張國(guó)凡

(林西縣財(cái)政局，內(nèi)蒙古 赤峰 024000)

受新冠肺炎疫情的持續(xù)影響，全球各地的經(jīng)濟(jì)都受到了不同程度的沖擊，我國(guó)由于對(duì)疫情的發(fā)展做出了正確的判斷加之對(duì)疫情防控的持續(xù)加強(qiáng)，成了全球2021年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，內(nèi)蒙古自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也得到了良好的恢復(fù)，但由于新冠病毒新變異毒株的不斷出現(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，為了充分發(fā)揮政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的逆周期調(diào)節(jié)作用，充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)地方穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，我國(guó)加大了對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行力度，通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券資金支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展。內(nèi)蒙古自治區(qū)2022年經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，內(nèi)蒙古自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)著重對(duì)2022年專(zhuān)項(xiàng)債券的使用及管理工作做出重要批示，2022年專(zhuān)項(xiàng)債券的使用及管理工作尤為重要，為此筆者根據(jù)工作實(shí)際，提出一些關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用管理的建議，希望大家批評(píng)指正。

1 如何理解債務(wù)限額及專(zhuān)項(xiàng)債券

首先對(duì)債務(wù)限額和專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行一個(gè)總體的了解，從而能更加深入的了解專(zhuān)項(xiàng)債券資金的實(shí)質(zhì)意義。

1.1 債務(wù)限額管理

為了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2015年起,財(cái)政部實(shí)施政府債務(wù)限額管理,要求市、縣政府舉借債務(wù)不得突破批準(zhǔn)的債務(wù)限額,如果確需舉借債務(wù)的,須根據(jù)批準(zhǔn)的限額提出本地區(qū)當(dāng)年政府債務(wù)舉借和使用計(jì)劃并列入當(dāng)年預(yù)算調(diào)整方案,報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后報(bào)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府備案,并由內(nèi)蒙古自治區(qū)政府代為舉借。內(nèi)蒙古自治區(qū)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行余額限額管理，政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)，根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力，提出新增債務(wù)限額分配方案，報(bào)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批準(zhǔn)后下達(dá)市、縣政府。財(cái)政部根據(jù)各地的可用財(cái)力及存量政府債務(wù)情況，核準(zhǔn)各地的法定債務(wù)率，并根據(jù)債務(wù)率的高低，將債務(wù)水平由低到高依次劃分為綠、黃、橙、紅4個(gè)等級(jí)，從而量化反映地方的債務(wù)水平，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府對(duì)各市縣政府性債務(wù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警，確保不發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 專(zhuān)項(xiàng)債券

專(zhuān)項(xiàng)債券的全稱(chēng)為地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，是指省、自治區(qū)、直轄市為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為資金來(lái)源還本付息的政府債券。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是為了滿足地方政府對(duì)公益性項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，選取一些有一定收益的項(xiàng)目，向這些項(xiàng)目定向發(fā)行債券，從而滿足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的利潤(rùn)資金來(lái)償還債券本息。與專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的債券還有一般債券，兩者的資金用途和還款來(lái)源不同，一般債券主要用于沒(méi)有收益或收益較低的公益性項(xiàng)目，需要各級(jí)政府以一般公共預(yù)算收入還本付息；專(zhuān)項(xiàng)債券主要用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，需要以項(xiàng)目自身對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息。由于目前根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，省級(jí)以下地方政府不能發(fā)行債券，所以各級(jí)市縣政府只能通過(guò)自治區(qū)代為發(fā)行債券后再轉(zhuǎn)貸給地方使用，由地方履行還本付息義務(wù)，省級(jí)政府作為專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行主體對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，項(xiàng)目單位對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。

2 專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目選擇及申報(bào)工作

專(zhuān)項(xiàng)債券資金的宿主是專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目，如何選擇并申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目顯得尤為重要，項(xiàng)目的選擇水平不僅關(guān)系到專(zhuān)項(xiàng)債券的申請(qǐng)成功率，更關(guān)系到以后的債務(wù)償還效率。下面就對(duì)項(xiàng)目的選擇及項(xiàng)目的申報(bào)節(jié)點(diǎn)需要注意的問(wèn)題進(jìn)行展開(kāi)討論。

