吳柯葦

(1.北京大學(xué)法學(xué)院,北京 100871；2.北京大學(xué)科技法研究中心，北京 100871)

0 引言

科技立法是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，對(duì)于個(gè)體和社會(huì)發(fā)展而言，均具備重要意義?？萍剂⒎ㄉ鐣?huì)活動(dòng)催生了科技立法體系和科技法律體系兩種制度類(lèi)型，前者指代科技法律的規(guī)范體系，表達(dá)了科技法律的外在形式；后者指代科技法律的規(guī)范內(nèi)容，表達(dá)了科技法律的內(nèi)容結(jié)構(gòu)[1]。完善科技立法體系是貫穿科技法學(xué)始終的問(wèn)題主線，但由于科技事務(wù)自身的技術(shù)理性并不受人類(lèi)社會(huì)行為的影響而改變，因此科技立法從誕生之初便內(nèi)含技術(shù)發(fā)展性特征和法律安定性追求、技術(shù)客觀性本質(zhì)和政策主觀性特征間的張力[2]。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)科技立法體系化進(jìn)程有了長(zhǎng)足進(jìn)步，但科技實(shí)踐和立法活動(dòng)的內(nèi)在張力卻并未隨著科技立法體系的完善而消解，反而有沖突加劇的跡象。2020年以來(lái)，中國(guó)科技法律領(lǐng)域并存局部失衡、挑戰(zhàn)升級(jí)和機(jī)遇更新的基本現(xiàn)狀。從科學(xué)技術(shù)造假風(fēng)波劇情曲折，到基因編輯嬰兒事件挑戰(zhàn)倫理底線，到新冠病毒蔓延之初的無(wú)藥可用，再到中美貿(mào)易戰(zhàn) “卡脖子”科技短板暴露。2020年，中國(guó)人均GDP連續(xù)兩年超過(guò)1萬(wàn)美元[3]，步入所謂 “中等收入陷阱”階段。2021年，中國(guó)成為新冠疫情下唯一的經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)國(guó)家，但隨著美國(guó)科技脫鉤的打擊，中國(guó)在芯片制造等高科技領(lǐng)域受到重創(chuàng)，跳出中等收入陷阱的戰(zhàn)略預(yù)期面臨釜底抽薪的被動(dòng)局面。因此，通過(guò)完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，擺脫科技受制局面，進(jìn)而打通社會(huì)發(fā)展瓶頸，成為 “十四五”規(guī)劃以及2021—2035年中長(zhǎng)期科技發(fā)展規(guī)劃的重要命題[4]。實(shí)際上，科技與法律的天然張力維持在合理區(qū)間，能促進(jìn)科技立法保持一定的體系開(kāi)放性和內(nèi)容延展性。如若這種張力出現(xiàn)明顯失衡，輕則導(dǎo)致法律失效停擺，重則導(dǎo)致發(fā)展受阻甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。如何在 “十四五”規(guī)劃發(fā)展階段正確把握發(fā)展趨勢(shì)以及與之適應(yīng)的科技立法理念，是高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期亟需探討的宏觀命題。通過(guò)對(duì)中國(guó)現(xiàn)有科技立法體系的進(jìn)展和趨勢(shì)進(jìn)行梳理和推演，繼而明確 “十四五”時(shí)期科技立法完善的可用理念，最終在現(xiàn)有科技立法基礎(chǔ)上找到完善路徑，將有助于前述命題的解答。

1 科技立法與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃

近代以來(lái)，科學(xué)研究規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化逐漸實(shí)現(xiàn)，科學(xué)技術(shù)活動(dòng)高投入和高門(mén)檻特性愈加明顯，政府投入和引導(dǎo)在科技發(fā)展中扮演著更加重要的角色。隨著法治理念的確立，科技政策的法律化，或者說(shuō)科技活動(dòng)的法制化，成為科技立法的基本問(wèn)題。

政策與立法的關(guān)系是科技立法的基礎(chǔ)理論命題。以科教興國(guó)戰(zhàn)略、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略、“十四五”規(guī)劃等重要文件為代表的國(guó)家決策，本質(zhì)上屬于行政管理的范疇。安全保障、公共服務(wù)和秩序維持，是現(xiàn)代國(guó)家的主要功能。國(guó)家行政管理的規(guī)范性文件即政策，是國(guó)家履行職能和執(zhí)政黨鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的工具之一。立法和政策具有本質(zhì)上的同源性和功能上的異質(zhì)性，二者同時(shí)都具備階級(jí)性、工具性和規(guī)范性特征，同時(shí)存在效力、對(duì)象、適用范圍、權(quán)威性等功能性差別。法律具備穩(wěn)定性、滯后性、可預(yù)期性，是管理者的社會(huì)限制；政策具備回應(yīng)性、變通性，但穩(wěn)定性差、主觀性強(qiáng)。在本體論層面，立法和政策不具備互相取代性，這是由人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)理性決定的，學(xué)理上把這種經(jīng)濟(jì)理性歸納為 “成本不滅定律”[5]。立法成本可歸納為四類(lèi)，即強(qiáng)調(diào)執(zhí)行法律的成本、社會(huì)凈損失和游說(shuō)成本以及權(quán)力尋租成本。立法成本不滅定律強(qiáng)調(diào)立法涉及諸多成本，立法成本可以轉(zhuǎn)移進(jìn)而由不同社會(huì)群體分擔(dān)，但唯獨(dú)不會(huì)憑空消失[6]。同時(shí)二者存在單向度的轉(zhuǎn)化可能和必要性，科技法學(xué)的主要任務(wù)之一即是推進(jìn)科技政策的法制化，這種安排背后暗含社會(huì)轉(zhuǎn)向的制度引領(lǐng)意涵，即政策先行，成熟以后再上升為法律。

