肖 軍

（上海社會科學(xué)院法學(xué)研究所，上海 200020）

沈海高速廣東茂名境內(nèi)一出口處的超長實線問題一度引發(fā)社會關(guān)注。其中，禁止并入出口車道的實線長約2 公里，明顯超乎尋常，許多準備離開高速的司機來不及正常變道，而選擇強行違規(guī)超越實線進入出口車道，由此構(gòu)成交通違法。這一超長實線產(chǎn)生了超常的交通違法數(shù)和龐大的罰款額，招致不少批評之聲?！?〕參見關(guān)家玉：《沈海高速電白服務(wù)區(qū)電子眼停止抓拍，停車位共增至600 多個》，載《廣州日報》2019 年1 月23 日，第11 版；劉曼：《解決電子眼“天量罰單”問題，應(yīng)及時清理超權(quán)限規(guī)定》，載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022年1月28日訪問。人們質(zhì)疑其處罰的真正目的，質(zhì)疑造成幾乎人人都違法的交通法律制度?？创@一事件可以有不同的視角，筆者認為還是要回到交通標線的設(shè)置上來，分析交通標線設(shè)置行為的法律屬性，并在此基礎(chǔ)上，全面和立體地探討其治理路徑。

一、交通標線設(shè)置的行為特性

交通標線在現(xiàn)代社會極為常見，是由施劃于道路上的各種線條、箭頭、文字、圖案及立面標記、實體標記、突起路標和輪廓標等所構(gòu)成的交通設(shè)施?！?〕參見國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會：《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“3.1”部分。交通標線是道路的標準配置，旨在維護道路交通的安全和有序。《公路法》第33 條規(guī)定，建成的公路應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門的規(guī)定設(shè)置明顯的標志、標線?！兜缆方煌ò踩ā返?5 條進一步要求，交通標線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準，并保持清晰、醒目、準確、完好。行政法理將行政過程中的行為分為行政（法律）行為和行政事實行為。在我國，前者屬于行政訴訟的受案范圍，后者不屬于行政訴訟的受案范圍?？梢?，這種性質(zhì)區(qū)分會讓不同的行為產(chǎn)生明顯的法律后果上的差異。那么，從現(xiàn)行法律和行政法理來看，設(shè)置交通標線是一個什么性質(zhì)的行為呢？

（一）行政事實行為

行政行為是行政法尤其是大陸法系行政法的核心概念?！?〕參見葉必豐：《行政行為原理》，商務(wù)印書館2019 年，第1 頁。行政行為的要件之一是產(chǎn)生法律效果，即設(shè)定、變更、消滅、確認了某種權(quán)力義務(wù)關(guān)系及期望取得法律保護，〔4〕參見葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2015 年版，第114 頁?；蛘哒f是形成、消滅法律關(guān)系?！?〕參見［日］鹽野宏：《行政法Ⅰ》，有斐閣2015 年版，第125 頁。這是行政行為與行政事實行為的“分水嶺”。行政事實行為不產(chǎn)生法律效果。交通標線設(shè)置行為是行政行為抑或行政事實行為，是一個具有爭議的命題。關(guān)于交通標線設(shè)置行為的行政法性質(zhì)，德國和我國臺灣地區(qū)等學(xué)界有過熱烈討論，形成了法規(guī)命令說和一般處分說的對立?！?〕參見翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2002 年版，第662 頁。法規(guī)命令說否定了交通標志的可訴性，易被人詬病為落后；一般處分說則過于激進，無法解釋引導(dǎo)性交通標線設(shè)置行為是否可訴等問題。所以，有人主張交通標線設(shè)置行為處于法規(guī)命令和行政行為的交界地帶。〔7〕參見［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第200 頁。這些爭論表明交通標線設(shè)置行為難以簡單定性。當(dāng)今的政府行政，其任務(wù)更加艱巨、狀況更加復(fù)雜，茂名高速超長實線案呈現(xiàn)出一個較長的行政過程，筆者認為應(yīng)查看整個過程，著重觀察過程中的主要行為。

在茂名高速超長實線案中，行政過程中主要發(fā)生了哪些行為呢？行政處罰顯然是其中之一，是行政行為。作為焦點的超長實線還直接關(guān)涉了哪些行為呢？首先當(dāng)然是實線設(shè)置行為。在高速公路上設(shè)置一條實線或者說劃一條實線，是否是行政行為？關(guān)鍵還是要看設(shè)置行為是否產(chǎn)生了法律效果?！渡虾Ｊ械缆方煌ü芾項l例》第16 條規(guī)定：“交通行政管理部門、公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和標準，科學(xué)、規(guī)范、合理地設(shè)置交通信號燈、交通標志和標線等交通設(shè)施。”《道路交通安全法》第25 條規(guī)定：“交通信號燈、交通標志、交通標線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標準?！辈徽撌菄伊⒎ㄟ€是地方立法，都將交通標線、交通信號燈、交通標志列為同性質(zhì)的物加以規(guī)范。它們都是交通設(shè)施，且是交通信號的承載者，在一定條件下啟動交通指揮功能，從而對交通參與者加以指揮命令。例如，十字路口的紅綠燈工作時，當(dāng)紅燈亮起，面對紅燈的車輛就不得穿越十字路口。紅燈命令車輛不得穿越路口，是一個行政行為，只是有些特殊，即交通設(shè)施代替了行政機關(guān)及其工作人員，紅燈閃亮代替了他們的語言、動作等意思表示，而行為的內(nèi)容是命令不得穿越路口，這也是其法律效果。同理，交通標志、標線等工作時，會對在場的交通參與者作出命令，這個命令是行政行為。

