劉泰騏

中國人民公安大學(xué) 國家安全學(xué)院，北京 100038

美國馬里蘭大學(xué)建立的GTD(Global Terrorism Datebase)數(shù)據(jù)顯示，2000—2014年，全球恐怖襲擊數(shù)量上升了10倍，恐怖主義已成為威脅人類生命財產(chǎn)安全的頭號元兇，各國打擊恐怖主義義不容辭。打擊恐怖活動組織資金鏈，消滅其經(jīng)濟基礎(chǔ)，截斷其資金轉(zhuǎn)移通道，采取有力對策打擊恐怖融資，對于打擊恐怖主義至關(guān)重要[1]。研究“一帶一路”背景下我國應(yīng)對恐怖融資的對策對打擊恐怖融資行為有重要意義。

一、 “一帶一路”背景下打擊恐怖融資的意義

“一帶一路”沿線國家眾多，情況錯綜復(fù)雜，沿線各國利益訴求多元化，再加上大國政治力量的影響，地緣政治環(huán)境復(fù)雜多變，國家分歧、民族沖突、宗教矛盾、恐怖主義等嚴重影響沿線地區(qū)的安寧與穩(wěn)定，“一帶一路”建設(shè)面臨著眾多安全挑戰(zhàn)，而恐怖主義是威脅“一帶一路”建設(shè)的頭號因素?？植廊谫Y是恐怖主義賴以生存的土壤，打擊恐怖融資對維護“一帶一路”和諧穩(wěn)定具有重要意義[2]。

(一)“一帶一路”面臨的安全挑戰(zhàn)

當(dāng)前，“一帶一路”面臨的安全挑戰(zhàn)主要有能源競爭、恐怖主義及跨國犯罪等。沿線國家政治動蕩、民族宗教沖突、恐怖主義威脅不斷，利益爭奪激烈。此局勢為“一帶一路”建設(shè)和國家利益以及人身安全造成巨大威脅，成為“一帶一路”發(fā)展中的巨大挑戰(zhàn)。沿線某些國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢，貧富差距大，成為恐怖主義滋長和發(fā)展的溫床，受民族情緒影響易攻擊我國在海外的投資項目，綁架中方工作人員，嚴重威脅我國海外利益。海盜、販毒等跨國犯罪活動也層出不窮[3]。

(二)恐怖融資在恐怖活動組織中的地位

資金是恐怖活動組織最根本生命線，沒有資金的支持，恐怖活動組織不僅無法發(fā)動恐怖襲擊實現(xiàn)其政治目標(biāo)，而且根本無法維持其正常運轉(zhuǎn)?！耙粠б宦贰毖鼐€恐怖主義勢力盤根錯節(jié)，以“基地”組織為例，其每年用于維持運轉(zhuǎn)的經(jīng)費高達3 000萬美元[4]。實際上，資金一直是“基地”組織恐怖網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的核心，“9·11”恐怖襲擊后，“基地”組織擴張類似于跨國企業(yè)組織模式?！盎亍苯M織利用其龐大的資金實力建立和維持著全球超過20個激進“圣戰(zhàn)”組織對其忠誠?？梢?，恐怖融資是支撐恐怖主義運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，而恐怖主義則是“一帶一路”穩(wěn)定的巨大威脅[5]。

(三)打擊恐怖融資對于“一帶一路”的意涵

恐怖主義是當(dāng)前“一帶一路”穩(wěn)定發(fā)展的最大威脅，而恐怖融資是恐怖主義賴以生存的條件和前提。因此，打擊恐怖融資對于“一帶一路”的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展具有重要意義。2020年6月24日，美國發(fā)布了《2019年反恐形勢國別報告》[6]，其中支恐國家和恐怖分子避風(fēng)港部分包括了許多“一帶一路”沿線國家(1)美國對全球恐怖主義形勢的判斷只具有參考價值，并不具有普遍意義。?！耙粠б宦贰睒I(yè)務(wù)范圍包括國際結(jié)算、項目貸款、貿(mào)易投資、海外上市、資本運作等，這些業(yè)務(wù)推進過程中，容易被恐怖活動組織利用，成為恐怖融資的工具[7]。我們應(yīng)認識到反恐怖融資是打擊恐怖主義的利器，只有切實把反恐怖融資提到戰(zhàn)略高度，切斷恐怖主義的生命線，才能有效打擊恐怖主義[6]。