2.1 專(zhuān)項(xiàng)債券在項(xiàng)目選擇上應(yīng)注意的問(wèn)題

由于專(zhuān)項(xiàng)債券的資金償還來(lái)源為專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的利潤(rùn)收入，所以專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目的選擇尤為重要。財(cái)政部和發(fā)改委會(huì)于每年年末對(duì)第二年新增專(zhuān)項(xiàng)債券的支持及禁止領(lǐng)域進(jìn)行公布，目前2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債券的重點(diǎn)支持領(lǐng)域?yàn)榻煌ɑA(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施(含糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等領(lǐng)域；并明確了禁止類(lèi)項(xiàng)目名單，對(duì)于樓堂館所、形象政績(jī)工程等領(lǐng)域嚴(yán)禁申報(bào)使用；專(zhuān)項(xiàng)債券可用于資本金的范圍被嚴(yán)格限制在鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等領(lǐng)域內(nèi)。根據(jù)以上規(guī)定各地在選項(xiàng)項(xiàng)目時(shí)一定把好項(xiàng)目的使用關(guān)，選擇一批符合政策，急需使用的公益性項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)。在項(xiàng)目的選擇上要注意以下幾點(diǎn)：①必須是國(guó)家規(guī)定的專(zhuān)項(xiàng)債券的支持領(lǐng)域，嚴(yán)格禁止選擇負(fù)面清單類(lèi)項(xiàng)目。②必須是可以自求平衡的公益性項(xiàng)目，可以由市場(chǎng)解決的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目或無(wú)法達(dá)到自求平衡的公益性項(xiàng)目不在專(zhuān)項(xiàng)債券的支持范圍之內(nèi)。③項(xiàng)目必須是已經(jīng)納入國(guó)家發(fā)改委重大項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目。④項(xiàng)目的申報(bào)主體必須是政府及其部門(mén)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的平臺(tái)公司不得作為配套融資對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目單位。⑤除可用作資本金的項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目可申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券總額不得超過(guò)該項(xiàng)總投資額的80%，其余不低于20%的資金來(lái)源應(yīng)為其他自有資金，項(xiàng)目的資金來(lái)源必須符合以上規(guī)定。⑥項(xiàng)目的本息償付保障倍數(shù)必須達(dá)到1.2倍以上。⑦申報(bào)金額必須在法定債務(wù)限額內(nèi)。⑧為了提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用集中度，目前內(nèi)蒙古自治區(qū)單個(gè)項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)債券申請(qǐng)額度應(yīng)不小于2 000萬(wàn)元，同類(lèi)項(xiàng)目可以打包成為一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)。

2.2 專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)做好哪些前期準(zhǔn)備工作

專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目確定后，就可以對(duì)項(xiàng)目的前期工作進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，本階段需要注意完成以下工作：①制定整體的投融資規(guī)劃，規(guī)劃要充分考慮項(xiàng)目投資與籌資計(jì)劃。要對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目組合和中長(zhǎng)期融資進(jìn)行整體規(guī)劃。②確定合理的發(fā)行期限，項(xiàng)目的發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)與建設(shè)進(jìn)度、資金需求、融資與收益自求平衡情況相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率。③結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的收入及支出情況進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，從而初步確定融資規(guī)模及融資期限。④結(jié)合以上數(shù)據(jù)編制完整的可行性研究報(bào)告。⑤辦理國(guó)有土地使用證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證、項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)等各項(xiàng)前期手續(xù)。⑥根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況制定切實(shí)可行的績(jī)效目標(biāo)，確定實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的詳細(xì)路徑。⑦到當(dāng)?shù)匕l(fā)展和改革部門(mén)取得項(xiàng)目批復(fù)，并納入重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)。⑧取得有相關(guān)資質(zhì)中介公司出具的“一案三書(shū)”。⑨錄入當(dāng)?shù)刎?cái)政地方政府債券管理系統(tǒng)的儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)。

