張傳偉 張紅廣

2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。推進安全生產(chǎn)風險專項整治，加強重點行業(yè)、重點領(lǐng)域安全監(jiān)管。提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)?！北O(jiān)獄作為執(zhí)行監(jiān)禁刑的專門機關(guān)，不僅承擔著依法執(zhí)行刑罰、依法管理、教育改造罪犯的神圣職責，還承擔著監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)、保障監(jiān)獄安全的重要任務(wù)。目前，新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟社會的影響依然持續(xù)，監(jiān)獄在疫情防控背景下，健全應(yīng)急機制、探索常態(tài)化治理的任務(wù)仍然在路上。

一、監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制存在的問題

目前，監(jiān)獄應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化過程中存在著對應(yīng)急治理理念認識不全面，應(yīng)急治理體系沒有形成法治化、體系化，以及轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理的措施不足等問題。

（一）現(xiàn)代化監(jiān)獄治理理念尚未完全建立

從應(yīng)急治理層面講，隨著科學技術(shù)的發(fā)展及其在監(jiān)獄治理中的應(yīng)用，多數(shù)監(jiān)獄的硬件設(shè)備和軟件設(shè)施經(jīng)過了更新?lián)Q代，特別是智慧監(jiān)獄的建設(shè)，使監(jiān)獄管理的現(xiàn)代化數(shù)字技術(shù)能力有了長足進步，但也產(chǎn)生了監(jiān)獄對高科技技術(shù)設(shè)備的過度依賴。疫情發(fā)生以來，監(jiān)獄的危機意識和憂患意識有所增強，不定期開展安全教育宣傳、應(yīng)急治理專項講座培訓、實戰(zhàn)演練，但有時形式大于內(nèi)容，應(yīng)彰顯的危機意識被掩蓋，應(yīng)急治理的意識不強。

從常態(tài)化治理層面講，國家對監(jiān)獄新時代治理能力、治理體系現(xiàn)代化的要求，需要高素質(zhì)的監(jiān)獄人民警察去踐行，監(jiān)獄人民警察只有具備高度的政治思想覺悟，強烈的危機意識，過硬的心理素質(zhì)，才會有應(yīng)急治理的戰(zhàn)時素養(yǎng)。在個別監(jiān)獄發(fā)生疫情后，監(jiān)獄應(yīng)急處置能力總體而言令人滿意。但是，監(jiān)獄應(yīng)對疫情防控常態(tài)化的治理能力還不高，在思想上對疫情防控常態(tài)化的研究和探索還不夠，造成了監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”轉(zhuǎn)換的措施與國家對監(jiān)獄治理能力、治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求相脫節(jié)。又因為監(jiān)獄缺乏應(yīng)對長期化應(yīng)急事件治理的實戰(zhàn)經(jīng)驗。因此，在轉(zhuǎn)向疫情防控常態(tài)化過程中，監(jiān)獄及警察無論經(jīng)驗上還是心理調(diào)適上都有所欠缺，執(zhí)行力和應(yīng)對力不足，從而給監(jiān)獄監(jiān)管安全和社會治理造成一定的負面影響。

（二）監(jiān)獄應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理的要素不夠完備

在近三年的抗擊疫情過程中，我國監(jiān)獄機關(guān)實行嚴格的執(zhí)勤模式，堅持“外防輸入、內(nèi)防反彈”總策略和“動態(tài)清零”的總方針，取得了抗擊疫情的階段性勝利。但是，監(jiān)獄在應(yīng)對疫情應(yīng)急機制與常態(tài)化機制轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵節(jié)點上還難以應(yīng)對自如，疫情防控機制轉(zhuǎn)換的措施準備不足。一是沒有形成獄內(nèi)獄外聯(lián)動應(yīng)急機制。疫情發(fā)生后，監(jiān)獄積極應(yīng)對，但也存在與當?shù)卣?lián)防聯(lián)控體系不相協(xié)調(diào)、專業(yè)支援、物資調(diào)配不足、警力不足等問題。二是監(jiān)獄醫(yī)療場所和醫(yī)療設(shè)施不夠健全。2020年疫情發(fā)生時，3省5所監(jiān)獄出現(xiàn)服刑人員集中感染，重要原因是監(jiān)獄醫(yī)療設(shè)施無法滿足防控要求，無法及時隔離醫(yī)治?，F(xiàn)在這一現(xiàn)象得以好轉(zhuǎn)，但并沒有完全達標。三是執(zhí)勤警力明顯不足。疫情防控過程中，監(jiān)獄應(yīng)急執(zhí)勤備勤模式成為“外防輸入”的最佳應(yīng)對策略。這種執(zhí)勤模式有效阻止了外界疫情的輸入，但警力缺口巨大，長時間的執(zhí)勤備勤使得監(jiān)獄警察身心俱疲。長此以往，警察隊伍穩(wěn)定性將遭受挑戰(zhàn)，對監(jiān)獄安全穩(wěn)定帶來重大安全隱患。四是監(jiān)獄警察和服刑人員的心理疏導措施滿足不了現(xiàn)實需要。執(zhí)勤警察因長時間持續(xù)封閉執(zhí)勤產(chǎn)生強烈的身體疲憊感，長期無暇顧及家庭而備感焦慮，心理壓力驟然上升。民警和罪犯的心理疏導和干預(yù)都對監(jiān)獄的防疫工作帶來新的挑戰(zhàn)。①參見高貞、戴艷玲、謝曉燕：《完善監(jiān)獄場所重大疫情應(yīng)急預(yù)案的思考與建議》，載《犯罪與改造研究》2021第3期。監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”治理相互轉(zhuǎn)換的條件尚不能滿足需求，導致監(jiān)獄治理向常態(tài)化轉(zhuǎn)向存在較大困難。

