段柳為 吳娘鎮(zhèn)（廣東省廣州市司法局）

特許經(jīng)營是政府發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、優(yōu)化公共資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務供給能力和水平的重要手段。特許經(jīng)營兼有行政和民事的雙重因素，理論界對其法律性質(zhì)、爭議解決方式等問題已經(jīng)作了非常深入的研究和探討。而站在依法行政實踐的角度，政府首先要弄清楚能不能、應不應對某個行業(yè)或項目實施特許經(jīng)營，這是一個亟需解決的基礎(chǔ)問題。本文希望在現(xiàn)行法律規(guī)范框架下建立客觀實用、簡潔明了的標準，明確政府實施特許經(jīng)營的合法性邊界和范圍，為個案實踐提供參考。

一、問題的提出

特大型城市G市是國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)起步較早的城市之一，經(jīng)過幾年發(fā)展，行業(yè)弊端逐漸暴露，例如經(jīng)營者無序投放擠占道路資源、亂停亂放妨礙公共秩序、放任廢棄影響城市環(huán)境等等。為此，G市交通運輸管理部門于2019年4月發(fā)布《G市2019年互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車運營商招標公告》，擬通過公開招標方式確定三家互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務運營商。根據(jù)招標公告，在未來三年內(nèi)，中標運營商將無償獲得該市交通運輸部門授予的互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務經(jīng)營資格和相應的自行車投放配額，并需按照與交通運輸管理部門簽訂的協(xié)議控制投放量，規(guī)范管理，優(yōu)化服務。而未中標的經(jīng)營者將無法獲得該市范圍內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務經(jīng)營資格。前期已投入經(jīng)營但未中標的經(jīng)營者，也將被要求限期回收或清理已經(jīng)投放的自行車，否則將被統(tǒng)一清理處置。

互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務是近年來“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的新生產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過前幾年爆發(fā)式增長乃至野蠻式擴張，該行業(yè)逐漸進入整合、調(diào)整、規(guī)范階段，政府的監(jiān)管手段、監(jiān)管措施、監(jiān)管機制也必須不斷更新完善。而隨著全面依法治國戰(zhàn)略的深入貫徹實施，推進依法行政、建設法治政府的觀念漸入人心，“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”已經(jīng)成為政府履職的基本準則，因此對于該行業(yè)的管理必須依法進行。2017年8月，交通運輸部等十部委印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導意見》，對互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)發(fā)展提出了一些指導性措施，除此之外并無其他國家層面的專門性規(guī)范。當前法律、行政法規(guī)也未將互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務設定為行政許可項目。正因為此，G市交通運輸管理部門的行為引發(fā)了一些合法性爭議。質(zhì)疑者主要從市場主體權(quán)利的角度出發(fā)，認為當前我國法律法規(guī)未禁止市場主體開展互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃經(jīng)營活動，也未將其設定為行政許可項目。按照法無禁止即可為的原則，政府上述行為顯然侵害了市場主體的正當權(quán)益，有違法增設行政許可之嫌。而支持者不僅從合理性上予以論證，而且認為在合法性上也沒有問題。主要理由是G市已制定地方性法規(guī)，授權(quán)市政府“可以根據(jù)城市交通發(fā)展狀況和環(huán)境保護實際情況，對特定種類的非機動車和摩托車依法采取限制通行、總量控制或者淘汰的措施”，因此可將上述規(guī)定作為實施行政許可的依據(jù)。也有支持者認為這并不是行政許可，自行車租賃服務屬于公共交通運輸?shù)姆懂?，政府通過招標允許有限的經(jīng)營者進入該市場，乃是實施政府特許經(jīng)營行為，不存在合法性問題。當然以上理由都受到質(zhì)疑者的反駁。

互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)限制準入的合法性討論雖然由G市引出，但這顯然是一個全國普遍性問題而非地方特定性問題，因此本文暫不討論G市制定的地方性法規(guī)能否作為互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務限制準入的依據(jù)。由此引出本文研究的主題，地方政府能不能、應不應當對互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)實施特許經(jīng)營。換言之，其他城市在沒有制定類似地方性法規(guī)的前提下，可否以政府特許經(jīng)營的方式限制行業(yè)市場準入。推而廣之，還有哪些行業(yè)和項目可以實施特許經(jīng)營，這就涉及政府實施特許經(jīng)營的合法性邊界和范圍問題。