3 專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行后的后期使用及管理工作

專(zhuān)項(xiàng)債券申請(qǐng)成功后，后期的資金使用及相關(guān)管理工作也非常重要，由于專(zhuān)項(xiàng)債券的實(shí)質(zhì)形式為債務(wù)資金，資金的使用要接受相關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾的監(jiān)督，為此我們不但要管好、用好這部分資金，還必須做到公開(kāi)透明、講求效率。后期工作中要注意以下幾個(gè)節(jié)點(diǎn)的管理工作。

3.1 對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)行后的資金進(jìn)行規(guī)范化管理

專(zhuān)項(xiàng)債券經(jīng)過(guò)各級(jí)財(cái)政及發(fā)改部門(mén)審批通過(guò)后，會(huì)由內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政部門(mén)通過(guò)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)行。資金募集后及時(shí)向地方轉(zhuǎn)貸，債券在發(fā)行期后的第二天便開(kāi)始計(jì)息，根據(jù)不同的期限其利率也不盡相同，由于該資金屬于債務(wù)資金，資金使用與否都會(huì)產(chǎn)生利息，從這個(gè)角度來(lái)講，各級(jí)政府要盡量壓減資金的閑置時(shí)間，從而盡最大可能提高資金的使用效率。本階段各級(jí)資金監(jiān)管部門(mén)要做好以下幾方面的管理工作：①加強(qiáng)資金使用的時(shí)效性管理，根據(jù)工程進(jìn)度及時(shí)撥付工程款。②加強(qiáng)對(duì)資金撥付的監(jiān)督管理，保證資金的撥付安全。③加強(qiáng)對(duì)撥付資金的使用監(jiān)督，保證資金撥付與項(xiàng)目施工同步，撥付的資金完全用于項(xiàng)目的建設(shè)上。④項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，要通過(guò)在銀行開(kāi)立專(zhuān)戶(hù)的方式，將取得的收益專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)賬進(jìn)行管理。⑤加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的管理，對(duì)項(xiàng)目的收入及支出進(jìn)行規(guī)范化核算，提高利潤(rùn)水平，保障有充足的資金履行債務(wù)的償還義務(wù)。⑥債券到期后及時(shí)履行債務(wù)的還本付息責(zé)任，保障政府的社會(huì)公信力。

3.2 做好專(zhuān)項(xiàng)債券的信息披露工作

按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定,地方政府、財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)及項(xiàng)目單位要根據(jù)相關(guān)規(guī)定及時(shí)規(guī)范披露專(zhuān)項(xiàng)債券及相關(guān)項(xiàng)目信息。財(cái)政部門(mén)在披露的專(zhuān)項(xiàng)債券信息中至少應(yīng)包含項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益、專(zhuān)項(xiàng)債券期限與規(guī)模、融資平衡方案、發(fā)行計(jì)劃安排等信息。行業(yè)主管部門(mén)和項(xiàng)目單位應(yīng)披露項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、專(zhuān)項(xiàng)債券資金使用情況等信息。各方主要做好以下幾方面工作：①按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)披露專(zhuān)項(xiàng)債券的基本信息、財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及相關(guān)債務(wù)總體情況、項(xiàng)目及對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入情況、風(fēng)險(xiǎn)揭示以及對(duì)投資者做出購(gòu)買(mǎi)決策有重大影響的其他信息。②專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行人要嚴(yán)格遵循信息披露誠(chéng)實(shí)信用原則,不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或重大遺漏,保障投資者及時(shí)獲取所投資債券項(xiàng)目真實(shí)、可靠、有效的有關(guān)重要信息。③債券項(xiàng)目在債券發(fā)行前，要對(duì)項(xiàng)目的投融資及盈利水平進(jìn)行全面的公開(kāi)。④在專(zhuān)項(xiàng)債券存續(xù)期內(nèi),債券發(fā)行人須持續(xù)披露項(xiàng)目的總體情況、募集資金的使用情況、對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入情況以及可能影響專(zhuān)項(xiàng)債券償還能力的其他重大事項(xiàng)等信息。⑤每個(gè)年度終了，各級(jí)政府要對(duì)年內(nèi)使用專(zhuān)項(xiàng)債券資金的項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)、利潤(rùn)、償債等情況進(jìn)行詳細(xì)的公開(kāi)，從而接受社會(huì)的監(jiān)督。