（三）監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”轉(zhuǎn)換機制運轉(zhuǎn)不暢

2005年，司法部發(fā)布的《司法行政系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件分為突發(fā)安全事件、重大事故、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和自然災(zāi)害等四類，重大傳染病疫情包含在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中。監(jiān)獄內(nèi)人口密度大，導致傳染病傳播的速度遠快于社會公眾，如肺結(jié)核的患病率是社會流行水平的5-35倍。我國有關(guān)監(jiān)獄人口傳染病情況的普查顯示,在上世紀末我國監(jiān)獄人口中甲、乙類傳染病發(fā)病率是一般社會公眾的8.36倍。②參見蘇新建、沈運峰：《論罪犯醫(yī)療權(quán)：以〈監(jiān)獄法〉完善為視角》，載《西南政法大學學報》2022年第3期。按照《司法行政系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的要求，監(jiān)獄機關(guān)應(yīng)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系。但從應(yīng)急預(yù)案的專項檢查來看，疫情發(fā)生時，監(jiān)獄幾乎未見有將重大突發(fā)疫情列為專項應(yīng)急預(yù)案的情形。同時，監(jiān)獄在實行最高等級的應(yīng)急勤務(wù)模式后，向常態(tài)化轉(zhuǎn)換機制的實踐探索幾乎處于空白狀態(tài)。隨著時間的推移，監(jiān)獄疫情防控面臨新的形勢，在監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制相互轉(zhuǎn)換中，面臨轉(zhuǎn)換預(yù)案缺乏、轉(zhuǎn)換措施探索不力的問題，離法治化轉(zhuǎn)換的目標還相距較遠。

（四）“信息孤島”現(xiàn)象影響了監(jiān)獄應(yīng)急機制與常態(tài)化機制的轉(zhuǎn)換效率

近年來，監(jiān)獄系統(tǒng)進行了大規(guī)模智慧監(jiān)獄建設(shè)，智能信息技術(shù)普遍應(yīng)用于監(jiān)獄管理和犯罪教育的諸多方面，監(jiān)獄機關(guān)開發(fā)了不少信息系統(tǒng)，包括罪犯管理、刑罰執(zhí)行、監(jiān)獄生產(chǎn)和監(jiān)獄辦公等系統(tǒng)。但是，這些系統(tǒng)之間的信息流動不夠暢通，沒有形成完整的監(jiān)獄信息庫，信息資源還不能做到完全有效整合，系統(tǒng)數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)共享，導致信息傳遞效率低下，監(jiān)獄應(yīng)對突發(fā)事件時信息來源不全面、不可靠。監(jiān)獄可能出于保密的需要，導致“信息孤島”現(xiàn)象的發(fā)生，疫情發(fā)生時信息傳遞受阻，治理決策不通暢。這一問題不解決，嚴重影響疫情防控應(yīng)急狀態(tài)與常態(tài)化狀態(tài)轉(zhuǎn)換的效率，影響監(jiān)獄治理能力現(xiàn)代化水平的提高。

（五）監(jiān)獄由應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理的保障體系不夠健全

監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急治理和常態(tài)化治理能力現(xiàn)代化，離不開資金、現(xiàn)代科學技術(shù)和科技人才的支撐，三者缺一不可。監(jiān)獄在疫情防控應(yīng)急治理與常態(tài)化治理相互轉(zhuǎn)換中的保障能力并不樂觀，主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)獄應(yīng)急治理的資金存在缺口。有些監(jiān)獄在資金預(yù)算中沒有應(yīng)急治理專項經(jīng)費，一旦發(fā)生突發(fā)事件，應(yīng)急治理所需資金只能依靠臨時調(diào)配解決，影響了效率。二是現(xiàn)代科學技術(shù)的作用未能得到充分發(fā)揮。雖然在智慧監(jiān)獄建設(shè)中構(gòu)建了不少信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，但目前還做不到相互融合，沒有構(gòu)建起完善的大數(shù)據(jù)治理平臺，在一定程度上影響了應(yīng)急機制與常態(tài)化機制的轉(zhuǎn)換。三是監(jiān)獄應(yīng)急治理過程中暴露出了現(xiàn)代專業(yè)技術(shù)人才缺乏問題，①參見王偉陽：《監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急治理體系建設(shè)與完善》，載《廣西警察學院學報》2020年第3期。并可能進一步加劇。在公務(wù)員招考中，一些現(xiàn)代專業(yè)技術(shù)人才不報考監(jiān)獄，現(xiàn)有的信息專業(yè)人才也存在隨時流失的風險。

