蔣中銘，程世東

（國家發(fā)展和改革委員會(huì)綜合運(yùn)輸研究所，北京 100038）

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)①見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，國家發(fā)展改革委官網(wǎng)https：//so.ndrc.gov.cn/s？siteCode=bm04000007&ssl=1&token=&qt=。軌道交通是促進(jìn)城市、城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)的關(guān)鍵因素，是培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的重要基礎(chǔ)條件。發(fā)展都市圈市郊鐵路，對于有效緩解城市交通擁堵、優(yōu)化都市圈城鎮(zhèn)功能布局、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要作用。日本東京曾經(jīng)歷過與當(dāng)前我國超大特大城市在城鎮(zhèn)化過程中十分類似的問題［1］，了解東京都市圈市郊鐵路的發(fā)展歷程對于推動(dòng)我國都市圈市郊鐵路高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此，本文在梳理東京都市圈市郊鐵路發(fā)展史和分析東京都市圈市郊鐵路發(fā)展特點(diǎn)基礎(chǔ)上，提出東京都市圈市郊鐵路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對國鐵集團(tuán)參與我國都市圈市郊鐵路建設(shè)的啟示，為我國都市圈市郊鐵路高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒和參考。

一、日本東京都市圈市郊鐵路的發(fā)展歷程

（一）20世紀(jì)上半期，民營市郊鐵路大規(guī)模發(fā)展，“環(huán)線+放射線”網(wǎng)絡(luò)格局基本形成。

日本鐵路建設(shè)相對較早，1872年建成了東京到橫濱的第一條鐵路。1886年，日本頒布《私設(shè)鐵路條例》，鼓勵(lì)民營私人資本投資建設(shè)鐵路，但當(dāng)時(shí)主要是干線鐵路。1906年，日本政府實(shí)行鐵路國有化，規(guī)定地方公共團(tuán)體和私人鐵路運(yùn)輸只能限定在本地區(qū)。此時(shí)，東京人口和城市規(guī)模出現(xiàn)過密、擴(kuò)張趨勢，受歐美田園城市規(guī)劃的影響，開始推動(dòng)在中心城周邊建設(shè)衛(wèi)星城。田園城市株式會(huì)社等民營城市開發(fā)和鐵路建設(shè)的市場主體紛紛成立，在山手線或者東京區(qū)部以外地區(qū)購買土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并同時(shí)建設(shè)與之連接的市郊鐵路以解決交通出行、提高房地產(chǎn)價(jià)值［2］。1911年，日本頒布《輕便鐵道補(bǔ)助法》，對民營鐵路建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)一步支持和促成了東京都市圈市郊鐵路的不斷向外延伸。在20世紀(jì)20年代至40年代，東京外圍以民營投資為主體的市郊鐵路建設(shè)規(guī)模很大，1915—1935年，東京地區(qū)軌道網(wǎng)絡(luò)規(guī)模增加了580公里，至1940年就已基本奠定形成了現(xiàn)今“環(huán)線+放射狀”的網(wǎng)絡(luò)格局［3］。

（二）20世紀(jì)60年代，日本國鐵轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略重點(diǎn)開始服務(wù)都市圈，民營“軌道+房地產(chǎn)”建設(shè)再次進(jìn)入快車道。

二戰(zhàn)后，由于私人小汽車的普及，東京市郊鐵路一度發(fā)展較慢。但隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和小汽車快速進(jìn)入家庭，人口與產(chǎn)業(yè)向東京都市圈集聚效應(yīng)愈發(fā)明顯。到20世紀(jì)60年代，東京城市中心周邊30公里范圍人口密度超過1萬人/平方公里，地面交通擁堵、軌道交通異常擁擠等城市病問題愈發(fā)突出，與當(dāng)前我國北京等大城市面臨的問題相類似。

20世紀(jì)60年代中期，日本國鐵領(lǐng)導(dǎo)層發(fā)生更換，發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)闉槎际腥κ薪纪ㄇ诜?wù)。此前，日本國鐵的戰(zhàn)略重點(diǎn)是發(fā)展高速鐵路，籌劃建成了世界上第一條高速鐵路——從東京到大阪的東海道新干線，1964年10月1日通車。因?yàn)樾赂删€龐大的投資，日本國鐵在1964年第一次出現(xiàn)了運(yùn)營虧損，達(dá)到300億日元。1963年5月，石田禮助任國鐵總裁后調(diào)整了建設(shè)重點(diǎn)，在東京都市圈內(nèi)開始為通勤出行服務(wù)①石田禮助“充実した6年3ヵ月”，日本國有鉄道監(jiān)査委員會(huì)10年のあゆみ，1966年。。在其推動(dòng)下，日本國鐵進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)整，具體舉措是在依托東京都市圈內(nèi)“一環(huán)五射”鐵路網(wǎng)絡(luò)，啟動(dòng)了通勤五方面作戰(zhàn)計(jì)劃，即在國鐵所屬的五個(gè)放射性鐵路通道內(nèi)，大規(guī)模建設(shè)雙復(fù)線甚至多復(fù)線的市郊鐵路，以滿足都市圈出行需求、緩解地面交通擁堵，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了長短途分開、客貨分開。當(dāng)時(shí)，國家也給了國鐵公司優(yōu)惠的政策，如政府補(bǔ)助、無息貸款等。