這樣，交通信號燈、標志、標線等交通設(shè)施直接關(guān)涉了兩個行為，一個是設(shè)置行為，另一個是命令行為。這兩個行為緊密關(guān)聯(lián)，一前一后，前者是后者的前提，但兩者性質(zhì)有別。交通設(shè)施設(shè)置行為，如在道路上劃一條線，并沒有與特定人發(fā)生關(guān)系，更沒有設(shè)定、變更、消滅、確認特定人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，所以是行政事實行為。然而，設(shè)置行為有時會給人以行政行為的錯覺，這源于它緊挨著命令行為，人們?nèi)菀装衙钚袨檎`認為設(shè)置行為。茂名高速超長實線案中的實線在交通標線中很常見，意指機動車不得跨越該線。通俗地講，實線就好比一堵墻，機動車不得破墻而出。當(dāng)駕駛車輛接近該實線時，駕駛員相當(dāng)于收到了一個不得跨越實線的命令，接近實線或者擬跨越實線轉(zhuǎn)入出口車道的駕駛員可以質(zhì)疑該命令，理論上也可以對該命令提起行政訴訟。涉入這種情景以外者，如遠離實線者、一般行人等，可看作沒有收到命令，或者說該實線沒有對其發(fā)生作用。在分析茂名高速超長實線案時，應(yīng)該這樣區(qū)分出設(shè)置行為和命令行為。交通標線設(shè)置行為是行政事實行為，這是其最基本的法律屬性。

（二）緊接行政行為

交通標線設(shè)置行為在行政事實行為這一基本屬性的基礎(chǔ)上，還具有一些特殊性。其中一個在前文有所提及，就是它緊接行政行為，有時甚至達到了無縫對接的程度。在行政過程中，行政機關(guān)往往會實施很多步驟或行為，一般到最后階段才會形成一個行政行為，該行政行為之前的步驟或行為，一般都是行政事實行為，且步驟或者行為之間一般都有著顯著的時間間隔。正是由于有時間間隔，人們才能看出行政過程由多個步驟或者行為構(gòu)成。如在簡單的行政許可過程中，行政機關(guān)先是接受申請人的申請材料，然后對材料進行審核，最后批準許可并告知當(dāng)事人，這三個步驟在實踐中有著明顯的時序性。像茂名高速超長實線案中那樣的實線設(shè)置行為與基于實線而作出的不得跨越實線的命令行為之間，似乎沒有時間差，似乎自實線設(shè)置完那一刻起就毫不間斷地發(fā)布命令。這非常鮮明地體現(xiàn)了設(shè)置與命令的緊密性、近乎一體性。也就是說，設(shè)置行為在物理上、在形式上緊接行政行為。但如前文所提及的那樣，從法理角度看待命令發(fā)布時間，更應(yīng)當(dāng)選擇駕駛員等交通參與者的角度，即在車輛接近實線或者跨越實線時，命令才予以發(fā)布。

緊接行政行為這一特殊性，一方面讓交通標線設(shè)置行為的定性產(chǎn)生了復(fù)雜性，讓人誤認為設(shè)置行為本身就是行政行為，但另一方面也有助于在類似案件中為當(dāng)事人提供行政訴訟的入口，這在后文中有更為詳細的展開。當(dāng)然，交通標線有很多種，有些標線重在發(fā)揮指引或者測量距離、范圍、界限等物理功能。如車距確認線，它是在設(shè)置好后引導(dǎo)、幫助駕駛員保持正確的車距感，并不是作為命令或者行政行為。作為國家標準的《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）從功能上將交通標線分為指示標線、禁止標線和警告標線。為了讓討論更加聚焦，若無特別說明，本文所說的交通標線是指像案例中實線那樣的禁止標線。

（三）應(yīng)符合國家標準

《道路交通安全法》等要求交通標線應(yīng)當(dāng)符合國家標準，按照標準來設(shè)置。《標準化法》等法律確立了比較規(guī)范和成熟的國家標準體系。道路交通標志標線被納入國家標準體系之中，形成了國家標準《道路交通標志和標線》（GB5768）。該標準包含具體內(nèi)容和修訂年份，共分為八個部分，而交通標線內(nèi)容主要規(guī)定在第三部分。該部分可稱為《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009），其內(nèi)容十分豐富，篇幅有一百多頁，包含大量文字和圖表。行政部門在設(shè)置交通標線時，應(yīng)當(dāng)按照國家標準的規(guī)定來施劃標線，茂名高速超長實線案中的實線亦是如此。《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分規(guī)定，“禁止跨越同向車行道分界線”為白色實線，用于禁止車輛跨越車行道進行變換車道或借道超車的操作；它同時規(guī)定了該標線的寬度、施劃路段等技術(shù)標準，而對標線的長度卻沒有作出要求。因此茂名高速超長實線案中的標線是否超長，無法在國家標準中找到標尺來加以評判。

國家強制標準是剛性標準，主管交通標線的機關(guān)必須遵守。國家標準具有莊嚴的文本外形，對外具有普遍約束力。符合國家標準這一交通標線設(shè)置行為的必然要求，讓對茂名高速超長實線案中問題的討論多了一個重要視角。增加國家標準視角有利于問題溯源，更有利于問題的有效、全面解決。