（六）監(jiān)獄應(yīng)急治理轉(zhuǎn)向常態(tài)化治理的效果尚未經(jīng)過實戰(zhàn)檢驗

為了應(yīng)對疫情，監(jiān)獄均制定了疫情防控應(yīng)急治理預(yù)案，目的在于最大限度控制疫情的發(fā)展，減少疫情造成的損失。但是，從目前監(jiān)獄疫情防控實效來看，應(yīng)急治理與常態(tài)化治理的相互轉(zhuǎn)換在實際運行過程中還存在不少問題。第一，應(yīng)急治理預(yù)案不夠科學。應(yīng)急治理預(yù)案是在總結(jié)各類危機事件經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上形成的，理論上應(yīng)該能夠契合工作實際，監(jiān)獄應(yīng)急預(yù)案基本上是根據(jù)應(yīng)急治理法律法規(guī)變通制定的，各監(jiān)獄基本情況不一，但過于趨同，未緊密結(jié)合各自實際情況加以調(diào)整，導致不少應(yīng)急措施未能在疫情過程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。第二，監(jiān)獄應(yīng)急實戰(zhàn)演練有時流于形式。主要表現(xiàn)為：一是多數(shù)監(jiān)獄會不定期開展應(yīng)急實戰(zhàn)演練，但有時參與實戰(zhàn)演練的警察存在應(yīng)付心態(tài)，在應(yīng)急實戰(zhàn)演練的過程中不是積極發(fā)現(xiàn)問題，而是抱著活動結(jié)束就算完成的心態(tài)；二是應(yīng)急演練結(jié)束后，監(jiān)獄為了放大演練實效，只對演練效果好的過程、環(huán)節(jié)進行總結(jié)，缺乏問題梳理和后期深化鞏固應(yīng)急預(yù)案演練的科學態(tài)度，實戰(zhàn)性大打折扣；三是監(jiān)獄的實踐演練過程都是事先編排好的，演練的過程更多時候是走個過場，應(yīng)急治理與處置的專業(yè)性不夠；四是針對傳染病的預(yù)防演練數(shù)量少，標準低，有的監(jiān)獄根本沒有組織過應(yīng)對疫情的專題應(yīng)急演練。這些日常工作的不足，在“應(yīng)急—常態(tài)化”機制轉(zhuǎn)換過程中存在重大的安全隱患。

二、監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制存在問題的原因

（一） 監(jiān)獄應(yīng)急治理的觀念較為落后

監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行機關(guān)，正常狀態(tài)下實行常態(tài)化管理模式，對標新時代國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”的治理理念還存在不少差距。一是高科技設(shè)備的投入不能抵消粗放式治理的不足。近年來，監(jiān)獄重視高科技設(shè)備的配置，特別是智慧監(jiān)獄的建設(shè)，大大提高了監(jiān)獄的信息化水平。但技術(shù)手段只應(yīng)是輔助手段，不能過度依賴。思想觀念上的遲滯，粗放式的管理方式在監(jiān)獄管理中依然存在。反映在疫情防控中，監(jiān)獄對傳染病的防治還停留在初級階段，與刑罰執(zhí)行的其他方面比，服刑人員衛(wèi)生健康安全的治理明顯落后，導致應(yīng)對傳染病的應(yīng)急衛(wèi)生健康系統(tǒng)不健全，對傳染病應(yīng)急治理對策的研究、部署落實也不到位，與國家治理能力現(xiàn)代化的要求還存在較大差距。二是疫情防控中，國家實行“精準防控”政策，而大多數(shù)監(jiān)獄一直實行嚴格的應(yīng)急封控執(zhí)勤備勤模式，導致一線執(zhí)勤警力嚴重不足，干警身心疲憊不堪，嚴重影響了監(jiān)獄警察的正常生活。

（二）監(jiān)獄尚未形成法治化、體系化的應(yīng)急機制和轉(zhuǎn)換體系

目前，大多數(shù)監(jiān)獄沒有完全形成應(yīng)對現(xiàn)代監(jiān)獄危機事件的應(yīng)急治理及其轉(zhuǎn)換機制，這與相關(guān)法律規(guī)范的缺失與規(guī)定不明確有密切關(guān)系。我國法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中很少有與監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)急治理及其轉(zhuǎn)換機制相關(guān)的內(nèi)容?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》中雖有相關(guān)內(nèi)容，但與監(jiān)獄直接相關(guān)的內(nèi)容缺失?！侗O(jiān)獄法》作為監(jiān)獄刑罰執(zhí)行的基本法律，其對具體的應(yīng)急治理缺乏明確規(guī)定，加之1994年頒行的《監(jiān)獄法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》銜接不夠，監(jiān)獄應(yīng)急治理體系應(yīng)由哪些部門參與？監(jiān)獄擁有哪些緊急權(quán)力？在什么情形下應(yīng)行使緊急權(quán)力? 《監(jiān)獄法》的規(guī)定不明確?！渡綎|省監(jiān)獄系統(tǒng)安全長效機制工作體系（試行）》《山東省監(jiān)獄突發(fā)事件應(yīng)對辦法》等規(guī)范性文件主要針對的是“監(jiān)獄監(jiān)管安全類突發(fā)事件”，而不是針對傳染病，存在著實體和程序問題規(guī)定不明確、適用范圍較小等缺陷。