二、 “一帶一路”面臨的恐怖融資形勢

(一)能源合作方面的恐怖融資

中亞、中東以及北非地區(qū)原油及天然氣儲備豐富，與這些地區(qū)的國家開展能源合作，不僅可以應(yīng)對我國貧油、少氣的能源問題，并且可以推動能源技術(shù)交流與提升，為綠色能源革命、世界環(huán)境保護貢獻力量。縱然合作前景一片美好，但我們也應(yīng)該認識到在“一帶一路”沿線地區(qū)，恐怖主義勢力盤根錯節(jié)，能源合作過程中很大程度上會受到恐怖融資活動的干擾。根據(jù)美國《2019年反恐形勢國別報告》，恐怖活動組織近年來已經(jīng)通過開采石油、天然氣和煤炭等自然資源進行恐怖融資[6]。根據(jù)FATF發(fā)布的統(tǒng)計報告顯示，2014年以來，“ISIS”在伊拉克、敘利亞和科威特等地控制了大量油田，通過開展石油交易以及強制收取管理費等方式獲取資金；“基地”組織也控制了阿富汗的部分油田，作為其組織運轉(zhuǎn)和開展恐怖活動的基礎(chǔ)[8]。由此可見，恐怖活動組織已經(jīng)意識到能源資產(chǎn)的重要性，很有可能參與到“一帶一路”能源合作中去，利用各國開展能源合作帶來的便利開展恐怖融資活動[9]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家能源合作的一條重要途徑就是開展能源方面的技術(shù)交流，包括交流能源開采技術(shù)、資金等。恐怖活動組織雖然控制了大量能源設(shè)施，但其技術(shù)有限，不能充分開發(fā)能源。就此而言，恐怖活動組織極有可能混在合作伙伴中，竊取“合作果實”并用于其恐怖融資活動。因此，我們要高度重視能源合作方面的恐怖融資，加強監(jiān)管，不給恐怖活動組織可乘之機。

(二)新型支付手段發(fā)展方面的恐怖融資

根據(jù)全球移動通信系統(tǒng)協(xié)會(GSMA)發(fā)布的《2020年全球移動經(jīng)濟報告》可知，2020年全球移動支付行業(yè)為世界貢獻了4.1萬億美元的經(jīng)濟價值，2019年底全球移動注冊用戶數(shù)量達52億[10]。移動支付等新型支付手段，具有時空限制小、隱私度高、便利性強以及用途多樣化等特點。跨境支付需求在人民幣國際化影響力不斷提升的背景下，在“一帶一路”倡議的紅利下，在沿線國家貿(mào)易來往中，持續(xù)保持著高速增長。與此同時，恐怖活動組織也盯上了新型支付方式發(fā)展的“機遇”，利用移動支付、預(yù)付卡和虛擬貨幣支付等手段開展恐怖融資活動[11]。例如，“ISIS”“基地”組織等恐怖主義勢力時常利用互聯(lián)網(wǎng)等科技手段在互聯(lián)網(wǎng)等社交平臺眾籌資金、募集資金，并且在涉恐資金轉(zhuǎn)移和掩護過程中大量使用新型支付手段[12]。在新型支付手段發(fā)展方面，目前面臨的恐怖融資風(fēng)險如下。

1.移動支付

移動支付在為“一帶一路”沿線國家?guī)肀憷耐瑫r，其缺點也顯而易見。首先，移動支付平臺屬于第三方，這給監(jiān)管工作帶來一定難度，而且由于沿線國家技術(shù)發(fā)展程度和監(jiān)管工作進程不一致等原因，導(dǎo)致監(jiān)管工作無法跟上其發(fā)展速度，經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)管缺位問題。其次，移動支付匿名性較高，虛擬交易、交易信息偽造的可能性較大。而這些正是恐怖融資活動所必備的條件，恐怖活動組織已經(jīng)開始應(yīng)用移動支付手段進行資金轉(zhuǎn)移、非法資金清洗等活動。