3.3 做好專(zhuān)項(xiàng)債券的后期績(jī)效評(píng)價(jià)工作

按照財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位要以專(zhuān)項(xiàng)債券支持項(xiàng)目為對(duì)象，通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督、事后績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等環(huán)節(jié)，推動(dòng)提升債券資金的配置效率和使用效益，加強(qiáng)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的績(jī)效管理，提高資金的使用效益，有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？?jī)效管理工作應(yīng)當(dāng)遵循以下5個(gè)方面原則。

3.3.1 科學(xué)規(guī)范管理原則。專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)行全生命周期管理。堅(jiān)持“舉債必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理理念。建立規(guī)范科學(xué)的工作流程和指標(biāo)體系，推動(dòng)績(jī)效管理工作有序科學(xué)規(guī)范開(kāi)展。

3.3.2 各部門(mén)協(xié)同配合原則。各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金的績(jī)效管理工作，督促并指導(dǎo)項(xiàng)目主管部門(mén)和項(xiàng)目單位具體實(shí)施各項(xiàng)管理工作，各部門(mén)相互配合協(xié)同合作，提高債券資金的管理及使用水平。

3.3.3 信息公開(kāi)透明原則?？?jī)效信息是專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目信息的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行公開(kāi)，自覺(jué)接受社會(huì)的監(jiān)督，通過(guò)信息公開(kāi)推動(dòng)和提高專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用效率。

3.3.4 目標(biāo)制定可實(shí)現(xiàn)原則。要根據(jù)實(shí)際情況制定切實(shí)可行，通過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)即不能脫離實(shí)際，又不能設(shè)立太低，要制定出經(jīng)過(guò)努力可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，確?？?jī)效的可持續(xù)性。

3.3.5 注重強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用原則。要突出績(jī)效管理結(jié)果的激勵(lì)約束作用，將考核的績(jī)效結(jié)果應(yīng)用于今后的工作中，使管理結(jié)果成為以后專(zhuān)項(xiàng)債券額度分配的測(cè)算因素，并與相關(guān)管理措施和政策試點(diǎn)相掛鉤，提高績(jī)效結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用范圍。

4 結(jié)束語(yǔ)

專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用和管理工作是政府資金管理的重要組成部分。專(zhuān)項(xiàng)債券資金的管理不僅關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)還關(guān)系到政府公信力的具體體現(xiàn)。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用，可以極大的促進(jìn)內(nèi)蒙古自治區(qū)社會(huì)基本建設(shè)的投入，對(duì)于內(nèi)蒙古自治區(qū)公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有極大的積極促進(jìn)作用。專(zhuān)項(xiàng)債券的使用不但對(duì)于拉動(dòng)消費(fèi)提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較高的刺激和促進(jìn)作用，還可以帶用大批民間資本實(shí)現(xiàn)投資，從而提高整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?？梢孕蜗蟮膶?zhuān)項(xiàng)債券比喻為是一瓢引水，通過(guò)這瓢引水的帶動(dòng)，不僅可以帶來(lái)甘甜的井水，還會(huì)潤(rùn)澤一方土地。作為各級(jí)政府部門(mén)，2022年我們要加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券資金的使用及管理工作，將專(zhuān)項(xiàng)債券做成民心債、放心債，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券的使用，提高內(nèi)蒙古自治區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，建設(shè)更多群眾滿意、社會(huì)認(rèn)可的公益性基礎(chǔ)設(shè)施，提高人民群眾的生活水平和社會(huì)認(rèn)同感，讓專(zhuān)債資金更快更好地為內(nèi)蒙古自治區(qū)的公益建設(shè)貢獻(xiàn)力量，更好地為內(nèi)蒙古2 400多萬(wàn)人民群眾謀幸福。