（三）監(jiān)獄應(yīng)對危機的預(yù)警機制和轉(zhuǎn)換機制不夠及時迅速

長久以來，由于監(jiān)獄較少遇到大規(guī)模、大范圍的危機事件，導致對危機事件演練重視不夠，監(jiān)獄風險防范、應(yīng)急培訓和應(yīng)急治理專業(yè)化程度水平不高，實踐中廣泛采用的是情景模擬、桌面推演，真正實地演練不多，導致疫情等危機事件的預(yù)警機制不夠迅速。監(jiān)獄發(fā)生疫情等公共危機事件后，正常的反應(yīng)機制應(yīng)是在獲悉突發(fā)事件前兆信息的前提下，立即啟動危險性評估機制，科學分析研判監(jiān)獄獄情，及時作出科學的突發(fā)事件預(yù)測和警報，力求將突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。但長期的麻痹思想和無重大危機的現(xiàn)實，使獄情、犯情、突發(fā)事件的警情搜集不深入、不全面、不完整，監(jiān)獄應(yīng)急治理中預(yù)警信息研判欠科學、警報系統(tǒng)報警不及時等問題仍然存在。預(yù)警機制的不足，應(yīng)急機制啟動延誤時間，會使危機事件后果變得更嚴重。當疫情防控平穩(wěn)，就應(yīng)調(diào)整應(yīng)急機制，進入常態(tài)化治理機制?，F(xiàn)實是由于以前的預(yù)警調(diào)整機制不健全，沒有及時遵循精準防控的政策要求，沒有及時由應(yīng)急機制向常態(tài)化治理機制轉(zhuǎn)變，從而使監(jiān)獄應(yīng)急防控執(zhí)勤一直處于長期高強度封閉化狀態(tài)。

（四）檢察院對監(jiān)獄應(yīng)急運行和轉(zhuǎn)換機制很難做到同步監(jiān)督

在疫情防控背景下，強化檢察同步監(jiān)督非常必要。檢察機關(guān)對監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督由派駐檢察監(jiān)督逐漸向“派駐+巡回”監(jiān)督方向發(fā)展。檢察機關(guān)對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行實施同步監(jiān)督，在與罪犯合法權(quán)益密切相關(guān)的關(guān)鍵方面積極主動提前介入，全程關(guān)注、跟蹤，實施監(jiān)督，取得了良好的效果。但在監(jiān)獄應(yīng)急機制建設(shè)過程中，檢察機關(guān)同步監(jiān)督機制還不到位。檢察機關(guān)應(yīng)依法對監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制的調(diào)整轉(zhuǎn)換進行同步檢察監(jiān)督，及時糾正一些不合法、不合規(guī)、不合理的做法，幫助監(jiān)獄機關(guān)提高法治化建設(shè)水平。

三、監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”轉(zhuǎn)換體系的設(shè)想

應(yīng)急管理體系是一個開放的復雜大系統(tǒng)，它一般包括監(jiān)測預(yù)警、風險評估、決策指揮、應(yīng)急處置（或解除應(yīng)急處置）和協(xié)調(diào)保障等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。①參見高小平：《整體性治理與應(yīng)急管理：新的沖突與解決方案》，載《公共管理與政策評論》2018年第6期。借鑒域外監(jiān)獄應(yīng)急指揮體系，比如，美國監(jiān)獄應(yīng)急事件發(fā)生后，監(jiān)獄可聯(lián)絡(luò)軍隊、消防、醫(yī)療等相關(guān)單位協(xié)同作戰(zhàn)；德國、英國、日本監(jiān)獄注重風險防范，多采用情景模擬、桌面推演、實地演練等培訓方法。根據(jù)監(jiān)獄疫情防控措施的特殊要求，監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制應(yīng)包括監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、風險評估系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、應(yīng)急處置（解除）系統(tǒng)和協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)等。

（一）監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)

監(jiān)獄疫情防控按照“監(jiān)測關(guān)口前移”的要求，通過日常的監(jiān)測、評估和預(yù)警等系統(tǒng)運行機制，運用高效、便捷的智慧信息技術(shù)手段持續(xù)監(jiān)測各類風險，并進行24小時評估分析，建立多點觸發(fā)疫情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，可以在監(jiān)獄區(qū)域范圍內(nèi)彌補網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的不足，拓展監(jiān)測的廣度，②參見丁翀、陳立凌、劉芳、時秋芳：《多點觸發(fā)視角下的傳染病監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計與實現(xiàn)》，載《中國數(shù)字醫(yī)學》2022第3期。將監(jiān)測的觸角伸向各類監(jiān)測點，一旦觸發(fā)預(yù)警系統(tǒng)下限，立即發(fā)布相關(guān)預(yù)警信息，迅速啟動應(yīng)急治理程序，強化對監(jiān)獄疫情風險的“事前防控”，為轉(zhuǎn)入應(yīng)急治理狀況提供風險評估。運行過程中，盡可能多地搜集監(jiān)獄預(yù)警事件的信息。檢查搜集所得資料的性質(zhì)，進行分析研判，以找出可能的危機因素。當疫情防控條件發(fā)生變化，達到恢復常態(tài)化治理條件時，按程序啟動預(yù)警系統(tǒng)，對轉(zhuǎn)換為常態(tài)化治理狀態(tài)進行風險評估。

