□文│韓新華

自20世紀90年代互聯(lián)網(wǎng)民用化以來，經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生巨大變化，超級平臺的崛起重塑了數(shù)字市場結(jié)構(gòu)，也帶來了網(wǎng)絡(luò)治理權(quán)力的變革。面對層出不窮、紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容問題，傳統(tǒng)的政府規(guī)制顯得有些力不從心，平臺治理優(yōu)勢則不斷凸顯。經(jīng)由平臺進行規(guī)制，成為近年來許多國家網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的政策選擇。但平臺本身又是自利性的商業(yè)主體，其規(guī)制行為存在損害公共利益和用戶權(quán)益的可能。因此，如何在充分利用平臺的同時又能有效監(jiān)督平臺，就需要對自我規(guī)制和政府規(guī)制兩方面的功能進行有效整合。元規(guī)制又被稱為規(guī)制自我規(guī)制（Regulate Selfregulation），其要旨即在于對企業(yè)的自我規(guī)制（內(nèi)部規(guī)制）展開規(guī)制。該理念和模式對于平臺時代的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理具有重要的啟發(fā)意義和參照價值。

一、元規(guī)制模式的意涵以及理論基礎(chǔ)

1.元規(guī)制模式的意涵

元規(guī)制（Meta-regulation），又稱為受規(guī)制的自我規(guī)制（Regulated Self-regulation）[1]、強制的自我規(guī)制（Enforced Self-regulation 或 Mandated Selfregulation）[2]，是指公權(quán)力機構(gòu)對企業(yè)的自我規(guī)制施加外部監(jiān)督和限制的一種規(guī)制模式。[3]赫特將其界定為“國家對自我規(guī)制安排的監(jiān)督”。[4]帕克將其定義為“對規(guī)制者的規(guī)制過程”（Regulating the Regulators）。[5]摩根主張，元規(guī)制不是對社會和個人的直接規(guī)制，規(guī)制過程本身成了被規(guī)制的對象。[6]

傳統(tǒng)規(guī)制方式以行政規(guī)制和自我規(guī)制為典型。前者是以政府為主體，對規(guī)制對象實施自上而下的監(jiān)督和管理。后者是行業(yè)或企業(yè)自發(fā)進行的內(nèi)部規(guī)制。元規(guī)制模式并不是要取代兩者，而是要同時并用。元規(guī)制本身即蘊含兩種規(guī)制，一方面是企業(yè)的自我規(guī)制（內(nèi)部規(guī)制），另一方面是監(jiān)管部門對企業(yè)的自我規(guī)制展開規(guī)制（外部規(guī)制）。有人將這一規(guī)制方式歸為廣義上合作規(guī)制的一種，[7]也有人認為是行政規(guī)制的一種，只不過是一種間接的規(guī)制方式。準確地說，該機制是公私合作治理或公私混合治理方式的體現(xiàn)，與典型的政府和行業(yè)機構(gòu)進行合作的規(guī)制方式并不相同。

在元規(guī)制模式中，政府的角色由“劃槳轉(zhuǎn)向掌舵”，即由直接規(guī)制轉(zhuǎn)化為間接規(guī)制，或者說是“保持距離的規(guī)制”。[8]一方面，這種方式給予被規(guī)制對象以較大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)企業(yè)自身的情況，量體裁衣，制定符合實際的有效的內(nèi)部行為規(guī)范和執(zhí)行這樣的規(guī)范。[9]另一方面，企業(yè)的規(guī)制動力也發(fā)生了變化，從完全的自愿自發(fā)到對外在強制性壓力進行回應(yīng)。元規(guī)制方式因此兼具兩方面的優(yōu)點。對政府規(guī)制而言，將規(guī)制任務(wù)分配給企業(yè)，可以依賴企業(yè)的技術(shù)、資金、靈活性進行更有效的規(guī)制，節(jié)省公共成本。相對于自我規(guī)制來說，通過強制性要求企業(yè)履行規(guī)制義務(wù)，可以督促企業(yè)更好地進行內(nèi)部管理，實現(xiàn)公共利益。

2.元規(guī)制模式的理論基礎(chǔ)

元規(guī)制模式脫胎于現(xiàn)代“風險社會”的基本理念和制度應(yīng)對。隨著科技的不斷發(fā)展，社會的不確定性和復(fù)雜性增加，“風險”成為現(xiàn)代社會的重要特征，而政府的規(guī)制能力和效果不斷受到挑戰(zhàn)。在這一背景下，1980年代之后世界范圍內(nèi)興起了放松管制（Deregulation）或稱為新公共管理運動和趨勢。元規(guī)制即是其中一種形式。通常當規(guī)制的復(fù)雜性程度高但風險低的時候宜采用該模式。[10]

