劉志勇，范耘銘

中國(guó)人民警察大學(xué) 警務(wù)指揮學(xué)院，河北 廊坊 065000

恐怖主義是世界性政治與安全難題，反恐也是世界的共識(shí)。俄羅斯作為世界大國(guó)，一直飽受恐怖主義的威脅與危害，其反恐歷程之久，打擊恐怖主義決心之堅(jiān)，取得實(shí)效之明顯，在世界范圍內(nèi)備受矚目。特別是在20世紀(jì)90年代末的第二次車臣戰(zhàn)爭(zhēng)中，車臣的恐怖分子被趕到了格魯吉亞的潘集西峽谷，并依托此地對(duì)俄羅斯采取了大量恐怖行動(dòng)，為此，俄羅斯采取跨境反恐打擊，掀開了俄羅斯跨境反恐的序幕。經(jīng)過20多年反恐的研究、探索與實(shí)踐，俄羅斯的反恐政策取得豐碩成果，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了獨(dú)具特色的方法策略體系，可謂跨境反恐的一面旗幟。對(duì)之進(jìn)行研究，可為我國(guó)維護(hù)國(guó)家利益，履行國(guó)際責(zé)任，有效地跨境反恐提供借鑒。

一、俄羅斯跨境反恐的戰(zhàn)略考量

(一)恐怖勢(shì)力影響俄羅斯國(guó)家安全

受“伊斯蘭國(guó)(ISIS)”恐怖組織迅速擴(kuò)張的影響，俄羅斯境內(nèi)恐怖勢(shì)力大有抬頭的趨勢(shì)，俄南部出現(xiàn)了大量支持伊斯蘭極端勢(shì)力的民眾，部分民眾已經(jīng)發(fā)展為伊斯蘭極端分子。這一趨勢(shì)不僅增加了其在國(guó)內(nèi)恐怖活動(dòng)的概率，更使高加索地區(qū)的民族沖突進(jìn)一步惡化。據(jù)GTD的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1992年至2018年的26年間，俄羅斯境內(nèi)共發(fā)生2 214起恐怖事件，呈現(xiàn)出波動(dòng)式“先升后降”趨勢(shì)，說明在其國(guó)內(nèi)恐怖活動(dòng)已經(jīng)得到有效控制。但是，不可否認(rèn)的是，境外恐怖組織對(duì)其境內(nèi)的滲透依然存在，而這些恐怖組織的背景中，除俄羅斯本土極端勢(shì)力外，多數(shù)與中亞“基地”組織、“烏茲別克斯坦伊斯蘭運(yùn)動(dòng)”等有關(guān)?！耙了固m國(guó)”成立后，這些恐怖組織紛紛加入“伊斯蘭國(guó)”，成為中亞極端恐怖勢(shì)力的活動(dòng)中心。而隨著“伊斯蘭國(guó)”被打散，其眾多成員向外流竄，并有向俄羅斯不斷滲透的趨勢(shì)。2018年4月17日，俄羅斯執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)并搗毀一個(gè)針對(duì)俄南部羅斯托夫州實(shí)施恐怖襲擊的極端組織“伊斯蘭國(guó)”的團(tuán)伙，這也說明“伊斯蘭國(guó)”與其境內(nèi)的恐怖組織活動(dòng)之密切。

俄羅斯是一個(gè)多民族多宗教國(guó)家，經(jīng)過歷史變遷，形成了以東正教為主要教派，以俄羅斯族為主體民族的聯(lián)邦國(guó)家。但不可否認(rèn)的是，長(zhǎng)期以來，俄羅斯也飽受因民族分裂、宗教極端而帶來的恐怖主義影響，特別是“在穆斯林人口最多的北高加索地區(qū)——車臣、達(dá)吉斯坦、印古什、卡巴爾達(dá)—巴爾卡爾共和國(guó)和卡拉恰伊—切爾克斯共和國(guó)，宗教極端組織仍是極大隱患”[1]，而這些地區(qū)的分裂勢(shì)力，與境外國(guó)際恐怖勢(shì)力存在密切聯(lián)系。隨著俄羅斯對(duì)境內(nèi)恐怖勢(shì)力的高壓打擊，其活動(dòng)空間逐漸縮小，人員外溢現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2016年，“已有1 500多名高加索人加入ISIS”[2]。這些人員不僅對(duì)俄羅斯實(shí)施恐怖活動(dòng)，也對(duì)世界其他國(guó)家實(shí)施恐怖活動(dòng)。

(二)俄羅斯海外利益受到恐怖勢(shì)力危害

俄羅斯作為世界大國(guó)之一，其海外利益遍布全球，而隨著恐怖主義的猖獗，俄羅斯海外利益受到了極大挑戰(zhàn)。一是俄羅斯外交機(jī)構(gòu)與人員不斷受到恐怖襲擊，影響俄羅斯國(guó)際形象。二是俄羅斯國(guó)家利益遭到恐怖勢(shì)力威脅。2003年10月，普京提出，俄羅斯所面臨的跨境恐怖主義威脅主要包括：“國(guó)際恐怖主義組織在俄及其盟國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)，在其他國(guó)家境內(nèi)組織和訓(xùn)練針對(duì)俄或其盟國(guó)的武裝分子，對(duì)俄及其盟國(guó)進(jìn)行敵視性的信息活動(dòng)，走私和其他跨境違法犯罪活動(dòng)等。”[3]俄羅斯對(duì)待反恐一直保持著“鐵腕”與“硬漢”的形象，正如普京所說：“我們將到處追擊恐怖分子，原諒他們是上帝的事，我們的任務(wù)就是送他們見上帝，在機(jī)場(chǎng)抓到就在機(jī)場(chǎng)擊斃，在廁所抓到就溺死在馬桶里！”其決心與態(tài)度可見一斑。然而，恐怖分子并未就此停手，相反，一再通過恐怖活動(dòng)威脅俄羅斯的利益。2016年10月31日，一架從埃及起飛的俄羅斯航空客機(jī)在西奈半島墜毀，已確定這是一起針對(duì)俄羅斯的恐怖襲擊。在此之后，“伊斯蘭國(guó)”在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布了一段視頻，聲稱“要讓俄羅斯血流成河”?！霸?018年俄羅斯世界杯舉辦之前，‘伊斯蘭國(guó)(ISIS)’就通過宣傳海報(bào)威脅殺死俄羅斯總統(tǒng)普京、阿根廷球員梅西等。”[4]赤裸裸的挑釁更激起了俄羅斯打擊境外恐怖活動(dòng)的決心。三是俄羅斯海外利益遭受恐怖活動(dòng)襲擾。從數(shù)量上來看，1992—2018年，在俄羅斯境外發(fā)生的針對(duì)俄羅斯海外利益侵害的恐怖事件分布于42個(gè)國(guó)家總數(shù)約為199起，其中，最主要的國(guó)家為塔吉克斯坦、敘利亞、格魯吉亞、烏克蘭、土耳其與阿爾及利亞。從時(shí)間上來看，1992—2018年雖然總體上俄羅斯海外利益受損情況呈現(xiàn)出波動(dòng)并下降趨勢(shì)，但俄羅斯海外利益受恐怖主義的威脅從來沒有間斷過，而這也同樣極大地影響了俄羅斯海外利益的安全與國(guó)際形象。