（二）風險評估系統(tǒng)

監(jiān)獄監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)一旦發(fā)出疫情變化的預(yù)警信息，應(yīng)立即啟動風險評估系統(tǒng)，對預(yù)警系統(tǒng)發(fā)送的情報信息實施綜合甄別。疫情發(fā)生后，組織傳染病防控專家對收到的預(yù)警信息進行綜合分析研判，并提出具體風險等級的專家意見。監(jiān)獄風險評估系統(tǒng)根據(jù)收到的預(yù)警信息和專家意見，判斷疫情呈現(xiàn)趨重或者擴大的風險，抑或疫情趨輕或減緩的向好態(tài)勢，找出真正的危險要素或危險減緩的趨好要素，為組織指揮系統(tǒng)的啟動決策，是否啟動應(yīng)急機制或轉(zhuǎn)換為常態(tài)化治理機制提供決策依據(jù)。有學者主張，以個體“移動—接觸”網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點的加權(quán)度中心性，借助K-shell分解方法對網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點的重要性進行排序，并根據(jù)節(jié)點度中心性偏離網(wǎng)絡(luò)中所有節(jié)點度中心性標準差的倍數(shù)對節(jié)點進行剝離，識別疫情爆發(fā)的高風險區(qū)域。①參見杜方葉、王姣娥 、靳海濤：《基于個體“移動—接觸”的空間交互網(wǎng)絡(luò)理論構(gòu)建與疫情風險評估》，載《地理學報》2022年第8期。需要說明的是，國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制綜合組《關(guān)于進一步優(yōu)化新冠肺炎疫情防控措施，科學精準做好防控工作的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定的整治“隨意采取‘靜默’管理、隨意封控、長時間不解封等各類層層加碼行為”，同樣適用于監(jiān)獄防控和風險評估。因此，監(jiān)獄疫情應(yīng)急狀態(tài)與常態(tài)化狀態(tài)轉(zhuǎn)換時的風險評估應(yīng)遵循“精準防控”的要求，研判評估時不得層層加碼、隨意封控、長時間不解封，做到精準研判評估。

（三）組織指揮系統(tǒng)

監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”治理指揮體系應(yīng)盡可能是扁平化的、由下至上再由上至下的指揮體系。具體應(yīng)為：監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)危機（或危機條件消失）—啟動風險評估系統(tǒng)—報告總值班室—報告監(jiān)獄長—是否立即啟動應(yīng)急或常態(tài)化預(yù)案，同時向上級機關(guān)報告—啟動應(yīng)急處置措施或解除應(yīng)急處置措施，同時啟動協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)—監(jiān)獄基層組織和人員按各自職責處置，監(jiān)獄領(lǐng)導協(xié)調(diào)。組織指揮系統(tǒng)的啟動，應(yīng)體現(xiàn)出迅速、精準、有效的特點，做到令行禁止。

（四）應(yīng)急處置（或解除）系統(tǒng)

有學者建議，根據(jù)監(jiān)獄危機事件的嚴重程度、影響范圍和可能造成的社會影響力大小，實行分級管理。根據(jù)具體的分級標準，監(jiān)獄危機事件劃分為三個預(yù)警等級：特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）和較大（Ⅲ級），應(yīng)納入監(jiān)獄突發(fā)重大疫情應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)急治理范圍，分別對應(yīng)應(yīng)急Ⅰ級響應(yīng)、Ⅱ級響應(yīng)、Ⅲ級響應(yīng)。②參見高貞、戴艷玲、謝曉燕：《完善監(jiān)獄場所重大疫情應(yīng)急預(yù)案的思考與建議》，載《犯罪與改造研究》2021第3期。根據(jù)監(jiān)獄服刑人員的特殊性、監(jiān)獄疫情的傳播特點和可能造成的嚴重后果，監(jiān)獄應(yīng)急響應(yīng)等級應(yīng)適當高于地方。組織指揮系統(tǒng)作出啟動應(yīng)急機制的決策后，應(yīng)急處置系統(tǒng)迅速啟動，根據(jù)不同的指揮層級，啟動相應(yīng)級別響應(yīng)，并作出相應(yīng)的具體處置措施。各部門、各監(jiān)區(qū)按照設(shè)定的應(yīng)急預(yù)案履行各自職責，果斷處置或防范可能發(fā)生的疫情，按照國家規(guī)定的監(jiān)獄疫情方案執(zhí)行。同理，當疫情條件滿足轉(zhuǎn)入常態(tài)化治理的要求后，充分研判分析，遵循轉(zhuǎn)換方案規(guī)定的程序，監(jiān)獄應(yīng)急方案停止運行，轉(zhuǎn)換為常態(tài)化機制，應(yīng)急機制及時解除。

（五）協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)

監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”機制相互轉(zhuǎn)換中，監(jiān)獄及其上級機關(guān)應(yīng)充分協(xié)調(diào)各方面力量，保障監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”機制的合理轉(zhuǎn)換。