（四）關(guān)涉非現(xiàn)場處罰

在茂名高速超長實線案中，超常的處罰數(shù)量和罰款數(shù)額也是輿論熱點之一，而所作處罰與交通標線設(shè)置行為又緊密關(guān)聯(lián)，沒有設(shè)置行為就不可能有處罰。處罰是一類會具體而明顯影響權(quán)利或利益的行政行為，行政相對人對其“體感”強烈，由此而生的反應(yīng)、抗拒也較為明顯。隨著電子技術(shù)發(fā)展，電子執(zhí)法得到廣泛應(yīng)用。交通管理是運用電子執(zhí)法最多的領(lǐng)域之一，其中最常見的方式是對交通違法實施非現(xiàn)場處罰。簡單地說，其過程就是執(zhí)法機關(guān)通過攝像頭等工具固定違法證據(jù)，而后作出處罰決定并通過手機短信、微信等告知相對人。近十余年間，海事、航政、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、市場監(jiān)督、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護、危險化學(xué)品管理等領(lǐng)域，陸續(xù)借鑒交警非現(xiàn)場執(zhí)法的相關(guān)經(jīng)驗?！?〕參見余凌云：《交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范構(gòu)建》，載《法學(xué)研究》2021 年第3 期。對相對人而言，非現(xiàn)場處罰與警察現(xiàn)場處罰有兩個很大的不同。一是非現(xiàn)場處罰中相對人缺失向執(zhí)法者申辯的機會，這使得行政處罰過于機械化，行政裁量難以達到理想狀態(tài)。二是非現(xiàn)場處罰對相對人的提醒、教育作用相對較弱，相同地點重復(fù)違法的概率更高。這兩個特點也是茂名高速超長實線案中多個問題生成的內(nèi)在原因。關(guān)涉非現(xiàn)場處罰作為標線設(shè)置行為的一項特殊性，讓“沉默不語”的標線設(shè)置行為的顯性影響大增?！巴蝗灰u擊”的海量自動化處罰激發(fā)了“民怨”，群眾將不滿投射到設(shè)置行為本身，從而引發(fā)人們回溯至設(shè)置行為層面來思考問題的解決之策。

以上四個方面清楚勾勒出交通標線設(shè)置行為的法律特征。行政事實行為是其最基本屬性，使用標線、分析標線設(shè)置等始終不能脫離這個基本屬性。其他三個方面讓交通標線設(shè)置的實踐形象呈現(xiàn)得更為飽滿和通透，也使人們對它的探討會更加客觀和有針對性，進而取得更有效的成果。

二、交通標線設(shè)置的常規(guī)治理

茂名高速超長實線案發(fā)生后，公安機關(guān)作出了一些應(yīng)對和改變，如大幅度降低電子攝像頭抓拍頻率等。公安機關(guān)的應(yīng)對展現(xiàn)了部分常規(guī)治理形態(tài)與方法，從一般行政法理出發(fā)，交通標線設(shè)置還有一些其他常規(guī)治理路徑值得探討。

（一）行政事實行為的治理困境

交通標線設(shè)置是行政事實行為，而行政事實行為在行政法及其學(xué)理上的地位有些尷尬。德國學(xué)者認為，從法律的角度講，事實行為不如法律行為重要，但事實行為并非毫無意義，它必須接受法律的調(diào)整，符合相應(yīng)的法律要求，只不過事實行為的合法要件比較寬松，大多存在法外空間。〔9〕參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法（下卷）》，中國方正出版社2005 年，第1077 頁。這樣很難基于一般法律思維，從行政程序、行政訴訟等角度展開對行政事實行為的治理。我國《道路交通安全法》和相關(guān)地方立法也涉及交通標線設(shè)置，但都是極少量、極原則的要求，沒有什么具體規(guī)定，因此交通標線設(shè)置的法律治理面臨著很大困難。

（二）傳統(tǒng)做法——從輿論聚焦到糾錯

在茂名高速超長實線案中，我們看到行政部門面對輿論的“聲討”，采取了一些補救措施。先是將實線從2 公里縮短為1.5 公里，后來是讓電子眼不抓拍或者抓拍時間明顯縮短，再后來是隨著茂名電白服務(wù)區(qū)改造工程竣工啟用，把超長實線改為虛線?！?0〕參見關(guān)家玉：《重大喜訊！沈海高速電白服務(wù)站違章抓拍被撤銷了！》，載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/290846489_365592，2022年1 月28 日訪問。這是一個從輿論聚焦到行政部門糾錯的過程，是包含交通標線設(shè)置在內(nèi)的行政事實行為的常規(guī)治理路徑，也是人們常見的傳統(tǒng)做法。其中，輿論聚焦非常重要，是后續(xù)改進的前提，對行政部門起到告知和施壓的作用。如果沒有激起足夠的輿論關(guān)注，行政部門就不會重視，也就不會采取相應(yīng)的措施；相反，輿論越聚焦，則影響越大，行政部門就越重視，措施也就更快、更全面、更有效。

糾錯是行政機關(guān)對以往錯誤決定或行為的改變。在行政過程中，行政機關(guān)的任何一個行為或者步驟都應(yīng)該是嚴肅的。像設(shè)置交通標線，就得走完規(guī)劃設(shè)計、審核、批準等流程，按照國家標準實施。同樣，改變以往的決定或者行為也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過評估、審核、批準等流程。不能因為有社會不滿，就迎合輿論而草草改變了事。嚴肅的行政流程有利于避免被非理性的“民意”所“綁架”，是依法行政的保障。

（三）常規(guī)治理路徑的拓展

雖然作為行政事實行為，交通標線設(shè)置的治理路徑很狹窄，但若堅持守正創(chuàng)新，從交通標線設(shè)置的多個行為特性出發(fā)，其常規(guī)治理仍有改善的空間。在茂名高速超長實線案中，交通違章處罰是焦點之一，因為處罰是行政行為，所以受罰車輛駕駛員可以依法提起行政訴訟，據(jù)此得到權(quán)利救濟。在這樣的訴訟案中，一般不會評價標線設(shè)置，故訴訟對標線治理幾乎沒有起作用。但是，如前所述，緊接行政行為是標線設(shè)置行為的特殊性之一，前述案例中的實線設(shè)置行為連接著不得跨越實線的命令行為，而該命令行為是行政行為，具有可訴性。當(dāng)命令行為被起訴后，基于兩個行為的接續(xù)關(guān)系，法院在審理中應(yīng)當(dāng)審查實線設(shè)置行為，判斷實線設(shè)置是否符合國家標準且遵循常理、長度是否超長或有加長的必要、是否恣意提高罰款標準或者佯裝超額完成工作量等。這樣，法院或多或少會對標線設(shè)置作出認定或者判斷，標線設(shè)置由此通過訴訟得到一并治理。