(三)俄羅斯跨境反恐是提升國(guó)際影響力的戰(zhàn)略舉措

從國(guó)際戰(zhàn)略角度來看，俄羅斯的跨境反恐具有一舉多得的戰(zhàn)略效果。首先，從其國(guó)內(nèi)需求來看，無論是潛逃出境藏匿于潘集西峽谷的恐怖分子，還是在敘利亞的“伊斯蘭國(guó)”恐怖分子，其與俄羅斯國(guó)內(nèi)分裂勢(shì)力聯(lián)系密切，跨境反恐并對(duì)之進(jìn)行打擊，無疑可打擊俄羅斯境內(nèi)恐怖分子的“后援力量”，這對(duì)其國(guó)家安全是有益的。其次，從國(guó)際需求來看，“伊斯蘭國(guó)”是國(guó)際公認(rèn)的恐怖組織，聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在合法條件下對(duì)之打擊，既是維護(hù)國(guó)際和平與發(fā)展的有益之舉，又是履行會(huì)員國(guó)國(guó)際責(zé)任的體現(xiàn)，有益于俄羅斯國(guó)際影響力的提升。再次，從俄羅斯的處境來看，歐盟的戰(zhàn)略逐步東移，“顏色革命”、俄格戰(zhàn)爭(zhēng)以及烏克蘭危機(jī)使得俄羅斯的戰(zhàn)略空間一再被擠壓；再加上美國(guó)對(duì)俄羅斯的制裁以及對(duì)中東控制的企圖，更使俄羅斯意識(shí)到戰(zhàn)略威脅。敘利亞作為俄羅斯的盟友及海外利益存在國(guó)，在其與“伊斯蘭國(guó)”斗爭(zhēng)處于岌岌可危之際邀請(qǐng)俄羅斯出兵進(jìn)行跨境反恐，對(duì)俄羅斯而言，既鞏固了與盟友敘利亞的關(guān)系，同時(shí)也是對(duì)西方戰(zhàn)略擠壓的有力突圍，保護(hù)了俄羅斯在敘利亞的利益。因此，俄羅斯跨境敘利亞反恐，可謂一舉三得。

二、俄羅斯跨境反恐實(shí)踐

(一)法律實(shí)踐

俄羅斯跨境反恐與美國(guó)跨境反恐不同，無論是在國(guó)內(nèi)法層面，還是在國(guó)際法適用上，都體現(xiàn)出很強(qiáng)的合法性。

1.國(guó)內(nèi)法適用

俄羅斯在其20多年的反恐實(shí)踐與斗爭(zhēng)中，形成了獨(dú)特的“先發(fā)制恐、快速反應(yīng)、強(qiáng)力打擊”的反恐模式，而這些反恐實(shí)體的跨境反恐與其相對(duì)較為充分的法律政策支持密不可分。

首先，通過專門立法支持跨境反恐。通過專門立法打擊恐怖主義是世界各國(guó)反恐的通行做法之一。俄羅斯于2006年3月6日出臺(tái)了《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖主義法》(下文簡(jiǎn)稱《俄反恐法》)，對(duì)俄羅斯武裝力量在境外行動(dòng)的相關(guān)事宜作了規(guī)定，即“打擊在俄聯(lián)邦境外發(fā)生的國(guó)際恐怖主義活動(dòng)”[5]可動(dòng)用俄羅斯聯(lián)邦武裝力量。為確?！抖矸纯址ā返目尚行裕€在其第十條中規(guī)定了俄聯(lián)邦在國(guó)際公約、聯(lián)邦法和其他聯(lián)邦法規(guī)定的范圍內(nèi)動(dòng)用武裝力量打擊境外國(guó)際恐怖主義活動(dòng)(1)《俄反恐法》第十條規(guī)定“俄聯(lián)邦武裝力量在俄聯(lián)邦境外制止國(guó)際恐怖主義活動(dòng)的任務(wù)：1.俄聯(lián)邦武裝力量根據(jù)俄聯(lián)邦締結(jié)的國(guó)際公約、本聯(lián)邦法和其他聯(lián)邦法的規(guī)定，采取下列方式在俄聯(lián)邦境外制止國(guó)際恐怖主義活動(dòng)：(1)動(dòng)用武力從俄聯(lián)邦境內(nèi)打擊境外的恐怖分子及(或)其基地；(2)動(dòng)用俄聯(lián)邦武裝力量，在俄聯(lián)邦境外執(zhí)行制止國(guó)際恐怖主義活動(dòng)的任務(wù)”。。2015年9月30日，俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)通過決議，授權(quán)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)普京動(dòng)用武裝力量打擊敘利亞境內(nèi)的極端組織，該法便成為俄在敘的空襲行動(dòng)中國(guó)內(nèi)法的合法性支持。