1.防疫力量上構(gòu)建“四位一體”協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)。構(gòu)建監(jiān)獄、駐獄武警、監(jiān)獄駐地政府、社會力量四位一體協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)，建設(shè)中國特色監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”機制的協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)。當監(jiān)獄發(fā)生自身難以控制的疫情，監(jiān)獄或上級機關(guān)啟動相應(yīng)的緊急報告機制和溝通協(xié)調(diào)機制的相應(yīng)預(yù)案，這就需要協(xié)調(diào)好監(jiān)獄系統(tǒng)、武警、監(jiān)獄駐地政府、其他社會力量，動用一切力量做好監(jiān)獄應(yīng)急治理工作。①參見高貞、戴艷玲、謝曉燕：《完善監(jiān)獄場所重大疫情應(yīng)急預(yù)案的思考與建議》，載《犯罪與改造研究》2021第3期。具體而言，監(jiān)獄和武警保障監(jiān)獄執(zhí)法力量，迅速阻斷疫情傳播鏈，疫情嚴重時，啟用監(jiān)獄方艙醫(yī)院，保障監(jiān)獄不發(fā)生系統(tǒng)性疫情風險，維護監(jiān)獄正常秩序。監(jiān)獄駐地政府動員防疫、衛(wèi)生健康系統(tǒng)的力量，救治患者，在監(jiān)獄配合下，接管監(jiān)獄方艙醫(yī)院，阻斷疫情傳播。如江蘇省監(jiān)獄系統(tǒng)根據(jù)疫情防控封閉管理需要，就疫情防控期間監(jiān)管改造、安全管理、民警管理、經(jīng)費保障、疫情防控物資采購等做出統(tǒng)籌安排，統(tǒng)籌監(jiān)獄各項工作規(guī)范有序運行。②參見安文霞、陳寶利：《重大公共衛(wèi)生事件視野下監(jiān)獄行刑的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《中國司法》2021年第4期。同時，建議協(xié)調(diào)監(jiān)獄外部力量，保障疫情防控和監(jiān)獄監(jiān)管秩序。疫情控制以后，當符合常態(tài)化條件時，駐地政府和社會力量退出，方艙醫(yī)院停止運行，監(jiān)獄轉(zhuǎn)換為常態(tài)化管理模式。

2.防疫資金物質(zhì)保障到位。一是監(jiān)獄應(yīng)將疫情應(yīng)急機制所需經(jīng)費列入當年監(jiān)獄工作經(jīng)費預(yù)算，保障相對充足的應(yīng)急機制建設(shè)經(jīng)費，包括應(yīng)急處置經(jīng)費、應(yīng)急培訓與演練經(jīng)費等相關(guān)費用，應(yīng)納入中央財政和省市級財政預(yù)算予以保障。二是人員儲備到位。2020年疫情防控以來，全國疫情最嚴重時，監(jiān)獄按一級勤務(wù)模式對監(jiān)獄實行“零輪換”的封閉執(zhí)勤模式，罪犯的生產(chǎn)勞動與娛樂活動都予以暫停。后來，不少監(jiān)獄啟用“14+N+N”的二級值班執(zhí)勤模式。監(jiān)獄全部值班執(zhí)勤民警被分為三個崗位，分別是獄內(nèi)值班執(zhí)勤崗、集中隔離點備勤崗和居家隔離備勤崗，每個崗位的執(zhí)勤時間以14天為一個周期，每隔14天換班換崗。③參見安文霞、陳寶利：《重大公共衛(wèi)生事件視野下監(jiān)獄行刑的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《中國司法》2021年第4期。在此模式下，執(zhí)勤人員是整個監(jiān)獄警察人數(shù)的1/3左右，導致警力嚴重不足，整個系統(tǒng)工作人員處于超負荷運轉(zhuǎn)狀態(tài)。因此，適當儲備一定數(shù)量的警察勤務(wù)人員有其必要性和合理性。三是防疫物資提前儲備。車輛、食品保障、醫(yī)用物資、通訊設(shè)備等應(yīng)全部保障到位。特別是加強通訊保障設(shè)施建設(shè)，電話、警務(wù)通、警報等務(wù)必提前準備到位。如四川省監(jiān)獄系統(tǒng)因地制宜設(shè)置專門隔離觀察場所，做好疫情防控的物資保障以及罪犯日常生活物資的儲備，特別是防疫物資的采購和儲備。④參見安文霞、陳寶利：《重大公共衛(wèi)生事件視野下監(jiān)獄行刑的挑戰(zhàn)與應(yīng)對》，載《中國司法》2021年第4期。

四、構(gòu)建監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”治理配套機制的建議

（一）根據(jù)實際設(shè)立監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”轉(zhuǎn)換機制的醫(yī)學標準

根據(jù)《通知》“明確入境人員陽性判定標準為核酸檢測Ct值＜35，對解除集中隔離時核酸檢測Ct值35-40的人員進行風險評估，如為既往感染，居家隔離期間 ‘三天兩檢’、賦碼管理、不得外出”的要求，同時依據(jù)監(jiān)獄疫情防控“嚴于平時，高于地方”的要求，建議設(shè)定監(jiān)獄警察或者服刑人員中，如有人如出現(xiàn)核酸檢測Ct值＜35的情況，或者監(jiān)獄駐地所在縣市區(qū)出現(xiàn)核酸檢測Ct值＜35的感染人員，經(jīng)研判分析后認為監(jiān)獄面臨較大輸入風險時，應(yīng)按程序啟動監(jiān)獄疫情防控應(yīng)急機制；上述人群中如出現(xiàn)核酸檢測Ct值35-40的情況時，應(yīng)組織疫情防控、病毒學專家進行分析研判，如果存在較大輸入風險，可啟動應(yīng)急機制。同時，根據(jù)《通知》“嚴格執(zhí)行國家統(tǒng)一的防控政策，嚴禁隨意采取‘靜默管理、隨意封控、長時間不解封’”的要求，如果監(jiān)獄駐地縣市區(qū)15天以上無新發(fā)疫情，經(jīng)綜合分析研判認為監(jiān)獄疫情輸入風險很低，則可按程序轉(zhuǎn)入常態(tài)化運行狀態(tài)，落實國家精準防控的要求。