在旺盛需求的推動(dòng)下，民營鐵路在20世紀(jì)60年代也開始了新一輪快速發(fā)展。與二三十年代模式一樣，東急電鐵、西武鐵道等大型民營鐵路公司在城市外圍，建設(shè)商業(yè)住宅房地產(chǎn)開發(fā)，配套購物、餐飲以及娛樂休閑等相關(guān)設(shè)施，還通過“學(xué)園引進(jìn)”等舉措，積極吸引大學(xué)、醫(yī)院、運(yùn)動(dòng)場等。同時(shí)，不斷建設(shè)延伸軌道到小區(qū)，或?qū)⒃熊壍栏脑斐啥鄰?fù)線。房地產(chǎn)與市郊鐵路捆綁在一起，用房地產(chǎn)的增值反哺、支撐著軌道的建設(shè)與運(yùn)營。在政策層面，1953年，日本政府頒布《地方鐵軌道整備法》，加大了對地方民營鐵路的補(bǔ)貼扶持力度，采取了有利的稅制，日本開發(fā)銀行還加大了對大型民營鐵路公司的融資。1964年，日本政府還成立日本鐵道建設(shè)公團(tuán)進(jìn)行民鐵線的建設(shè)或大改造，工程完成后再以長期低息分期付款的方式讓渡給各大民營鐵路公司［2］。

（三）20世紀(jì)80年代，日本國鐵的市場化改革釋放了企業(yè)活力與動(dòng)力，提供了更好運(yùn)輸服務(wù)，開始土地開發(fā)等多種經(jīng)營，迅速扭轉(zhuǎn)了經(jīng)營不善的局面。

1986年，《日本國有鐵路改革法案》通過。1987年，國鐵解體，新成立法人企、事業(yè)團(tuán)體共11個(gè)，包括6家客運(yùn)股份公司、1家貨運(yùn)股份公司、新干線鐵路保有機(jī)構(gòu)等。國鐵所屬鐵路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)由新成立的法人企、事業(yè)團(tuán)體繼承。政府對其投資運(yùn)營范圍大幅度放開，從原來嚴(yán)格限定在運(yùn)輸業(yè)務(wù)相關(guān)領(lǐng)域改為沒有任何限制［4］。

改制后的新公司，一方面逐步出售國有股份而民營化，由原來的特殊法人經(jīng)營的公共企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲覅⒐傻墓煞莨?；另一方面，與其他企業(yè)一樣，確立了以利潤最大化為目標(biāo)。同時(shí)，各公司按照股份制企業(yè)運(yùn)作，將經(jīng)營者、勞動(dòng)者的利益與企業(yè)的經(jīng)營效益掛起了鉤［5］。各公司充分、有效地利用繼承資產(chǎn)并竭力減少成本投入，為最終償還所有國鐵長期債務(wù)奠定了重要基礎(chǔ)［6］。其中，JR東日本企業(yè)經(jīng)營業(yè)績良好并在1993年實(shí)現(xiàn)股票上市，2002年政府將所持有的全部股份出售。

（四）從20世紀(jì)80年代至今，政府放寬土地政策等推行城市活力再造，車站及周邊區(qū)域更高強(qiáng)度的開發(fā)進(jìn)一步反哺軌道交通的運(yùn)營。