科技立法中的公私法律規(guī)范呈現(xiàn)出比例消長(zhǎng)中的融合圖像。科技立法不同于傳統(tǒng)公私法律部門(mén)，其規(guī)范演進(jìn)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政策性、回應(yīng)性和變動(dòng)性特征，這與科技法學(xué)的特殊調(diào)整對(duì)象、作用方式和動(dòng)力機(jī)制緊密相關(guān)?？萍挤▽W(xué)是以科學(xué)技術(shù)活動(dòng)為特殊調(diào)整對(duì)象而確立的法律部門(mén)，科技法學(xué)的體系內(nèi)部貫穿復(fù)合作用機(jī)制，既有國(guó)家公權(quán)力，也有私人權(quán)利，立法和行政同時(shí)在科技法治過(guò)程中發(fā)揮推動(dòng)力量，并呈現(xiàn)出一定的順序性特點(diǎn)。相較于傳統(tǒng)民事和刑事法律部門(mén)，科技法律規(guī)范作用于社會(huì)生產(chǎn)生活的方式屬于間接模式，即作用對(duì)象存在特殊性、作用事由存在技術(shù)性、作用方式存在多樣性和政策性的復(fù)合樣態(tài)。盡管科技法學(xué)存在涉及面寬、作用面廣、功能和意義復(fù)合性強(qiáng)的特點(diǎn)，但并不意味著科技法學(xué)從此成為一種概括性的提法，或無(wú)實(shí)質(zhì)效用的學(xué)術(shù)分類(lèi)?？萍家?guī)范上升為法律必須滿足三個(gè)基本要素：①科技活動(dòng)本身存在特殊運(yùn)行規(guī)律；②科技活動(dòng)成為或者可能成為公共管理部類(lèi)；③科技活動(dòng)存在立法調(diào)整的必要性[7]。各國(guó)科技立法的基本內(nèi)容無(wú)不以此三要素為劃定邊界的標(biāo)準(zhǔn)，但由于各國(guó)所處發(fā)展階段和社會(huì)體制的差異，其側(cè)重點(diǎn)和發(fā)展順序有所不同。在立法體例層面，世界范圍內(nèi)的科技法制體例可分為兩類(lèi)，一類(lèi)為分散橫向立法模式，另一類(lèi)為集中縱向立法模式。前者以平行立法和分散立法為樣態(tài)，后者以有意識(shí)的體系化和自上而下的立法演進(jìn)順序?yàn)闃討B(tài)。分散橫向立法模式多見(jiàn)于較早進(jìn)行工業(yè)化的發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、英國(guó)等；集中縱向型立法模式常見(jiàn)于后發(fā)國(guó)家，如日本、韓國(guó)、中國(guó)等。

在科技立法中區(qū)分政策和立法的意義明顯。法律具有地域性、滯后性特征，一般而言法律不具備累加進(jìn)步特性?？茖W(xué)技術(shù)具有普適性、超前性，并且具備顯著的累積進(jìn)步性質(zhì)。作為社會(huì)科學(xué)的法律，在自然科學(xué)技術(shù)面前一開(kāi)始便面臨認(rèn)知缺位、性質(zhì)迥異的先天不足。法律能否就科學(xué)技術(shù)事務(wù)進(jìn)行有效調(diào)整甚至引導(dǎo)，是與科技法治相伴始終的根本問(wèn)題。在科學(xué)技術(shù)發(fā)展的無(wú)限性面前，有限的法律恰以明確底線和固化既有正確認(rèn)識(shí)的功能出現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)必不可少的互補(bǔ)。超越法律而代之以多變、主觀和程序制約不足的政策來(lái)調(diào)整科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，極容易走入謬誤。研究者們?cè)诳萍挤▽W(xué)這一門(mén)新興法律部門(mén)發(fā)軔之際，即洞察了法律和科技的這種緊張關(guān)系，并將有限調(diào)整和規(guī)則固定確立為科技法學(xué)的主要任務(wù)?？萍挤▽W(xué)的基本共識(shí)因此得以確立：科技法學(xué)的主要命題即科技政策的法治化。具體而言，科技法治的現(xiàn)階段任務(wù)可以界定為：21世紀(jì)初的20年，我國(guó)科技法制建設(shè)的目標(biāo)是將20世紀(jì)后期的兩個(gè)重要改革成就——科教興國(guó)戰(zhàn)略和依法治國(guó)方略結(jié)合，實(shí)現(xiàn)科技政策的法治化[8]。