其次，修訂與完善現(xiàn)有法律支持跨境反恐。除了專門的立法外，俄羅斯還對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》《俄羅斯聯(lián)邦安全法》等相關(guān)法律進(jìn)行了修訂，完善了反恐的其他法律工作，實(shí)現(xiàn)了除軍事打擊外的對(duì)其境外恐怖分子的刑事及國(guó)家安全領(lǐng)域內(nèi)多維度的跨境反恐。一是對(duì)《刑法》進(jìn)行了修訂，增加了跨境追究責(zé)任的力度。增補(bǔ)了“為使恐怖犯罪嫌疑人無論身在何處，都會(huì)被追責(zé)，規(guī)定對(duì)恐怖犯罪嫌疑人采取缺席審判制度，如對(duì)在英國(guó)獲得難民身份的艾哈邁德·扎卡耶夫(A.X.Зakaeв)的缺席判決”[6]。二是對(duì)《聯(lián)邦安全法》進(jìn)行了修訂，擴(kuò)大了安全會(huì)議的職能，增加了“為聯(lián)邦總統(tǒng)行使國(guó)家安全保障方面的權(quán)力提供一切保障”[7]的規(guī)定。

再次，完善跨境反恐的配套政策。為扎實(shí)有效地推進(jìn)跨境反恐工作，俄羅斯在政策方面也進(jìn)行了配套與完善。一是出臺(tái)賠償政策。《俄反恐法》修訂后，為保障反恐工作，2008年3月，俄聯(lián)邦通過《關(guān)于對(duì)參加反恐的人員遭受的財(cái)產(chǎn)與物資損失進(jìn)行賠償》的第167號(hào)政府令，對(duì)《俄反恐法》關(guān)于賠償相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。二是簽署軍事戰(zhàn)略文件。為有效應(yīng)對(duì)威脅，2012年12月，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了新版《俄羅斯軍事學(xué)說》，將“保衛(wèi)俄聯(lián)邦安全及其盟友利益的國(guó)家行為”列為“軍事政策”，將“在國(guó)際反恐合作行為有效的條件下，極端主義(恐怖主義)及其新的形態(tài)的全球性威脅不斷增長(zhǎng)”作為其“外部軍事危險(xiǎn)”。因此，為消除這些危險(xiǎn)，依據(jù)《俄反恐法》跨境對(duì)作為盟友的敘利亞境內(nèi)的“伊斯蘭國(guó)”進(jìn)行打擊。

2.國(guó)際法的適用

俄羅斯的跨境反恐，同樣也充分考慮了國(guó)際法的適用。一是符合《聯(lián)合國(guó)憲章》行使“集體自衛(wèi)權(quán)”的規(guī)定。《聯(lián)合國(guó)憲章》第五十一條規(guī)定“聯(lián)合國(guó)任何會(huì)員國(guó)受武力攻擊時(shí)，在安全理事會(huì)采取必要辦法，以維持國(guó)際和平及安全以前，本憲章不得認(rèn)為禁止行使單獨(dú)或集體自衛(wèi)之自然權(quán)利”。而蘇聯(lián)與敘利亞于1980年便簽訂了“友好合作條約”，蘇聯(lián)解體后，該條約則由俄羅斯與敘利亞繼續(xù)履行。也正是由于該條約的規(guī)定，作為敘利亞的盟友，在其遭受恐怖主義威脅后，俄羅斯出兵敘利亞以履行“集體自衛(wèi)權(quán)”。二是符合聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)的決議。2015年，聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)通過“第2249(2015)號(hào)決議”，認(rèn)定“伊拉克和黎凡特‘伊斯蘭國(guó)’(‘伊黎伊斯蘭國(guó)’，亦稱為‘達(dá)伊沙’)是國(guó)際和平與安全面臨的前所未有的全球性威脅”，為國(guó)際范圍內(nèi)的恐怖組織；同時(shí)，該決議也“促請(qǐng)有能力的會(huì)員國(guó)根據(jù)國(guó)際法，特別是《聯(lián)合國(guó)憲章》、國(guó)際人權(quán)法、難民法和人道主義法，在敘利亞和伊拉克境內(nèi)受亦稱為‘達(dá)伊沙’的‘伊黎伊斯蘭國(guó)’控制的領(lǐng)土上，采取一切必要措施，加倍做出努力并進(jìn)行協(xié)調(diào)，特別是防止和打擊亦稱為‘達(dá)伊沙’的‘伊黎伊斯蘭國(guó)’和‘勝利陣線’的恐怖主義行為”。俄羅斯跨境打擊“伊斯蘭國(guó)”恐怖組織顯然符合該決議。三是符合《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》免責(zé)的規(guī)定。2015年9月30日，俄軍應(yīng)敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德的邀請(qǐng)，開始對(duì)敘境內(nèi)恐怖分子目標(biāo)實(shí)施空襲。而該草案第二十條“同意”之規(guī)定，即“一國(guó)以有效方式表示同意另一國(guó)實(shí)施某項(xiàng)特定行為時(shí)，該特定行為的不法性在與該國(guó)家的關(guān)系上即告解除。但以該行為不逾越該項(xiàng)同意的范圍為限”。顯然，敘利亞總統(tǒng)巴沙爾·阿薩德是敘利亞政府的合法代表，可視之為“國(guó)家代表”，而其“邀請(qǐng)”顯然是主動(dòng)作為下的“同意”。也就是說，俄羅斯赴敘利亞的跨境反恐符合“同意”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)“免責(zé)”，是國(guó)際法中的一種合法行為。

(二)跨境反恐行動(dòng)

1.軍事行動(dòng)

運(yùn)用武裝力量進(jìn)行軍事性跨境反恐是一項(xiàng)非常敏感的行動(dòng)，雖然俄羅斯運(yùn)用軍事力量反恐的實(shí)例并不多，但效果卻非常明顯。一是運(yùn)用小規(guī)模武裝力量對(duì)恐怖分子藏匿區(qū)域進(jìn)行武力打擊。車臣戰(zhàn)爭(zhēng)后大批殘余車臣恐怖分子藏身于潘集西峽谷，威脅俄南部高加索地區(qū)的安全。為了打擊該勢(shì)力，俄羅斯派出小規(guī)模戰(zhàn)機(jī)越境轟炸潘集西峽谷中的車臣恐怖分子。二是運(yùn)用大規(guī)模武裝力量對(duì)恐怖分子進(jìn)行武力打擊。2015年8月，應(yīng)敘利亞政府邀請(qǐng)，俄羅斯以援助反恐之名向敘利亞派遣2 000余名武裝力量、30余架戰(zhàn)機(jī)及大量裝備，組建了一支規(guī)模龐大的航空集群，還有俄羅斯黑海艦隊(duì)陸戰(zhàn)隊(duì)、俄羅斯第七空降師以及部分特種部隊(duì)，約4 000多人，主要擔(dān)任保護(hù)拉塔基亞空軍基地的任務(wù)[8]，其規(guī)模之大可見一斑。三是反恐軍事援助。在跨境援助敘利亞反恐方面，俄羅斯主要是對(duì)敘利亞提供軍事裝備、物資及人員培訓(xùn)。2015年以來，敘利亞面臨的反恐形勢(shì)非常嚴(yán)峻，為此，俄羅斯總統(tǒng)普京于2015年9月4日表示：“我們確實(shí)為敘利亞軍隊(duì)提供了大量的幫助，從設(shè)備到訓(xùn)練再到武器?！盵9]