1982年，日本政府啟動(dòng)了放松管制、刺激經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)市場發(fā)展的一系列舉措，而都市再開發(fā)政策則是其政策的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，允許私有部門參與日本都市中心區(qū)的規(guī)劃和開發(fā)，并于1988年將此政策寫入更新法。自此開始，山手線范圍內(nèi)增加了地塊的建筑高度上限和容積率上限，并允許土地所有者將其未使用的容積率通過開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移方式，出售給其它土地所有者或開發(fā)商。另外，在限建區(qū)內(nèi)增加了允許建設(shè)項(xiàng)目類型，同時(shí)，還規(guī)定限建區(qū)內(nèi)如果能夠提供合理的開發(fā)規(guī)劃，也可以轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)區(qū)［7］。在相關(guān)規(guī)劃政策的引導(dǎo)下，日本鐵路圍繞山手環(huán)線主要站點(diǎn)建立了多個(gè)城市中心，直到今天，日本鐵路仍在不斷強(qiáng)化主要場站的集聚能力。例如，在歷史上已經(jīng)經(jīng)歷了多次大規(guī)模綜合開發(fā)的澀谷站地區(qū)，于2005年，再次被日本政府選定為特定城市更新緊急強(qiáng)化區(qū)，允許進(jìn)一步放寬容積率限制進(jìn)行更高強(qiáng)度的開發(fā)。2012年，東急公司在東急文化館原址新建起“澀谷之光”城市綜合體。目前，東急公司、JR東日本和東京地鐵共同合作，正在推進(jìn)的澀谷站城一體化建設(shè)已進(jìn)一步擴(kuò)展到附近的4個(gè)街區(qū)，計(jì)劃建設(shè)8座高度100米以上的高層建筑，總建筑面積近100萬平方米，并在地下新建東口廣場，將位于高層的JR線、東京Metro銀座線、京王井之頭線的站臺(tái)，與位于地下的東急東橫線、田園都市線、東京Metro半藏門線、副都心線的站臺(tái)連為一體。不斷更新提質(zhì)的城市活力中心，又為軌道運(yùn)營提供了持續(xù)不斷的客源，形成了東京都市圈軌道交通與站場綜合開發(fā)相互促進(jìn)的發(fā)展局面。

二、東京都市圈市郊鐵路的發(fā)展特點(diǎn)

（一）新干線建成后，普速鐵路逐步實(shí)現(xiàn)主要為都市圈通勤服務(wù)，成為鐵路主要盈利業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

20世紀(jì)60年代開始，由于日本國鐵公司及改革后的JR公司將主要運(yùn)輸能力布局于客流強(qiáng)度最大的都市圈區(qū)域，且日本城市建設(shè)與鐵路車站結(jié)合十分緊密，使得市郊鐵路供需緊密銜接，客流水平非常高。以日本東海道本線為例，該線東起東京站，西迄于神戶站，全長713.6公里，曾是連接?xùn)|京、名古屋、大阪三大城市的國鐵干線。隨著1964年東海道新干線建成通車，東海道本線上的遠(yuǎn)距離客流轉(zhuǎn)移至新干線上，東海道本線就轉(zhuǎn)而更多地承擔(dān)起沿線貨物運(yùn)輸和東京、名古屋、大阪三大都市圈周邊旅客運(yùn)輸服務(wù)。與此同時(shí)，東海道貨物線開始建設(shè)，至20世紀(jì)70年代逐步實(shí)現(xiàn)客貨主體分流。1987年，日本國鐵分割民營化，東海道本線東京站—熱海站由JR東日本運(yùn)營管理。此后，JR東日本在東京都市圈的普速既有線上基本沒有長途客運(yùn)，運(yùn)能幾乎全部用于市郊通勤。2019年，JR東日本以占路網(wǎng)總里程40%的線路，完成了公司80%左右的旅客周轉(zhuǎn)量［8］。從JR東日本的盈利能力上看，運(yùn)輸業(yè)是其收入與利潤的主要來源，占比約為三分之二，而在鐵路運(yùn)輸收入中，東京都市圈市郊鐵路收入占比即達(dá)到三分之二。JR東日本公司的市郊鐵路年客運(yùn)量達(dá)50億人次，超過2019年我國國鐵全國范圍內(nèi)的旅客發(fā)送量（約36億人次）。同時(shí)，圍繞鐵路場站的綜合開發(fā)帶來的不動(dòng)產(chǎn)經(jīng)營收益也已成為該公司多元化經(jīng)營利潤的重要來源。

