●李 偉

一、行政公益訴訟訴前程序

（一）行政公益訴訟訴前程序

在國家及社會公共利益遭受不法侵害時，組織機構或個人有權向人民法院提起訴訟。行政公益訴訟即行政機關履行法定職責過程中不作為或者亂作為時，檢察機關可以根據(jù)法律規(guī)定，向人民法院提起公益訴訟。隨著《行政訴訟法》修改和試點工作的完成，我國行政公益訴訟制度正式確立，同時對其訴前程序也有了明確的規(guī)定。

根據(jù)《行政訴訟法》相關規(guī)定，在行政機關違法行為導致國家或社會公共利益遭受損害時,檢察機關可以在法律規(guī)定的期限內向其提出檢察建議,以此提高行政機關履行職責的積極性和主動性,督促其自我糾正。綜上所述，訴前程序的實質是平衡檢察權和行政權,以外部監(jiān)督約束內部糾錯的案件終結機制。

（二）行政公益訴訟訴前程序的功能

1.節(jié)約司法資源，提高司法效率。經(jīng)濟飛速發(fā)展的當代社會，法律觀念和法治意識深入人心，公眾更傾向于使用法律手段維護自身利益。在這一背景下，審判機關面臨著巨大的案件審理壓力，故當前更倡導多元化糾紛解決機制及溯源治理。行政公益訴訟訴前程序在訴訟程序之前實現(xiàn)了案件分流，避免了所有案件進入訴訟程序，在一定程度上促進司法資源的節(jié)約，有利于司法效率的提高。通過2015年至2017年的試點數(shù)據(jù)可以看出，訴前程序的適用對于提高辦案效率起到了很大的作用，該程序非常適合處理行政公益訴訟案件。

2.提高行政機關自我糾錯的積極性和自主性。訴前程序以提出檢察建議的方式來督促行政機關履行職責，這一相對溫和的方式體現(xiàn)了檢察機關的謙抑性和對行政權的尊重。這一方式以外部監(jiān)督推動內部自主糾錯，以實現(xiàn)行政自制來解決矛盾，有助于激發(fā)行政機關的主動性。通過行政自制達到自主糾錯的目的，有利于發(fā)揮行政機關自身的專業(yè)性和自主性，推動其積極主動地約束自我，提高行政能力。訴前程序通過內外聯(lián)動的方式促進行政機關提高依法行政的能動性和積極主動性。

3.平衡行政權與檢察權的關系。訴前程序的實質是平衡檢察權和行政權,以外部監(jiān)督約束內部糾錯的案件終結機制。行政公益訴訟的本質可以歸結于檢察權與行政權的博弈，而訴前程序則起到調和作用，可以有效平衡二者關系。當前我國國家機關運行機制，行政機關履行公共職責具有專業(yè)性和及時性的特點，檢察機關則有監(jiān)督建議的職責，這一制度框架決定了行政權需要檢察權對其予以規(guī)制。而訴前程序則巧妙地平衡了二者的關系，訴前程序是檢察機關履行監(jiān)督職能的體現(xiàn)，再則通過提出檢察建議督促行政機關自覺糾錯的方式體現(xiàn)了檢察權的謙抑性，給了行政機關最大的體面和尊重。故行政公益訴訟訴前程序有效地緩和了行政權與檢察權在實踐中的矛盾，促進行政機關與檢察機關的良性互動，共同維護社會公共利益。

二、行政公益訴訟訴前程序適用現(xiàn)狀

（一）檢察機關訴前調查核實權實行受限

政公益訴訟訴前程序實踐中最為突出的問題便是檢察機關訴前調查核實權實行受限。檢察機關調查核實權的行使是否充分將直接影響到訴前程序進展，也直接關聯(lián)到該案件的成敗，但其在司法實踐中一直困擾著訴前程序的適用。

究其原因，可從以下幾個方面進行分析：首先，檢察機關訴前調查取證權缺乏強制力。在訴前程序中，檢察機關采取的調查措施只能是非強制性的，這也就使得檢察機關的調查取證不受重視。其次，行政機關對檢察機關調查核實權的行使不予配合導致了檢察機關取證困難。行政公益訴訟的大部分證據(jù)都掌握在行政機關內部，給檢察機關調查取證帶來了不便。法律沒有對行政公益訴訟的舉證責任和舉證程序做出具體規(guī)定，間接地助長到了行政機關工作人員對待檢察機關的調查核實的消極態(tài)度。最后，行政公益訴訟調查取證的專業(yè)性和復雜性加大了檢察機關訴前程序調查核實的難度。由于我國行政公益訴訟所涉及的領域專業(yè)性較強，檢察機關的調查取證難度和復雜程度不容小覷，這就在客觀上對參與調查取證的工作人員的專業(yè)性的提出了要求。