2.特種行動(dòng)

特種行動(dòng)也是俄羅斯有效實(shí)施對(duì)境外恐怖組織頭目實(shí)施“斬首”的重要跨境反恐措施，其主要執(zhí)行主體為俄羅斯的特工人員。2002年3月20日，俄聯(lián)邦安全局特工在沙特用沾染了神經(jīng)性毒氣的信件暗殺了車臣三號(hào)頭目哈塔卜[10]；2004年2月13日，藏匿在卡塔爾首都多哈的俄羅斯車臣前“總統(tǒng)”澤利姆汗·揚(yáng)達(dá)爾比耶夫(被俄羅斯認(rèn)定為恐怖分子)被炸身亡，而實(shí)施爆炸者正是俄羅斯的特工[11]。

(三)外交行動(dòng)

為取得國(guó)際的廣泛認(rèn)可與支持，俄羅斯在跨境反恐中還積極開展外交活動(dòng)，為俄羅斯在敘利亞的行動(dòng)贏得良好的國(guó)際環(huán)境，樹立合法、友好合作的典范。首先，在跨境反恐出兵敘利亞的敏感問題上樹立合法典范。在外交活動(dòng)的多種場(chǎng)合，俄羅斯極力正面闡述跨境反恐的客觀動(dòng)因是應(yīng)敘利亞總統(tǒng)阿薩德合法政府的書面邀請(qǐng)[12]，法律前提是符合國(guó)際法基本準(zhǔn)則，針對(duì)的目標(biāo)是世界公敵“伊斯蘭國(guó)”恐怖組織，軍事打擊的時(shí)間與敘利亞政府軍協(xié)商，理念上體現(xiàn)打擊恐怖主義是以聯(lián)合國(guó)主導(dǎo)的、有敘利亞政府參與的最廣泛國(guó)際陣線等內(nèi)容，以樹立合法典范。其次，在全球反恐事業(yè)上樹立友好合作的典范。就中東來看，俄羅斯加強(qiáng)了與中東其他國(guó)家的協(xié)調(diào)，得到了地區(qū)國(guó)家的支持。2015年，俄羅斯與伊朗、伊拉克、敘利亞建立了反恐情報(bào)合作中心，各方共享有關(guān)極端組織的情報(bào)，從而更加有效地打擊恐怖組織。就世界范圍來看，俄羅斯廣泛參與地區(qū)反恐國(guó)際合作，擴(kuò)大外交影響力。在反恐國(guó)際合作的區(qū)域組織中，俄羅斯主動(dòng)積極，在獨(dú)聯(lián)體、上合組織、“金磚”國(guó)家等框架下積極推動(dòng)國(guó)際與地區(qū)反恐合作，為其反恐爭(zhēng)取更大范圍的外交支持。

(四)輿論行動(dòng)

俄羅斯動(dòng)用武裝力量實(shí)施跨境反恐，引起國(guó)際廣泛關(guān)注。同時(shí)，也遭受到來自部分西方媒體信息海嘯的攻擊。面對(duì)極為不利的輿論環(huán)境，如何在輿論上取得主動(dòng)，也是俄羅斯跨境反恐行動(dòng)的重要內(nèi)容之一。

為此，俄羅斯在采取軍事行動(dòng)進(jìn)行跨境反恐的同時(shí)，還注重戰(zhàn)略宣傳的“軟殺傷”。首先，建立信息公開機(jī)制以消除信息真空，占據(jù)戰(zhàn)略宣傳主動(dòng)權(quán)。依據(jù)G.W.奧爾波特流言傳播理論(2)美國(guó)心理學(xué)家G.W.奧爾波特于1947年提出流言(Rumour)之所以能夠傳播，取決于兩個(gè)因素，即信息的重要性(Importance)與透明度(Ambiguous)，并提出流言流通公式：R=I×A。，流言產(chǎn)生的要素為信息重要性與信息透明度。為防止部分西方媒體對(duì)行動(dòng)的歪曲，抵制謠言，俄羅斯通過主流媒體公開信息，每日進(jìn)行新聞發(fā)布，三天、周、半月與月均對(duì)跨境反恐的戰(zhàn)況、視頻等向外界進(jìn)行通報(bào)，形成了及時(shí)向世界通報(bào)戰(zhàn)況戰(zhàn)果信息公開機(jī)制，以消除信息真空，主動(dòng)引導(dǎo)輿論，占據(jù)戰(zhàn)略宣傳的話語權(quán)。其次，通過震懾輔助反恐行動(dòng)，提高反恐效果。為提高打擊恐怖組織的效果，俄羅斯武裝力量在武力打擊的同時(shí)，輔之以輿論行動(dòng)，“派戰(zhàn)機(jī)在恐怖團(tuán)伙占領(lǐng)區(qū)、陣地上空拋撒大批傳單，宣稱俄還會(huì)出動(dòng)地面特種部隊(duì)，警告恐怖極端分子‘要活命，滾開!’的漫畫暗示‘勝利陣線’是由美國(guó)和以色列暗中操縱”[13]。再次，借媒體平臺(tái)對(duì)西方信息海嘯予以強(qiáng)力回?fù)?。俄羅斯在跨境反恐行動(dòng)中，面對(duì)部分西方媒體的不實(shí)言論，由主流媒體、國(guó)防部、外交部以及總統(tǒng)辦公廳針對(duì)歪曲進(jìn)行證據(jù)展示和駁斥，給其以強(qiáng)有力的回?fù)簟?015年10月20日，美國(guó)媒體宣稱俄羅斯對(duì)敘利亞空襲造成平民死亡，隨后，俄羅斯國(guó)防部對(duì)之進(jìn)行了強(qiáng)有力的反駁。最后，利用當(dāng)事國(guó)現(xiàn)身說法，以正視聽。敘利亞在多國(guó)力量介入反恐的同時(shí)，由于戰(zhàn)爭(zhēng)，形成了大規(guī)模的難民，對(duì)此，美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》稱：“俄羅斯轟炸了難民營(yíng)?！盵14]而敘利亞阿拉伯新聞通訊社(Syria Arab News Agency,SANA)則稱：“通過敘利亞與俄羅斯的共同努力，流離失所的敘利亞人(難民)返回率正在上升，但與此同時(shí)，這些努力也遭到了美國(guó)及其地區(qū)盟友的阻撓，其中單邊武力措施使得連醫(yī)療藥品都無法送達(dá)?！盵15]當(dāng)事國(guó)的說法更明確地證實(shí)俄羅斯行動(dòng)的正義性，當(dāng)然，這種“現(xiàn)身說法”的方法，也是對(duì)美國(guó)輿論海嘯的強(qiáng)有力回?fù)簟？梢?，俄羅斯在跨境反恐行動(dòng)當(dāng)中，既注重了軍事行動(dòng)的“硬實(shí)力”，也非常注重戰(zhàn)略宣傳的“軟實(shí)力”。