（二）打造形成多復(fù)線通道式布局的山手鐵路環(huán)線，塑造東京都市圈主要客流走廊和城市功能中心。

最初，東京的山手線僅指品川—新宿—田端路段約20.6公里的鐵路線，經(jīng)過近半世紀(jì)的建設(shè)發(fā)展，東京都市圈逐步把東海道本線、東北本線連結(jié)成一體而構(gòu)成山手環(huán)線，一系列鐵路線均先后實(shí)現(xiàn)了在東京市區(qū)與山手環(huán)線共用鐵路環(huán)線通道。1925年，與山手線并行的山手貨物線建成運(yùn)營，起初是為了實(shí)現(xiàn)客貨分離，后通過建設(shè)貨運(yùn)外環(huán)線，山手貨物線也實(shí)現(xiàn)全部用于客運(yùn)功能。，20世紀(jì)60年代后，隨著日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，日本國鐵開始在既有東海道本線、中央本線、東北本線、常磐線、總武本線上，通過增建雙復(fù)線、擴(kuò)大列車編組和不同線路互聯(lián)互通等措施大幅提高鐵路的運(yùn)輸能力［9］。2015年，高架于新干線軌道之上的上野東京線建成運(yùn)行，進(jìn)一步加強(qiáng)了宇都宮線等與東海道線之間的聯(lián)系交流，減小了既有線在該區(qū)段上的運(yùn)輸壓力。山手鐵路環(huán)線的這種多復(fù)線通道布局方式，也使得旅客運(yùn)輸和換乘效率都大幅提高。目前，該鐵路環(huán)形通道已成為世界上并行線路最多、列車運(yùn)行密度最高、旅客運(yùn)輸量最大的都市圈客運(yùn)走廊，部分區(qū)間并行鐵路線達(dá)8條以上，日均列車通過量達(dá)1 000-2 000列以上［10］，在支撐東京都市圈內(nèi)外交通上發(fā)揮著不可替代的重要作用。與此同時(shí)，圍繞山手環(huán)線主要站點(diǎn)建立了上野、池袋、新宿、澀谷、大崎、錦絲町等城市中心，主要場站的集聚能力不斷增強(qiáng)。

（三）發(fā)揮鐵路網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通優(yōu)勢和保持統(tǒng)一制式，實(shí)現(xiàn)郊區(qū)旅客直達(dá)中心各主要功能區(qū)，最大程度減少換乘需要。

相比于地下工程跨線運(yùn)營技術(shù)障礙較大，JR鐵路具有網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通的優(yōu)勢，能夠便捷地實(shí)現(xiàn)多方向直達(dá)運(yùn)輸。以橫濱市中心至東京區(qū)部的通勤運(yùn)輸為例，目前，該區(qū)間共有4條市郊鐵路聯(lián)接，其中，通過東海道線、橫須賀線可直達(dá)品川、東京站，通過京濱東北線可直達(dá)品川、東京站、上野，通過湘南新宿線可直達(dá)新宿、涉谷、大琦等城市中心。除東海道線僅利用東海道本線運(yùn)行外，其余3條市郊鐵路線路均是在不同物理軌道之間跨線運(yùn)行的運(yùn)營線路，其中，橫須賀線基于東海道本線、品鶴線運(yùn)行，京濱東北線利用東北本線、東海道本線貫通運(yùn)營，而湘南新宿線最為特殊，該線完全由東北貨物線、山手貨物線、大崎支線、品鶴線等既有線路組成，是日本第一條經(jīng)由新宿連接南關(guān)東與北關(guān)東地區(qū)的運(yùn)營線路。這些線路在初期通過跨線運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)直達(dá)運(yùn)輸，最大程度便利了乘客，而當(dāng)瓶頸路段嚴(yán)重飽和后，又通過復(fù)線建設(shè)、貨運(yùn)外遷等方式，進(jìn)一步擴(kuò)充運(yùn)能，保障各條線路的高密度發(fā)車。如1964年后，日本國鐵把橫須賀線列車從東海道本線遷移至品鶴線，而原本行駛在品鶴線上的貨運(yùn)列車則使用新建的貨運(yùn)線。

對于民營市郊鐵路，在20世紀(jì)60年代，鑒于這些放射性鐵路的大量客流在山手線換乘造成樞紐擁擠不堪的現(xiàn)實(shí)問題，日本政府決定大規(guī)模建設(shè)東京區(qū)部地鐵時(shí)，即明確要求新建的地鐵線路與郊外放射線路必須保持統(tǒng)一制式，包括線路在軌距、建筑限界、供電制式、信號系統(tǒng)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面的一致，實(shí)現(xiàn)貫通運(yùn)營，減少換乘。部分JR鐵路公司也通過與地鐵公司合作，采用開行直通列車的方式，為市郊鐵路進(jìn)入核心區(qū)提供了便利。

三、利用既有國鐵資源構(gòu)建我國都市圈市郊鐵路網(wǎng)的必要性和緊迫性

（一）以城市政府主導(dǎo)的都市圈市郊鐵路建設(shè)發(fā)展模式存在較大局限性

當(dāng)前，以城市政府主導(dǎo)的都市圈市郊鐵路建設(shè)發(fā)展模式，主要包括中心城區(qū)地鐵向郊區(qū)延伸和新建市域快軌快線兩種模式。