二、政府特許經(jīng)營概述

特許經(jīng)營發(fā)端于國外，主要是歐盟。我國自改革開放以來實行特許經(jīng)營制度，二十世紀90年代為引入外資而開始應用政府特許經(jīng)營；2004年在市政領(lǐng)域延伸應用；自2013年開始，國家大力倡導政府和社會資本合作（PPP）模式下的再次推廣應用。PPP模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務兩類。特許經(jīng)營適用于使用者付費的經(jīng)營性項目和以使用者付費為主并由政府提供必要的可行性缺口補貼的準經(jīng)營性項目；政府購買服務則適用于缺乏使用者付費基礎(chǔ)，主要依靠政府付費的非經(jīng)營性項目。特許經(jīng)營屬于PPP模式的經(jīng)典操作范式，是政府加快職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新投融資機制、增強公共產(chǎn)品和服務供給能力與水平的重要手段和工具①參見于安：《論政府特許經(jīng)營協(xié)議》，《行政法學研究》，2017年第6期。②參見《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）、國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）等相關(guān)文件。。

本文主要基于現(xiàn)行法律規(guī)范框架展開分析③本文所指的法律規(guī)范是廣義上的，包括法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。，故不再逐一引用評析國內(nèi)外學者對特許經(jīng)營所下的諸多定義。目前我國效力層級最高，專門針對政府特許經(jīng)營的法律規(guī)范為2015年經(jīng)國務院批準的國家發(fā)改委等六部委規(guī)章《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。根據(jù)《辦法》，基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指“政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設運營基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務”。上述定義中前綴條件“基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)”是指“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等”。另外建設部（現(xiàn)住建部前身）2004年發(fā)布并于2015年修訂的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》也對特許經(jīng)營作了定義。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指“政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務的制度”。該定義中前綴條件“市政公用事業(yè)”包括“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)”。除以上兩部規(guī)章外，尚無其他國家層面上的法律規(guī)范對政府特許經(jīng)營作出專門性規(guī)定。

根據(jù)上述定義，政府實施特許經(jīng)營要“依法”或者“按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定”開展。從立法技術(shù)上說，這種表述無疑是嚴謹?shù)摹饕蛞?guī)章效力位階不夠高，必須采用比較謹慎的表達；但從邏輯上說，這種定義方式導致“特許經(jīng)營”的內(nèi)涵外延并不十分精確和周延。對于某些常見行業(yè)的認定并不困難，例如收費高速公路，乃是最典型、最傳統(tǒng)且沒有爭議的特許經(jīng)營項目之一，《收費公路管理條例》對此作了明確規(guī)定，法律依據(jù)非常充分。但對于互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務，因?qū)儆谛律袠I(yè)，缺乏專門性的法律法規(guī)依據(jù)，不易判斷能否實施特許經(jīng)營。

三、政府實施特許經(jīng)營的合法性邊界

政府實施特許經(jīng)營乃是限制市場準入，減損了市場主體的權(quán)利，因此必須具備法定而正當?shù)穆殭?quán)來源和基礎(chǔ)。一般而言，現(xiàn)代政府履行四大職能，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。其主要依據(jù)兩種不同性質(zhì)的職權(quán)，一是作為行政機關(guān)所具有的行政權(quán)力，二是作為公共資源所有者代表的權(quán)利，本文統(tǒng)稱為政府職權(quán)。二者構(gòu)成政府實施特許經(jīng)營的合法性依據(jù)。

（一）行政許可權(quán)

《行政許可法》第12條規(guī)定：“下列事項可以設定行政許可：……（二）有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項。”上述規(guī)定構(gòu)成政府實施特許經(jīng)營最為重要且基礎(chǔ)的合法性依據(jù)，學術(shù)上一般稱之為特許，其基本特征是向公民、法人或者其他組織賦予特定權(quán)利，并且數(shù)量有限。例如，根據(jù)我國《水法》規(guī)定，國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度，即對取水行為設定了行政許可④參見水利部網(wǎng)站：《水利部行政審批事項目錄》，http://www.mwr.gov.cn/zw/qzqd/201710/t20171018_1003818.html，最后訪問時間為2019年11月21日。，這就構(gòu)成了政府對自來水供水行業(yè)實施特許經(jīng)營的權(quán)力來源和基礎(chǔ)，這屬于對有限自然資源開發(fā)利用的類型。再如，國家對出租汽車經(jīng)營實施行政許可⑤《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（2016年修正）第112項。，構(gòu)成政府實施出租車特許經(jīng)營的權(quán)力來源和基礎(chǔ)，這屬于公共資源配置的類型。政府依據(jù)行政許可權(quán)實施特許經(jīng)營，其判斷依據(jù)是清晰明確的。因《行政許可法》對于行政許可的創(chuàng)設要求非常嚴格，只要“按圖索驥”查找行政許可的法律規(guī)范依據(jù)即可。當然，何種行業(yè)或項目應當設定行政許可事項屬于立法階段探討的問題。