我國《國家賠償法》認可對行政事實行為的國家賠償。當(dāng)交通標線的設(shè)置行為給公民、法人或者其他組織造成損害時，受害人可以通過國家賠償機制獲得賠償，標線設(shè)置也由此得到一定程度的治理。例如，由于白實線設(shè)置不符合國家標準、標示不清楚等，兩輛車發(fā)生碰撞事故，跨越實線的車被認定為負全責(zé)，并向另一輛車賠付后，可以請求國家賠償。在這個過程中，國家賠償義務(wù)機關(guān)、標線設(shè)置機關(guān)等會對標線設(shè)置進行調(diào)查、評估等活動，并依照法律、國家標準，朝著準確、清晰、規(guī)范的方向糾正標線。必須清醒意識到的是，通過國家賠償路徑治理標線設(shè)置，雖然符合法律、法理，但其實并不容易。這是因為《國家賠償法》重心還是放在對違法行政行為造成損失的賠償上，對行政事實行為的賠償持很謹慎的態(tài)度?！秶屹r償法》所明確列舉的賠償情形未包括交通標線違法設(shè)置情形，而兜底性表述“造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為”與“造成財產(chǎn)損害的其他違法行為”是否包括像交通標線違法設(shè)置這樣的行政事實行為，需要行政實務(wù)、司法實務(wù)在實際案件中進行解釋和判斷。

（四）常規(guī)治理的缺陷

當(dāng)下，不論是從輿論聚焦到糾錯的傳統(tǒng)做法，還是拓展后的治理路徑，都有著明顯缺陷。一是錯誤遲緩顯現(xiàn)，行政機關(guān)被動應(yīng)對。行政機關(guān)的行為是否錯誤，往往難以自我發(fā)現(xiàn)。尤其是在傳統(tǒng)做法中，只有當(dāng)錯誤引發(fā)“公憤”后，才會被行政機關(guān)意識到，從而被迫作出應(yīng)急反應(yīng)。并且在一些情形下，行政機關(guān)也覺得很“冤枉”，面對自我形象受到影響、相關(guān)人遭受損害的結(jié)果，挫折感和失控感強烈。二是已經(jīng)造成損害結(jié)果，甚至是不可逆轉(zhuǎn)的損害。在茂名高速超長實線案中，一年2500 萬的罰款金額以及2017 年廣東省十大違法路段之首的“標簽”，〔11〕參見關(guān)家玉：《沈海高速電白服務(wù)區(qū)電子眼停止抓拍，停車位共增至600 多個》，載《廣州日報》2019 年1 月23 日，第11 版。已經(jīng)表明超長實線產(chǎn)生了很嚴重的損害結(jié)果。事實上，若沒有損害結(jié)果或者損害結(jié)果不嚴重，也不會引發(fā)輿論聚焦、訴訟等。等到產(chǎn)生損害結(jié)果，尤其是嚴重損害結(jié)果之后再采取糾正措施，終究不甚理想。三是治理具有單一性和淺層性。常規(guī)治理面對的往往是一個具體糾紛或一種輿論，其核心目標往往是快速化解糾紛、消解負面輿論，故多采取“就事論事”的單一思維方式，并不深挖矛盾根源，在表面或者淺層解決問題即可。因為難以舉一反三，很少會為預(yù)防類似情況出現(xiàn)而進行自查自糾，所以同類糾紛或問題會反復(fù)出現(xiàn)。

三、基于整體政府的交通標線治理

在茂名高速超長實線案發(fā)生后，又在廣東佛山等地出現(xiàn)了類似案件。這暴露出常規(guī)治理的顯著缺陷。在國家發(fā)展邁入新征程、法治政府建設(shè)進入新階段后，交通標線治理必須堅持標本兼治、懲防并舉，從根源上找問題，并找出所有問題，進而整體出擊、綜合施策，力爭實現(xiàn)全面持久的成效。

（一）全面深化改革與整體政府

2013 年黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化改革做出最系統(tǒng)、最全面的頂層設(shè)計，60 項具體任務(wù)、336 項重大舉措涵蓋經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，是改革開放新時代的宣言書和行動指南。由此，“放管服”改革、精準扶貧、司法體制改革、國防和軍隊改革、監(jiān)察體制改革等得以深度推進。改革所到之處，大小問題獲得根本破解，各種困難相繼克服，面貌煥然一新。之所以如此成功，就在于改革思路有別以往，是在全局觀念指導(dǎo)下推進系統(tǒng)性改革?，F(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)把所有問題都找出來，有機地配備解決方案和措施，并按計劃嚴格落實方案和措施，尤其對一些大問題，重視其內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，有針對性地出臺組合拳，實現(xiàn)問題的全面、徹底解決，并爭取“一加一大于二”的成效。近幾十年來，我國的司法改革步履不停，先是推進法官的專業(yè)化，后是促使訴訟費用大幅度降低，再是出臺大調(diào)解、寬嚴相濟的刑事政策等。然而，這些改革沒能挽回多少司法公信力，原因在于它們都是點狀和分散的改革，嚴重忽視諸多問題之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，故容易形成“按下葫蘆浮起瓢”的窘境。2014 年開始的司法體制綜合配套改革展現(xiàn)出一幅宏大而深刻的圖景，改革舉措豐富而相互協(xié)同，改革成效疊加顯現(xiàn)，據(jù)此，我國的司法面貌實現(xiàn)了歷史性飛躍。

