張一博

1.問(wèn)題的提出

成年心智障礙者在意思表達(dá)、認(rèn)知范圍、自理能力等方面存在不同程度的缺陷，民事行為能力也因此受損。鑒于此，自羅馬法時(shí)期開(kāi)始，人們便創(chuàng)設(shè)了監(jiān)護(hù)制度用以彌補(bǔ)成年心智障礙者民事行為能力的不足，保護(hù)其合法權(quán)益。各國(guó)成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)制度均建立在親屬關(guān)系之上。隨著現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，親屬關(guān)系不再像往日那樣密切，再加上監(jiān)護(hù)工作繁雜瑣碎，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系逐漸產(chǎn)生罅隙，監(jiān)護(hù)制度不再局限于親屬法，監(jiān)護(hù)人的資格逐漸多元化。監(jiān)護(hù)制度的形態(tài)因而發(fā)生了改變，從“自益監(jiān)護(hù)”演變?yōu)椤八姹O(jiān)護(hù)”[1]。部分成年心智障礙者沒(méi)有能夠履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的親人及朋友，也無(wú)經(jīng)濟(jì)能力雇用私人對(duì)其提供監(jiān)護(hù)，生存狀況便存在巨大危機(jī)。以美國(guó)為代表的福利國(guó)家針對(duì)這部分心智障礙者創(chuàng)設(shè)了公共監(jiān)護(hù)制度（public guardianship)，由公共官員或公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，照顧心智障礙者的生活，并管理其財(cái)產(chǎn)。

我國(guó)成年心智障礙者法定監(jiān)護(hù)制度體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第28條。該條限定法定監(jiān)護(hù)人為成年心智障礙者的配偶，父母、子女，其他近親屬，以及經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門同意的其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織。若成年心智障礙者沒(méi)有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，《民法典》第32條規(guī)定其監(jiān)護(hù)人“由民政部門擔(dān)任”，或“由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任”。由此可見(jiàn)，《民法典》賦予了愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織、民政部門和具有監(jiān)護(hù)條件的基層群眾性組織監(jiān)護(hù)人資格，使成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人不再局限于自然人，雖未明確書寫“公共監(jiān)護(hù)”一詞，但已體現(xiàn)了國(guó)家確立公共監(jiān)護(hù)制度的意圖。結(jié)合監(jiān)護(hù)制度的其余相關(guān)規(guī)定，我國(guó)《民法典》儼然已從宏觀層面為成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度搭建起了基本框架。然而，我國(guó)立法并未從微觀層面就該制度確立具體的適用規(guī)范。一些細(xì)節(jié)性的問(wèn)題值得思考：公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍是什么？公共監(jiān)護(hù)應(yīng)如何啟動(dòng)？公共監(jiān)護(hù)人須履行哪些職責(zé)？公共監(jiān)護(hù)人是抽象的組織機(jī)構(gòu)，不具備像自然人一般直接監(jiān)管、照顧成年心智障礙者的能力，應(yīng)當(dāng)如何履行監(jiān)護(hù)職責(zé)？公共監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)監(jiān)督？公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不力應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任？

2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“完善殘疾人社會(huì)保障制度和關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，促進(jìn)殘疾人事業(yè)全面發(fā)展”是黨在新時(shí)代新征程中的重要任務(wù)之一[2]。成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度是我國(guó)殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系的組成部分，是增進(jìn)成年心智障礙者民生福祉的有效措施，明確其制度原理與內(nèi)容具有重大理論意義。本文將從梳理闡釋公共監(jiān)護(hù)制度的理論入手，在我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)和立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上結(jié)合域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索健全我國(guó)成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的路徑，以期對(duì)改善成年心智障礙者的生存困境有所裨益。

2.成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度之理論闡釋

傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度屬于私法領(lǐng)域，然而私法僅能提供形式上的平等，長(zhǎng)期私法自治造成的后果是實(shí)質(zhì)不平等的問(wèn)題日益顯著，個(gè)人利益與社會(huì)利益的沖突日漸突出。如何保障社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益引起了人們的關(guān)注。從20世紀(jì)60年代起，西方福利國(guó)家如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等，就開(kāi)始采用公權(quán)力介入私法領(lǐng)域的方式，為社會(huì)上的弱勢(shì)群體提供一些基本服務(wù)。公共監(jiān)護(hù)制度也正是在這一階段逐步發(fā)展起來(lái)，并成為監(jiān)護(hù)制度中必不可少的組成部分。公共監(jiān)護(hù)制度也被稱為“最后手段的監(jiān)護(hù)”，是指“在缺乏有意愿、有實(shí)力、有責(zé)任的家庭成員或朋友作為私人監(jiān)護(hù)人，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力雇用私人監(jiān)護(hù)的情形下，任命公共官員或公共實(shí)體作為監(jiān)護(hù)人承擔(dān)法定監(jiān)護(hù)責(zé)任”[3]。該制度主要服務(wù)于喪失或部分喪失決策能力和生活能力的成年心智障礙者，旨在改善上述人群的生活困境，提升其生活質(zhì)量。公共監(jiān)護(hù)制度通過(guò)國(guó)家干預(yù)和法律強(qiáng)制來(lái)調(diào)整原屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)關(guān)系，保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。國(guó)家公權(quán)力的介入讓監(jiān)護(hù)制度帶有公法的性質(zhì)和色彩，在此意義上，公共監(jiān)護(hù)制度已逾越民法的范疇。社會(huì)法是“由國(guó)家制定和頒布的旨在保護(hù)社會(huì)弱者的生活安全，提供社會(huì)福利，促進(jìn)民生福祉，具有國(guó)家和社會(huì)幫助或給付性質(zhì)的法律法規(guī)的概稱”[4]，其產(chǎn)生的目的是保障社會(huì)弱勢(shì)群體的基本生活和基本權(quán)利，解決其生存和發(fā)展的問(wèn)題。公共監(jiān)護(hù)制度滿足社會(huì)法的“社會(huì)性”“幫扶性”“脫困性”的特征[5]，因此，筆者認(rèn)為公共監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)法范疇。下文筆者將從社會(huì)法的理論基礎(chǔ)入手，探討成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法理依據(jù)與法律原則。

2.1 成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法理依據(jù)