（二）建立監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”專家咨詢研判機制

監(jiān)獄疫情防控，是政策性很強的嚴謹?shù)目茖W工作，監(jiān)獄疫情防控研判應(yīng)由防控專家和病毒學等領(lǐng)域?qū)＜視?，提出確定的專業(yè)性意見。同時，由法律專家研判法律風險，使“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制始終在法治軌道內(nèi)運行。疫情防控研判過程中，法律專家依法提出最符合監(jiān)獄實際的法律建議，重點關(guān)注以下幾方面：一是應(yīng)急機制下，刑期未滿患病服刑人員的管控對策，對刑期未滿的服刑人員，按照在押罪犯染病防治的要求實行關(guān)押救助治療，可以充分利用監(jiān)獄醫(yī)院、方艙醫(yī)院進行管控，或者在監(jiān)獄系統(tǒng)具有關(guān)押條件的醫(yī)院進行，服刑人員由醫(yī)護人員和干警雙重管理。干警負責刑罰執(zhí)行工作，醫(yī)護人員負責服刑人員疾病的治療。二是應(yīng)急機制下，提出醫(yī)療過程中患病刑滿人員的應(yīng)急管控對策。對于醫(yī)療過程中刑滿人員的管控，分兩個階段進行。第一階段，刑滿日以前的服刑階段，應(yīng)按照刑期未滿服刑人員管控；第二階段，刑滿日以后的出獄階段，應(yīng)在刑滿之日向其宣布刑滿釋放，辦理出獄手續(xù)。由于疫情防控的需要，按患病公民管控。監(jiān)獄應(yīng)提前向省監(jiān)獄管理局、當?shù)匾咔榉揽刂笓]部、衛(wèi)健委報告，患病的服刑人員刑滿釋放后，原則上轉(zhuǎn)到具有收治能力的社會醫(yī)院救治，辦理交接手續(xù)，按普通患病公民管控。如果當?shù)厣鐣t(yī)療機構(gòu)無力接收，應(yīng)在當?shù)胤揽刂笓]部的部署下，在刑滿釋放人員或親屬簽字同意后，繼續(xù)在監(jiān)獄系統(tǒng)醫(yī)療機構(gòu)治療，與服刑人員隔離，取消強制性管控人身自由的措施。無論哪種情況，不能也不允許發(fā)生對刑滿服刑人員超期羈押問題。三是應(yīng)急機制條件消失，轉(zhuǎn)入常態(tài)化治理機制，也需要醫(yī)學專家和法律專家作出評估研判，提出監(jiān)獄執(zhí)勤模式能否轉(zhuǎn)換、是否立即轉(zhuǎn)換的建議，提高監(jiān)獄依法治理的能力，實現(xiàn)監(jiān)獄治理現(xiàn)代化目標。

（三）提高對干警和服刑人員心理疏導和心理干預(yù)的服務(wù)水平

監(jiān)獄疫情防控采取應(yīng)急管理機制，持續(xù)時間長。加強對監(jiān)獄干警和服刑人員的心理疏導和心理干預(yù)，是撫慰執(zhí)勤警察和服刑人員不良情緒不可或缺的良方。

1.對長期在監(jiān)獄執(zhí)勤備勤的干警強化心理疏導。在監(jiān)獄執(zhí)勤備勤的干警，一旦長期執(zhí)勤備勤，心理壓力增大，負面情緒增長。應(yīng)重點關(guān)注執(zhí)勤備勤干警的心理疏導，減緩其情緒壓力，保障監(jiān)獄安全穩(wěn)定。同時，心理問題發(fā)生后需要較長時間的心理輔導和心理干預(yù)才能回歸正常，具有滯后性，因此監(jiān)獄回歸到常態(tài)化治理模式后，也應(yīng)加強監(jiān)獄干警和服刑人員的心理監(jiān)測，防止心理疾病積累導致不良后果發(fā)生。

2.加強對服刑人員的心理輔導和心理干預(yù)。監(jiān)獄實行應(yīng)急模式，服刑人員的家屬可能由于疫情的影響不能到監(jiān)獄會見，造成服刑人員因長時間不能與親人相見，產(chǎn)生急躁情緒，這就需要心理輔導和心理干預(yù)。為應(yīng)對心理問題，可以借鑒韓國仁川市的做法，開設(shè)24小時精神健康福利中心，提供心理咨詢服務(wù)，緩解精神壓力，幫助恢復正常生活。①參見曹圣潤、田香蘭：《韓國地方傳染病應(yīng)急管理體系研究——以仁川市應(yīng)對新冠肺炎疫情為例》，載《東北亞學刊》2021年第2期。利用現(xiàn)代信息技術(shù)，采用親情電話、親情視頻的形式，讓罪犯親屬能夠及時與罪犯線上會見，讓罪犯了解家庭狀況，有利于其情緒穩(wěn)定，達到提高監(jiān)管質(zhì)量、維護監(jiān)管秩序的目的。