在1978年發(fā)表的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會:邁向回應(yīng)型法》一書中，美國學(xué)者塞爾茲尼克提出了法律的三種類型，“壓制型法”“自治型法”，以及作為改革方向的“回應(yīng)型法”。“回應(yīng)型法”強調(diào)，有效的治理不僅要關(guān)注國家的正式法律制度，還需充分重視其他組織制定的非正式規(guī)范。在“回應(yīng)型法”中，“國家的法律更多地起到補充、輔助性的功能，為其他社會組織參與政策制定提供制度保障，其他主體的規(guī)則受到高度重視，國家為其他主體的制度安排提供權(quán)威性支持”。[11]

1983年，德國學(xué)者托依布納在前述兩位學(xué)者探討的基礎(chǔ)上，進一步提出了法律自創(chuàng)生理論 （Legal Theory of Autopoiesis），或稱為反身法（Reflexive Law）理論。德國著名社會學(xué)家盧曼認為，世界是由具有差異性和自主性的社會子系統(tǒng)構(gòu)成的，這些子系統(tǒng)在認知上是開放的，但是在規(guī)范和操作上是封閉的。[12]在此基礎(chǔ)上，托依布納進一步指出，法律對其他社會系統(tǒng)的影響和調(diào)整存在著很大的局限性。他認為，問題解決之道不在于追隨經(jīng)濟學(xué)家倡導(dǎo)的強調(diào)市場控制的放松管制路線，而應(yīng)采取更為復(fù)雜、抽象和間接的規(guī)制干預(yù)形式，對自我規(guī)制進行規(guī)制。[13]該進路引發(fā)了對被規(guī)制主體內(nèi)部管理系統(tǒng)的關(guān)注，以確保被規(guī)制者遵循規(guī)制目標。

二、元規(guī)制模式在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的應(yīng)用

信息技術(shù)的發(fā)展以及移動互聯(lián)網(wǎng)的普及，帶動了網(wǎng)絡(luò)超級平臺的興起。從搜索引擎到社交媒體，從娛樂綜藝到電子商務(wù)，從交通出行到訂餐團購，幾家頭部平臺占據(jù)了絕大部分市場份額。超級平臺憑借巨大的信息、技術(shù)優(yōu)勢，已經(jīng)成為各類信息、流量最重要的入口，也獲得了信息管理的超級權(quán)力。

1.元規(guī)制模式應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的緣由

平臺時代，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容更加豐富、多元，內(nèi)容規(guī)制的復(fù)雜性空前提高，治理風險高度集聚。面對信息洪流，有效的規(guī)制必須依靠自動化、批處理的信息技術(shù)，而政府因技術(shù)及專業(yè)能力等客觀因素，難以深入網(wǎng)絡(luò)平臺直接進行內(nèi)容治理，其監(jiān)管往往具有滯后性。

而擁有技術(shù)、資源等優(yōu)勢的平臺，在自我規(guī)制能力和效率上甚至要勝于政府。但平臺終究是商業(yè)機構(gòu)，雖然出于市場壓力或社會輿論壓力，平臺也有動力進行自發(fā)規(guī)制，但這種規(guī)制的目標和力度往往具有不確定性，犧牲公共利益、侵害用戶權(quán)益的情形時有發(fā)生。

因此，平臺時代的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，一方面表現(xiàn)為對平臺內(nèi)部規(guī)制的依靠，另一方面也需要對平臺的內(nèi)部規(guī)制進行監(jiān)督。元規(guī)制模式恰好兼具兩方面的優(yōu)勢，對政府規(guī)制來說，可以較好地解決治理能力不足的問題；對自我規(guī)制而言，可以較好地解決治理動力不足的問題。

2.元規(guī)制模式在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的具體應(yīng)用

元規(guī)制模式在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中應(yīng)用前景廣闊。元規(guī)制應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中，主要表現(xiàn)為政府以法律義務(wù)推動平臺強化內(nèi)部治理機制。政府的主要任務(wù)并不在于干預(yù)平臺上具體的違規(guī)事件，而是對平臺整體的信息處理機制進行監(jiān)督。元規(guī)制模式要求政府為企業(yè)的自我規(guī)制設(shè)定一套標準化的程序性和框架性要求，并以此作為法律評價的基礎(chǔ)。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中，這些要求的核心是正當程 序（Due Process）、 透 明（Transparency）、 可責（Accountability），并以此作為設(shè)定法律義務(wù)的基礎(chǔ)。

過程規(guī)制中的正當程序要求。元規(guī)制模式的特點即由個案規(guī)制轉(zhuǎn)為整體規(guī)制，由結(jié)果規(guī)制轉(zhuǎn)為過程規(guī)制，其核心要旨體現(xiàn)為對企業(yè)發(fā)現(xiàn)和處理違法有害內(nèi)容的整個流程提出一系列正當程序的要求。