2.1.1 人權(quán)理念的指示

人權(quán)是人的基本權(quán)利，生存權(quán)位處人權(quán)之首。實(shí)現(xiàn)生存權(quán)是享受其余人權(quán)的前提。生存權(quán)意指國(guó)家需要確保人在社會(huì)生活中的尊嚴(yán)，保障國(guó)民具備基本的生活條件，國(guó)民在缺乏基本生活條件時(shí)有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家提供必要的幫助[6]。在生存權(quán)理論下，國(guó)家具有保護(hù)生活困頓者和社會(huì)弱勢(shì)群體的義務(wù)。成年心智障礙者雖生之不幸，但與生俱來(lái)便享有生存的權(quán)利，當(dāng)遭遇困境時(shí)，國(guó)家應(yīng)幫助他們走出困境，至少給他們提供一種過(guò)得去的生活?！堵?lián)合國(guó)人權(quán)宣言》第25條也強(qiáng)調(diào)了人在遭遇疾病、殘廢等情況下喪失生存能力時(shí)，有權(quán)獲取生活的基本保障①《聯(lián)合國(guó)人權(quán)宣言》第25條第（1）項(xiàng)規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障。。成年心智障礙者常不具備完整的決策能力和生活能力，在缺失監(jiān)護(hù)人的情形下，無(wú)法保障正常生活，為此需要國(guó)家承擔(dān)兜底性的監(jiān)護(hù)職責(zé)。公共監(jiān)護(hù)制度對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度起補(bǔ)充作用，能讓成年心智障礙者在缺失監(jiān)護(hù)人時(shí)得到公權(quán)力的救濟(jì)，保障維持生存的基本權(quán)利。

人權(quán)理念的另一核心要義即平等?！堵?lián)合國(guó)人權(quán)宣言》第7條規(guī)定人在法律面前不受歧視，有權(quán)享受平等保護(hù)?！稓埣踩藱?quán)利國(guó)際公約》第12條規(guī)定了“殘疾人在法律面前獲得平等承認(rèn)”，“締約國(guó)應(yīng)當(dāng)確認(rèn)殘疾人在生活各領(lǐng)域享有與他人平等的法律權(quán)利能力”。我國(guó)《殘疾人保障法》第3條和《精神衛(wèi)生法》第4條也分別肯定了殘疾人與精神障礙患者的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵犯?；谌藱?quán)理念，成年心智障礙者有被平等對(duì)待的權(quán)利，但因其決策能力參差不齊，國(guó)家在行使監(jiān)護(hù)權(quán)時(shí)應(yīng)盡可能尊重其個(gè)人意愿和選擇，為其行使政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各項(xiàng)權(quán)利時(shí)提供協(xié)助。

2.1.2 社會(huì)正義論的引導(dǎo)

社會(huì)正義論是美國(guó)哲學(xué)家羅爾斯提出的突破古典自由主義思想的新型正義理論，其包括兩個(gè)原則：第一，“平等自由原則”，它包括兩個(gè)主張：一是每個(gè)人都具備平等的權(quán)利去擁有相同數(shù)量的基本自由；二是每個(gè)人享有的基本自由應(yīng)盡可能地廣泛。第二，“差別原則”。羅爾斯主張實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，但并不主張絕對(duì)的平等?！安顒e原則”包括兩方面內(nèi)容:一方面，應(yīng)將社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不平等合理安排成最有利于每一個(gè)人的利益的方式，特別是使最少受惠者取得最大利益；另一方面，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)僅與職位相連，而職位在機(jī)會(huì)平等的公平條件下面向所有人開(kāi)放[7]?！安顒e原則”乃社會(huì)正義論精髓之所在，其本質(zhì)在于通過(guò)國(guó)家干預(yù)和社會(huì)立法給予社會(huì)弱者一定的補(bǔ)償，用以緩解社會(huì)強(qiáng)者與社會(huì)弱者的極端分化。美國(guó)學(xué)者賴克曾言：“世界上最貧困的人，連最低的生活必需品都沒(méi)有，也常常忍受臟亂和不安全的環(huán)境；而富人們擁有太多的有形玩物，也享受著某些令人愉快或最安全的環(huán)境?！盵8]若社會(huì)強(qiáng)者與社會(huì)弱者極端分化，會(huì)導(dǎo)致矛盾層出不窮，不利于社會(huì)穩(wěn)定，更難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。有鑒于此，為處于社會(huì)弱勢(shì)地位的成年心智障礙者構(gòu)建公共監(jiān)護(hù)制度，就是國(guó)家在利益分配上向社會(huì)弱勢(shì)群體傾斜的表現(xiàn)，一方面可以造福成年心智障礙者，另一方面有利于社會(huì)的安全與穩(wěn)定。

2.1.3 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下國(guó)家責(zé)任論的要求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)殘疾人中，老年殘疾人口數(shù)量占比最高②《2006年第二次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》（第二號(hào)）顯示我國(guó)殘疾人口的年齡構(gòu)成為：0-14歲的殘疾人口為387萬(wàn)人，占4.66%；15-59歲的人口為3493萬(wàn)人，占42.10%；60歲及以上的人口為4416萬(wàn)人，占53.24%（65歲及以上的人口為3755萬(wàn)人，占45.26%）。http://www.cdpf.org.cn/sjzx/cjrgk/200711/t20071121_387540.shtml，最后訪問(wèn)日期2022年8月26日。。按照該比例推測(cè)，我國(guó)擁有人口數(shù)量極為龐大的老年心智障礙者群體。我國(guó)自1999年起已邁入人口老齡化社會(huì)，人口老齡化的趨勢(shì)可以預(yù)見(jiàn)，但因高齡而引起的各種退化性疾病，如阿爾茲海默癥等，導(dǎo)致老年人失智的風(fēng)險(xiǎn)卻難以預(yù)見(jiàn)。當(dāng)前醫(yī)療科學(xué)對(duì)老年退化性疾病的有效防治尚且缺乏信心，退化性疾病對(duì)人體的損害基本難以逆轉(zhuǎn)。隨著人口老齡化程度加劇，老齡人口持續(xù)增加，退化性疾病致使老年人成為心智障礙者的風(fēng)險(xiǎn)已由個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)監(jiān)護(hù)制度下，老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人多由伴侶或子女擔(dān)任，伴侶隨著年歲增加履行監(jiān)護(hù)職責(zé)逐漸力不從心，大多數(shù)老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)職責(zé)最終會(huì)落在子女身上。而我國(guó)自20世紀(jì)70年代起實(shí)施計(jì)劃生育政策，家庭中子女?dāng)?shù)量驟減，一個(gè)年輕人可能同時(shí)須擔(dān)負(fù)多位老人的監(jiān)護(hù)任務(wù)，生活壓力極大。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《“十四五”國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》顯示出我國(guó)“獨(dú)居和空巢老年人”數(shù)量龐大[9]。由此可見(jiàn)，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，老年心智障礙者缺乏法定監(jiān)護(hù)人的情形極易發(fā)生，老年心智障礙者相對(duì)其他成年心智障礙者更容易出現(xiàn)無(wú)人監(jiān)護(hù)的問(wèn)題。在此情形下，該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)無(wú)法定監(jiān)護(hù)人的老年心智障礙者的監(jiān)護(hù)責(zé)任？國(guó)家責(zé)任論強(qiáng)調(diào)國(guó)家在人民面臨生存困境時(shí)須承擔(dān)救濟(jì)責(zé)任和保障義務(wù)，要求國(guó)家“進(jìn)一步落實(shí)尊重人本、公平負(fù)擔(dān)和照顧弱者的實(shí)質(zhì)正義”[10]?；谠摾碚摚瑖?guó)家在人民個(gè)人權(quán)利行使不得時(shí)，須積極提供幫助。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)面前人們對(duì)國(guó)家的依賴程度更高，當(dāng)人們不能依靠家庭抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，國(guó)家和政府就成了人們最后的避難所。當(dāng)老年心智障礙者面臨無(wú)人監(jiān)護(hù)的問(wèn)題時(shí)，擔(dān)負(fù)起監(jiān)護(hù)人的職責(zé)就是國(guó)家的義務(wù)。