一方面，以地鐵制式為主的都市圈市郊鐵路模式在運(yùn)量、速度、換乘等方面均不適應(yīng)通勤運(yùn)輸關(guān)于高強(qiáng)度、快速、便捷的需要。目前，我國都市圈的市郊通勤運(yùn)輸主要由城市軌道交通（主要是地鐵制式）承擔(dān)（見表1）［11］，但單純由中心城區(qū)向郊區(qū)延伸的地鐵模式不能很好滿足都市圈快速化通勤需要。從運(yùn)輸能力上看，大部分城市的運(yùn)營線路均為6節(jié)B型車編組，載客量為1 408人，即使在建新線開始采用8節(jié)A型車編組，載客量能夠提升至2 480人，但面對早晚高峰大規(guī)?？土鞯乃查g集中，運(yùn)能也明顯不足。例如，北京市目前已有近百個(gè)地鐵站點(diǎn)為常規(guī)限流站，限流站多集中于郊區(qū)線路，部分站點(diǎn)乘客工作日早高峰需排隊(duì)走行20分鐘才能進(jìn)站乘車，嚴(yán)重影響軌道交通服務(wù)水平；從運(yùn)行速度上看，地鐵的設(shè)計(jì)時(shí)速多為80-100公里/小時(shí)，旅行速度一般為30-40公里/小時(shí)，對于以30-50公里為半徑的都市圈而言，乘客在軌道交通上的時(shí)間已經(jīng)接近甚至超過1小時(shí)。例如，北京市近十余年建設(shè)了大興線、房山線、昌平線、順義線（15號線）等通往郊區(qū)的地鐵線路，全程通勤時(shí)間過長，也使得北京都市圈的空間一直局限在30公里范圍，無法支撐都市圈在更廣范圍內(nèi)的空間拓展；從運(yùn)營模式上看，為最大程度保障運(yùn)能，我國現(xiàn)行城市地鐵運(yùn)行多為站站停、線路之間單點(diǎn)換乘的方式，不同線路間無法互聯(lián)互通，主要線路換乘站點(diǎn)大客流集中上下，無法滿足便捷性通勤的需要。

表1 我國都市圈承擔(dān)市域功能的運(yùn)營和在建軌道交通里程（公里）

另一方面，新建市域快軌快線面臨進(jìn)入中心難、投資成本高、難以互聯(lián)互通等問題。一些都市圈正在規(guī)劃建設(shè)以城市政府主導(dǎo)的市域快軌快線，線路設(shè)計(jì)時(shí)速可達(dá)100-140公里，個(gè)別線路開始嘗試開行快慢車，一定程度提升了都市圈通勤交通效率。但是當(dāng)前建設(shè)的市域快線仍無法很好滿足直接通達(dá)中心城區(qū)的需求，如2021年4月通車的杭州地鐵16號線全長35公里，全程旅行時(shí)間只有35分鐘，但換乘地鐵前往城市核心區(qū)仍需1小時(shí)左右。現(xiàn)階段多數(shù)市域快線僅設(shè)計(jì)接入中心城區(qū)地鐵網(wǎng)末端，主要是由于市域快線的規(guī)劃建設(shè)總體滯后于中心城區(qū)地鐵成網(wǎng)的黃金期，市域快線向中心城區(qū)推進(jìn)將面臨高額拆遷成本和大量的征拆協(xié)調(diào)工作，推進(jìn)十分不易。例如，廣州地鐵14號線二期工程南延至中心城區(qū)11.7公里的投資總額高達(dá)104億，且只能接入廣州站，實(shí)現(xiàn)市域快線在中心城區(qū)之間的互聯(lián)互通更是難上加難。

（二）基于既有鐵路資源對線路進(jìn)行擴(kuò)能改造和平行建設(shè)新線，具有通道資源成熟、投資成本相對較低、運(yùn)輸組織靈活等優(yōu)勢。

由于既有普速鐵路建設(shè)發(fā)展較早，現(xiàn)已占據(jù)我國城鎮(zhèn)化地區(qū)的核心通道資源，緊靠人口密集區(qū)，通達(dá)都市圈中心城市、周邊城鎮(zhèn)核心區(qū)。借鑒日本新干線建成后普速鐵路逐步實(shí)現(xiàn)主要為都市圈通勤服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，目前，我國“四縱四橫”高鐵網(wǎng)已全面建成，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)正在加密形成，超大特大城市中長途普速客運(yùn)業(yè)務(wù)將逐步萎縮，而鐵路貨運(yùn)功能可以通過改造外遷，釋放運(yùn)輸能力，實(shí)現(xiàn)既有鐵路通道對都市圈通勤的專用服務(wù)?；谄账勹F路通道對既有線的擴(kuò)能改造和平行建設(shè)新線，能夠最大程度利用既有資源，相比完全新建模式，可大幅減少征拆工作和投資成本。特別是在客流密集區(qū)段建設(shè)四線鐵路乃至更多平行線路，能夠充分發(fā)揮鐵路大編組、通道布局的運(yùn)能優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)客流快速集散?；谄账勹F路通道同時(shí)布局多條以國鐵為主體架構(gòu)的市郊鐵路線路，能夠通過網(wǎng)絡(luò)化互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)快慢車、同站多向換乘、列車跨線直通等靈活運(yùn)輸組織，可最大程度減少不必要的換乘。此外，鐵路通道布局的特性也將使沿線及各車站的土地價(jià)值得到最大化的提升，有利于土地綜合開發(fā)，打造形成都市圈核心增長極。