2 科技立法體系分析：科技立法的歷史成就與階段需求

2.1 科技立法的發(fā)展現(xiàn)狀

中國(guó)科技立法整體呈現(xiàn)起步晚、發(fā)展快的特點(diǎn)，帶有明顯的通過(guò)制度改革引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展變革的法社會(huì)學(xué)特征，并逐漸進(jìn)入體系優(yōu)化、理念變革的歷史階段。按照內(nèi)容和位階劃分，中國(guó)科技立法包括憲法層面的科技立法、綜合性科技立法、專門(mén)性科技立法、附屬性科技立法、科技相關(guān)國(guó)際公約和條約?？萍剂⒎ㄗ匝影矔r(shí)代的附屬性科技立法起步，中央蘇區(qū)制定過(guò) 《晉察冀邊區(qū)行政委員會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)生產(chǎn)技術(shù)條例》等科技規(guī)范。新中國(guó)成立以來(lái)，相繼有 《保障發(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行規(guī)定》《關(guān)于獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)生產(chǎn)的發(fā)明、技術(shù)改進(jìn)及合理化建議的決定》等文件推出，但科技法制之勃興肇始于改革開(kāi)放以后。

學(xué)界存在將改革開(kāi)放以后的科技立法分為三個(gè)階段的觀點(diǎn)，即萌芽階段 (1975—1985年)、形成階段 (1986—1993年)、發(fā)展階段 (1994年—)[8]。從1979年中央政府制定 《水資源繁殖保護(hù)條例》，至1985年中共中央出臺(tái) 《關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱 《決定 (1985)》)期間，中國(guó)在科技進(jìn)步、人員、獎(jiǎng)勵(lì)、教育、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等領(lǐng)域共制定了法律和規(guī)章46件，科技法制的雛形彰顯。自 《決定 (1985)》出臺(tái)以后，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)和全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在北京聯(lián)合召開(kāi)的全國(guó)科技立法工作會(huì)議上確立了 “加強(qiáng)立法工作，把黨和國(guó)家發(fā)展科學(xué)技術(shù)的方針、政策規(guī)范化、具體化和制度化”的基本進(jìn)路，為后一階段科技立法體系的完善提供了重要支撐。1986年3月，中國(guó)科學(xué)家向時(shí)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平提出了關(guān)注和追趕國(guó)際高科技發(fā)展動(dòng)向的建議。在國(guó)家核心層面的重視下，《國(guó)家高技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱 “863綱要”)出臺(tái)?！?63綱要”出臺(tái)以來(lái)，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)相繼制定了科技相關(guān)法律法規(guī)282件，包括科技體制與科技進(jìn)步29件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)23件、科研經(jīng)費(fèi)與物資管理23件，其中以1993年通過(guò)的 《技術(shù)合同法》《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》(以下簡(jiǎn)稱 《科技進(jìn)步法》)最為重要?！犊萍歼M(jìn)步法》在改革開(kāi)放以來(lái)的科技立法中逐漸發(fā)揮出科技法制中基礎(chǔ)性立法的功能，在該法的統(tǒng)攝下，《關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定 (1995)》發(fā)布，次年 《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(以下簡(jiǎn)稱 《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》)頒布，連同 《加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定 (1999)》進(jìn)一步推進(jìn)了科技法制的完善。隨著2002年 《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)普及法》(簡(jiǎn)稱 《科普法》)的頒布，科技立法基本體系已經(jīng)成型。截至2021年除了部分法律修改及地方立法以外，沒(méi)有新的科技立法制定。2014年下旬，全面依法治國(guó)基本方略確立，中國(guó)法治進(jìn)程自此進(jìn)入新的歷史階段。2015年是全面依法治國(guó)的開(kāi)局之年，以 《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》修訂為標(biāo)志的科技立法活動(dòng)象征著原本以科技創(chuàng)新促進(jìn)型立法模式為主的科學(xué)立法體系中，加入了激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新活力和提升科技成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的基本導(dǎo)向，“以民為主”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下科技及相關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展。自2015年以來(lái)，中國(guó)科研機(jī)構(gòu)數(shù)量、專利申請(qǐng)量等均快速增長(zhǎng)[9]，同時(shí)民營(yíng)科技企業(yè)和市場(chǎng)研發(fā)主體在科技產(chǎn)業(yè)化方面發(fā)揮了更加重要的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)科技立法取得了巨大的歷史成就[10]。在制度層面，科技立法形成了從憲法到綜合性、專門(mén)性和附屬性科技立法的橫向布局，以及從中央立法到部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)的縱向結(jié)構(gòu)。在價(jià)值層面，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力以及改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神得到法律的固定和彰顯。在理念層面，尊重科學(xué)、尊重人才、求變求新、理性平和的科學(xué)文化在全社會(huì)普及開(kāi)來(lái)。在國(guó)際層面，有約必守、兼容并蓄、開(kāi)放合作和平等互利的科技交往的規(guī)范體系已經(jīng)建立。中國(guó)科技立法較好地回應(yīng)了社會(huì)需求、國(guó)家戰(zhàn)略，較好地提供了秩序管理、科技促進(jìn)和利益分配的公共服務(wù)，科技立法事業(yè)給國(guó)家復(fù)興和民族富強(qiáng)提供了重要的制度支撐。