在具體的司法實踐中，調查核實權的行使往往是檢察機關在行政公益訴訟訴前程序最薄弱的環(huán)節(jié)。行政機關的地位有其敏感性和特殊性，檢察機關調查核實權缺乏強制性保障和規(guī)定，直接影響到辦案進度，損害檢察機關權威，導致國家和社會公共利益難以得到維護。

（二）檢察建議內容過于寬泛

《工作規(guī)定》對檢察建議的性質與目的進行了闡述，《行政訴訟法》從原則方面做出了規(guī)定。作為檢察機關依法履行法律監(jiān)督職能，督促行政機關履行法定職責，參與社會治理的重要方式，訴前程序檢察建議的價值和功能不言而喻。檢察建議以溫和方式履行法律監(jiān)督職能，檢察建議內容的質量直接關系到行政公益訴訟案件的辦案質量和效果。檢察機關的檢察建議是否明確具體且有針對性，直接決定了行政機關對其能否接受，也間接影響到了檢察建議的實施和成效。具體明確指的是檢察建議對于維護公共利益所采取的實施方案和規(guī)定是否具體，針對性則有兩方面的含義：一則檢察建議所涉及被監(jiān)督的對象，二則檢察建議所涉及的目的。然后在訴前程序檢察建議的具體運作實踐中，檢察建議缺乏具體性和針對性問題較為顯著，嚴重阻礙了檢察機關履行監(jiān)督職能。

如前所述，相關法律對訴前程序檢察建議的規(guī)定都停留在原則性和目的性范疇，并沒有對具體內容提出要求。缺乏具體明確的規(guī)范指導，導致檢察建議容易偏向形式主義而缺乏實質內容。在司法實踐中，許多檢察建議流于形式、套用模板，沒有對行政行為做出實質性的建議。模糊的檢察建議不僅令行政機關無從下手，無法實質幫助行政機關解決問題，更是使得檢察機關公信力降低，阻礙了檢察機關和行政機關的良性互動。此外，司法實踐中可能出現(xiàn)檢察建議選定的監(jiān)督對象發(fā)生錯誤，尤其是環(huán)境公益訴訟；亦或其所建議的具體措施不存在關聯(lián)性或操作性。

（三）行政機關履職審查標準不明確

行政機關沒有履行依法職責既是引發(fā)訴前程序的條件，又是啟動訴訟程序的前提。除檢察機關的《辦案指南》中的典型起訴案例外，相關法律并沒有明確行政機關是否履職的判斷標準，容易導致訴前程序和訴訟程序銜接脫軌。判定行政機關是否依法履行職責至今沒有統(tǒng)一標準，甚至不同地區(qū)采用不同的標準，這給我國行政公益訴訟訴前程序的實踐帶來了嚴重的困擾。

目前訴前程序中行政機關履職的審查標準爭議主要集中在“行為標準”和“結果標準”兩種觀點上，“行為標準”以行政機關收到檢察建議后是否積極糾錯為判斷標準，但其依舊沒有具體明確的判斷尺度；“結果標準”則直接以行政機關履職糾錯后公共利益是否遭受損害為判斷標準，但該標準過于嚴苛，很有可能導致行政資源的過度浪費。

于行政機關而言，缺乏履行職責的標準可能導致其在糾正錯誤時無從下手或者矯枉過正；于檢察機關而言，缺乏履職審查標準會導致訴前程序和訴訟程序的脫節(jié)，甚至同案不同判而違背司法公正。

三、行政公益訴訟訴前程序的完善

（一）強化檢察機關調查核實權

檢察機關調查調查取證是其履行監(jiān)督職能的保障，調查核實權的行使事關整個行政公益訴訟能否開展。檢察機關調查核實權實行受限是由于法律規(guī)定不具體及其他主客觀原因共同導致的。

強化檢察機關調查核實權，首先需要完善相關的法律法規(guī)及司法解釋。一則授予檢察機關強制性調查取證權，二則細化調查核實程序的具體流程。法律賦予檢察機關在調查核實程序部分強制性措施，并細化相關流程無疑有利于強化檢察機關調查核實權的行使。其次，完善行政公益訴訟的舉證責任和懲處措施。完善舉證責任有利于各機關履行各自的舉證責任，避免出現(xiàn)相互推諉和消極抵觸的情形；完善訴前程序的懲處措施有利于間接強化調查核實權，保證了檢察機關調查核實權的行使。最后，增強檢察人員的專業(yè)性與外聘專家相結合。行政公益訴訟所涉及的領域復雜多變且專業(yè)性強，檢察機關在調查取證時往往難以應付，故增強辦案人員的專業(yè)性與外聘專家和機構相結合可以從實質上強化檢察機關調查核實權。