三、俄羅斯跨境反恐評(píng)述

(一)完善反恐法律政策制度，但重打輕防依然突出

1.完善法律、政策與制度

俄羅斯為了有效打擊恐怖主義，有策略地開展跨境反恐，且取得了較為明顯的成就。一是從法律上構(gòu)建了以憲法、反恐法為主的反恐法律體系，賦予了武裝力量跨境反恐的權(quán)力，同時(shí)也表明了其強(qiáng)力反恐的立場(chǎng)與決心。二是先后發(fā)布總統(tǒng)令、安全構(gòu)想等政策文件，對(duì)反恐制度進(jìn)行進(jìn)一步完善。三是構(gòu)建了以總統(tǒng)為首的反恐力量指揮體系與相關(guān)制度，最大限度地保障了反恐力量的快速反應(yīng)與有效應(yīng)對(duì)。

2.重打輕防突出

總體來看，在跨境反恐的實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)中，得到鮮明體現(xiàn)的依然是其強(qiáng)力反恐，重打輕防。從反恐力量的主體來看，主要是武裝力量與特種力量，其他力量均作為配屬而存在；從投入的裝備來看，主要是進(jìn)攻性的裝備，如戰(zhàn)機(jī)、軍艦、坦克等；從戰(zhàn)術(shù)行動(dòng)來看，主要采取的是武裝空襲。可見，其行動(dòng)上還是以進(jìn)攻為主，重在打擊。

(二)統(tǒng)籌全局，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)利益最大化

“不謀全局者，不足謀一域。”俄羅斯在反恐上體現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)的一面，但并非窮兵黷武，在統(tǒng)籌全局，抓住戰(zhàn)略機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)利益最大化的戰(zhàn)略意圖上始終保持著冷靜與敏銳。2015年出兵敘利亞實(shí)施跨境反恐就是典型的戰(zhàn)略突圍。首先，盤踞于敘利亞的“伊斯蘭國(guó)”與俄境內(nèi)的恐怖組織相互滲透，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了俄羅斯的國(guó)家安全，跨境反恐則為打擊和清除俄羅斯的境外威脅實(shí)現(xiàn)“釜底抽薪”。其次，反恐是世界的共識(shí)，打擊“伊斯蘭國(guó)”既是聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)決議的要求，也得到了敘利亞的許可，符合國(guó)際法。同時(shí)，通過打擊“伊斯蘭國(guó)”也表現(xiàn)出了俄羅斯的大國(guó)存在與在世界上反恐責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。再次，美國(guó)以“跨境反恐”為突破點(diǎn)，在全球展開戰(zhàn)略布局，并積極擴(kuò)大其“全球反恐聯(lián)盟”。但由于其并未專心反恐，導(dǎo)致敘利亞反恐進(jìn)展緩慢，甚至“越反越恐”。俄羅斯深諳美國(guó)的意圖，此時(shí)出兵跨境反恐，無論對(duì)國(guó)際輿論還是樹立其大國(guó)形象，均大有禆益。事實(shí)證明，俄羅斯從2015年9月30日介入至2017年3月15日撤軍，將原本敘利亞政府軍控制的不到25%的區(qū)域擴(kuò)大到90%，對(duì)打散盤踞于敘利亞的“伊斯蘭國(guó)”起到了至關(guān)重要的作用，與美國(guó)形成了鮮明對(duì)比。因此，原本與美國(guó)關(guān)系密切的歐盟也出現(xiàn)了立場(chǎng)的變化，“歐盟國(guó)家在反恐問題上開始更多與俄羅斯協(xié)調(diào)立場(chǎng)，儼然成為俄羅斯的反恐盟友，與美國(guó)則開始相對(duì)疏遠(yuǎn)”[16]。上述事實(shí)，足以證明俄羅斯跨境反恐的成功。

(三)多維度施策，進(jìn)退有度，占據(jù)國(guó)際輿論的優(yōu)勢(shì)