2.2 國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和科技立法供需調(diào)節(jié)

面對(duì)新一輪科技變革加速到來(lái)的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)在 “十三五”規(guī)劃時(shí)期便已開(kāi)始進(jìn)行科技戰(zhàn)略的決策部署，提出包括深化科技體系改革、深入實(shí)施國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略和加強(qiáng)科學(xué)普及和創(chuàng)新文化建設(shè)等重要戰(zhàn)略意見(jiàn)。中共中央在 《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱 《建議》)中對(duì)未來(lái)五年國(guó)家科技發(fā)展提出如下期待：在指導(dǎo)方針和目標(biāo)建議方面應(yīng)該……以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力……破除制約高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的體制機(jī)制障礙，強(qiáng)化有利于提高資源配置效率、有利于調(diào)動(dòng)全社會(huì)積極性的重大改革開(kāi)放舉措……在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略方面提出強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量……優(yōu)化學(xué)科布局和研發(fā)布局，推進(jìn)學(xué)科交叉融合……完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制……加強(qiáng)科普工作……健全科技倫理體系……對(duì)比來(lái)看，“十三五”期間提出的國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略帶有較強(qiáng)的配合性和過(guò)渡性特征。典型文本表述如 “兼顧當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大戰(zhàn)略布局”“圍繞推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新，構(gòu)建良好創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)”“夯實(shí)創(chuàng)新的群眾和社會(huì)基礎(chǔ)”。不難看出，“十三五”期間的科技戰(zhàn)略規(guī)劃在整個(gè)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中來(lái)看，表現(xiàn)出夯實(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)中有進(jìn)和發(fā)展鋪墊的特點(diǎn)。隨著 “十三五”規(guī)劃的完成，以及2020年以來(lái)國(guó)際局勢(shì)、突發(fā)事件和國(guó)際力量對(duì)比的明顯變化，以 《建議》為代表的國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃文件中出現(xiàn)了諸如 “科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變”“把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐”的表述。措辭變化背后隱含著深刻變革和提質(zhì)增效的戰(zhàn)略需求，暗示著中國(guó)科技發(fā)展面臨嚴(yán)峻的內(nèi)外部壓力和挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)科技立法研究提出了新的命題。

體系優(yōu)化、效能提升和理念更新是法律演進(jìn)的恒常問(wèn)題，但由于科技立法調(diào)整對(duì)象的特殊性、中國(guó)科技立法后發(fā)集中型立法特點(diǎn)，還有轉(zhuǎn)型期的加速到來(lái)以及科技法治適用對(duì)象和地區(qū)間的發(fā)展不均而顯得更為復(fù)雜。中國(guó)科技立法的現(xiàn)存問(wèn)題有以下表征：例如對(duì)于2020年發(fā)生的基因編輯嬰兒事件，在現(xiàn)有科技立法下處于無(wú)法可依的尷尬境地，最終采用 “非法行醫(yī)”的理由對(duì)此踐踏科技活動(dòng)倫理底線的行為采取規(guī)制[11]。有學(xué)者撰文指出：基因編輯技術(shù)發(fā)展使基因定位和精確修改基因成為現(xiàn)實(shí)，需要在附屬性科技立法中將濫用科學(xué)技術(shù)并且威脅整體人類(lèi)安全的公共風(fēng)險(xiǎn)作為規(guī)制的重點(diǎn)[12]。也有研究指出，在綜合性科技立法中，如 《科技進(jìn)步法》存在可實(shí)施性差、制度定位不彰和價(jià)值單一的問(wèn)題[13]。在科技專門(mén)性立法中，如 《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《科普法》等立法也存在實(shí)施效果欠佳的問(wèn)題[14]。核心科技立法沒(méi)能有效實(shí)現(xiàn)制度定位，發(fā)揮應(yīng)有的統(tǒng)攝功能。地方性科技立法或行政規(guī)章存在同質(zhì)化高、可用性低和數(shù)量龐雜的問(wèn)題[13]。公法主導(dǎo)型的科技法治治理模式需要進(jìn)行理念變革，亟需加強(qiáng)科研自主權(quán)益保障，引入鼓勵(lì)創(chuàng)新的立法理念來(lái)完善 《科技進(jìn)步法》等主要科技立法，從而有效調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，保障國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的可實(shí)現(xiàn)性[15]。人工智能等高技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展也對(duì)現(xiàn)有科技立法體系提出了新需求，從單向度的 “技術(shù)-經(jīng)濟(jì)”調(diào)整模式轉(zhuǎn)為 “技術(shù)-社會(huì)+經(jīng)濟(jì)”的調(diào)整模式，才能有效實(shí)現(xiàn)高技術(shù)領(lǐng)域的多維度立法需求[16]。綜上，改革開(kāi)放以來(lái)形成的科技立法體系成就顯著，但同時(shí)也面臨國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整和發(fā)展階段變化帶來(lái)的內(nèi)部需求提升，以及國(guó)際政治、國(guó)家戰(zhàn)略和科技競(jìng)爭(zhēng)外部環(huán)境復(fù)雜的新形勢(shì)，現(xiàn)有科技立法逐漸暴露出的局部供需失衡和效能欠佳以及理念單一等問(wèn)題。