在問題發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)，網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)當為用戶提供一個易于識別的投訴渠道，并建立一套科學(xué)、合理的機器審核和人工審核觸發(fā)機制。我國《網(wǎng)絡(luò)安全法》以及諸多規(guī)章、規(guī)范性文件已對此有明確要求。自2014年以來，在中央網(wǎng)信辦違法和不良信息舉報中心的不斷督促下，目前向社會統(tǒng)一公布舉報受理方式的網(wǎng)站平臺已達3500余家。[14]

內(nèi)容處理流程的正當程序既包括對人員、組織架構(gòu)的要求，也包括對處理流程科學(xué)性的要求。我國對微博客、互聯(lián)網(wǎng)論壇、群組等的規(guī)范性文件中都要求平臺配備與規(guī)模相適應(yīng)的專業(yè)審核人員，并定期接受業(yè)務(wù)培訓(xùn)。2017年《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》第十二條規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)提供者應(yīng)當健全信息發(fā)布審核、公共信息巡查、應(yīng)急處置等信息安全管理制度。2021年《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》第二十條規(guī)定，公眾賬號信息服務(wù)平臺應(yīng)當健全受理、甄別、處置、反饋等機制，明確處理流程和反饋時限，及時處理公眾投訴舉報和生產(chǎn)運營者申訴。

透明度原則指導(dǎo)下的信息披露制度。透明是對平臺內(nèi)容管理的核心要求。由于信息不對稱、技術(shù)壁壘，平臺內(nèi)部規(guī)制存在諸多問題，比如內(nèi)容標準模糊、規(guī)制過程不透明以及算法黑箱等，公共利益和用戶權(quán)益很容易受損。對權(quán)力最好的監(jiān)督就是將其放在陽光下，需要企業(yè)將其內(nèi)容標準、信息處理過程以及處理結(jié)果進行一定程度的公開，向政府和公眾進行信息披露。

內(nèi)容標準的透明是指內(nèi)容審查標準應(yīng)當明確、清晰，易于用戶理解和遵守。我國《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》第十五條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺應(yīng)當制定并公開管理規(guī)則和平臺公約，完善用戶協(xié)議，明確用戶相關(guān)權(quán)利義務(wù)，并依法依約履行相應(yīng)管理職責。近年來，我國大型平臺的內(nèi)容標準正朝著規(guī)范化、明確化方向進展。

更重要的是信息處理過程和處理結(jié)果的透明，要求處理流程和結(jié)果應(yīng)當及時向相關(guān)人士、公眾和政府進行披露。個案的處理應(yīng)當向相關(guān)人士及時履行告知義務(wù)，我國《民法典》侵權(quán)編對此已有詳細規(guī)定。對于社會影響較大的個案，處理過程和結(jié)果還應(yīng)當向政府和公眾及時通報，接受監(jiān)督。此外，平臺還應(yīng)以發(fā)布年度報告或者半年度報告的形式將其網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的整體情況，包括主動審核和舉報投訴的類型、數(shù)量、處理過程、處理結(jié)果等向政府和公眾進行信息披露。尤其是向公眾披露，對平臺是一項非常有力的監(jiān)督方式。由于披露程度和水準會影響企業(yè)聲譽，進而關(guān)聯(lián)經(jīng)濟效益，因此是一種更為有效的監(jiān)督和激勵機制。

隨著智能算法普遍運用于信息分發(fā)流程，目前透明度原則還重點體現(xiàn)為算法的透明。2021年12月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等四部門聯(lián)合發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》第十六條就提出了這樣的要求，“算法推薦服務(wù)提供者應(yīng)當以顯著方式告知用戶其提供算法推薦服務(wù)的情況，并以適當方式公示算法推薦服務(wù)的基本原理、目的意圖和主要運行機制等”。未來，算法透明應(yīng)當是信息披露的重點。

間接規(guī)制下的有效問責。問責是指如何讓平臺有效地承擔起信息管理責任。元規(guī)制模式本質(zhì)是一種間接規(guī)制，問責的基礎(chǔ)不是對平臺某些個案的處理不當，或者單純考察違法有害信息在網(wǎng)絡(luò)上的泛濫情況，而是對平臺的內(nèi)部處理系統(tǒng)是否科學(xué)合理、是否運作良好進行評價，即內(nèi)部機制是否有效履行了透明、正當程序等一系列要求，是否能夠有效阻止違法有害信息在其平臺上進行傳播。

注重整體導(dǎo)向和過程評價的問責有助于改變我國內(nèi)容治理長期被詬病的運動式路徑依賴，建立起一套更為穩(wěn)定的常規(guī)執(zhí)法機制，提高執(zhí)法的法治化水平。該問責方式也有助于平臺將法律要求內(nèi)化，形成一套更為嚴謹、有效的內(nèi)部管理機制，對政府的規(guī)制方式和處罰方式有著更為穩(wěn)定的預(yù)期，改變之前的應(yīng)急和權(quán)宜之計心態(tài)，有利于市場信心和秩序的更好建立。