中國的改革歷程，尤其是“放管服”改革、行政審批制度改革、綜合執(zhí)法體制改革、多規(guī)合一改革、新近的行政復(fù)議體制改革等，可以說都是面向整體政府的改革。〔12〕參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學(xué)》2020 年第7 期；駱梅英：《行政審批制度改革：從碎片政府到整體政府》，載《中國行政管理》2013 年第5 期。自上世紀末開始，世界范圍內(nèi)的社會治理發(fā)生著重大變化，有學(xué)者將其概括為從新公共管理向整體性治理轉(zhuǎn)變，也有人用整體政府（Holistic Government）、整體主義、整體性治理等概念來表達新方向?！?3〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期；曾維和：《后新公共管理時代的跨部門協(xié)同——評希克斯的整體政府理論》，載《社會科學(xué)》2012 年第5 期。整體政府理論旨在推動社會公共事務(wù)向整體治理的方向發(fā)展，主要涉及治理功能整合、治理層級整合、政府與社會組織相互支撐等三個面向?！?4〕參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學(xué)》2020 年第7 期。整體主義把重點置于確定一個真正以公民為基礎(chǔ)的、以服務(wù)為基礎(chǔ)的、以需求為基礎(chǔ)的組織基礎(chǔ)；著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作；強調(diào)數(shù)字時代的行政數(shù)字化。〔15〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期。當(dāng)前，我國不少地方正在積極推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！蛾P(guān)于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》指出，數(shù)字化越來越成為推動經(jīng)濟社會發(fā)展的核心驅(qū)動力，正全面重塑城市治理模式和生活方式。可以看出，在整體政府理念下，人民的利益是出發(fā)點和落腳點，公共行政是責(zé)任行政、綜合行政、數(shù)字行政和高效行政的統(tǒng)一。

（二）整體政府是交通標線新治理的基石

交通標線設(shè)置的法律治理是一個重要的行政法問題。日本學(xué)者田中二郎對“行政”進行了積極定義，認為現(xiàn)代國家中的“行政”是在法之下接受法規(guī)制的同時，在現(xiàn)實中為積極實現(xiàn)國家目的而實施的在整體上具有統(tǒng)一性的形成性國家活動?！?6〕參見［日］田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957 年版，第22 頁?？梢姡姓哂姓w統(tǒng)一性，此為日本學(xué)界所重視。我國臺灣地區(qū)學(xué)界也看重行政的整體性，“行政乃是一種具有整體性，且不斷向未來形成，而為一系列有目的的社會形成”，特別是在行政組織法上強調(diào)行政一體性原則。〔17〕翁岳生：《行政法》，中國法制出版社2002 年版，第14 頁、第328 頁。在我國大陸地區(qū)，國家和社會運轉(zhuǎn)特別倚重行政權(quán)。從《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定來看，行政組織具有鮮明的統(tǒng)一性：一是部門統(tǒng)一到政府；二是下級統(tǒng)一到上級，全國統(tǒng)一到國務(wù)院。這種統(tǒng)一性體現(xiàn)了整體政府的核心要義。但不論是從組織法制度來看，還是從行政實務(wù)來看，現(xiàn)有的行政統(tǒng)一性質(zhì)量有待提高。有學(xué)者在論及復(fù)議機關(guān)時指出，政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被部門化、碎片化，組織法上作為例外的部門領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在行為法上逐漸占據(jù)主導(dǎo)性，這就需要正本清源和調(diào)整改善?！?8〕參見葉必豐：《行政復(fù)議機關(guān)的法律定位》，載《法學(xué)》2021 年第5 期。

在茂名高速超長實線案曝光后，又有類似案件發(fā)生，案情甚至更令人瞠目結(jié)舌?！?9〕參見魯暢等：《“天量罰單”屢現(xiàn)，“電子警察”為何陷“逐利執(zhí)法”爭議？》，載新華網(wǎng)，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日訪問；劉曼：《解決電子眼“天量罰單”問題，應(yīng)及時清理超權(quán)限規(guī)定》，載搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/477359320_161795?g=0，2022 年1 月28 日訪問。不過，這些單一性和淺層性治理缺陷可以通過整體政府建設(shè)來逐步克服。整體政府理念強調(diào)人民至上的思想，重視建構(gòu)以人民為中心、為民解難的組織體系。希克斯認為，整體性運作的一個中心的、正式的目標是更有效地處理公眾最關(guān)心的一些問題，因此，考慮四個關(guān)鍵層面（政策、顧客群體、組織和機構(gòu)）的目標是有益的?！?0〕參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008 年第10 期。整體政府追求高水平、高質(zhì)量的統(tǒng)一性和整體性，要審視對象的所有面向，針對各個面向出臺對策，同時關(guān)注各個面向的內(nèi)在聯(lián)系和對策的協(xié)同性。更值得稱道的是，整體政府立足于數(shù)字時代，高度重視行政數(shù)字化和智能化，通過數(shù)字賦能實現(xiàn)精準服務(wù)與高效治理。因此，新時期交通標線治理要取得新成效，首先要在思想上秉持整體政府觀念，從整體政府視角出發(fā)來謀劃對策、解決問題。