3 科技立法對(duì)策分析：有限形式化理念下的體系完善

思考科技立法的現(xiàn)存問(wèn)題，既要有歷史思維，也要有現(xiàn)實(shí)意識(shí)。前者是指鑒于改革開(kāi)放前后特殊的歷史和社會(huì)環(huán)境，現(xiàn)有科技立法的成就確屬來(lái)之不易。后者是指面對(duì)快速演變的科技和社會(huì)問(wèn)題，必須進(jìn)行實(shí)事求是的反思和完善。整體來(lái)看，科技立法從誕生之初便帶有明顯的回應(yīng)立法、過(guò)程引導(dǎo)和底線把控的特點(diǎn)。現(xiàn)有科技立法體系亟待從早期科技立法的政策固定性、立法宣誓型和概括性模式向可實(shí)施性、創(chuàng)新導(dǎo)向型和具體性方向轉(zhuǎn)化，可以從立法形式理性下的制度完善以及立法實(shí)質(zhì)理性下的觀念完善著手。

3.1 立法形式有限性原理推導(dǎo)與科技立法體系完善方向

科技立法的形式指代縱向和橫向的科技立法體系。同一般立法形式追求一樣，作為一個(gè)部門(mén)法的科技立法務(wù)必以建立邏輯周延、涵蓋面廣和體系自洽的法律體系為目標(biāo)，這一點(diǎn)在早期科技立法研究中經(jīng)常出現(xiàn)。科技法律制度需要在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的配套立法、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新的立法、高技術(shù)領(lǐng)域的立法以及科技法實(shí)施的監(jiān)督等方面繼續(xù)加強(qiáng)和完善[17]。這種觀點(diǎn)具有前瞻性和普遍適用性，其后近20年的科技立法學(xué)術(shù)探討很大程度上還是圍繞這一主題繼續(xù)展開(kāi)。同時(shí)歷史也為我們展示著這樣一個(gè)事實(shí)，即構(gòu)建一個(gè)宏大完善且邏輯精美的科技立法體系的學(xué)術(shù)倡議，并沒(méi)有在實(shí)證法事實(shí)層面完全實(shí)現(xiàn)，如應(yīng)該盡快制定 《科技投入法》《科研院所法》等早期科技法學(xué)的倡議并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)或者有即將實(shí)現(xiàn)的跡象。而特定領(lǐng)域的科技立法，如以知識(shí)產(chǎn)權(quán)為代表的科研成果分配法律制度卻蓬勃發(fā)展起來(lái)。這一事實(shí)提醒我們反思：通過(guò)理性思維構(gòu)建起來(lái)的科技立法體系也許同現(xiàn)實(shí)立法需求并不完全匹配，這種制度理性建構(gòu)和現(xiàn)實(shí)制度發(fā)展軌跡之間的落差也許自身即帶有客觀性和合理性。進(jìn)一步推導(dǎo)可以得出：以追求體系和形式完善的形式立法主義法學(xué)理念本身即存在一定的局限性。這種推論的合理性可以在法政策學(xué) “立法成本不滅定律”中得到支撐，因此立法發(fā)展需以強(qiáng)調(diào)必要性、實(shí)效性和適度體系化為理念指導(dǎo)。因此應(yīng)承認(rèn)科技立法的回應(yīng)性特點(diǎn)的客觀必要性，同時(shí)充分注意科技政策與科技法律的關(guān)系協(xié)調(diào)。當(dāng)立法體系建立以后，對(duì)于立法體系和規(guī)模完備的追求不應(yīng)再被擺在立法研究的首要位置，結(jié)合包括 《建議》等國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃需求，同時(shí)遵循政策法學(xué)的理論規(guī)律，對(duì)既有立法的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，進(jìn)而提升現(xiàn)有法律的實(shí)際效能，應(yīng)成為未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)科技立法的新方向。

3.2 科技立法有限形式化理念變革下的體系完善進(jìn)路

從現(xiàn)有科技立法體系來(lái)看，1993年通過(guò)的 《科技進(jìn)步法》是科技法制體系化的起點(diǎn)。作為新中國(guó)科技法制的第一項(xiàng)綜合性立法，該法在宗旨條款確立了 “促進(jìn)科技進(jìn)步、優(yōu)先發(fā)展科學(xué)技術(shù)、推動(dòng)科技服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的基本目標(biāo)。除了 《科技進(jìn)步法》以外，專門(mén)性科技立法主要包括：①科技成果權(quán)屬和知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，如 《中華人民共和國(guó)專利法》(以下簡(jiǎn)稱 《專利法》)、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》等；②科技成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)立法，如 《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等；③技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化立法，如 《標(biāo)準(zhǔn)化法》；④科普規(guī)范立法，如 《科普法》；⑤科技獎(jiǎng)勵(lì)專門(mén)法，如 《國(guó)家科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)條例》等。附屬性科技立法包括其他法律中涉及科學(xué)技術(shù)的條款以及科技相關(guān)的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等下位立法。