2.預(yù)付卡

預(yù)付卡是在卡中直接編碼或遠程儲存的數(shù)據(jù)卡，里邊預(yù)存有固定數(shù)量的電子貨幣或價值。尤其是開放回路(或稱多用途)預(yù)付卡，可以在世界各地ATM機上取現(xiàn)、購買物品，有些預(yù)付卡還可以進行網(wǎng)上在線交易。預(yù)付卡作為可將資金轉(zhuǎn)移到海外的方式正在逐步取代旅行支票，其便捷性使其獲得廣泛使用。由于存有資金的預(yù)付卡在資金離岸后，被再次檢查的概率很小，并且一些系統(tǒng)允許多張卡共用資金，資金的存取可以利用多張關(guān)聯(lián)卡完成，這就給恐怖活動組織提供了機會，成為其跨境轉(zhuǎn)移資金的手段。近年來，金融機構(gòu)提交的與預(yù)付卡相關(guān)的交易報告越來越多，對預(yù)付卡的資金查控需要特殊權(quán)限，并且預(yù)付卡大多未實行實名制，使其成為恐怖組織及其成員濫用的融資手段[13]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家針對預(yù)付卡的法律法規(guī)及政策的完善程度不一致，監(jiān)管機構(gòu)缺乏合作，監(jiān)管缺失，導(dǎo)致預(yù)付卡在“一帶一路”沿線國家被恐怖活動組織用來跨境轉(zhuǎn)移資金，進行恐怖融資活動的可能性很大[14]。

3.虛擬貨幣支付

恐怖活動組織利用虛擬貨幣開展恐怖融資活動有兩種方式。一是恐怖活動組織利用公眾對虛擬貨幣相關(guān)知識的缺乏，打著發(fā)行加密貨幣的旗號，誘騙公眾對其進行投資，并承諾給予高回報，最終將非法所得轉(zhuǎn)入恐怖活動組織，完成融資行為。其非法所得的來源過程與傳銷、集資詐騙行為無異。二是恐怖活動組織通常利用加密貨幣進行資金轉(zhuǎn)移、募捐以及詐騙[15]。如2015年，美國人Amin就曾經(jīng)使用比特幣等加密貨幣為“ISIS”提供資金支持，并且在社交媒體上向“ISIS”傳授虛擬貨幣相關(guān)技術(shù)和知識，試圖為“ISIS”建立一個穩(wěn)定的通過加密貨幣來募捐的平臺[16]。同時，恐怖活動組織亦可以通過首次代幣發(fā)行(ICO)來發(fā)行去中心化的加密貨幣或加密資產(chǎn)，在運營過程中進行暗箱操作、監(jiān)守自盜等行為，盜竊客戶的加密貨幣、資產(chǎn)錢包，進行融資[17]。甚至部分恐怖活動組織利用黑客技術(shù)攻擊虛擬貨幣投資平臺，竊取平臺中投資者的加密貨幣，利用加密貨幣完成其恐怖融資行為[18]。

(三)對外投資方面的恐怖融資

自2013年習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議以來，我國對外投資份額不斷增長，特別是針對“一帶一路”沿線國家的投資占比更是持續(xù)上升。2017年我國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家近3 000家境外企業(yè)實現(xiàn)投資，涉及17個行業(yè)大類，投資總額達201.8億美元，較上年增長31.5%。截至2018年末，我國對“一帶一路”沿線國家投資存量達到1 727.7億美元(2)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務(wù)部發(fā)布的《中國對外投資合作發(fā)展報告》。。在“一帶一路”倡議下我國逐步擴大對外投資的同時，挑戰(zhàn)和風(fēng)險隨時出現(xiàn)，特別是在投資區(qū)域、投資方式以及投資主體等方面將面臨恐怖融資風(fēng)險。如投資區(qū)域方面，恐怖活動組織盤根錯節(jié)的中東、中亞地區(qū)是我國投資重點區(qū)域，這些區(qū)域的投資活動很容易受到恐怖融資活動的干擾和威脅。再如投資主體方面，恐怖活動組織很可能利用虛假注冊公司、空殼公司或偽造交易信息等方式騙取投資款。因此，我國企業(yè)應(yīng)加強在對外投資活動中的識別能力，防范恐怖融資活動。