（三）“一網(wǎng)統(tǒng)管”與交通標線治理

數(shù)字化日益成為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心驅(qū)動力，并構(gòu)成整體政府的時代特征。我國上海、廣州等城市推行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”是社會治理數(shù)字化和智能化的主要抓手，〔21〕一網(wǎng)統(tǒng)管是指，通過建設(shè)、架構(gòu)和聯(lián)通與城市運行管理和突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)的各類城市運行系統(tǒng)，形成“城市大腦”，并對海量城市運行數(shù)據(jù)進行采集、匯聚、分析、研判和應(yīng)用，從而實現(xiàn)城市運行“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”的目標。參見董幼鴻、葉嵐：《技術(shù)治理與城市疫情防控：實踐邏輯及理論反思——以上海市X 區(qū)“一網(wǎng)統(tǒng)管”運行體系為例》，載《東南學(xué)術(shù)》2020 年第3 期。集中體現(xiàn)了整體政府的精神。“一網(wǎng)統(tǒng)管”是一個系統(tǒng)工程，其內(nèi)在的首要基礎(chǔ)革新是拆除以往部門間存在的壁壘，形成一方牽頭、多方協(xié)助的基本組織形態(tài)?！袄脤崟r在線數(shù)據(jù)和各類智能方法，一網(wǎng)統(tǒng)管系統(tǒng)可以及時、精準地發(fā)現(xiàn)問題，對接需求，研判形勢，預(yù)防風(fēng)險，在最低層級、最早時間，以相對最低成本解決最突出問題，取得最佳綜合效益，實現(xiàn)線上線下協(xié)同高效處置一件事?！薄?2〕徐惠麗：《“一網(wǎng)統(tǒng)管”——打造數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的舞臺與道場》，載《張江科技評論》2021 年第1 期。數(shù)字化能產(chǎn)生事物的裂變式進化，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的目的在于追求超常的海量信息、部門協(xié)同與高效處置。新時期的交通標線治理必須倚重“一網(wǎng)統(tǒng)管”，通過數(shù)字化和智能化實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

1.交通標線網(wǎng)上治理組織系統(tǒng)

應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上建構(gòu)和運行一個部門牽頭、多部門協(xié)同推進的交通標線治理組織系統(tǒng)?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”的一大優(yōu)勢是面對問題尤其是大問題，能多部門同時出擊，爭取全面徹底地解決問題。交通標線設(shè)置涉及公安部門、交通部門、城建部門、城管部門等。在茂名高速超長實線案中，交通指揮和違章罰款由公安部門負責(zé)，標線的施劃養(yǎng)護由交通部門負責(zé)。當(dāng)該案發(fā)生后，“一網(wǎng)統(tǒng)管”的第一步應(yīng)當(dāng)是確定該案由公安部門牽頭、交通部門協(xié)同推進。在這個組織系統(tǒng)中，多部門協(xié)同推進是基于行政組織法對各部門的職責(zé)分配，即它們承擔(dān)了具體解決某問題或者某部分問題的法定職責(zé)。一個部門牽頭是源于問題的復(fù)雜性，如果沒有牽頭部門，各個部門就不會集聚在一起協(xié)調(diào)行動，就無法有機、有序、有效率地解決問題。牽頭部門要發(fā)揮重要的組織作用，其一般是某事務(wù)的主管部門或者某領(lǐng)域的權(quán)威部門，有時甚至是一級政府。當(dāng)然，若交通標線問題不像茂名高速超長實線案那么大，問題小到一個部門足以解決時，就不需要啟動這個組織系統(tǒng)，按常規(guī)方式進行管理即可。

2.交通標線網(wǎng)上預(yù)警系統(tǒng)

應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上建構(gòu)和運行靈敏的交通標線預(yù)警系統(tǒng)。自動性和迅捷性是電子網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在屬性，非常契合預(yù)警要求。預(yù)警系統(tǒng)建立在龐大的行政網(wǎng)上，這讓預(yù)警變得愈加靈敏和充分。茂名高速超長實線案中的海量違章和巨額罰款讓人震驚和不安，如此嚴重的結(jié)果和事態(tài)足以讓交通標線異常成為預(yù)警事項。標線被納入預(yù)警事項也有其便利之處，即標線是物，有具體位置，很精確，容易確定預(yù)警目標和劃定預(yù)警范圍。一旦發(fā)出警報，表明標線出了問題，具體問題可能是標線不符合國家規(guī)格、標線老化不清晰、標線導(dǎo)致交通違章異常增多等情形。把這些方面的參數(shù)輸入預(yù)警系統(tǒng)中，就形成報警數(shù)值。比如根據(jù)經(jīng)驗，標線的清晰度一般保持X 年，參考水浸、暴曬、車輛通過數(shù)等情況后，估算具體路段標線能保持X—0.5 年，那么X—0.5 年就成為該具體路段標線的報警數(shù)值。如對交通違章數(shù)異常值設(shè)定不同的檔位，再針對不同的檔位設(shè)定不同程度的預(yù)警。茂名高速超長實線案之所以會發(fā)生，其后還有類似案件發(fā)生，原因除了沒有預(yù)警系統(tǒng)外，最主要的還是公安機關(guān)沒有把交通違章量異常作為關(guān)注重點。這是公共行政與人民利益嚴重脫節(jié)的表現(xiàn)，而這種表現(xiàn)在以往常規(guī)治理中并不鮮見?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”通過便捷的群眾連線、海量的數(shù)據(jù)等，使公共行政中的群眾視角得到極大拓展。交通違章數(shù)和罰款數(shù)是否異常，站在群眾角度就會有更深切的體會。因此，“上海交警APP”中應(yīng)當(dāng)配備交通設(shè)施入口，接受來自群眾的相關(guān)報告。與之相似，上海市H 區(qū)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”將商鋪的店牌納入預(yù)警對象，當(dāng)?shù)昱频竭_一定年限后會被預(yù)警要求養(yǎng)護或者更換，由此預(yù)防店牌掉落砸傷路人。整體政府追求問題的全面解決，“一網(wǎng)統(tǒng)管”能夠不局限于某個事情、某個地點、某個時間，可以把“網(wǎng)”撒得很開，基于相關(guān)性而擴張時空，以科技為支撐，展開全面預(yù)警。

3.交通標線網(wǎng)上監(jiān)查處置系統(tǒng)