（三）當(dāng)前我國國鐵參與都市圈市郊鐵路建設(shè)發(fā)展仍處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，但時(shí)機(jī)稍縱即逝。

從民營鐵路公司通過鐵路建設(shè)引導(dǎo)城市空間擴(kuò)張，到日本國鐵系統(tǒng)結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢向都市圈客運(yùn)的及時(shí)轉(zhuǎn)型來看，東京都市圈市郊鐵路的發(fā)展成就，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)了鐵路與城市化發(fā)展進(jìn)程的緊密結(jié)合、同步發(fā)展。與20世紀(jì)60年代的東京城市發(fā)展階段相類似，我國超大特大城市正面臨中心城區(qū)人口過度聚集、周邊中小城鎮(zhèn)發(fā)育不足的問題，城鎮(zhèn)化發(fā)展階段正處在由中心城區(qū)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹行某菂^(qū)同周邊中小城鎮(zhèn)同城化發(fā)展的都市圈發(fā)展階段。從需求側(cè)看，建設(shè)連接中心城區(qū)和周邊中小城鎮(zhèn)的市郊鐵路系統(tǒng)，是當(dāng)前和未來一段時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)。北京、上海、廣州、深圳等城市均提出了至2035年超過1 000公里市郊鐵路網(wǎng)的建設(shè)目標(biāo)。特別是近一段時(shí)期以來，多數(shù)地方政府的財(cái)政壓力較為緊張，各地均在尋找更可持續(xù)、更加有效的基礎(chǔ)設(shè)施投資手段。在構(gòu)建都市圈市郊鐵路網(wǎng)方面，各城市迫切期望利用既有鐵路線路和通道資源，因此，我國國鐵參與都市圈服務(wù)仍處于戰(zhàn)略機(jī)遇期。如果各城市政府與國鐵集團(tuán)不能盡快達(dá)成全面合作安排，將不得已由自身主導(dǎo)推動(dòng)都市圈市郊鐵路系統(tǒng)建設(shè)，預(yù)計(jì)再過10年左右，當(dāng)以地方城市為主體的市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)體系基本建成后，其對國鐵系統(tǒng)轉(zhuǎn)型服務(wù)都市圈通勤運(yùn)輸?shù)钠惹行院秃献饕庠笇⒋蠓认陆怠?/p>

四、東京都市圈市郊鐵路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對國鐵參與都市圈市郊鐵路建設(shè)的啟示

（一）更好發(fā)揮中央政府引導(dǎo)調(diào)控作用，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國鐵戰(zhàn)略重點(diǎn)調(diào)整。

較長時(shí)間以來，都市圈市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)主體不夠明晰，不同功能層次軌道交通相對獨(dú)立規(guī)劃建設(shè)，軌道交通之間均缺乏有效協(xié)調(diào)，國鐵集團(tuán)和都市圈所在地城市政府在市郊鐵路的規(guī)劃建設(shè)上均有較強(qiáng)話語權(quán)。目前，以都市圈所在地城市政府為責(zé)任主體的都市圈市郊鐵路建設(shè)推進(jìn)模式，只能在現(xiàn)行體制下謀求與國鐵的商業(yè)合作，難以從根本上改變國鐵對市郊運(yùn)輸?shù)亩ㄎ唬绻晃稄?qiáng)調(diào)加快都市圈市郊鐵路發(fā)展，在實(shí)際操作中必然導(dǎo)致投資規(guī)模的不必要擴(kuò)大，且難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)融合。而在現(xiàn)有國鐵管理體制下，能否利用既有鐵路資源服務(wù)都市圈并盤活鐵路用地資源，主要取決于國鐵集團(tuán)的發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)。實(shí)際上，當(dāng)前我國國鐵有條件借鑒日本國鐵在20世紀(jì)60年代轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，積極轉(zhuǎn)型為都市圈服務(wù)，但目前國鐵集團(tuán)正以重點(diǎn)組織實(shí)施服務(wù)國家戰(zhàn)略的干線項(xiàng)目為戰(zhàn)略重點(diǎn)，對于城市群城際鐵路、都市圈市郊鐵路等區(qū)域性地方性鐵路項(xiàng)目，正在與地方進(jìn)行資產(chǎn)置換?？傮w上看，與服務(wù)都市圈的戰(zhàn)略重點(diǎn)不一致。