2.2 成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度的法律原則

《民法典》第35條①《民法典》第35條：監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)按照最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則履行監(jiān)護(hù)職責(zé)；成年人的監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)最大限度地尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿，保障并協(xié)助被監(jiān)護(hù)人實(shí)施與其智力、精神健康狀況相適應(yīng)的民事法律行為。對(duì)被監(jiān)護(hù)人有能力獨(dú)立處理的事務(wù)，監(jiān)護(hù)人不得干涉。是我國(guó)對(duì)成年人監(jiān)護(hù)制度原則的根本性規(guī)定，成年心智障礙者是成年人監(jiān)護(hù)制度的主要適用主體，我國(guó)構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)也應(yīng)遵守該規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定可以總結(jié)出以下三項(xiàng)原則：

2.2.1 最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人真實(shí)意愿原則

該原則意指監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿和自主性，按照被監(jiān)護(hù)人的能力狀況協(xié)助其做出決定并實(shí)施相關(guān)民事行為，除非被監(jiān)護(hù)人完全喪失行為能力，否則監(jiān)護(hù)人不得替代被監(jiān)護(hù)人做決定。該原則是聯(lián)合國(guó)《殘疾人權(quán)利國(guó)際公約》尊重殘障個(gè)體的意愿、自由，保障其自主決策權(quán)精神的體現(xiàn)，符合國(guó)際上成年人監(jiān)護(hù)制度從“替代決定制”到“協(xié)助決定制”范式轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)。不同成年心智障礙個(gè)體具有不同程度的認(rèn)知和決策能力，我國(guó)在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)充分了解被監(jiān)護(hù)人的能力狀況和真實(shí)意愿，在被監(jiān)護(hù)人的能力范圍之內(nèi)支持其發(fā)揮自主性，根據(jù)其能力狀況協(xié)助其充分了解有關(guān)信息，形成最終決定并實(shí)施相關(guān)民事行為。

2.2.2 限制干涉被監(jiān)護(hù)人自由原則

該原則是指監(jiān)護(hù)人行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的范圍應(yīng)當(dāng)受到限制，監(jiān)護(hù)人不得干預(yù)被監(jiān)護(hù)人辦理其力所能及的事務(wù)。正如李霞教授所言：“監(jiān)護(hù)是一把雙刃劍，在保護(hù)被監(jiān)護(hù)人利益的同時(shí)，由于其必定涉及對(duì)被監(jiān)護(hù)人權(quán)利的限制，也有可能給被監(jiān)護(hù)人帶來(lái)侵害。”[11]有鑒于此，監(jiān)護(hù)人的權(quán)利應(yīng)通過(guò)法律限制在一定范圍之內(nèi)，限制的范圍應(yīng)由被監(jiān)護(hù)人的能力狀況所決定。監(jiān)護(hù)人堅(jiān)決不得干預(yù)被監(jiān)護(hù)人辦理其能力范圍內(nèi)的事務(wù)。限制干涉被監(jiān)護(hù)人自由原則的確立是為了更好地尊重和保障被監(jiān)護(hù)人的人權(quán)。我國(guó)在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)，應(yīng)通過(guò)立法明確公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍，并在具體的個(gè)案中依照成年心智障礙者的能力狀況確定其公共監(jiān)護(hù)人具體的職責(zé)范圍，公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)不得超出其具體的職責(zé)范圍。

2.2.3 最有利于被監(jiān)護(hù)人原則

該原則是指監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)按照最符合被監(jiān)護(hù)人利益的方式辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)，其中被監(jiān)護(hù)人的利益是指假使被監(jiān)護(hù)人具備行為能力時(shí)也會(huì)選擇此種方式辦理相同事務(wù)的可能性。具體包括兩方面內(nèi)容：一方面，監(jiān)護(hù)人替代無(wú)行為能力的被監(jiān)護(hù)人所做出的決定或行為應(yīng)當(dāng)是最有利于被監(jiān)護(hù)人的決定或行為；另一方面，監(jiān)護(hù)人協(xié)助自主決定能力欠缺的被監(jiān)護(hù)人做決定或?qū)嵤┫嚓P(guān)民事行為時(shí)，須盡可能滿足被監(jiān)護(hù)人的意愿，但前提是被監(jiān)護(hù)人是自愿的且對(duì)被監(jiān)護(hù)人是無(wú)害的。依據(jù)此原則，我國(guó)在構(gòu)建成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度時(shí)須明確公共監(jiān)護(hù)人辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí)應(yīng)盡最有利于被監(jiān)護(hù)人的義務(wù)。為保證監(jiān)護(hù)行為的質(zhì)量，還應(yīng)設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人來(lái)監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為。

3.成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)制度之路徑探析

3.1 公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍

公共監(jiān)護(hù)人（public guardian）與私人監(jiān)護(hù)人（private guardian）概念相對(duì)，是指被法律授權(quán)照顧某些缺乏自主決定能力或喪失部分或全部行為能力的人的生活、管理其財(cái)產(chǎn)，并幫助其行使權(quán)利的公共官員或公共機(jī)構(gòu)[12]。域外立法經(jīng)驗(yàn)反映出各國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍不同，例如美國(guó)的公共監(jiān)護(hù)人包括州或郡政府的雇員、政府機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)政府組織或接受政府資金資助或監(jiān)督的志愿者組織，德國(guó)公共照管人①德國(guó)于20世紀(jì)90年代修改了成年監(jiān)護(hù)法，將無(wú)行為能力制度與監(jiān)護(hù)制度區(qū)分開(kāi)來(lái)，以“照管”一詞替代了“監(jiān)護(hù)”。照管人須尊重被照管人的自主決定權(quán)，只需要管理法院明確授權(quán)其辦理的事務(wù)。涵括法院任命社團(tuán)或官方機(jī)關(guān)的具體工作人員為社團(tuán)照管人和機(jī)關(guān)照管人，以及例外情況下任命社團(tuán)或機(jī)關(guān)本身作為照管人[13]。雖然各國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的具體適格范圍不同，但都體現(xiàn)了一個(gè)共同特征：社會(huì)性。公共監(jiān)護(hù)人不限于自然人或機(jī)構(gòu)，其非被監(jiān)護(hù)人主動(dòng)委托，并且與被監(jiān)護(hù)人沒(méi)有特定私人關(guān)系，缺乏情感基礎(chǔ)。公共監(jiān)護(hù)人在被監(jiān)護(hù)人無(wú)人監(jiān)護(hù)之時(shí)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，體現(xiàn)了一種國(guó)家監(jiān)護(hù)或社會(huì)監(jiān)護(hù)的理念。