（二）細化檢察建議相關規(guī)范

檢察機關調查核實權是行使監(jiān)督權的保障，檢察建議則是其關鍵。檢察建議承載著平衡檢察權與行政權，促進檢察機關與檢察機關良性互動的功能，同時是實現(xiàn)訴前程序價值的基礎。檢察建議內容錯誤或者缺乏執(zhí)行性必然導致行政機關與檢察機關的矛盾激化，以及檢察機關公信力的降低。當前檢察建議內容留于形式，甚至出現(xiàn)基礎的法律錯誤，嚴重損害了檢察機關的權威，弱化了檢察建議的執(zhí)行性。

如何發(fā)揮訴前程序檢察建議的功能與價值，一是嚴格規(guī)范內容，引入審查程序；二是保證執(zhí)行效果，形成監(jiān)督合力。首先，需要完善法律對訴前程序檢查建議的規(guī)定，突破目前法律僅僅闡述其原則和目的的立法現(xiàn)狀，通過立法來規(guī)范檢察建議內容的擬定以及具體的流程，以此避免檢察建議套用模板、內容空洞、流程缺失。其次，加強檢察機關辦案人員的專業(yè)能力和綜合素質的培養(yǎng)，從而提高檢察建議的質量。此外，引入責任制審查機制到檢察建議的擬定中，通過內部多重審查機制和外部機關的監(jiān)督機制相結合，內部主要責任人對檢察建議審查結果負責，搭配人大等外部國家機關對其監(jiān)督。就檢察建議的執(zhí)行效果而言，可以從檢察機關與行政機關的流程銜接方面進行改進。檢察機關可以派人就檢察建議的內容與行政機關進行對接，促進行政機關對檢察建議的理解和認識。在檢察建議執(zhí)行中，設置常態(tài)化交流機制以解決執(zhí)行中的問題和困境。在合作的同時，檢察機關應當繼續(xù)履行監(jiān)督職責，保證行政機關依法履行法定職能。通過和其他國家機關合作、與上級行政機關報備等方式形成合力加強對行政機關執(zhí)行檢察建議的監(jiān)督，以此保障訴前程序檢察建議的實施。

（三）明確行政機關履職審查標準

行政機關收到檢察建議后在法定期限內未依法糾錯，檢察機關則可向法院提起公益訴訟。由此可知，行政機關未依法履行職責是啟動訴訟程序的前提，標志著訴前程序與訴訟程序的過渡。但對于行政機關履行職能的判定尚未形成統(tǒng)一標準。這不僅不利于行政機關自行糾錯，也不利于檢察機關履行監(jiān)督職能，更可能造成訴前程序與訴訟程序的脫軌。

行政機關履職審查標準的核心爭議在于行政機關不作為的判定。我們可以從以下幾個方面明確行政機關履職審查標準：首先，完善法律對于相關概念的規(guī)定。我國法律對于訴前程序行政機關履職審查標準并沒有詳細具體的規(guī)定，我國學界對其研究不夠深入，尤其是對“行政不作為”的研究不夠透徹。為此，可以完善法律法規(guī)及司法解釋對其的規(guī)定，從現(xiàn)有立法及理論研究入手，結合具體的司法經(jīng)驗和案例實踐明確相關概念和含義。其次，結合檢察機關提出的檢察建議判定行政機關是否實質性地“作為”。故結合檢察建議的內容，可以具體判定行政機關是否依法履行職責。最后，所說的“行為標準”和“結果標準”，采用更加科學合理的“二元彈性標準”。如果僅“行動”作為審查其是否履職的標準，很有可能造成行政機關抱有僥幸心理敷衍了事；而僅以“結果”作為審查其是否履職的標準，那對于行政機關過于嚴苛且可能造成大量資源的浪費，故應當摒棄單一的標準模式。適用“二元彈性標準”可以做到理論與實際相結合、行為與結果相關聯(lián)，發(fā)揮不同標準模式的長處。行政機關履職審查可以結合行政機關采取糾正措施、破壞行為是否停止、公共利益是否持續(xù)性擴大等要素綜合評價。綜合考慮各因素，既可以明確行政機關履職審查標準，又可以平衡行政機關履職中“行為”與“結果”的矛盾。以此保障檢察建議的實施，實現(xiàn)訴前程序的功能和價值，最大程度維護社會公共利益，完成行政公益訴訟的使命。