應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)上建構(gòu)和運行全面的交通標線監(jiān)查處置系統(tǒng)。像交通標線設(shè)置這樣無法律效果、不針對特定個人或組織的事實行為易被人們所忽視，是行政機關(guān)合理行政的“荒蕪地帶”，但事實行為同樣會產(chǎn)生后果，有時還會形成嚴重后果，容不得絲毫懈怠。因此，交通標線除需要預(yù)警之外，其工作情況還應(yīng)受到檢查監(jiān)督，做到及時發(fā)現(xiàn)和處置。機械化、信息化、智能化是自動化行政超越傳統(tǒng)行政的顯著優(yōu)勢，機械化讓行政不知疲倦、不厭其煩、失誤率低，速度快；信息化讓行政更多、更快、更直接地獲得客觀事實，促使行政措施快速而精準；智能化讓行政更聰明、更主動、更有先見之明。這些優(yōu)勢顯現(xiàn)于新時期行政活動的各個方面，更表現(xiàn)在對交通標線設(shè)置等事實行為的監(jiān)查和處置上。

交通標線監(jiān)查處置系統(tǒng)需要重點建設(shè)以下若干機制。第一是主動巡查檢查機制。有關(guān)部門應(yīng)通過攝像頭等電子監(jiān)控設(shè)備對標線質(zhì)量情況、路面違章情況、交通參與人情況等進行巡查，而且要定期安排工作人員進行實地檢查。該機制旨在主動發(fā)現(xiàn)問題，保持行政的主動性，做“有為政府”。第二是公正裁量機制。因為事實行為的法律規(guī)范較少，所以它的裁量更會成為問題焦點。茂名高速超長實線案中的實線到底應(yīng)該劃多長，就是一個裁量問題。對此，首先是基于交通管理經(jīng)驗形成一般實線長度數(shù)值，再根據(jù)路段具體情況對該數(shù)值進行適當(dāng)調(diào)整。茂名交警部門回應(yīng)稱，電白服務(wù)區(qū)由于歷史原因建設(shè)規(guī)模較小，節(jié)假日時大量從廣西、海南的車輛需進入服務(wù)區(qū)休息、加油，超出了原設(shè)計負荷，導(dǎo)致大量車輛在高速路面等候進入，造成長時間擁堵，并被列為廣東省高速公路五個交通擁堵黑點之一，而設(shè)置長距離實線，目的是為了解決該路段的嚴重擁堵問題。為緩解超常擁堵而設(shè)置超長實線，似乎是較合理的理由，但這是交通管理部門單方面的看法，道路使用者的觀點也應(yīng)受到重視?，F(xiàn)實中，許多被罰車輛的駕駛員感到很無奈，廣大群眾面對龐大違章數(shù)和罰款額也很憤慨。雙方的觀點落差很大，表明該裁量行為存在問題，欠缺公正性。行政機關(guān)雖然是裁量的主動一方，但不得將相對人看成是被動的客體，相反要重視利害關(guān)系人、人民群眾對行政行為的申辯、參與等。裁量的公正性是在雙方或多方利益都得到適當(dāng)考量的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的。例如，上海市P 區(qū)司法局在行政復(fù)議審理工作中注意到，21 名當(dāng)事人因機動車違反禁止標線而收到罰單，但當(dāng)事人都反映涉案路段長期施工導(dǎo)致道路交通標志標線模糊不清、缺乏指引。復(fù)議機關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該路段確實存在地面標線新舊疊加、車道指示標志缺位等情況，認定已作出的處罰欠缺合理性，遂向作出處罰的交警支隊制發(fā)了行政復(fù)議建議書，收到建議書的交警支隊最終主動撤銷了相關(guān)處罰?！?3〕參見魯暢等：《“天量罰單”屢現(xiàn)，“電子警察”為何陷“逐利執(zhí)法”爭議？》，載新華網(wǎng)，http://m.xinhuanet.com/bj/2021-04/16/c_1127336590.htm，2021 年12 月22 日訪問。由此可見，“一網(wǎng)統(tǒng)管”要發(fā)揮信息量大、群眾反饋更充分等優(yōu)勢，促進交通標線設(shè)置等行政事實行為的裁量更加公正。第三是高效處置機制。通過預(yù)警、巡查檢查等發(fā)現(xiàn)問題后，線上線下調(diào)配人員到場處置。如標線模糊等情況，能當(dāng)場處理的，快速處理。如情況復(fù)雜，需要補充信息、延長裁量時間的，應(yīng)盡快展開相關(guān)步驟，調(diào)動一切積極因素，有效解決問題。因標線違章擬處罰的，應(yīng)視情況適用《行政處罰法》中的“初違不罰”條款，即“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰”。第四是綜合評價機制。對處置等行為進行評價是新時期依法行政的重要組成部分，體現(xiàn)了責(zé)任政府精神，有利于今后改進工作。新修改的《行政處罰法》就增加了評議考核制度，規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開展行政執(zhí)法評議、考核，加強對行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實施”。政務(wù)網(wǎng)絡(luò)大大豐富了評價樣式和路徑。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式下，可以通過監(jiān)控視頻對交通標線的設(shè)置及相關(guān)行為進行全過程跟蹤和評價，也可以通過輿論調(diào)查、直接詢問當(dāng)事人等方式進行評價。這是既評價事又評價人、既評價結(jié)果又評價過程的綜合評價，由此倒逼行政水平的提高。

當(dāng)前，行政執(zhí)法權(quán)下沉至基層的傾向較為明顯?！缎姓幜P法》第24 條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！毙姓?zhí)法權(quán)向基層下沉是實踐的需要，但也有弊端。弊端之一是，基層執(zhí)法機構(gòu)和人員偏少且相對固定，長此以往，容易與當(dāng)?shù)厣啼?、企事業(yè)單位、經(jīng)營者等發(fā)生利益勾連，甚至出現(xiàn)腐敗。這一弊端最容易出現(xiàn)在行政事實行為或者沒有具體相對人、侵害公共利益的行政執(zhí)法中。例如，臨街洗車鋪長期占用人行道甚至外側(cè)車道經(jīng)營、某公司長期占用旁邊未開發(fā)公共用地作為自己的停車場等現(xiàn)象，是城管、公安等部門應(yīng)該管且能管的事，但都未能有效治理，如果將執(zhí)法權(quán)下放基層，情況可能會更加嚴重。不過，“一網(wǎng)統(tǒng)管”下的交通標線監(jiān)查處置系統(tǒng)所實施的是打破傳統(tǒng)層級限制的公開監(jiān)查，能夠取得更靈敏、更及時、更立體、更全面的監(jiān)查效果。舉例而言，當(dāng)某一標線設(shè)置有利于洗車鋪且影響交通時，線上線下的監(jiān)督者會形成監(jiān)查合力，如果發(fā)現(xiàn)有腐敗瀆職的情況，有權(quán)主體將會進行快速處理。前不久，網(wǎng)上顯示某一交通標線關(guān)涉的違章處罰量明顯上升，當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)查處置機制迅速響應(yīng)，有關(guān)部門堅決落實公安部“嚴禁過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法、粗暴執(zhí)法”的指示和要求。

