趙宇廷

(1.內(nèi)蒙古師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用與修復(fù)工程技術(shù)研究中心，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000)

1 土地綜合整治的內(nèi)涵分析

改革開放以來，我國各地相繼開展了一系列專項(xiàng)的土地整治工作。土地整治工作從單一、少量、分散的整治活動(dòng)發(fā)展到全面的、全域的、全要素的整治活動(dòng)，土地整治的內(nèi)涵也在不斷豐富。1981年國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建設(shè)委員會(huì)第145號(hào)文件《關(guān)于開展國土綜合整治工作的報(bào)告》中指出：“土地整治包括土地資源乃至整個(gè)土地環(huán)境的調(diào)查、開發(fā)、利用、治理和保護(hù)5項(xiàng)相互關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)”。

360百科將土地綜合整治定義為：在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整治、復(fù)墾、開發(fā)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為基礎(chǔ)的平臺(tái),推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、人口集聚、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程[1]。

《土地整治術(shù)語》指出，“土地綜合整治”是指解決土地空間開發(fā)和利用中出現(xiàn)的問題，遵循“山、水、林、田、湖、草”生命共同體的理念，綜合考慮工程、技術(shù)、環(huán)境、生物等因素的活動(dòng)，采取措施修復(fù)土地空間功能，提高土地空間質(zhì)量，促進(jìn)土地空間有序發(fā)展，統(tǒng)籌“山水林田湖草”系統(tǒng)管理，建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺(tái)。

隨著土地綜合整治在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的支撐作用日益突出，整治目標(biāo)更加多元化，整治內(nèi)容和手段更加多樣化，整治時(shí)間維度不斷延伸，整治空間維度向外擴(kuò)展，同時(shí)，結(jié)合一些學(xué)者對(duì)土地綜合整治內(nèi)涵的界定，土地綜合整治總體上是以生態(tài)文明建設(shè)理念為指導(dǎo)，以國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，堅(jiān)持“山水林田湖草”生命共同體理念，調(diào)整人地關(guān)系，根據(jù)土地空間問題診斷需要，劃分土地綜合整治區(qū)，通過構(gòu)建土地綜合整治技術(shù)框架，因地制宜綜合采取多種措施，進(jìn)行全方位、全區(qū)域、全要素、全過程的綜合整治，最終達(dá)到促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化土地空間發(fā)展格局，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的。

2 國內(nèi)外土地綜合整治研究進(jìn)展

2.1 國外土地綜合整治研究進(jìn)展

國外的土地整治始于16世紀(jì)中葉，在德國、荷蘭、俄羅斯、日本等國陸續(xù)開展。德國于1886年首次提出土地整理這一術(shù)語，并于1953年頒布了世界上第一部《土地整理法》，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和對(duì)土地資源需求的增加，德國對(duì)土地整理法的內(nèi)容進(jìn)行了兩次細(xì)致修改[2]，豐富了土地整理理論。德國的土地整理已經(jīng)形成促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)土地高效利用和耕地平衡、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的土地整理體系[3-4]。

荷蘭也是較早開展土地整治的國家之一，于1985年頒布了《土地整理法》，自20世紀(jì)70年代以來，荷蘭土地整理已由簡單的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)向更有效利用農(nóng)村土地和土地利用的多功能化[5]。

俄羅斯于1779年建立了世界上第一所土地整理學(xué)校，并開始研究土地整理理論和技術(shù)手段，其土地整理的主要任務(wù)是調(diào)整土地關(guān)系、組織土地利用和土地資源管理等，目前形成了比較完善的土地整理體系[6-7]。

日本的土地整理則十分重視耕地整理，明治32年制定了耕地整理法。日本土地整理研究的主要內(nèi)容是地塊的重新規(guī)劃和利用、田塊的歸并、土地交換處理、地租分配和耕地整理登記等[8]。

