在的模糊性問題需要進一步闡明”，列舉了實際工作中遇到的系列困惑，比如“命令（令）中‘批準授予和晉升銜級’的針對性問題”，“公報適用范圍中的‘重大事項’與決定、公告適用范圍中的‘重要事項’的劃界問題”③施發(fā)筆：《新〈條例〉和新〈格式〉配套解釋與說明的出臺問題思索》，《辦公室業(yè)務》2016年第6期。等，分析了針對《條例》和《格式》出臺配套解釋與說明的必要性、可行性，提出了相關建議和展望，以期解學習、教學、研究及應用的燃眉之急。曹紅結(jié)合《條例》實施四年多來收到的有關反饋情況，撰文《〈黨政機關公文處理工作條例〉在實踐中的應用》（2017）指出，“各國家機關之間的公文法規(guī)缺少上位法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，亟須制定上位法”，“《條例》對公文處理工作的某些執(zhí)行標準表述較為粗放，應進一步規(guī)范”，“《條例》整合原有公文法規(guī)的同時，遺漏了某些現(xiàn)實需求較大的內(nèi)容，亟待補充”④曹紅：《〈黨政機關公文處理工作條例〉在實踐中的應用》，《中國黨政干部論壇》2017年第2期。。劉鳳通過對中央和地方黨政機關優(yōu)秀公文文本的閱讀和對地方黨政機關公文使用不規(guī)范現(xiàn)象的梳理，針對公文寫作中遇到的實際問題來發(fā)現(xiàn)《條例》在貫徹實施中的難點問題，發(fā)表了《〈黨政機關公文處理工作條例〉實踐難點研究》（2018）一文，對個別文種辨別選用難、有些格式要素規(guī)定不明確等問題作了詳細剖析。比如，文中認為《條例》“統(tǒng)一了以往的《國家行政機關公文處理辦法》和《中國共產(chǎn)黨機關公文處理條例》，體現(xiàn)出鮮明的進步性”，鑒于實踐中各地、各單位并沒有統(tǒng)一限定處理時限、程序及處理方式，以至于推諉扯皮、文件旅行、效率不高等現(xiàn)象時有發(fā)生，提出建議“對當前新《條例》中規(guī)定不明晰的地方盡快進行解釋，對于一些規(guī)定粗疏、籠統(tǒng)、不具體的地方應盡快細化，制訂出相關的標準，以實現(xiàn)公文處理的精細化與法制化”⑤劉鳳：《〈黨政機關公文處理工作條例〉實踐難點研究》，《應用寫作》2018年第4期。。

3.《條例》施行以來各地區(qū)各部門相繼出臺具體實施細則或處理辦法參差不齊的問題

這方面研究成果側(cè)重于針對《條例》實施細則或?qū)嵤┺k法出臺情況的全面梳理和對比分析。欒照鈞、劉偉撰文《〈黨政機關公文處理工作條例〉實施細則出臺情況綜述(上、下)》（2016），對中央國家機關和各省（自治區(qū)、直轄市）貫徹落實《條例》出臺實施細則的情況作了較為全面的盤點，對各地各部門的細則內(nèi)容做了橫向和縱向比較研究，指出了其中的瑕疵，提出了建設性意見，比如“沒出臺《細則》的不必強求，可嚴格執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)范”“《細則》不宜簡單重復《條例》，內(nèi)容應當緊密聯(lián)系實際”“《細則》不能違背現(xiàn)行規(guī)范，否則應適時作必要矯正”⑥欒照鈞、劉偉：《〈黨政機關公文處理工作條例〉實施細則出臺情況綜述（上、下）》，《秘書》2016年第4-5期。等。

五、結(jié)語

《條例》的頒布實施和研究分析是良性互動關系，頒布實施為《條例》的研究分析提供基本素材和源頭活水，研究分析反過來將促進《條例》的動態(tài)優(yōu)化和修訂完善。從10年來的研究實踐來看，《條例》作為黨政機關公文處理工作領域的最高依據(jù)，指導權(quán)威性強，受眾覆蓋面廣，社會關注度高，通過一系列研究成果，增進了理論界和實務界的溝通交流。經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，公文處理法規(guī)不斷健全，對《條例》的研究也必將是永遠在路上。放眼未來，《條例》研究應當始終堅持問題導向，緊扣公文處理實務中的熱點難點焦點和前沿問題，開展深入探討和前瞻思考。堅持面向基層一線，有什么問題就研究什么問題，什么問題突出就重點攻關什么問題，在推動公文處理法規(guī)與實務有序有效銜接上下功夫、出成果?！稐l例》研究群體之間應當加強溝通協(xié)作，公文理論界與實務界的研究者之間，黨政機關與高等院校、企事業(yè)單位的研究者之間，可以加大聯(lián)動研究力度、拓展合作研究深度，揚長避短、互通有無、優(yōu)勢互補，促進理論與實踐養(yǎng)分彼此融合，不斷提升研究成果的質(zhì)量和層次，從而推動以《條例》為主干的公文法規(guī)體系日趨豐富完善。