三、元規(guī)制模式應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的爭議與應(yīng)對

相比傳統(tǒng)的政府規(guī)制，元規(guī)制有利于調(diào)動平臺參與治理的積極性，充分發(fā)揮其規(guī)制優(yōu)勢，也可以減輕政府的規(guī)制負擔，是平臺時代網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的重要選項。但該模式在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的應(yīng)用也存在一定的問題。一方面，將企業(yè)的內(nèi)部自律上升至法律要求，并規(guī)定一系列強制性義務(wù)，包括技術(shù)投入和人工成本，會在一定程度上增加企業(yè)負擔，對企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新有所影響。另一方面，將自律行為變?yōu)閺娭疲瑢嶋H上是進一步賦權(quán)平臺，加劇了平臺與用戶之間的不對等，使得用戶的隱私權(quán)、表達權(quán)等權(quán)益保障更加脆弱。因此，元規(guī)制模式在網(wǎng)絡(luò)治理中的應(yīng)用需要相關(guān)制度予以補足。

1.按照平臺規(guī)模分類設(shè)定義務(wù)

不同規(guī)模平臺的經(jīng)濟實力和治理能力差距很大。超級平臺掌握巨大的信息、技術(shù)與資源，有能力消化治理成本，而且在一定程度上已經(jīng)具有基礎(chǔ)設(shè)施的地位，應(yīng)當承擔更多的社會責任。但市場上還存在眾多的處在創(chuàng)業(yè)期或成長期的中小型平臺，超出其能力的內(nèi)容管理義務(wù)會對其造成經(jīng)濟負擔，阻礙其創(chuàng)新和發(fā)展。因此，應(yīng)當根據(jù)平臺規(guī)模進行分類管理。2021年10月，國家市場監(jiān)管總局組織起草的《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南》（征求意見稿）已經(jīng)體現(xiàn)出這種規(guī)制思路。

2.對內(nèi)容處理不當?shù)木葷鷻C制

平臺審核的賦權(quán)客觀上會進一步強化平臺的主導(dǎo)地位，弱化用戶權(quán)益保障。元規(guī)制模式的實施，必須在用戶權(quán)利救濟制度上進行充分設(shè)計。平臺和用戶之間是服務(wù)合同關(guān)系，平臺依據(jù)合約對用戶內(nèi)容實施管理。從法理角度，用戶權(quán)益的侵犯自然可以民法為依據(jù)向法院尋求權(quán)利救濟，但契約法以意思自治為基本原則，法院通常會尊重企業(yè)的內(nèi)部管理。因此，元規(guī)制模式下，應(yīng)當為用戶提供更有力的救濟方式，比如要求平臺必須建立嚴格的復(fù)審機制，并在條件許可的情況下，規(guī)定用戶可以尋求某種行政救濟方式。

3.引入第三方監(jiān)管作為補充

平臺審核的最大問題是專業(yè)性的不足，即在內(nèi)容違法性的判斷上，平臺無法做到如同執(zhí)法或司法人員那樣的專業(yè)判斷。而且平臺本身是利益相關(guān)方，更傾向于作出于己有利的決定，因此需要引入第三方監(jiān)管作為補充。該類機構(gòu)應(yīng)當具備獨立和專業(yè)的審核人員，具備適當?shù)男畔⑻幚碓O(shè)施，具備完整的程序規(guī)則，并有足夠的資金作為保障。第三方監(jiān)管已經(jīng)開始進入我國法律視野。比如《互聯(lián)網(wǎng)用戶公眾賬號信息服務(wù)管理規(guī)定》第二十條就規(guī)定“鼓勵互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)組織開展公眾評議”以及“建立多方參與的權(quán)威調(diào)解機制，公平合理解決行業(yè)糾紛，依法維護用戶合法權(quán)益”。具體如何實施還可以進一步明確。

四、結(jié)語

平臺時代的全面到來帶來了巨大的內(nèi)容治理挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的政府規(guī)制以及平臺自我規(guī)制模式在回應(yīng)這些挑戰(zhàn)上各自顯出困境，因此需要對兩種規(guī)制方式進行重構(gòu)、整合和優(yōu)化。正是在這個意義上，元規(guī)制模式提供了一個可資借鑒的范式。該模式以間接規(guī)制和過程規(guī)制為主要特征，防控的重點是過程的科學(xué)、透明和可評價，是政府和平臺合作治理的一種典型方式。但該模式在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的適用也存在一定的風險與不足，需要分級分類設(shè)定義務(wù)，對用戶權(quán)益設(shè)計充分的救濟機制，并引入第三方監(jiān)管制度作為保障。