依照上述公共監(jiān)護(hù)人的范疇與特征來(lái)看，我國(guó)《民法典》已對(duì)成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍做出了明確的規(guī)定。根據(jù)《民法典》第32條，被監(jiān)護(hù)人無(wú)依法具有監(jiān)護(hù)資格的人擔(dān)任其監(jiān)護(hù)人時(shí)，由“民政部門”擔(dān)任，也可以由“具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)”擔(dān)任。由此可見(jiàn)，民政部門和被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“兩委會(huì)”）屬于兜底監(jiān)護(hù)人，理應(yīng)具備我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的資格。其中，民政部門在公共監(jiān)護(hù)人資格中具有優(yōu)先性，而兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人須具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件。學(xué)界對(duì)于兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人存有疑慮。有學(xué)者認(rèn)為，兩委會(huì)為基層群眾性自治組織，并非專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)，普遍存在人、財(cái)、物資源匱乏的狀況，監(jiān)護(hù)能力難以保障[14]。國(guó)家保留具備監(jiān)護(hù)條件的兩委會(huì)公共監(jiān)護(hù)人的資格是考慮到我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，部分地區(qū)仍然存在“熟人社會(huì)”的特征，其兩委會(huì)仍具備一定的監(jiān)護(hù)能力[15]。我國(guó)監(jiān)護(hù)制度秉承了“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，社會(huì)監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充，國(guó)家監(jiān)護(hù)為兜底”[16]的立法思想，通過(guò)選任民政部門為國(guó)家監(jiān)護(hù)人，選任具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的兩委會(huì)為社會(huì)監(jiān)護(hù)人來(lái)彌補(bǔ)傳統(tǒng)成年心智障礙者監(jiān)護(hù)制度的缺陷，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于弱勢(shì)群體的傾斜照顧。

另外，根據(jù)《民法典》第28條，經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門同意后，自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織可以擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人。王利明教授指出，此處的“組織”主要指代社會(huì)公益組織[17]。隨著我國(guó)公益事業(yè)的蓬勃發(fā)展，具有監(jiān)護(hù)意愿、能力和專業(yè)性的社會(huì)公益組織逐漸增多，由適格的社會(huì)公益組織擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人已具備切實(shí)可行性。社會(huì)公益組織能夠吸引一定的社會(huì)捐助資金，以及大量具有利他心理、自愿為成年心智障礙者付出時(shí)間與精力的志愿者[18]。在逐漸上升的監(jiān)護(hù)需求下，賦予社會(huì)公益組織監(jiān)護(hù)人資格，輔之以政府的支持，可一定程度壯大社會(huì)監(jiān)護(hù)的力量，分擔(dān)國(guó)家監(jiān)護(hù)的負(fù)擔(dān)。由此可見(jiàn)，社會(huì)公益組織亦屬于我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍。然而，從《民法典》的體系來(lái)看，社會(huì)公益組織的監(jiān)護(hù)人資格被規(guī)定為法定監(jiān)護(hù)人而非兜底監(jiān)護(hù)人，反映出社會(huì)公益組織的監(jiān)護(hù)人定位與村民委員會(huì)、居民委員會(huì)以及民政部門不同，不具備兜底屬性，僅能作為我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人力量的補(bǔ)充，屬于社會(huì)監(jiān)護(hù)人的一部分。為了提升社會(huì)公益組織在監(jiān)護(hù)領(lǐng)域的參與度，我國(guó)還須出臺(tái)配套的社會(huì)公益組織的資格認(rèn)定規(guī)則、監(jiān)護(hù)能力審核規(guī)則、監(jiān)護(hù)關(guān)系備案規(guī)則和外部監(jiān)督規(guī)則，以確保篩選出適格的社會(huì)公益組織為成年心智障礙者提供有品質(zhì)的公共監(jiān)護(hù)服務(wù)。

綜上所述，在《民法典》的框架下，我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的適格范圍包括民政部門、符合監(jiān)護(hù)條件的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，以及經(jīng)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門同意且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織。民政部門與符合監(jiān)護(hù)條件的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)屬于兜底監(jiān)護(hù)人，是我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人的主要力量；經(jīng)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門同意且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的組織屬于一般監(jiān)護(hù)人，不具備兜底屬性，是我國(guó)公共監(jiān)護(hù)人力量的補(bǔ)充。

3.2 公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)

公共監(jiān)護(hù)啟動(dòng)的前提是成年心智障礙者無(wú)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的親人及朋友，也無(wú)經(jīng)濟(jì)能力雇用私人對(duì)其提供監(jiān)護(hù)，陷入了無(wú)人照管的境地。換言之，成年心智障礙者缺失家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)。另外，當(dāng)成年心智障礙者雖具備家庭監(jiān)護(hù)或意定監(jiān)護(hù)，但其監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或故意損害被監(jiān)護(hù)人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人陷入生存困境時(shí)，若無(wú)其他適格主體擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，則應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)公共監(jiān)護(hù)。因?yàn)椤睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人有上述情形的，法院根據(jù)有關(guān)個(gè)人或組織的申請(qǐng)可撤銷監(jiān)護(hù)人資格。由此，若無(wú)其他適格主體擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，此時(shí)被監(jiān)護(hù)人則陷入缺失監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，亟須啟動(dòng)公共監(jiān)護(hù)?？傊?，公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)須具備缺失家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)的條件或存在家庭監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人行使違法性行為造成被監(jiān)護(hù)人不利后果的情形。

公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)按照監(jiān)護(hù)人的不同分為兩種：

一是社會(huì)公益組織作為公共監(jiān)護(hù)人。擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人須具備監(jiān)護(hù)能力且滿足自愿性要求。根據(jù)《民法典》第28條規(guī)定，社會(huì)公益組織屬于第四順位的法定監(jiān)護(hù)人，當(dāng)成年心智障礙者缺失前三順位的法定監(jiān)護(hù)人且未委托意定監(jiān)護(hù)人時(shí)，若社會(huì)公益組織自愿擔(dān)任成年心智障礙者的監(jiān)護(hù)人，可向被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或民政部門申請(qǐng)，經(jīng)同意后可擔(dān)任成年心智障礙者的公共監(jiān)護(hù)人。當(dāng)存在成年心智障礙者的家屬監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，或故意損害被監(jiān)護(hù)人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人陷入生存困境的情形時(shí)，社會(huì)公益組織可自行向法院申請(qǐng)撤銷原監(jiān)護(hù)人資格，并指定自己作為公共監(jiān)護(hù)人。