鑒于國(guó)家2020—2025年的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)考慮科技立法體系的現(xiàn)狀及問(wèn)題，本文認(rèn)為 “十四五”期間的科技立法體系完善應(yīng)從科技法治文化培育切入，加速提升公眾的科技理解能力、辨別能力和運(yùn)用能力。以 《科普法》為代表的科學(xué)技術(shù)普及法規(guī)體系是科教興國(guó)戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的立法依托之一，該法于2002年6月29日通過(guò)，至今已運(yùn)作逾18年，為中國(guó)科學(xué)技術(shù)普及事業(yè)的法治化發(fā)展提供了基本法律保障。21世紀(jì)的頭20年，是中國(guó)發(fā)展變革的關(guān)鍵階段，也是中國(guó)科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域快速進(jìn)步的20年。以 《科普法》為典型的科技立法呈現(xiàn)出與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和社會(huì)生產(chǎn)實(shí)踐不適應(yīng)的狀況。首先，該法律的使用年限已經(jīng)很長(zhǎng)，超出了現(xiàn)有法律更新的一般周期，立法滯后性問(wèn)題愈發(fā)明顯。其次，科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)同現(xiàn)行 《科普法》中的部分理念、原則、規(guī)定產(chǎn)生了一定沖突而亟需立法回應(yīng)和調(diào)和。再次，《科普法》制定之時(shí)，一些社會(huì)事態(tài)因尚未出現(xiàn)而未被立法涵蓋，如社會(huì)公共衛(wèi)生緊急事態(tài)、科學(xué)真理普及和謠言治理、后續(xù)法律修訂的概念變化等，亟需在 《科普法》中進(jìn)行規(guī)定或統(tǒng)合。最后，《科普法》頒布實(shí)施以來(lái)暴露出的一些問(wèn)題，如 “科普公益活動(dòng)流于形式”“現(xiàn)有科普活動(dòng)模式單一，社會(huì)公眾接受度低”“科普供應(yīng)端和需求端信息不對(duì)稱”等，都亟待進(jìn)行回應(yīng)性立法加以改觀。自2010年以來(lái)，關(guān)于修改 《科普法》以保證法律制度同社會(huì)發(fā)展相契合的立法提案已經(jīng)多次出現(xiàn)。例如，2014年錢(qián)念孫等代表關(guān)于修改 《科普法》的提案，2016年、2017年霍金花代表關(guān)于修改 《科普法》的提案等。

法乃國(guó)之重器，法的安定性為法律威嚴(yán)的首要保障。同時(shí)，法律的修改頻率同社會(huì)發(fā)展變革速度呈現(xiàn)正向關(guān)聯(lián)。提出在 “十四五”期間修訂 《科普法》，是基于對(duì)中國(guó)科技立法的現(xiàn)有成就和法律政策學(xué)、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理的把握和運(yùn)用。首先，鑒于立法機(jī)關(guān)的議事程序設(shè)置，重要法律的修改需要在合適的時(shí)間窗口進(jìn)行。隨著 《科技進(jìn)步法》(1993年頒布實(shí)施，2007年修改)、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(1996年頒布實(shí)施，2015年修改)、《專利法》(2020年第三次修訂完畢，2021年實(shí)施)等重要科技部門(mén)法的更新工作相繼完成，為 《科普法》的修改提供了時(shí)間窗口。其次，《科普法》作為科技法學(xué)體系的組成部分，同已經(jīng)完成修改或即將完成修改的 《科技進(jìn)步法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《專利法》等法律密切相關(guān)。前述法律的修改為 《科普法》的修改提供了充分的科研成果和關(guān)聯(lián)建議，吸收相應(yīng)成果進(jìn)行 《科普法》立法轉(zhuǎn)化正當(dāng)其時(shí)。最后，自1977年恢復(fù)高考以來(lái)，我國(guó)的科學(xué)文化人才體系得以重新建立，公眾科學(xué)文化素質(zhì)有了明顯提升，各領(lǐng)域各層次科學(xué)技術(shù)專業(yè)人才儲(chǔ)量大幅增加。隨著互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)信息傳輸技術(shù)的普及，科學(xué)技術(shù)知識(shí)普及工作迎來(lái)了科普資源豐富多樣、科普基礎(chǔ)設(shè)施完善、科普人才儲(chǔ)備充沛、科普社會(huì)需求增加的黃金發(fā)展時(shí)期。

3.3 科技立法有限形式化理念下 《科普法》對(duì)觀與檢視

如無(wú)特殊情況，立法完善和更新應(yīng)遵循 “漸進(jìn)主義”的基本立場(chǎng)?，F(xiàn)有科普法相關(guān)立法體系主要包括：1部法律，即 《科普法》；7個(gè)部門(mén)規(guī)章，包括 《交通運(yùn)輸部關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸科學(xué)技術(shù)普及工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《環(huán)境保護(hù)部、科技部、中國(guó)科協(xié)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)普及工作的意見(jiàn)》等。其中最為關(guān)鍵的還是 《科普法》本身，相較于后續(xù)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章，《科普法》立法位階高，頒布年份早，因此法律修改的必要性愈發(fā)明顯。在 《科普法》修改之后，后續(xù)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章便有了完善和修改的指導(dǎo)基礎(chǔ)?！犊破辗ā妨⒎w系的修訂應(yīng)當(dāng)分兩步走：首先對(duì) 《科普法》做修改；繼而對(duì) 《科普法》相關(guān)行政規(guī)章和地方立法、地方規(guī)章進(jìn)行體系化完善。