（二）公共資源所有權(quán)

政府除了依據(jù)法律規(guī)范授予的行政權(quán)力履行職能外，還是公共資源的所有者代表。例如，依據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律規(guī)定，除農(nóng)村集體所有之外的土地、山川、河流、草原以及國有企業(yè)等公共資源歸國家所有，具體由國務院和地方各級人民政府行使所有者權(quán)利（履行出資人職責）。部分公共資源所有權(quán)在形式上已經(jīng)被法律法規(guī)轉(zhuǎn)化為行政許可權(quán)，例如礦產(chǎn)資源依法屬于國家所有，但《礦產(chǎn)資源法》直接將勘查、開采礦產(chǎn)資源設定為行政許可事項⑥《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條第三款規(guī)定：“勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請、經(jīng)批準取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；但是，已經(jīng)依法申請取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)在劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)為本企業(yè)的生產(chǎn)而進行的勘查除外。國家保護探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！苯?jīng)查閱自然資源管理部門行政許可權(quán)力清單，勘查、開采礦產(chǎn)資源屬于行政許可事項，參見自然資源部網(wǎng)站：《國土資源部行政許可事項目錄》，http://www.mnr.gov.cn/zt/zh/jzfqfg/qd/，最后訪問時間為2019年11月21日。。而沒有被轉(zhuǎn)化為行政許可權(quán)的所有權(quán)仍屬于民事權(quán)利，盡管政府行使民事權(quán)利與一般民事主體存在很大不同，但其性質(zhì)仍不同于行政權(quán)力，它構(gòu)成政府實施特許經(jīng)營的第二類職權(quán)來源和基礎(chǔ)。有觀點認為行政許可是特許經(jīng)營者獲得權(quán)利的前置性條件⑦參見周佑勇：《特許經(jīng)營權(quán)利的生成邏輯與法治邊界——經(jīng)由現(xiàn)代城市交通民營化典型案例的鉤沉》，《法學評論》，2015年第6期。，即特許經(jīng)營從屬于行政許可。筆者認為此觀點需要商榷。有不少公認的特許經(jīng)營項目并不屬于行政許可事項，例如上文提到的收費高速公路項目，政府之所以能對其實施特許經(jīng)營，并非源于行政許可權(quán)，而是源于政府作為土地所有者代表的權(quán)利以及與此相關(guān)的國土空間規(guī)劃權(quán)等——建設高速公路必須以土地作為基礎(chǔ)⑧經(jīng)查閱《公路法》《收費公路管理條例》等法律法規(guī)以及當前交通運輸管理部門權(quán)責清單，投資建設收費公路不屬于行政許可事項。公路投資建設流程中涉及一些行政許可項目，比如“交通建設項目初步設計審批”，但這是交通運輸管理部門對公路建設過程的管理性職權(quán)，它不是政府對收費高速公路項目實施特許經(jīng)營的職權(quán)基礎(chǔ)和來源。。再如，景區(qū)開發(fā)經(jīng)營也可以實施特許經(jīng)營，它也不是行政許可項目，政府是以森林、山川、土地等景區(qū)開發(fā)基礎(chǔ)資源的所有權(quán)為依據(jù)對外授予特許經(jīng)營權(quán)。