2.2 國內(nèi)土地綜合整治研究進(jìn)展

土地綜合整治越來越受到各級(jí)政府和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的重視，全國范圍內(nèi)也開展了土地綜合整治試點(diǎn)。目前，我國土地綜合整治取得了較豐富的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2.2.1 理論研究進(jìn)展。隨著專家學(xué)者們對(duì)土地綜合整治的深入研究，土地綜合整治已從單一的、重量的“田水路林村”土地整治轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暼成鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)的“山水林田湖草”的國土綜合整治[9]。曹帥等[10]運(yùn)用DPSI模型分析了土地綜合整治的運(yùn)行機(jī)制，建立了土地綜合整治的理論框架。韓博等[11]結(jié)合新的發(fā)展階段國土綜合整治工作的制度和政策要求，構(gòu)建了詳細(xì)的國土綜合整治分類體系，提出了不同整治類型的整治方向、目標(biāo)、參考指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑。翁睿等[12]根據(jù)CiteSpace在1988年—2020年期間在Web of Science期刊引入數(shù)據(jù)庫中介紹的4 000多篇生態(tài)恢復(fù)文獻(xiàn)，梳理總結(jié)了國際生態(tài)恢復(fù)的概念和方法，提出我國土地綜合整治應(yīng)建立可持續(xù)的社會(huì)生態(tài)耦合系統(tǒng)；加強(qiáng)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，注重景觀恢復(fù)的修復(fù)方法；建立社會(huì)參與、績效監(jiān)督、多元化投資的整治管理機(jī)制，因地制宜逐步推進(jìn)整治實(shí)施。姜廣輝等[13]從國土綜合整治主體的復(fù)雜性、過程的復(fù)雜性和環(huán)境的復(fù)雜性3個(gè)特點(diǎn)出發(fā)，識(shí)別國土綜合整治實(shí)施運(yùn)行中產(chǎn)生的各種問題，具體問題具體分析，提出了項(xiàng)目規(guī)劃控制、多元化主體治理、多元資金整合和效能指標(biāo)儲(chǔ)備等9種系統(tǒng)的國土綜合整治革新機(jī)制。

2.2.2 實(shí)踐研究進(jìn)展。從研究規(guī)模上看，在市級(jí)層面，雷錫瓊等[14]依托重慶銅鑼山項(xiàng)目，對(duì)銅鑼山區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行診斷，從銅鑼山水源涵養(yǎng)能力低、產(chǎn)品供給能力低、鄉(xiāng)村景觀質(zhì)量低及生物多樣性減少等實(shí)際問題出發(fā)，提出綜合保護(hù)策略和基于自然的綜合恢復(fù)策略，如生態(tài)系統(tǒng)綜合設(shè)計(jì)戰(zhàn)略、協(xié)同共生戰(zhàn)略等，針對(duì)生態(tài)保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)、合理利用、科教等四類專項(xiàng)規(guī)劃布局，構(gòu)建土地綜合整治工程體系，這有助于銅鑼山山地生態(tài)系統(tǒng)的重建。

上海市分別在2011年、2013年和2016年啟動(dòng)了市級(jí)土地整治項(xiàng)目和嘉北公園建設(shè)，根據(jù)國土空間管理體系的變革方向，開辟了“田水路林村廠”整治對(duì)象的綜合治理之路，并在村級(jí)加強(qiáng)了統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮了“多規(guī)合一”的優(yōu)勢，走上了國土綜合治理的全域整治之路[15]。以湖北省廣水市和嘉魚縣為例，李倩等[16]介紹了湖北省土地綜合整治試點(diǎn)中的優(yōu)秀樣本。如廣水市創(chuàng)新以往的土地整治路徑，提出“土地整治+”理念，將土地整治與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)相結(jié)合，突出生態(tài)和地域特色，打造了以楊寨生態(tài)土地整治工程為代表的新模式。

在縣級(jí)層面，湖北省嘉魚縣以耕地占補(bǔ)平衡與增減掛鉤政策為基礎(chǔ)，結(jié)合土地權(quán)屬調(diào)整、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、“山水林田湖草”治理系統(tǒng)，解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境難題，打造特色城鄉(xiāng)綜合體[16]。