《法治政府建設(shè)綱要（2021—2025）》指出：“探索推行以遠程監(jiān)管、移動監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場監(jiān)管，解決人少事多的難題。加快建設(shè)全國行政執(zhí)法綜合管理監(jiān)督信息系統(tǒng)，將執(zhí)法基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、執(zhí)法程序流轉(zhuǎn)、執(zhí)法信息公開等匯聚一體，建立全國行政執(zhí)法數(shù)據(jù)庫?！鄙虾?、廣州等城市實施的“一網(wǎng)統(tǒng)管”與這些要求契合，正在積累經(jīng)驗。交通標線治理與“一網(wǎng)統(tǒng)管”結(jié)合是跨次元的治理變革，但也要在實踐中探索和總結(jié)，不斷改善和進步。

（四）完善涉交通標線的法律和標準

交通標線設(shè)置已納入國家標準體系之中，受到國家標準的強制性約束和規(guī)范，但茂名高速超長實線的整改未能從現(xiàn)行國家標準中獲得解決方案。從《標準化法》的規(guī)定來看，國家標準的確立需要經(jīng)過嚴格的程序，是個準立法行為。從整體政府精神出發(fā)，需要從法律和國家標準完善這一基礎(chǔ)性角度來思考交通標線的治理。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”過程中，交通標線治理系統(tǒng)會基于海量信息等，生成涉及交通標線的法律和標準改進方面的建議。然而，法律和標準的完善是立法或準立法工作，程序嚴謹且時間長，所以“一網(wǎng)統(tǒng)管”一般不直接介入，而常規(guī)治理也不會上升到這個高度。

《道路交通標志和標線》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分的名稱是“禁止跨越同向車行道分界線”，規(guī)定同向車行道分界線“用于禁止車輛跨越車行道分界線進行變換車道或借道超車”；其“設(shè)于交通繁雜而同向有多條車行道的橋梁、隧道、彎道、坡道、車行道寬度漸變路段、交叉口駛?cè)攵?、接近人行橫道線的路段或其他認為需要禁止變換車道的路段”；“本標線為白色實線，一般線寬10 厘米或15 厘米，交通量非常小的農(nóng)村公路、專屬專用道路等特殊應(yīng)用情況下，線寬可采用8 厘米，可采用振動標線的形式”。對該標線的長度及其他方面是否要作出更多約束和規(guī)范呢？從茂名高速超長實線案這類案件多發(fā)的實際情況來看，國家標準必須作出進一步的完善。筆者認為，可以像設(shè)置標線的寬度那樣，根據(jù)實踐經(jīng)驗，確定一個數(shù)值范圍作為國家標準。茂名高速超長實線案其實從反面提供了一種實踐經(jīng)驗，能為該數(shù)值范圍的確定提供一些參考。

從立法角度觀察茂名高速超長實線案，更應(yīng)該注意的是，制定法律或者規(guī)則時不僅要關(guān)注多方利益，而且要從社會學(xué)等視角去評價或者預(yù)估其績效。雖然超長實線有利于克服擁堵，但也形成了驚人的交通違法數(shù)和罰款金額，不能因為受罰者是沉默的群體，就對超長實線的惡劣社會后果視而不見。禁止停車線（黃實線）是另外一種常見的交通標線，黃實線施劃于道路緣石正面及頂面，表示禁止路邊停車，之所以如此要求，一般是因為停車會妨礙交通。然而在郊區(qū)的路段設(shè)置該標線，保持交通順暢的作用則不明顯，反而會讓人覺得行政機關(guān)過于隨意。在一些特殊情形下，例如長久以來某路段并沒有劃禁止停車線，平時主要停放著小商鋪、外來務(wù)工人員的車輛，而突然設(shè)置禁止停車線，會讓人覺得是欺負弱者，或者是變相地為旁邊剛修建的收費停車場起幫助作用。法律絕對不支持這樣的效果，因此必須完善交通標線方面的立法。筆者認為，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)從交通標線的規(guī)劃、設(shè)置主體與程序、日常養(yǎng)護，監(jiān)控攝像頭的設(shè)置與使用，與標線相關(guān)的違法行為處理等方面，以維護人民群眾切身利益為目標，把取得較好社會效果作為標線設(shè)置及其相關(guān)行政的重要考量因素，并禁止利用不合理的標線來實施創(chuàng)收式罰款等行為。

交通標線的設(shè)置和應(yīng)用是政府行政的一個縮影，它所受到的非議暴露出行政實踐中的多重問題，其治理也應(yīng)是綜合治理。2021 年7 月召開的全國公安機關(guān)深化警務(wù)機制改革推進會提及了交警系統(tǒng)的相關(guān)執(zhí)法問題，要求“切實壓降交通違法罰款”。我們可以看到，主管部門正在不斷改進工作，但我們更要鼓勵相關(guān)部門從整體政府思維出發(fā)，深化綜合治理、整體治理，堅持數(shù)字化、智能化，持續(xù)推進“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，最終使交通標線治理面貌煥然一新。