3.3.1 《科普法》基本定義和原則條款的科學(xué)化

科技部門(mén)法的定義和原則用語(yǔ)符合立法科學(xué)的一般邏輯，是科技立法有限形式化理念的題中之義。從立法科學(xué)的一般邏輯來(lái)看，《科普法》第2條第2款的存在實(shí)無(wú)必要，建議刪除?，F(xiàn)行 《科普法》第2條第2款規(guī)定：“開(kāi)展科學(xué)技術(shù)普及，應(yīng)當(dāng)采取公眾易于理解、接受、參與的方式?！钡?《科普法》中已存 “科普”的基本定義，即第2條第1款，“國(guó)家和社會(huì)普及科學(xué)技術(shù)知識(shí)、倡導(dǎo)科學(xué)方法、傳播科學(xué)思想、弘揚(yáng)科學(xué)精神的活動(dòng)”，科普的基本定義已經(jīng)包括科學(xué)普及活動(dòng)的根本目的是為了讓科學(xué)技術(shù)的受眾能夠理解、接受并且參與，因此規(guī)定此條實(shí)乃立法冗余?？破栈顒?dòng)根據(jù)受眾不同會(huì)出現(xiàn)不同的普及形式，其深淺程度也可以根據(jù)受眾的知識(shí)基礎(chǔ)而有所調(diào)整。無(wú)論是較高程度的受教育群體，還是較低的受教育水平群體，在法律意義上都屬于 “公眾”。在 《科普法》及相關(guān)司法解釋沒(méi)有對(duì) “公眾”做分類(lèi)說(shuō)明的情況下，針對(duì)不同受眾群體提供理解難度、接受容易度、參與性不同的科技普及內(nèi)容，顯然有違現(xiàn)行 《科普法》第2條第2款的字面規(guī)定。好在現(xiàn)行 《科普法》并未對(duì)此條款規(guī)定法律責(zé)任承擔(dān)方式，司法實(shí)踐中法律專業(yè)人士也可以通過(guò)法律解釋方法得出合理的結(jié)論。但這種本身沒(méi)有法律效果，同時(shí)又存立法冗余之嫌的規(guī)定存在，顯然有違科技立法有限形式化的科學(xué)立法邏輯。

科技立法有限形式化理念同時(shí)要求提升法律表述的概念清晰性和可實(shí)施性?，F(xiàn)行 《科普法》第8條中關(guān)于 “科學(xué)”“偽科學(xué)”“反科學(xué)”的界分問(wèn)題的不當(dāng)規(guī)定，亦是科技立法的歷史流弊。該條規(guī)定：“科普工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)精神，反對(duì)和抵制偽科學(xué)。任何單位和個(gè)人不得以科普為名從事有損社會(huì)公共利益的活動(dòng)?！贝艘?guī)定存在法律定義不清、立法可適用性低的弊端?！翱茖W(xué)”“偽科學(xué)”“反科學(xué)”都不是法律術(shù)語(yǔ)，至今也沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律含義。三個(gè)用語(yǔ)共同指向 “科學(xué)的界分”問(wèn)題，即什么是 “科學(xué)”和科學(xué)的意義問(wèn)題?？茖W(xué)的界分問(wèn)題目前仍然存在分歧，有包容和發(fā)展意識(shí)的科研工作者都不愿意在科學(xué)界分問(wèn)題上設(shè)定過(guò)多的教條和限制，而更傾向于鼓勵(lì)科學(xué)自由探索，這種態(tài)度和立場(chǎng)是有道理的。在立法文本中直接規(guī)定 “偽科學(xué)”及其法律效果，不僅使立法僭越了科學(xué)的角色，還一定程度降低了法律本身的嚴(yán)謹(jǐn)性和正當(dāng)性。建議立法在此采用留白處理，將學(xué)術(shù)性和技術(shù)性問(wèn)題留待專業(yè)領(lǐng)域去發(fā)展和界定，科技立法只對(duì)底線性的法益問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，即 “科普活動(dòng)不得有違公認(rèn)的科學(xué)精神，并有損社會(huì)公共利益?！?/p>