在城鎮(zhèn)層面，高琨等[17]以臨沂市書院社區(qū)為例，根據(jù)目前書院社區(qū)土地空間利用存在的問題，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦條件，從山地保護(hù)、水系治理、林網(wǎng)布局、農(nóng)田整治、湖泊水庫保護(hù)等方面，引入多種空間分析方法，全面優(yōu)化村莊用地空間。

3 土地綜合整治問題識(shí)別

土地綜合整治方式較為單一。目前，我國的土地整治主要停留在工程技術(shù)層面，但是僅靠工程型的土地整治方式很難打造出地方特色鮮明、鄉(xiāng)村氛圍濃郁的社區(qū)，要因地制宜、因時(shí)制宜的調(diào)整和豐富土地整治內(nèi)涵與形式，加強(qiáng)與基層政府和當(dāng)?shù)鼐用窈献?，按需?gòu)建土地整治的政策體系。

土地生態(tài)系統(tǒng)易遭到破壞。土地生態(tài)系統(tǒng)長期受到高強(qiáng)度國土開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等因素的影響，歷史遺留問題較多，保護(hù)與修復(fù)任務(wù)繁重，以往單要素、單一類型的土地整治，各部門各自為戰(zhàn)式的模式，容易顧此失彼，最終會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成破壞。

土地綜合整治資金來源渠道較窄。土地綜合整治資金主要來源于財(cái)政撥款，社會(huì)資本投入力度不足，當(dāng)前受新冠肺炎疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，財(cái)政投資銳減，加上社會(huì)資本投資收益風(fēng)險(xiǎn)大，故土地綜合整治社會(huì)投資的積極性較低。

4 土地綜合整治的推進(jìn)建議

雖然全國各地開展的土地綜合整治試點(diǎn)工作取得了一定成效，但土地綜合整治是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長的工作，此外，我國的土地綜合整治仍處于初步探索階段。引導(dǎo)土地綜合整治規(guī)范、有序、高效運(yùn)行仍需要政府和學(xué)者的深入探索，未來土地綜合整治還有很長的路要走，在土地整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)變和發(fā)展的過程中，還應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面的思考。

4.1 樹立綜合性、全局性的管理理念

在國土空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，明確土地綜合整治的重點(diǎn)任務(wù)，通過綜合治理、系統(tǒng)恢復(fù)和整體保護(hù)，提高國土空間的生態(tài)服務(wù)和保護(hù)功能，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐功能。

4.2 加強(qiáng)人地關(guān)系思想建設(shè)

以科學(xué)調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，制定科學(xué)合理的國土綜合整治決策，明確修復(fù)受損國土的既定目標(biāo)、重點(diǎn)、程序和區(qū)域，識(shí)別導(dǎo)致國土開發(fā)的無序、空間不均衡等問題，防止對(duì)區(qū)域功能造成新的損傷。

4.3 加強(qiáng)“山水林田湖草”生命共同體的整體研究

對(duì)“山水林田湖草”的生命共同體進(jìn)行系統(tǒng)的、綜合的研究，同時(shí)統(tǒng)籌推進(jìn)綜合研究和科學(xué)技術(shù)研究，提高生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治的科學(xué)性。要以國土空間規(guī)劃為指導(dǎo)，從系統(tǒng)和全局的角度，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃，采取多種措施同步發(fā)展，整體設(shè)計(jì)，全方位、全區(qū)域、全過程、全要素，進(jìn)行土地綜合整治。

4.4 加強(qiáng)土地綜合整治向國土綜合整治轉(zhuǎn)型的生態(tài)思考

在開展國土綜合整治項(xiàng)目、工程或任務(wù)時(shí)，要融入生態(tài)文明建設(shè)思想，尊重自然規(guī)律，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，調(diào)整國土綜合整治的施工結(jié)構(gòu)，提供更多優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，營造更加美麗的生態(tài)環(huán)境。