在此背景下，迫切需要中央政府積極發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，積極引導(dǎo)國鐵企業(yè)深刻認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)人口向都市圈范圍聚集的發(fā)展趨勢，超前謀劃未來運(yùn)輸重點(diǎn)，將市郊運(yùn)輸作為企業(yè)的主要運(yùn)輸服務(wù)領(lǐng)域之一，通過積極與城市合作，提供市郊運(yùn)輸服務(wù)。在規(guī)劃方面，鼓勵(lì)都市圈所在地城市政府和鐵路企業(yè)聯(lián)合牽頭，科學(xué)編制都市圈市郊鐵路或軌道交通規(guī)劃，并由國家層面進(jìn)行審核，審核重點(diǎn)關(guān)注鐵路和城市軌道交通的合理分工與一體銜接，避免盲目投資和資源浪費(fèi)。在投資方面，中央政府可在安排資金時(shí)加大對相關(guān)鐵路建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)融合項(xiàng)目的支持力度。

（二）加快我國鐵路市場化改革，使鐵路企業(yè)成為真正市場主體。

當(dāng)前，國鐵不愿意進(jìn)入都市圈市郊鐵路領(lǐng)域的深層次原因是鐵路市場化改革不到位，鐵路競爭市場不充分、市場機(jī)制不健全。鐵路企業(yè)成為真正市場主體，才有動(dòng)力和積極性為都市圈提供高質(zhì)量運(yùn)輸服務(wù)，并將土地開發(fā)等多元化經(jīng)營業(yè)務(wù)做好。從日本國鐵改革的經(jīng)驗(yàn)看，是否把追求經(jīng)濟(jì)效益作為首要目標(biāo)是傳統(tǒng)國鐵與民營鐵路市場主體的根本區(qū)別，是能否搞好主業(yè)和多元化經(jīng)營的根本動(dòng)力所在。日本國鐵曾長期壟斷著全國的干線鐵路運(yùn)輸，但1964年首次出現(xiàn)虧損后一蹶不振，赤字年年攀升，到1987年日本國鐵民營化改革時(shí)，國鐵需要處理的債務(wù)總額已達(dá)37萬億日元［12］。國鐵經(jīng)營績效不理想有多方面原因，諸如經(jīng)營體制上產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)無法分離制約了企業(yè)的自主決策；經(jīng)營方式上單一的鐵路運(yùn)輸事業(yè)無法實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并享受其利益；企業(yè)管理上人浮于事，員工中普遍存在服務(wù)意識(shí)差、消極怠工現(xiàn)象等。相比之下，民營鐵路沒有特殊保護(hù)政策，其生存和發(fā)展完全依靠市場競爭，始終把經(jīng)濟(jì)效益放在首位，選擇了鐵路運(yùn)輸與房地產(chǎn)等相互依賴、相互促進(jìn)的發(fā)展模式。1987年日本國鐵實(shí)行市場化改革后成立的新公司，同樣確立了以增收、增益為目標(biāo)，極大調(diào)動(dòng)了改善運(yùn)輸服務(wù)進(jìn)行競爭和進(jìn)行土地開發(fā)等多元化經(jīng)營的積極性。這種目標(biāo)追求和發(fā)展模式增強(qiáng)了企業(yè)收益的能力，拓展了生存發(fā)展空間，同時(shí)，也增強(qiáng)了公共事業(yè)投資的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)了公共事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性循環(huán)。

近些年，在我國鐵路迅速發(fā)展、規(guī)模不斷壯大的同時(shí)，國鐵集團(tuán)的負(fù)債也不斷攀升。2019年，中國國鐵集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到65.98%，但資產(chǎn)收益率僅為0.03%［13］。如何處理巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、提高財(cái)務(wù)收益狀況是國鐵集團(tuán)改革的重要目標(biāo)導(dǎo)向。日本國鐵改革的案例清晰表明，市郊鐵路是鐵路能夠提高經(jīng)營效益的重要領(lǐng)域；并且利用好都市圈內(nèi)的寶貴土地資源，會(huì)有效改善其財(cái)務(wù)狀況。表2顯示，經(jīng)過改革的JR東日本公司負(fù)債率從2000年的86.9%下降至2018年的63.0%，資產(chǎn)收益率從2000年的0.954%上升至2018年的3.557%。