二是民政部門或兩委會(huì)作為公共監(jiān)護(hù)人?！睹穹ǖ洹穬H規(guī)定了民政部門或具備監(jiān)護(hù)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)的兜底監(jiān)護(hù)義務(wù)，并未明確提及如何啟動(dòng)公共監(jiān)護(hù)。域外大陸法系立法例顯示，日本和德國(guó)等國(guó)家均采用法院選任公共監(jiān)護(hù)人（照管人）的方式啟動(dòng)公共監(jiān)護(hù)程序。日本和德國(guó)均設(shè)置家庭法院專門處理家庭糾紛。依據(jù)《日本民法典》第843條，日本公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)由家庭法院依職權(quán)或依被監(jiān)護(hù)人本人以及其他利害關(guān)系人的請(qǐng)求選任公共監(jiān)護(hù)人開(kāi)始；依據(jù)《德國(guó)民法典》第1896、1897、1900條，德國(guó)公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)則僅由照管法院依被照管人本人的申請(qǐng)或依職權(quán)選任公共監(jiān)護(hù)人，無(wú)案件利害關(guān)系人的請(qǐng)求，但若公共監(jiān)護(hù)的類型為社團(tuán)監(jiān)護(hù)，須取得社團(tuán)的同意。由法院直接選任最適宜的公共監(jiān)護(hù)人體現(xiàn)了國(guó)家公權(quán)力對(duì)于監(jiān)護(hù)的直接干預(yù)。相較之下，我國(guó)并未設(shè)置獨(dú)立的家庭法院，且我國(guó)法院審理案件奉行“不告不理”的原則，法院并無(wú)直接為成年心智障礙者選任監(jiān)護(hù)人的職權(quán)。司法實(shí)踐顯示，成年心智障礙者缺失家庭監(jiān)護(hù)人以及意定監(jiān)護(hù)人時(shí)通常由民政部門申請(qǐng)作為監(jiān)護(hù)人①例如：河南省鶴壁市山城區(qū)人民法院（2016）豫0603民特5號(hào)民事判決書；安徽省亳州市譙城區(qū)人民法院（2016）皖1602民特10號(hào)民事判決書等。或由案件利害關(guān)系人提出由民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人②例如：河南省安陽(yáng)市文峰區(qū)人民法院（2014）文民特字第2號(hào)民事判決書等。；而成年心智障礙者的家庭監(jiān)護(hù)人或意定監(jiān)護(hù)人不能盡到監(jiān)護(hù)義務(wù)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人實(shí)際處于無(wú)人監(jiān)護(hù)狀態(tài)時(shí)，可由監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)變更為公共監(jiān)護(hù)③例如：內(nèi)蒙古自治區(qū)克什克騰旗人民法院（2019）內(nèi)0425特4號(hào)民事判決書等。。結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)司法實(shí)踐，本文認(rèn)為若由民政部門或兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，則公共監(jiān)護(hù)的啟動(dòng)應(yīng)以法院依被監(jiān)護(hù)人本人、民政部門、兩委會(huì)、案件利害關(guān)系人等申請(qǐng)選任公共監(jiān)護(hù)人作為標(biāo)志。

由于社會(huì)公益組織作為公共監(jiān)護(hù)人的定位與民政部門、村民委員會(huì)或居民委員會(huì)不同，所以啟動(dòng)順序亦有所差異?！睹穹ǖ洹返?2條規(guī)定，沒(méi)有監(jiān)護(hù)資格的人時(shí)，民政部門和兩委會(huì)對(duì)被監(jiān)護(hù)人承擔(dān)兜底監(jiān)護(hù)責(zé)任。因此，社會(huì)公益組織作為第四順位的法定監(jiān)護(hù)人在公共監(jiān)護(hù)中處于第一順位，如有具備監(jiān)護(hù)能力且自愿擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的社會(huì)公益組織申請(qǐng)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，應(yīng)優(yōu)先任命其為監(jiān)護(hù)人。民政部門和兩委會(huì)均為兜底監(jiān)護(hù)人，其中民政部門具有優(yōu)先性。當(dāng)被監(jiān)護(hù)人住所地的村民委員會(huì)或居民委員會(huì)亦具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件時(shí)，若被監(jiān)護(hù)人尚具備一定的自主決定能力，法院可參考被監(jiān)護(hù)人的意見(jiàn)從兩者中選擇公共監(jiān)護(hù)人；若被監(jiān)護(hù)人完全喪失自主決定能力，法院可比較民政部門和兩委會(huì)的監(jiān)護(hù)條件，選擇更適宜被監(jiān)護(hù)人的機(jī)構(gòu)作為公共監(jiān)護(hù)人。

3.3 公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)

公共監(jiān)護(hù)人作為監(jiān)護(hù)人的一類，其職責(zé)范圍應(yīng)與成年監(jiān)護(hù)人的職責(zé)范圍一致?！睹穹ǖ洹返?4條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的職責(zé)內(nèi)容，其一是“代理被監(jiān)護(hù)人實(shí)施民事法律行為”，其二是“保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益”。因此，成年心智障礙者公共監(jiān)護(hù)人的職責(zé)包括兩方面內(nèi)容：一方面，協(xié)助或代理成年心智障礙者實(shí)施民事法律行為，有效參與社會(huì)生活；另一方面，保護(hù)成年心智障礙者的人身、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益不被侵害。其中，保護(hù)職責(zé)是公共監(jiān)護(hù)人需要履行的首要職責(zé)，要求公共監(jiān)護(hù)人在實(shí)踐中承擔(dān)下述義務(wù)：首先，照顧成年心智障礙者的生活，保障其身體健康；其次，規(guī)劃、管理和保護(hù)成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)，保證使用和處置的財(cái)產(chǎn)在合理范圍之內(nèi)，盡量避免財(cái)產(chǎn)被第三人侵害；最后，看護(hù)和管束成年心智障礙者，避免其傷害自身或危害他人。

公共監(jiān)護(hù)人接受任命后須第一時(shí)間選任本機(jī)構(gòu)工作人員作為專職代理人負(fù)責(zé)辦理具體監(jiān)護(hù)事務(wù)，并及時(shí)予以登記。當(dāng)前我國(guó)缺乏一個(gè)統(tǒng)一的公共監(jiān)護(hù)關(guān)系管理系統(tǒng)，以至于國(guó)家難以從宏觀上掌握接受公共監(jiān)護(hù)的成年心智障礙者的整體狀況，不利于及時(shí)監(jiān)督監(jiān)護(hù)質(zhì)量。面對(duì)逐漸增加的公共監(jiān)護(hù)需求，我國(guó)確有必要借助大數(shù)據(jù)技術(shù)建立公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，針對(duì)成年心智障礙者的具體情況，由公共監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)記錄具體監(jiān)護(hù)行為，由公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人負(fù)責(zé)定期審查以保障監(jiān)護(hù)質(zhì)量。