三、“一帶一路”背景下我國應(yīng)對恐怖融資的現(xiàn)實困難

(一)反恐怖融資法律法規(guī)欠完善

從我國現(xiàn)有反恐怖融資的法律法規(guī)來看，仍然存在條款不夠具體，操作流程不夠清晰等不足。特別是特定非金融行業(yè)的反恐怖融資監(jiān)管法律法規(guī)還不夠完善，如《中華人民共和國反恐怖主義法》對反恐及反恐怖融資的條文表述不夠具體，也未規(guī)定反恐怖主義、反恐怖融資的義務(wù)[19]。此外，利用非金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移資金的方式已成為當(dāng)前恐怖融資的主流方式，但是當(dāng)今我國在法律層面特別是反恐怖主義立法方面對非金融機構(gòu)的范圍界定不清晰，這就導(dǎo)致監(jiān)管缺位、監(jiān)管空白問題，不利于反恐怖融資工作的開展。同時，有些金融機構(gòu)尚未建立反恐怖融資的專門機構(gòu)和制定相關(guān)規(guī)章制度與業(yè)務(wù)操作規(guī)程，甚至存在客戶盡職調(diào)查和可疑交易報告義務(wù)履行不到位的情況。

(二)反恐怖融資體制機制不成熟

首先，當(dāng)下開展反恐怖融資工作的機構(gòu)或部門數(shù)量少，只有中國人民銀行、銀監(jiān)會、公安部等部門。反恐怖融資是一項綜合性工作，需要各部門、各機構(gòu)通力合作，形成打擊合力。其次，反洗錢職能部門開展工作力度不夠，沒有對金融機構(gòu)與非金融機構(gòu)形成有效監(jiān)管。再次，反洗錢、反恐怖融資機構(gòu)之間信息溝通不暢、情報資源共享不足，沒有形成有效溝通機制，導(dǎo)致監(jiān)管力度、打擊力度不大。此外，各部門實際工作中沒有構(gòu)建暢通、協(xié)調(diào)的雙向溝通機制。比如海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)與中國人民銀行等分別掌握相關(guān)領(lǐng)域的涉恐融資信息和資源，但由于缺乏信息共享平臺和溝通協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致信息分散，難以形成整體優(yōu)勢，容易造成監(jiān)管真空，從而影響反恐怖融資工作效率[20]。

(三)反恐怖融資國際合作較薄弱

在反恐怖融資國際合作方面，我國和其他國家以及國際組織的交互較少，合作基礎(chǔ)較為薄弱。首先，由于我國沒有明確規(guī)定國際條約納入國內(nèi)法的問題，導(dǎo)致國際條約不能在國內(nèi)直接適用，且在履行國際條約義務(wù)時顯得力不從心。其次，在涉恐定向金融制裁方面，《中華人民共和國反恐怖主義法》為建立健全涉恐定向金融制裁體系奠定了法律基礎(chǔ)。但我國涉恐資金凍結(jié)的義務(wù)主體僅限于金融機構(gòu)和特定非金融機構(gòu)，并未擴展到所有法人和自然人，沒有明令禁止境內(nèi)實體和自然人與制裁對象進行交易，對聯(lián)合國安理會定向金融制裁的時效性不高。再次，我國金融系統(tǒng)并未建立實時跟蹤聯(lián)合國制裁名單的系統(tǒng)與機制，部分銀行也未建立電子化的名單篩查系統(tǒng)，而只能依靠外交部、反洗錢行政部門等渠道來傳遞，容易出現(xiàn)遺漏與延誤，影響打擊效率。最后，由于體制機制的差異，我國與國際反恐怖融資機構(gòu)之間的交流較少，銜接也不流暢。

四、 “一帶一路”背景下提升我國應(yīng)對恐怖融資能力的對策

當(dāng)前，國際反恐工作形勢越來越嚴峻，我國反恐工作還面臨社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、國民經(jīng)濟快速發(fā)展、科學(xué)技術(shù)日新月異、國際資本頻繁流動、金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。我們必須將反恐怖融資工作放在中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局這兩個大局之下加以謀劃，才能真正實現(xiàn)“在危機中育先機，于變局中開新局”。

(一)不斷完善反恐怖融資法律法規(guī)