表2 中國國鐵集團(tuán)與JR東日本公司資產(chǎn)收益率和負(fù)債率水平對比

因此，從鐵路發(fā)展轉(zhuǎn)型看，盤活優(yōu)化現(xiàn)有鐵路資源資產(chǎn)，更好提高國鐵企業(yè)的經(jīng)營質(zhì)量，要求國鐵積極謀劃將市郊鐵路作為戰(zhàn)略重點(diǎn)。深化鐵路改革，只有將其變?yōu)檎嬲袌鲋黧w，以利潤最大化為目標(biāo)，并改革薪酬體系，像改革后的日本鐵路公司一樣將經(jīng)營者、勞動(dòng)者的利益與企業(yè)的經(jīng)營效益掛鉤，才能調(diào)動(dòng)鐵路企業(yè)各層級工作的積極性，促進(jìn)與城市政府合作，打造一體融合的都市圈市郊鐵路網(wǎng)。

（三）加快推進(jìn)土地政策等改革，為軌道站點(diǎn)及周邊綜合利用開發(fā)創(chuàng)造條件。

市郊鐵路單純靠客運(yùn)票款收入難以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)盈利，但帶來的土地增值效益巨大，將其反哺市郊鐵路可實(shí)現(xiàn)軌道交通可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)積極利用當(dāng)前城市更新和推動(dòng)都市圈發(fā)展契機(jī)，改革都市圈土地供給政策，盤活鐵路站場及周邊用地，對其進(jìn)行綜合開發(fā)。

日本民營市郊鐵路發(fā)展模式和國鐵改革實(shí)現(xiàn)盈利的經(jīng)驗(yàn)都證明利用站點(diǎn)及周邊土地開發(fā)反哺軌道交通是可行的發(fā)展方式。一直以來，東京民營市郊鐵路發(fā)展都是與土地捆綁進(jìn)行，獲得持續(xù)發(fā)展的。早在20世紀(jì)20年代，阪神急行電鐵的經(jīng)營者小林一三就告誡田園城市株式會(huì)社鐵道部門（東急電鐵的前身）的負(fù)責(zé)人五島慶太，“鐵道建設(shè)乃非些許資金所能啟動(dòng)、推動(dòng)之事業(yè)，首先須進(jìn)行土地開發(fā)，待獲取利潤后方能實(shí)現(xiàn)之。”［2］1972年，東急電鐵已經(jīng)形成了包括交通、土地開發(fā)、休閑觀光、流通、制造業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，計(jì)7個(gè)法人66家公司的大型企業(yè)集團(tuán)。而日本國鐵改革后，在鐵路運(yùn)輸主業(yè)方面，各JR公司增加投資，開發(fā)新技術(shù)、新車型投入運(yùn)營，調(diào)整車輛的運(yùn)行時(shí)間，增加車次，努力提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量，與大型民營鐵路企業(yè)展開了激烈的競爭。同時(shí)，各公司充分利用尚未有效利用的閑置資源，商業(yè)零售、地產(chǎn)開發(fā)等業(yè)務(wù)逐步開始貢獻(xiàn)公司業(yè)績。2017年，JR東日本運(yùn)輸收入占總收入的比重已經(jīng)降至70%以下，而零售與服務(wù)、房地產(chǎn)及其他多種經(jīng)營收入的比重已占到31%，雖然與民營的東急電鐵公司占到65%的多種經(jīng)營收入比重相比還有一定差距，但轉(zhuǎn)型效果已相當(dāng)顯著。

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，最重要的就是要尊重人口聚集的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，要推動(dòng)人口政策、土地政策等與之相適應(yīng)。應(yīng)積極推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與人口增量掛鉤，實(shí)現(xiàn)按人均分配建設(shè)用地資源。當(dāng)前，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，很多大城市都進(jìn)入城市更新階段，但城市更新絕不僅僅是老舊小區(qū)和棚戶區(qū)改造，可參考日本城市活力再造政策實(shí)施［14］，盤活尚未充分開發(fā)利用的鐵路站場周邊、鐵路通道沿線的土地資源，通過綜合開發(fā)、站城一體建設(shè)，打造形成支撐引領(lǐng)都市圈空間形態(tài)優(yōu)化重塑的新增長極或發(fā)展走廊。應(yīng)盡快落實(shí)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》并制定實(shí)施細(xì)則，積極探索城市和鐵路的合作方式，共同推進(jìn)鐵路站場及沿線周邊的綜合開發(fā)。在土地政策方面，應(yīng)加大改革，包括允許原來劃撥的鐵路用地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，同時(shí)要放寬容積率等，為相關(guān)用地的綜合利用開發(fā)創(chuàng)造條件。