無(wú)論被監(jiān)護(hù)人是成年精神障礙者還是成年智力障礙者，受殘疾程度的影響，個(gè)體的自理能力、認(rèn)知能力和決策能力均存在實(shí)質(zhì)性差異。公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)不能一概而論，需要根據(jù)被監(jiān)護(hù)人的殘疾程度確定適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)職責(zé)范圍。當(dāng)被監(jiān)護(hù)人的殘疾狀態(tài)發(fā)生變化時(shí)，須及時(shí)調(diào)整監(jiān)護(hù)職責(zé)范圍。公共監(jiān)護(hù)人在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的過(guò)程中應(yīng)最大程度尊重被監(jiān)護(hù)人的真實(shí)意愿與自主性，盡可能減少對(duì)被監(jiān)護(hù)人的限制，并選擇最符合被監(jiān)護(hù)人利益的方式辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)。由于成年心智障礙者在行為上存在一定的差異，公共監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)理應(yīng)有所側(cè)重。就成年精神障礙者而言，其在精神失常的狀態(tài)下可能傷害自身或危害他人，具有一定社會(huì)危險(xiǎn)性。是故，對(duì)于成年精神障礙者的監(jiān)護(hù)需側(cè)重安全保障，重點(diǎn)關(guān)注并及時(shí)檢查其精神狀態(tài)。當(dāng)其有傷害自身或危害他人的行為或潛在行為時(shí)，公共監(jiān)護(hù)人須及時(shí)將其送往醫(yī)療機(jī)構(gòu)安排住院治療①《 中華人民共和國(guó)精神衛(wèi)生法》第30條規(guī)定，就診者為嚴(yán)重精神障礙患者并有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其實(shí)施住院治療：（一）已經(jīng)發(fā)生傷害自身的行為，或者有傷害自身的危險(xiǎn)的；（二）已經(jīng)發(fā)生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險(xiǎn)的。。相較于成年精神障礙者，大多數(shù)成年智力障礙者不存在社會(huì)危險(xiǎn)性，但因智力和社會(huì)適應(yīng)能力受損，成年智力障礙者難以自理日常生活。公共監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)成年智力障礙者時(shí)須側(cè)重日常生活照料，培養(yǎng)其生活和社會(huì)適應(yīng)能力。

民政部門作為核心兜底監(jiān)護(hù)人，在公共監(jiān)護(hù)中承擔(dān)主要監(jiān)護(hù)責(zé)任。但我國(guó)的民政部門的職責(zé)囊括社會(huì)福利、救災(zāi)救濟(jì)、婚姻登記等多項(xiàng)事務(wù)，擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人只是其中的一項(xiàng)職責(zé)[19]。由民政部門直接負(fù)責(zé)成年心智障礙者的日常照料顯然不現(xiàn)實(shí)，實(shí)踐中民政部門通常委托其下設(shè)或管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和精神疾病服務(wù)機(jī)構(gòu)分別具體履行成年智力障礙者和成年精神障礙者的監(jiān)護(hù)職責(zé)[20-21]。由此引申出兩個(gè)問(wèn)題：第一，為了保證監(jiān)護(hù)質(zhì)量，每個(gè)公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的成年心智障礙者人數(shù)應(yīng)當(dāng)加以控制。若民政部門下設(shè)的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足社會(huì)公共監(jiān)護(hù)需求，應(yīng)如何處理？第二，公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的主要職能是照顧成年心智障礙者的生活起居，提供日常護(hù)理，保障其身心健康。然而，監(jiān)護(hù)職責(zé)除了人身監(jiān)護(hù)以外，還有財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)，若被監(jiān)護(hù)人擁有一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)，誰(shuí)應(yīng)負(fù)責(zé)管理？

就第一個(gè)問(wèn)題而言，本文認(rèn)為福利服務(wù)外包（outsourcing）能解決資源稀缺的問(wèn)題。福利服務(wù)外包是指政府通過(guò)締結(jié)合同將部分福利服務(wù)委托給其他機(jī)構(gòu)提供，從而政府角色定位從供應(yīng)者轉(zhuǎn)換為購(gòu)買者與監(jiān)督者[22]。2013年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，大力支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。截至2020年底，全國(guó)注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有3.8萬(wàn)家[23]。這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為后備公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)資源。當(dāng)民政部門下設(shè)的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足社會(huì)公共監(jiān)護(hù)的需求時(shí)，應(yīng)允許民政部門向此類民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，通過(guò)監(jiān)護(hù)職責(zé)外包，以解決福利服務(wù)資源緊缺的問(wèn)題。與此同時(shí)，民政部門應(yīng)積極履行監(jiān)督者的義務(wù)，保障民營(yíng)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠保質(zhì)保量地提供監(jiān)護(hù)服務(wù)。

就第二個(gè)問(wèn)題而言，無(wú)論民政部門還是公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，均非專業(yè)的財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并不擅長(zhǎng)財(cái)產(chǎn)管理。德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)允許被監(jiān)護(hù)人擁有多位監(jiān)護(hù)人，以應(yīng)對(duì)監(jiān)護(hù)職責(zé)有時(shí)存在復(fù)雜性或?qū)I(yè)性的問(wèn)題。當(dāng)遇到被監(jiān)護(hù)人擁有一定數(shù)量財(cái)產(chǎn)的情形，法院通常會(huì)選任財(cái)務(wù)或金融專業(yè)人員與公共監(jiān)護(hù)人同時(shí)作為監(jiān)護(hù)人。然而，我國(guó)《民法典》并未授權(quán)成年心智障礙者擁有多位監(jiān)護(hù)人。因此，本文建議當(dāng)民政部門遇到棘手的財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)難題時(shí)，可以將財(cái)產(chǎn)管理外包給財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)監(jiān)督，避免損害被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。民政部門在選擇監(jiān)護(hù)職責(zé)外包之前，須對(duì)承包單位的資格進(jìn)行審查，確保其具備相應(yīng)的專業(yè)能力與資質(zhì)，并確保其與被監(jiān)護(hù)人之間不存在利益沖突。

因此，民政部門擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人時(shí)幾乎不可避免地與公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)形成新的法律關(guān)系。那么公共監(jiān)護(hù)人與公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)如何劃分？民政部門須指導(dǎo)和監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)護(hù)工作；聽(tīng)取公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)關(guān)于監(jiān)護(hù)工作的定期匯報(bào)；組織公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作人員培訓(xùn)監(jiān)護(hù)技能；做出有關(guān)成年心智障礙者人身事務(wù)、重大醫(yī)療措施、重大財(cái)產(chǎn)處置的決定。而對(duì)公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，公共監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)須安排工作人員負(fù)責(zé)照料成年心智障礙者的日常生活，有權(quán)就日常生活事務(wù)協(xié)助或替代成年心智障礙者完成，包括普通醫(yī)療事務(wù)如身體檢查、感冒治療、疫苗接種等；有權(quán)就日常生活事務(wù)合理花費(fèi)和處置成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)；有權(quán)合理約束成年心智障礙者，避免其對(duì)第三人造成傷害。除此之外，應(yīng)確立公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)向主管民政部門定期報(bào)告制度，以加強(qiáng)公共監(jiān)護(hù)人與公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的溝通，落實(shí)公共監(jiān)護(hù)人對(duì)公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)還應(yīng)組織工作人員積極參與民政部門組織的監(jiān)護(hù)技能培訓(xùn)，提升工作人員的監(jiān)護(hù)能力。

3.4 公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人及其職責(zé)