四、政府實施特許經(jīng)營的范圍

《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》兩部規(guī)章對特許經(jīng)營的領(lǐng)域作了規(guī)定，前者表述為“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域”，后者表述為“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)的市政公用事業(yè)”，二者都采用了典型情形列舉加“等”外開放的表述方式，這種表述方式雖有較強的指引作用，但難免不夠周延，需要進一步明確。從特許經(jīng)營的概念、目的和宗旨等出發(fā)，政府實施特許經(jīng)營，根本在于提高公共產(chǎn)品和服務的供給能力和水平。公共產(chǎn)品和服務涉及公共利益，因此法律規(guī)范對特許經(jīng)營的決策程序、權(quán)利義務和風險分配、監(jiān)管機制、公共利益保護等提出特別的要求。如實施特許經(jīng)營項目要先制定實施方案，開展物有所值評估和財政承受能力論證；要簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，約定包含實施主體、資產(chǎn)權(quán)屬、產(chǎn)品或服務質(zhì)量和標準、收入和回報、監(jiān)測評估、風險分配、擔保與承諾等內(nèi)容；要通過征求公眾意見等形式保障公共利益等等。以上實體和程序性要求出發(fā)點和落腳點均是為了保護公共利益。因此，“公共性”應當是區(qū)分特許經(jīng)營和一般資源開發(fā)利用權(quán)利授予的主要標準，它包含兩個具體指標。

（一）影響面或者覆蓋面

作為特許經(jīng)營項目，一般是直接面向社會公眾提供公共產(chǎn)品或服務的，但一般資源開發(fā)利用只是社會生產(chǎn)鏈條中的一個普通環(huán)節(jié)。例如，前述取水行政許可和礦產(chǎn)資源勘查開采行政許可同樣屬于“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置”類型的行政許可事項，自來水供水項目屬于特許經(jīng)營，但勘查開采礦產(chǎn)資源則不視為特許經(jīng)營⑨也有觀點認為采礦權(quán)屬于特許經(jīng)營權(quán)，但究其本質(zhì)，采礦權(quán)是采礦權(quán)人通過繳納權(quán)利金或礦產(chǎn)資源補償費開發(fā)國有礦產(chǎn)資源以及出售開采取得的礦產(chǎn)品以獲得收益的經(jīng)營活動，這就像政府出讓商業(yè)、住宅類土地使用權(quán)一樣，是一項相對單純的權(quán)利授予，與《基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》所關(guān)注的通過特許經(jīng)營的方式優(yōu)化公共資源配給和提高公共產(chǎn)品和服務質(zhì)量的宗旨，存在較大的區(qū)別。因此即使認為采礦權(quán)屬于特許經(jīng)營權(quán)，也僅僅是使用了這個名稱，與本文指稱的特許經(jīng)營相去甚遠。參見趙宏軍、于銀杰：《采礦權(quán)之特許經(jīng)營權(quán)性質(zhì)及其管理》，《經(jīng)濟師》，2014年第1期。。其理由為自來水供水項目涉及到千家萬戶的切身利益，供水價格、供水質(zhì)量等會對社會公眾的權(quán)利產(chǎn)生直接影響，它是典型的公共產(chǎn)品，因此政府應通過特許經(jīng)營的方式加強監(jiān)管，維護公共利益。但勘查開采礦產(chǎn)資源只是社會生產(chǎn)過程中的一環(huán)，許可權(quán)人的交易對象是下游的生產(chǎn)經(jīng)營者，它對社會公共利益當然有影響，但并非直接影響。對于此類項目，政府可將其作為一般資源開發(fā)利用權(quán)利授予項目進行管理，而不必套用特許經(jīng)營項目的要求進行決策和監(jiān)管。

（二）壟斷性或者獨特性

特許經(jīng)營即意味著因為資源的有限性或者管理、技術(shù)的要求，只能允許一個或者少數(shù)經(jīng)營者進入市場并對外提供公共產(chǎn)品和公共服務，導致社會公眾基本沒有選擇的余地，從而產(chǎn)生了壟斷，前述反復引用的自來水供水即是典型的例子。再如景區(qū)開發(fā)經(jīng)營項目也屬于特許經(jīng)營，原因在于景區(qū)具有壟斷性或者說獨特性?？赡苡腥速|(zhì)疑旅游景區(qū)處處都是，公民可自主選擇去與不去，何來壟斷性。應注意的是，景區(qū)不是標準化產(chǎn)品，每個景區(qū)都是獨一無二的，攀登泰山只能去山東，游覽黃山只能去安徽，旅客沒有選擇余地，這當然就涉及到公共利益了，政府應將其作為特許經(jīng)營項目進行監(jiān)管。相反，住宅、商業(yè)地產(chǎn)行業(yè)雖然也是直接面向社會公眾，但住宅、商業(yè)地產(chǎn)供給量大，而且基本為標準化產(chǎn)品，總體上具有可替代性，政府完全沒有必要將出讓土地使用權(quán)開發(fā)商業(yè)或住宅地產(chǎn)作為特許經(jīng)營項目進行監(jiān)管。