首先，我們要適時修訂《中華人民共和國反洗錢法》，完善對反恐怖融資的界定，突出反洗錢反恐怖融資義務(wù)機構(gòu)特別是法人總部的反恐怖融資義務(wù)，提高監(jiān)管工作有效性，調(diào)整優(yōu)化有關(guān)反恐怖融資工作流程。其次，高度重視特定非金融行業(yè)的恐怖融資風(fēng)險，研究制定房地產(chǎn)中介機構(gòu)、典當(dāng)行業(yè)、拍賣行業(yè)、珠寶和貴金屬經(jīng)銷商等特定非金融行業(yè)的反恐怖融資制度規(guī)范。一方面要建立并逐步完善房地產(chǎn)等特定非金融行業(yè)的反恐怖融資風(fēng)險管控框架，另一方面要重視非金融行業(yè)交易主體的受益所有權(quán)透明度。最后，雖然我國已正式頒布實施《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》，但是該法律文件未曾述及包括房地產(chǎn)在內(nèi)的特定非金融行業(yè)有關(guān)大額可疑交易報告的履職要求。因此，我們應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管，采取有效措施，督促特定非金融機構(gòu)建立完善客戶身份識別、交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告等制度，按照相關(guān)規(guī)定自覺履行報告義務(wù)。

(二)建立健全反恐怖融資體制機制

一是要與“一帶一路”沿線國家健全監(jiān)管合作機制，加強反洗錢行政主管部門、偵查機關(guān)、稅務(wù)機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)等之間的交流與協(xié)作。各國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)共同建設(shè)商討融資機構(gòu)監(jiān)管方法的會議制度以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。我國與“一帶一路”沿線國家監(jiān)管部門或機構(gòu)應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建立監(jiān)管平臺或風(fēng)險監(jiān)測系統(tǒng)，從而提升預(yù)警能力。

二是要充分發(fā)揮金融情報機構(gòu)的樞紐作用，建立情報信息分級處理機制。在重點地域建立金融情報信息分中心，由其處理與分析當(dāng)?shù)亟鹑谇閳笮畔?。同時“一帶一路”沿線各國打擊洗錢和恐怖融資的主管部門、稅務(wù)機關(guān)以及偵查機關(guān)應(yīng)密切合作并共同建立情報信息共享機制，確保及時準(zhǔn)確地切斷恐怖融資活動。

三是要為金融機構(gòu)遵守反恐怖融資措施提供信息和激勵，發(fā)揮金融機構(gòu)在反恐怖融資工作中的主導(dǎo)作用，要求金融機構(gòu)及其工作人員充分認識反恐怖融資的必要性和重要性。金融機構(gòu)要設(shè)立反恐怖融資職能部門，嚴格履行反恐怖融資法定義務(wù)，并結(jié)合自身業(yè)務(wù)實際，采取更有針對性、更有效措施打擊恐怖融資活動[21]。

(三)逐步擴大反恐怖融資國際合作

一是要大力開展與“一帶一路”沿線國家、政府部門等多層面的國際合作，積極探索并促使有關(guān)國家就反恐怖融資簽訂雙邊或多邊協(xié)定。積極加入反恐怖融資國際公約、協(xié)定和國際組織，以有利于提高我國反恐怖融資工作效率為落腳點，既要考慮我國反恐怖融資工作需要，也要結(jié)合“一帶一路”沿線反恐怖融資形勢，考慮規(guī)則的國際適用性，參與相關(guān)反恐怖融資規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的制定。

二是要在信息交流、情報共享和人員培訓(xùn)等方面采取多種方式開展反恐怖融資國際合作。通過與國際組織及“一帶一路”沿線國家開展反洗錢反恐怖融資合作培訓(xùn)，使我國相關(guān)人員和機構(gòu)及時了解國際新形勢，更新監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方法。

三是要建立與完善我國反恐怖融資工作體系，盡快實現(xiàn)與國際接軌，進一步深入?yún)⑴c反恐怖融資國際標(biāo)準(zhǔn)研究并逐漸將中國標(biāo)準(zhǔn)升級為國際標(biāo)準(zhǔn)，逐步提升我國在反洗錢、反恐怖融資、打擊恐怖主義等方面的話語權(quán)。同時，依托國外優(yōu)質(zhì)資源，不斷提升我國反恐怖融資技術(shù)水平以及甄別能力，并加強與“一帶一路”沿線國家的合作，加強與這些國家在反洗錢、反恐怖融資方面的交流，依托國際龐大的金融情報平臺，不斷拓寬我國恐怖融資信息以及違法違規(guī)金融信息的來源渠道。