任何制度的有效運(yùn)行都離不開(kāi)監(jiān)督。成年心智障礙者因自身認(rèn)知能力存在缺陷，行為能力受到限制，難以監(jiān)督公共監(jiān)護(hù)的質(zhì)量，那應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人？我國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制尚不健全，根據(jù)《民法典》第36條可知，“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格的人，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)……醫(yī)療機(jī)構(gòu)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)……依法設(shè)立的老年人組織、民政部門等”組織和個(gè)人可對(duì)成年心智障礙者監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的具體情況予以監(jiān)督，但履行監(jiān)督職責(zé)的方式僅為“申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格”。由此可見(jiàn)，我國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制存在監(jiān)督主體多元、監(jiān)督職責(zé)單一的特征，容易造成監(jiān)督主體相互推諉、監(jiān)護(hù)職責(zé)難以落實(shí)的問(wèn)題。另外，該監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的主要適用對(duì)象為自然人，在公共監(jiān)護(hù)上該機(jī)制的適用存在困難。就監(jiān)督主體而言，成年心智障礙者只有在無(wú)家庭監(jiān)護(hù)以及意定監(jiān)護(hù)的情形下才能接受公共監(jiān)護(hù)，自然無(wú)“其他具有監(jiān)護(hù)資格的人”擔(dān)任其監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)人由社會(huì)公益組織擔(dān)任時(shí)，賦予民政部門和兩委會(huì)公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的身份尚且可以發(fā)揮監(jiān)督作用，但當(dāng)民政部門或兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人時(shí)，再由民政部門和兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，就容易出現(xiàn)既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的現(xiàn)象，監(jiān)督效果堪憂?！睹穹ǖ洹返?6條規(guī)定的其余監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與被監(jiān)護(hù)人的日常關(guān)聯(lián)性較小，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并反饋監(jiān)護(hù)人消極履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的情況，限制了其監(jiān)督職責(zé)的有效履行。就監(jiān)督職責(zé)而言，單一的監(jiān)督職責(zé)“申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格”在公共監(jiān)護(hù)上適用難度大。在《民法典》下，公共監(jiān)護(hù)的主體優(yōu)先為民政部門，只有兩委會(huì)具備更好地行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的條件或民政部門暫時(shí)不具備行使監(jiān)護(hù)職責(zé)的能力時(shí)，才由兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)主體怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，若監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)撤銷其監(jiān)護(hù)人資格，則可能出現(xiàn)再無(wú)適格公共監(jiān)護(hù)人的情形。一言以蔽之，我國(guó)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制尚不完善，現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)監(jiān)督規(guī)定在一定程度上不適應(yīng)公共監(jiān)護(hù)制度，須另行增加公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人并調(diào)整其監(jiān)督職責(zé)。

放眼域外，其監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制主要分為私力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式、公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式以及公力與私力并行的雙軌制監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式[24]。公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督模式主要是指法院主動(dòng)介入監(jiān)護(hù)監(jiān)督中擔(dān)任監(jiān)督主體。其因監(jiān)督范圍的全面性和監(jiān)督的有效性而被多國(guó)采用，如英國(guó)、美國(guó)和德國(guó)等均采用此模式。在公共監(jiān)護(hù)中，司法介入監(jiān)督尤為明顯。以德國(guó)為例，德國(guó)成年心智障礙者若無(wú)家庭成員或朋友擔(dān)任其照管人，照管法院將為其選任一名專業(yè)照管人并對(duì)照管范圍按照成年心智障礙者的能力狀況明確予以界定。專業(yè)照管人須每年至少向法院報(bào)告一次照管情況，特別是對(duì)于成年心智障礙者財(cái)產(chǎn)的照管情況。專業(yè)照管人還須將替代成年心智障礙者做出的對(duì)其而言很重要或者可能對(duì)其有害的重大決定，諸如重大醫(yī)療措施決定和特定財(cái)產(chǎn)交易決定，上報(bào)照管法院批準(zhǔn)。若專業(yè)照管人違反了照管職責(zé)，須對(duì)造成的損失承擔(dān)民事責(zé)任，更有甚者，可能要承擔(dān)刑事責(zé)任[25]。在美國(guó)，公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督適用普通監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。由法院任命的監(jiān)護(hù)人除了每年向法院報(bào)告監(jiān)護(hù)情況以外，部分州法院如艾奧瓦州、得克薩斯州等法院要求監(jiān)護(hù)人在行使監(jiān)護(hù)權(quán)之前提交有關(guān)被監(jiān)護(hù)人重大決定和財(cái)產(chǎn)管理的前瞻性計(jì)劃作為對(duì)照年度報(bào)告問(wèn)責(zé)的基準(zhǔn)。另外，部分州法院如加利福尼亞州、艾奧瓦州、紐約州等法院會(huì)主動(dòng)派出法院監(jiān)督員或志愿者監(jiān)督員定期探望監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人，以便了解監(jiān)護(hù)狀況并及時(shí)予以監(jiān)督[26]。

從上述對(duì)域外公力監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的考察來(lái)看，域外法院作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體對(duì)于公共監(jiān)護(hù)的干預(yù)程度很高，貫穿公共監(jiān)護(hù)始終。從選任監(jiān)護(hù)人、確定監(jiān)護(hù)職責(zé)范圍，到授權(quán)實(shí)施事關(guān)被監(jiān)護(hù)人人身財(cái)產(chǎn)的重大決定，再到通過(guò)監(jiān)護(hù)人的報(bào)告和指派調(diào)查員監(jiān)督監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況，域外法院主導(dǎo)著公共監(jiān)護(hù)的每一步。若監(jiān)護(hù)人履職不力，域外法院還要處罰監(jiān)護(hù)人，甚至撤銷其監(jiān)護(hù)人資格。可見(jiàn)，域外法院對(duì)公共監(jiān)護(hù)下的成年心智障礙者提供了全面的司法保障。有鑒于此，我國(guó)在構(gòu)建公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度時(shí)，宜將法院作為公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，著重強(qiáng)調(diào)法院在監(jiān)督中的主導(dǎo)作用。法院的監(jiān)護(hù)監(jiān)督應(yīng)自選任公共監(jiān)護(hù)人起，貫穿公共監(jiān)護(hù)過(guò)程的始終。具體的監(jiān)督職責(zé)包括：其一，針對(duì)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管，要求公共監(jiān)護(hù)人制作財(cái)產(chǎn)清單和財(cái)產(chǎn)變動(dòng)記錄表并定期予以提交，若財(cái)產(chǎn)變動(dòng)金額超出日常使用范圍，則需要提供相關(guān)憑據(jù)；公共監(jiān)護(hù)人替代被監(jiān)護(hù)人做出重大財(cái)產(chǎn)交易決定時(shí)，須征求法院的同意，未經(jīng)同意不得擅自處置被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)。其二，針對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身保護(hù)，要求公共監(jiān)護(hù)人定期向法院匯報(bào)被監(jiān)護(hù)人的身體狀況和其監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況；公共監(jiān)護(hù)人替代被監(jiān)護(hù)人做出重大醫(yī)療措施決定時(shí)，須報(bào)法院核準(zhǔn)。其三，前文建議我國(guó)建立公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，法院應(yīng)定期抽查公共監(jiān)護(hù)人關(guān)于管理系統(tǒng)的填報(bào)情況，若發(fā)現(xiàn)公共監(jiān)護(hù)人有不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為，應(yīng)及時(shí)制止并予以糾正。其四，法院有權(quán)對(duì)公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為予以處罰，必要時(shí)可重新指定公共監(jiān)護(hù)人。