五、結(jié)語

本文建立了一個客觀實用、簡潔明了的標準，用于明確政府實施特許經(jīng)營合法性邊界和范圍，判斷某個具體行業(yè)或項目是否屬于特許經(jīng)營。這個標準是基于現(xiàn)行法律規(guī)范分析得出的結(jié)果，目的在于為地方政府依法行政工作提供參考。從邏輯上說，這個標準是層級遞進的，先分析“能不能”即合法性邊界，從消極防御角度確保政府行為不損害市場主體的正當權(quán)利；再分析“應不應當”即適用范圍，從積極作為角度確保政府合理行政和正確履行職能。按照上述標準分析本文第一部分“問題的提出”中涉及的互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)，首先在“能不能”上應無問題，但在“應不應當”上要進行具體分析。

首先在“能不能”上，政府擁有對互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)實施特許經(jīng)營的職權(quán)來源和基礎(chǔ)。雖然互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務不是行政許可事項，但它的運營離不開最基礎(chǔ)的公共資源——市政道路。市政道路資源主要由政府投資建設，它是政府“供給行政”的一部分，用于提供社會公共服務，政府對建成的市政道路擁有所有者權(quán)利⑩參見楊建順：《論給付行政的法原理及其實現(xiàn)手段》，《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》，中國人民大學出版社2008年版，第25～27頁。?；蛟S有人會質(zhì)疑，政府使用財政資金投資建設市政道路本就應免費提供給社會使用。但自行車租賃服務與普通市民騎乘自行車、駕駛私家車等有本質(zhì)區(qū)別，它是一種顯著利用市政道路資源的商業(yè)經(jīng)營活動，擠占了本應提供給社會公眾使用的公共資源。公交車運營也是如此，各地公共交通路線運營已從傳統(tǒng)的直接由國有公交企業(yè)承擔逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┨卦S經(jīng)營。

最近司法部就《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》征求公眾意見，該條例就吸收了各地長期以來的實踐經(jīng)驗，規(guī)定“城市公共交通線路運營實行特許經(jīng)營。[11]2019年5月10日，司法部就《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》公開征求意見，征求意見稿第16條第一款規(guī)定：“城市公共交通線路運營實行特許經(jīng)營。城市公共交通管理部門應當根據(jù)企業(yè)的信用狀況、運營方案、車輛設備狀況、安全保障措施以及服務質(zhì)量狀況或者承諾等因素，依法確定從事線路運營的城市公共交通企業(yè)”。”本質(zhì)上說，政府能對互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務、公交車線路運營等實施特許經(jīng)營，不在于許不許可，而在于這些行業(yè)顯著利用了政府所有的市政道路資源從事經(jīng)營活動。當然，如果已經(jīng)設定行政許可就更不存在合法性問題，如前述的出租車經(jīng)營。

其次在“應不應當”上，要結(jié)合每個城市的具體情況進行分析。一方面，城市尤其對于人口眾多的大型、特大型城市的市政道路資源是相對有限的，互聯(lián)網(wǎng)自行車租賃服務行業(yè)利用有限的市政道路資源從事經(jīng)營活動，其不再是服務提供者和使用者之間的簡單雙向權(quán)利義務關(guān)系，而是產(chǎn)生了公共性特征。因為市政道路資源的有限性，政府必須綜合考慮市政道路資源總量，在充分滿足一般社會公眾道路使用需求的前提下，測算可投放的自行車配額，也就產(chǎn)生了壟斷性或準壟斷性。像G市這類特大型城市，政府應實施特許經(jīng)營，通過特許經(jīng)營協(xié)議約束經(jīng)營者，要求經(jīng)營者控制自行車投放量，合理利用市政道路資源，加強管理避免亂停亂放，及時清理維護廢棄損壞的自行車等，從而保障公共秩序、優(yōu)化城市環(huán)境，增強全社會福祉。而在一些中小型城市，互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車投入較少，對城市環(huán)境和社會公眾影響尚不明顯，出于審慎監(jiān)管、包容發(fā)展的考慮，可暫不實施特許經(jīng)營。