在跨境反恐方面，俄羅斯可謂是多維度施策，進(jìn)退有度。首先，多維度施策，效果明顯。一方面，俄羅斯雖然重武力打擊，但在跨境反恐問題上，表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，充分考慮了運(yùn)用武裝力量的合法性與合理性，也考慮了以軍事打擊為主的直接行動(dòng)與多方位援助為主的間接行動(dòng)的銜接性。另一方面，俄羅斯也非常注重外交與輿論的影響。出境前與入境國(guó)有著充分的溝通與聯(lián)系，奪取了道義與法律上的“高地”。同時(shí)，建立起對(duì)外的戰(zhàn)報(bào)機(jī)制，及時(shí)將實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)向外播報(bào)，防止外部媒體的虛假報(bào)道或謠言的產(chǎn)生。其次，跨境反恐進(jìn)退有度。俄羅斯的跨境反恐行動(dòng)與美國(guó)的跨境反恐行動(dòng)形成了鮮明的對(duì)比，“展示了軍事實(shí)力，改變了沖突態(tài)勢(shì)，卻沒有陷入泥潭”[17]。而這一結(jié)果的取得，無疑與其進(jìn)退有度有著直接的關(guān)系。自“9·11”事件以來，美國(guó)在阿富汗出兵時(shí)間長(zhǎng)達(dá)19年，而且均為“不請(qǐng)自來”，在全球打擊恐怖主義的過程中，“至少造成8 709人死亡，其中平民751人，兒童252人，其他人員7 706人”[18]。其借助反恐持續(xù)干涉別國(guó)內(nèi)政、侵犯人權(quán)的行為引發(fā)了國(guó)際范圍內(nèi)對(duì)美國(guó)的諸多抗議。2020年2月12日，由于美軍打死14歲敘利亞少年而遭到村民的圍攻[19]。與之相反，俄羅斯自2015年介入至2017年撤軍，在基本打散“伊斯蘭國(guó)”所占據(jù)的敘利亞城鎮(zhèn)，幫助敘利亞掌握反恐大局后，主動(dòng)移交相應(yīng)的軍事管轄權(quán)，果斷撤軍，顯示了俄羅斯在跨境反恐中對(duì)東道國(guó)的充分尊重，也贏得國(guó)際輿論的良好聲譽(yù)。

四、俄羅斯跨境反恐對(duì)我國(guó)的啟示

隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，我國(guó)的海外利益遍布全球，而海外的我國(guó)公民、機(jī)構(gòu)等遭受恐怖襲擊的事件越來越多，恐怖襲擊風(fēng)險(xiǎn)也越來越高，跨境反恐作為打擊恐怖主義、維護(hù)國(guó)家海外權(quán)益的一項(xiàng)重要措施，需要深入研究。俄羅斯雖然跨境反恐的實(shí)踐并不算多，但其為跨境反恐所作的統(tǒng)籌以及實(shí)踐，為我國(guó)跨境反恐有效保護(hù)海外利益提供了有益參考。

(一)跨境反恐需要戰(zhàn)略統(tǒng)籌與創(chuàng)造性介入

從俄羅斯跨境反恐的大量準(zhǔn)備與實(shí)踐，我們可以看到，跨境反恐不是想當(dāng)然的跨境行動(dòng)，更不是盛怒之下的沖動(dòng)之舉，而是戰(zhàn)略統(tǒng)籌與創(chuàng)造性介入的結(jié)合。

首先，從全局來看，需要戰(zhàn)略統(tǒng)籌。俄羅斯的跨境反恐，總體上體現(xiàn)出了法律準(zhǔn)備的體系化、外交與輿論應(yīng)對(duì)的多元化以及跨境反恐行動(dòng)的可控化?；诖耍覈?guó)跨境反恐的統(tǒng)籌應(yīng)從以下方面實(shí)現(xiàn)：一是基于國(guó)家安全與發(fā)展進(jìn)行未來總體統(tǒng)籌。主要依托“一帶一路”建設(shè)與我國(guó)海外利益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求與未來發(fā)展，構(gòu)建我國(guó)的海外利益保護(hù)戰(zhàn)略，將跨境反恐作為該戰(zhàn)略的手段之一進(jìn)行規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)資源配置與使用的優(yōu)化，滿足不斷變化的形勢(shì)。二是依托現(xiàn)有條件進(jìn)行國(guó)內(nèi)國(guó)外的統(tǒng)籌。目前，我國(guó)在海外利益保護(hù)方面的頂層設(shè)計(jì)有了規(guī)劃，針對(duì)海外恐怖襲擊的問題，雖然《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》(下文簡(jiǎn)稱《中國(guó)反恐法》)規(guī)定了武裝力量與國(guó)家安全力量經(jīng)批準(zhǔn)，可以赴境外執(zhí)行反恐任務(wù)，但是離實(shí)踐還有一段距離，需要全面統(tǒng)籌。就國(guó)內(nèi)統(tǒng)籌而言，應(yīng)不斷完善跨境反恐體系化準(zhǔn)備，包括國(guó)內(nèi)法律制度的支撐、與國(guó)際法的對(duì)接、行動(dòng)體系的多元化、保障體系的完整化；就國(guó)際方面而言，國(guó)際平臺(tái)的話語權(quán)及國(guó)際平臺(tái)的創(chuàng)設(shè)至關(guān)重要。俄羅斯跨境反恐前，多次就美干預(yù)敘利亞的建議行使否決權(quán)，并努力促成了出兵敘利亞實(shí)施跨境反恐的“第2249(2015)號(hào)決議”，足見其在聯(lián)合國(guó)的話語權(quán)。因此，我國(guó)在提高聯(lián)合國(guó)的話語權(quán)、參與國(guó)際規(guī)則的制定、國(guó)際輿論的引導(dǎo)以及國(guó)際反恐建議權(quán)等方面均需要爭(zhēng)取與努力。

其次，跨境反恐需要?jiǎng)?chuàng)造性介入。創(chuàng)造性介入并不是“事不關(guān)己，高高掛起”的“利己主義”，也不是到處插手、橫加干涉的“強(qiáng)權(quán)主義”，而是基于“互利共贏”與“命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上大國(guó)主權(quán)維護(hù)與責(zé)任發(fā)揮的最大化。就我國(guó)而言，“創(chuàng)造性介入特別強(qiáng)調(diào)中國(guó)外交的引導(dǎo)性、主動(dòng)性和建設(shè)性，把塑造于我有利、多數(shù)認(rèn)可的國(guó)際規(guī)則和話語觀念，力爭(zhēng)在和平、合作、共贏的方式下解決糾紛，視為夯實(shí)‘有所作為’方針的中心點(diǎn)”[20]。具體而言，主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：一是恰當(dāng)選擇介入時(shí)機(jī)。對(duì)我國(guó)跨境反恐而言，介入的時(shí)機(jī)可選擇我國(guó)海外利益遭受恐怖襲擊，境外國(guó)家無法提供有效處置時(shí)機(jī)；或是恐怖組織在我國(guó)境內(nèi)實(shí)施了恐怖活動(dòng)，潛逃到境外國(guó)家，境外國(guó)家無法有效處置的時(shí)機(jī)；抑或出于國(guó)際責(zé)任與人道主義援助，應(yīng)相關(guān)國(guó)家合法政府邀請(qǐng)的時(shí)機(jī)。二是恰當(dāng)選擇介入方式。我國(guó)跨境反恐的介入方式應(yīng)體現(xiàn)充分尊重國(guó)際法準(zhǔn)則和充分尊重入境國(guó)的國(guó)家主權(quán)與人民的自主選擇的方式介入。三是恰當(dāng)把握介入程度。介入程度體現(xiàn)著行動(dòng)的宗旨與國(guó)際道義，介入過深則有干涉主權(quán)的嫌疑，介入過少則無法取得實(shí)效。我國(guó)在跨境反恐的介入程度上，應(yīng)以有效打擊恐怖活動(dòng)、入境國(guó)可對(duì)恐怖活動(dòng)有效控制為度，防止介入過度。