法院擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的前提要件在于公共監(jiān)護(hù)人由法院選任。按照我國(guó)當(dāng)前的公共監(jiān)護(hù)制度體系，若由社會(huì)公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，經(jīng)被監(jiān)護(hù)人住所地的民政部門或兩委會(huì)同意便可以直接擔(dān)任，在這種情形下，由法院擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不具備合理性。本文認(rèn)為，可由許可社會(huì)公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人的民政部門或兩委會(huì)擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，確保能夠直接予以監(jiān)督。在監(jiān)督職責(zé)的設(shè)置上，民政部門或兩委會(huì)應(yīng)要求公共監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行情況；及時(shí)核查公共監(jiān)護(hù)人所制作的財(cái)產(chǎn)清單和財(cái)產(chǎn)變動(dòng)記錄表；定期查看公共監(jiān)護(hù)大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)公共監(jiān)護(hù)人不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)及時(shí)制止；若公共監(jiān)護(hù)人拒不改正或已嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利，應(yīng)及時(shí)向法院提起訴訟，撤銷公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

3.5 公共監(jiān)護(hù)人的法律責(zé)任

3.5.1 公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任

公共監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的法律責(zé)任主要分為三種：

第一，侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)《民法典》第34條，監(jiān)護(hù)人怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的，須承擔(dān)法律責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的表現(xiàn)為不履行、不積極履行或遲延履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人無(wú)人看護(hù)，人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭到侵害；而不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的表現(xiàn)為非基于被監(jiān)護(hù)人的利益擅自處置或侵占被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)，未按照被監(jiān)護(hù)人的能力協(xié)助其做決定，對(duì)被監(jiān)護(hù)人管束和限制超過(guò)合理范圍致使其人格尊嚴(yán)和身體健康遭到損害。在《民法典》下，公共監(jiān)護(hù)人為民政部門、具有監(jiān)護(hù)條件的兩委會(huì)以及社會(huì)公益組織。由民政部門擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人，怠于履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的情形分為兩種：由民政部門直接造成損害和由民政部門委托的公共監(jiān)護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接造成損害。《國(guó)家賠償法》第7條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)”對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害，以及行政機(jī)關(guān)委托其他組織或個(gè)人行使行政權(quán)力對(duì)公民的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償義務(wù)。由此可見(jiàn)，上述兩種侵犯被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益造成損害的行為均應(yīng)由公共監(jiān)護(hù)人民政部門承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。由兩委會(huì)或社會(huì)公益組織擔(dān)任公共監(jiān)護(hù)人導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益遭受損害的，因兩委會(huì)屬于特別法人，社會(huì)公益組織屬于非營(yíng)利性法人，則應(yīng)由兩委會(huì)或社會(huì)公益組織對(duì)被監(jiān)護(hù)人遭受的損失給予賠償。

第二，撤銷監(jiān)護(hù)資格。公共監(jiān)護(hù)人的行為符合《民法典》第36條監(jiān)護(hù)資格撤銷條件的，法院可撤銷公共監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格，并另行指定其他公共監(jiān)護(hù)人。

第三，刑事責(zé)任。公共監(jiān)護(hù)人及其工作人員虐待或遺棄被監(jiān)護(hù)人，情節(jié)惡劣滿足犯罪要件的，須承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

3.5.2 被監(jiān)護(hù)人造成第三人損害的公共監(jiān)護(hù)人責(zé)任

被監(jiān)護(hù)人造成第三人損害時(shí)，公共監(jiān)護(hù)人因被監(jiān)護(hù)人的行為應(yīng)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的替代責(zé)任。我國(guó)監(jiān)護(hù)人責(zé)任被規(guī)定在《民法典》第1188條①《民法典》第1188條規(guī)定，無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，由監(jiān)護(hù)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。監(jiān)護(hù)人盡到監(jiān)護(hù)職責(zé)的，可以減輕其侵權(quán)責(zé)任。有財(cái)產(chǎn)的無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的，從本人財(cái)產(chǎn)中支付賠償費(fèi)用；不足部分，由監(jiān)護(hù)人賠償。，經(jīng)文義解釋可見(jiàn)，被監(jiān)護(hù)人屬于無(wú)責(zé)任能力人，當(dāng)其造成第三人損害時(shí)，監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的替代責(zé)任。若監(jiān)護(hù)人盡到看護(hù)和合理約束被監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，則滿足減輕責(zé)任的要件，可減輕責(zé)任。當(dāng)這種責(zé)任以金錢賠償?shù)姆绞匠霈F(xiàn)時(shí)，賠償費(fèi)用的來(lái)源是被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)；若被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)不足以賠償損害后果，則由監(jiān)護(hù)人予以賠償。依據(jù)《民法典》第1188條，在公共監(jiān)護(hù)模式下，成年心智障礙者造成第三人人身、財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的損失應(yīng)由公共監(jiān)護(hù)人承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)的替代責(zé)任。賠償費(fèi)用先從成年心智障礙者的財(cái)產(chǎn)中支付，不足部分由公共監(jiān)護(hù)人承擔(dān)。當(dāng)公共監(jiān)護(hù)人為民政部門時(shí)，其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的行為屬于行使職權(quán)，受害人須向民政部門提起行政賠償。若公共監(jiān)護(hù)人為兩委會(huì)或社會(huì)公益組織，不足部分則由兩委會(huì)或社會(huì)公益組織的財(cái)產(chǎn)予以賠償。

結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，以家庭為基礎(chǔ)的監(jiān)護(hù)體系愈加不能滿足逐漸上升的公共監(jiān)護(hù)需求。成年心智障礙者是社會(huì)的弱勢(shì)群體，需要國(guó)家的傾斜保護(hù)，當(dāng)其不具備依法具有監(jiān)護(hù)資格的監(jiān)護(hù)人時(shí)，國(guó)家和社會(huì)須承擔(dān)公共監(jiān)護(hù)職責(zé)。公共監(jiān)護(hù)制度則是通過(guò)國(guó)家干預(yù)和法律強(qiáng)制來(lái)調(diào)整原屬于私法領(lǐng)域的監(jiān)護(hù)關(guān)系，保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益。在《民法典》下，我國(guó)已具備公共監(jiān)護(hù)制度的基本框架，當(dāng)務(wù)之急是將域外經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)本土情況相結(jié)合，構(gòu)建操作性強(qiáng)的具體公共監(jiān)護(hù)規(guī)則。本文探析了如何確立具體公共監(jiān)護(hù)規(guī)則，但求能夠拋磚引玉。