（四）補齊監(jiān)獄應(yīng)急醫(yī)療機構(gòu)不足的短板

1.調(diào)整監(jiān)獄醫(yī)療機構(gòu)的布局。根據(jù)疫情防控的要求，按照監(jiān)獄地理布局、服刑人員數(shù)量，遵循平戰(zhàn)結(jié)合的原則,以省、直轄市和自治區(qū)為單元（也可跨省市區(qū)），在省、市、區(qū)內(nèi)重新調(diào)整監(jiān)獄醫(yī)院的應(yīng)急布局，使之符合就近隔離、重大疾病就近就醫(yī)，最大限度保障服刑罪犯就醫(yī)便利。以山東省為例，建議在濟南、濟寧、濰坊、臨沂、青島等地，依托相關(guān)監(jiān)獄醫(yī)院，擴大醫(yī)院規(guī)模，提升監(jiān)管、醫(yī)療等軟硬件實力和水平，建立（擴建）幾所高水平的監(jiān)獄醫(yī)院,平時為監(jiān)獄醫(yī)院臨床使用，特殊情況作為監(jiān)獄應(yīng)急醫(yī)院，起到迅速處置監(jiān)獄疫情的應(yīng)急作用。

2.設(shè)立監(jiān)獄系統(tǒng)方艙醫(yī)院。國家衛(wèi)健委黨組書記、主任馬曉偉提出要“提前規(guī)劃準備定點醫(yī)院和亞定點醫(yī)院、永久性方艙醫(yī)院、集中隔離點，把防控的人力物質(zhì)資源備足備齊，確保一旦發(fā)生疫情迅速啟用”。隨后，永久性方艙醫(yī)院在一些地方開建。據(jù)國家衛(wèi)健委疫情應(yīng)對處置工作領(lǐng)導小組專家組數(shù)據(jù)，截止2022年4月25日，全國已建成和正在建設(shè)的方艙醫(yī)院近400家，床位總數(shù)約56萬余張。②參見王莉：《全國已建成和正在建設(shè)的方艙醫(yī)院近400家，床位總數(shù)約56萬余張》，載網(wǎng)易2022年4月29日，https://www.163.com/dy/article/H658338R0514R9OM.html。每個省、自治區(qū)和直轄市在監(jiān)獄系統(tǒng)至少建立1所方艙醫(yī)院，對于完善監(jiān)獄醫(yī)療布局，提升監(jiān)獄系統(tǒng)疫情防控水平是有裨益的。

（五）將監(jiān)獄“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制的運行納入檢察同步監(jiān)督機制

當檢察機關(guān)對監(jiān)獄履行法律監(jiān)督職責時，不管是派駐檢察，還是巡回檢察，如果發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管安全漏洞，特別是疫情防控等可能帶來巨大安全隱患，應(yīng)立即啟動對監(jiān)獄應(yīng)急治理與常態(tài)化治理相互轉(zhuǎn)換的法律監(jiān)督，將監(jiān)管安全漏洞消滅在萌芽狀態(tài)，保障監(jiān)獄安全穩(wěn)定，為平安社會建設(shè)貢獻檢察力量。建議檢察機關(guān)借鑒減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行啟動、提請同步監(jiān)督的機制，在監(jiān)獄研判啟動應(yīng)急機制，或者由應(yīng)急機制轉(zhuǎn)換為常態(tài)化機制時，檢察機關(guān)工作人員均應(yīng)參與研判過程，但不干涉監(jiān)獄行政工作，將監(jiān)獄應(yīng)急機制運行與常態(tài)化機制的轉(zhuǎn)換，納入檢察機關(guān)的同步監(jiān)督過程，從而將監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”機制的轉(zhuǎn)換納入法治化軌道。

結(jié) 語

監(jiān)獄封閉執(zhí)勤模式已運行近三年時間，監(jiān)獄疫情防控應(yīng)急機制與常態(tài)化機制尚難以流暢轉(zhuǎn)換。因此，有必要健全監(jiān)獄疫情防控“應(yīng)急—常態(tài)化”治理機制，包括監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)、風險評估系統(tǒng)、組織指揮系統(tǒng)、應(yīng)急處置（解除）系統(tǒng)、協(xié)調(diào)保障系統(tǒng)等。監(jiān)獄機關(guān)在作決策時，應(yīng)設(shè)立明確的醫(yī)學標準，充分發(fā)揮疾控專家研判機制的決策建議作用，明晰疫情傳入監(jiān)獄的風險程度，作出精準決策；加強檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，使應(yīng)急治理與常態(tài)化治理轉(zhuǎn)化機制在陽光下運行。同時，調(diào)整監(jiān)獄的醫(yī)療機構(gòu)布局，使其分布與監(jiān)獄實際需要、地理方位相匹配，以保障監(jiān)獄安全穩(wěn)定，防患于未然。