(二)跨境反恐需要完善的法律政策體系

跨境反恐作為反恐的一種手段，不適合單獨(dú)立法，但作為保護(hù)國(guó)內(nèi)利益及海外利益、履行國(guó)際反恐責(zé)任不可或缺的方式，需要有法律的充分支撐。而目前雖然我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建起了反恐的法律體系，但尚不完善，因此，可借鑒俄羅斯反恐的法律體系，在以下方面進(jìn)一步完善。

首先，完善以反恐為主體的跨境反恐法律體系。一是完善專門法。目前，我國(guó)反恐的專門法為《中國(guó)反恐法》，其中賦予了外交、公安、國(guó)家安全部門以及武裝力量赴境外執(zhí)行反恐任務(wù)的權(quán)力，但對(duì)于如何去執(zhí)行任務(wù)尚未有與之對(duì)應(yīng)的法律延伸。因此，可以在反恐法中單獨(dú)設(shè)立跨境反恐章節(jié)，將跨境反恐的類型、條件與情形、力量構(gòu)成、指揮與協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)程序、保障等分別成條，形成具有海外利益保護(hù)與國(guó)際責(zé)任履行的可操作的反恐法。二是進(jìn)一步完善行業(yè)法。由于跨境反恐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非單一部門能夠完成，因此，需要針對(duì)不同部門的主管業(yè)務(wù)進(jìn)一步完善行業(yè)法規(guī)，以進(jìn)一步形成以《中國(guó)反恐法》為主體，以保護(hù)海外利益與履行國(guó)際職責(zé)為目標(biāo)的跨境反恐法律體系。如在《中華人民共和國(guó)人民警察法》中增加警務(wù)人員跨境反恐的法律條件、基本方式、指揮協(xié)調(diào)、主要職責(zé)、情報(bào)與保障等內(nèi)容。三是進(jìn)一步完善國(guó)際對(duì)接法。國(guó)際法平臺(tái)是跨境反恐，爭(zhēng)取國(guó)際輿論主動(dòng)權(quán)的重要平臺(tái)。雖然我國(guó)已經(jīng)加入了聯(lián)合國(guó)13個(gè)反恐公約中的12個(gè)反恐國(guó)際公約，但與這些公約的對(duì)接法，尚不完善。因此，需要進(jìn)一步發(fā)揮好國(guó)際平臺(tái)的作用，制定《中國(guó)反恐法》與國(guó)際法、區(qū)域反恐組織公約之間的對(duì)接法，在反恐標(biāo)準(zhǔn)不完全一致的條件下，取得對(duì)接上的最大公約數(shù)，維護(hù)我國(guó)海外利益，更好履行國(guó)際責(zé)任，擴(kuò)大國(guó)際影響力。

其次，進(jìn)一步完善戰(zhàn)略與政策體系。俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐中，充分應(yīng)用了戰(zhàn)略宏觀性與政策靈活性的特點(diǎn)，與法律的穩(wěn)定性形成有效互補(bǔ)。因此，我國(guó)在不斷完善法律體系的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步完善戰(zhàn)略與政策體系。一是制定我國(guó)的反恐戰(zhàn)略。反恐是一項(xiàng)長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)，需要用有效的戰(zhàn)略來指導(dǎo)，而跨境反恐既涉及到國(guó)家的海外利益，又涉及到國(guó)家的國(guó)際形象，更需要有效的戰(zhàn)略指導(dǎo)。因此，可專門制定國(guó)家反恐戰(zhàn)略，依據(jù)國(guó)內(nèi)外反恐形勢(shì)將反恐的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略手段、戰(zhàn)略指揮、戰(zhàn)略實(shí)施、戰(zhàn)略宣傳以及戰(zhàn)略保障等進(jìn)行細(xì)化，形成適合國(guó)內(nèi)反恐與跨境反恐，維護(hù)海外利益與展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的反恐戰(zhàn)略。二是擬定跨境反恐政策。跨境反恐政策分為長(zhǎng)期政策與短期政策。從長(zhǎng)期來看，主要是針對(duì)跨境反恐人員的調(diào)配政策、激勵(lì)政策等，以滿足跨境反恐的總體需要。短期政策主要是針對(duì)不同的反恐情況或出現(xiàn)的問題，采取臨時(shí)調(diào)整的政策，在未有跨境反恐實(shí)踐時(shí)，通常不制定，在此不贅述。

(三)跨境反恐需要多元的力量體系

從俄羅斯跨境反恐的力量來看，主要為武裝力量與特工，相對(duì)而言，比較單一。而針對(duì)當(dāng)前恐怖活動(dòng)多元化、我國(guó)海外利益分布廣泛的基本形勢(shì)，在力量體系方面僅僅依靠俄羅斯式的“軍事及特工”實(shí)施跨境反恐、維護(hù)海外利益還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，構(gòu)建多樣化的跨境反恐力量也是必然選擇。

首先，構(gòu)建專業(yè)化的跨境反恐武裝力量?？植澜M織最為活躍的地區(qū)其武裝程度非常高，運(yùn)用武裝力量反恐是必然手段。因此，在我國(guó)跨境反恐的武裝力量構(gòu)建中：一是依托現(xiàn)有的武裝力量構(gòu)建特種打擊力量，進(jìn)行專業(yè)的反恐訓(xùn)練，形成具備遠(yuǎn)距離機(jī)動(dòng)與協(xié)同作戰(zhàn)的能力，為履行國(guó)際責(zé)任做好準(zhǔn)備。二是依托我國(guó)在海外執(zhí)行任務(wù)的護(hù)航力量、維和力量以及常駐力量展開專業(yè)的重要目標(biāo)護(hù)衛(wèi)、人員撤離、定點(diǎn)打擊、綜合增援等訓(xùn)練，為維護(hù)海外利益做好準(zhǔn)備。三是依托高技術(shù)裝備力量，開展跨境武器遠(yuǎn)距離定點(diǎn)清剿訓(xùn)練，為人員不跨境而打擊效能跨境的跨境反恐做準(zhǔn)備。