3.3.2 《科普法》實(shí)施主體和適用范圍的體系化

法學(xué)的科學(xué)性首要體現(xiàn)為人文科學(xué)的體系性[18]。受立法的時(shí)空局限，科技立法必然存在術(shù)語(yǔ)分歧和體系脫節(jié)問(wèn)題。隨著科技實(shí)踐和其他法律的變化，適時(shí)對(duì)科技立法的術(shù)語(yǔ)進(jìn)行體系化更新，是貫徹科技立法有限形式化理念的必然選擇?，F(xiàn)行 《科普法》在主體規(guī)定、適用范圍和權(quán)利義務(wù)方面規(guī)定即存此類(lèi)問(wèn)題。《科普法》第3條規(guī)定科普事業(yè)的主體是 “國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)村基層組織及其他組織”，此一規(guī)定已經(jīng)同其他立法脫節(jié)，理應(yīng)進(jìn)行體系化完善。理由如下：《科普法》頒布于2002年，《民法通則》頒布于2009年，修訂后的 《民法總則》又對(duì) 《民法通則》的民事主體立法規(guī)定進(jìn)行了統(tǒng)合和修改。因此，《科普法》中法定主體的立法表述應(yīng)該同現(xiàn)有其他立法的表述一致，以保證立法體系的一致性。

在科技立法有限形式化理念之下，科技立法亦應(yīng)與法律之外的自然和社會(huì)科學(xué)知識(shí)體系保持統(tǒng)一，這一問(wèn)題在科普法中有關(guān)自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的適用范圍上有所體現(xiàn)。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)曾有議案，建議修改 “科學(xué)技術(shù)普及法”為 “科學(xué)普及法”，并在調(diào)整范圍中增加哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的內(nèi)容。當(dāng)時(shí)全國(guó)人民代表大會(huì)教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)的答復(fù)是：科學(xué)技術(shù)普及法是我國(guó)保障和規(guī)范科普工作的一項(xiàng)專門(mén)法律?？破盏膬?nèi)容，不僅包括自然科學(xué)與技術(shù)，也包括社會(huì)科學(xué)；不僅包括科學(xué)知識(shí)的普及，也包括科學(xué)方法、科學(xué)思想、科學(xué)精神的普及。…… “科學(xué)普及法”是否能在內(nèi)涵上有更大拓寬，需要研究論證。本文認(rèn)為，科學(xué)和技術(shù)的關(guān)系是原理和應(yīng)用的關(guān)系。普及技術(shù)知識(shí)的同時(shí)，也有必要講清楚其內(nèi)含的科學(xué)原理，反之亦然。因此，科學(xué)技術(shù)普及不僅不應(yīng)該修改為 “科學(xué)普及”，反而應(yīng)該長(zhǎng)期堅(jiān)持，這是在科技立法中對(duì)法學(xué)與其他學(xué)科術(shù)語(yǔ)體系的兼顧，和對(duì)基本國(guó)情社情的關(guān)照。但是，將 “人文社會(huì)科學(xué)或哲學(xué)社會(huì)科學(xué)”明確寫(xiě)入 《科普法》中，具備必要性和可行性。社會(huì)一般認(rèn)知和學(xué)科分工層面，的確存在將 “科學(xué)技術(shù)”同 “自然科學(xué)技術(shù)”等同的誤認(rèn)。即使在不存在這種誤認(rèn)的人群中，對(duì)人文社會(huì)科學(xué)或哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要性和意義價(jià)值也存在誤解和偏差。將人文社會(huì)科學(xué)或哲學(xué)社會(huì)科學(xué)同自然科學(xué)同時(shí)寫(xiě)入 《科普法》中，是在科技立法內(nèi)外部對(duì)社會(huì)科學(xué)基本認(rèn)知的體系化統(tǒng)一，亦是對(duì)科技立法有限形式化理念的貫徹。

4 結(jié)語(yǔ)

科技立法涉及社會(huì)生活的方方面面，僅靠有限的實(shí)證觀察和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，很難在規(guī)范和實(shí)證、原理和實(shí)踐之間系統(tǒng)性地提出核心問(wèn)題和完善方案。因此相關(guān)研究需同時(shí)倚仗理性推導(dǎo)與邏輯建構(gòu)，同時(shí)還需注意將目光流連于社會(huì)需求流變和既有制度基礎(chǔ)之間。承認(rèn)科技立法的既有成就，是對(duì)習(xí)近平法治思想—— “社會(huì)主義建設(shè)不僅需要民主與科學(xué)，更需要法制”基本認(rèn)識(shí)的正確堅(jiān)持[19]，是為了將科技法治的歷史選擇固定下來(lái)并延續(xù)下去，進(jìn)而以一種務(wù)實(shí)的態(tài)度去靈活調(diào)整立法理念，補(bǔ)足立法短板。其根本目的仍然是為了實(shí)現(xiàn)科技立法的基本愿景，即依靠法治手段調(diào)整、促進(jìn)、導(dǎo)引、規(guī)范科技活動(dòng)的公共選擇。本文結(jié)合 《建議》關(guān)于加強(qiáng)科普事業(yè)發(fā)展的政策規(guī)劃，以 《科普法》為例說(shuō)明 “十四五”期間中國(guó)科技立法應(yīng)當(dāng)以及如何堅(jiān)持有限形式化理念。希望為相關(guān)科技立法的發(fā)展和完善提供一種路徑參考，其主要思想是：以歷史眼光為基本視野去理解科技立法本身，同時(shí)以直面階段性發(fā)展需求變易的現(xiàn)實(shí)為基本立場(chǎng)，進(jìn)而務(wù)實(shí)地指導(dǎo)科技立法完善的思維方式。