其次，構(gòu)建專業(yè)化的跨境反恐執(zhí)法力量。盡管部分地區(qū)恐怖勢(shì)力匯聚成勢(shì)，但畢竟是少數(shù)，因此，僅靠武裝力量跨境反恐顯然不能滿足打擊多樣化恐怖活動(dòng)形態(tài)的需要，執(zhí)法力量作為反恐的主力軍之一，跨境反恐同樣必不可少。一是構(gòu)建專業(yè)化跨境追捕恐怖分子的執(zhí)法力量。即對(duì)在我國(guó)實(shí)施了恐怖犯罪逃向境外，或恐怖分子在境外實(shí)施破壞國(guó)家安全與利益的行為，或依據(jù)國(guó)際法，海外的恐怖活動(dòng)行為我國(guó)有管轄權(quán)時(shí)，根據(jù)兩國(guó)的協(xié)商，我國(guó)可派遣執(zhí)法力量赴境外對(duì)其實(shí)施偵查與追捕。因此，可以刑警、特警以及國(guó)際維和警察為主體，通過專項(xiàng)的訓(xùn)練提高執(zhí)行海外跨境追捕恐怖分子行動(dòng)的能力，在與相關(guān)國(guó)家警務(wù)部門聯(lián)合的條件下，共同打擊恐怖活動(dòng)。二是構(gòu)建海外反恐解救行動(dòng)力量。即我國(guó)海外公民遭遇恐怖劫持、綁架等侵害后，相關(guān)國(guó)家因談判、解救等行動(dòng)能力不足，需要我國(guó)執(zhí)法力量赴相關(guān)國(guó)家執(zhí)行解救行動(dòng)時(shí)，我國(guó)可根據(jù)執(zhí)法、司法協(xié)作條例執(zhí)行解救任務(wù)，以保障我國(guó)公民在海外的人身與財(cái)產(chǎn)安全。三是構(gòu)建專業(yè)化的警務(wù)協(xié)調(diào)力量。主要針對(duì)海外發(fā)生針對(duì)我國(guó)國(guó)家安全恐怖活動(dòng)，有效協(xié)同境外警務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的力量。因此，可在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與力量的基礎(chǔ)上，采取如下措施：(1)拓展公安部國(guó)際合作局的職能，增加跨境反恐的警務(wù)合作職能。(2)拓展當(dāng)前我國(guó)的駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官制度以及海外執(zhí)法巡邏制度。一方面，爭(zhēng)取在相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步協(xié)調(diào)，擴(kuò)大警務(wù)執(zhí)法活動(dòng)的范圍，從協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)到間接性實(shí)地參與反恐處置，以便有效應(yīng)對(duì)針對(duì)我國(guó)的恐怖活動(dòng)；另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大駐外警務(wù)聯(lián)絡(luò)官的規(guī)模，增加適當(dāng)?shù)奶幹萌藛T，以便應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的針對(duì)我國(guó)的恐怖活動(dòng)事件。

再次，構(gòu)建專業(yè)化的情報(bào)力量。專業(yè)化的情報(bào)力量對(duì)于現(xiàn)代反恐行動(dòng)，特別是跨境反恐而言至關(guān)重要。俄羅斯在敘利亞的跨境反恐中，與伊朗、伊拉克、敘利亞等國(guó)家組成情報(bào)分享中心，對(duì)于后續(xù)行動(dòng)起到了非常重要的作用。因此，在構(gòu)建專業(yè)化情報(bào)力量上：一是加強(qiáng)國(guó)家間情報(bào)體系建設(shè)，即加強(qiáng)反恐合作國(guó)家間情報(bào)合作能力建設(shè)，構(gòu)建反恐安全大數(shù)據(jù)情報(bào)中心，與合作國(guó)家間形成安全與情報(bào)共享機(jī)制，提高反恐情報(bào)機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)、識(shí)別恐怖活動(dòng)的能力，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊。二是強(qiáng)化與國(guó)際組織間的情報(bào)對(duì)接，即強(qiáng)化與區(qū)域反恐組織、國(guó)際刑警組織以及聯(lián)合國(guó)反恐委員會(huì)等國(guó)際組織間的信息交流與共享，為反恐行動(dòng)提供強(qiáng)有力的情報(bào)支撐。三是強(qiáng)化情報(bào)力量能力建設(shè)，即提升情報(bào)力量的分析、研判與應(yīng)用能力，將核心情報(bào)快速精準(zhǔn)地傳遞到行動(dòng)力量，引導(dǎo)反恐實(shí)戰(zhàn)行動(dòng)。

(四)跨境反恐需要構(gòu)建全面的輿論體系

首先，構(gòu)建戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)，形成專門力量。在國(guó)際輿論的引導(dǎo)方面，西方國(guó)家普遍都制定有宣傳戰(zhàn)略，并有專門的機(jī)構(gòu)在運(yùn)作。如美國(guó)于2003年1月在白宮設(shè)立了全球傳播辦公室(Office of Global Communications，OGC)，用以協(xié)調(diào)全球范圍內(nèi)的戰(zhàn)略傳播工作。北約建立了以拉脫維亞為創(chuàng)始國(guó)，德國(guó)、英國(guó)等11個(gè)國(guó)家加盟的“里加戰(zhàn)略傳播卓越中心(NATO STRATCOM CoE)”[21]。俄羅斯雖然并未專門建立戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)，但是在跨境反恐的輿論引導(dǎo)中，也取得了很好的效果?；谳浾撘龑?dǎo)的需要，特別是跨境反恐涉及敏感問題多，極易引起輿論爭(zhēng)議的特點(diǎn)，需要在現(xiàn)有宣傳機(jī)構(gòu)的框架下，構(gòu)建我國(guó)的宣傳戰(zhàn)略、機(jī)構(gòu)與工具，形成專門的輿論力量，制定宣傳計(jì)劃，正確引導(dǎo)跨境反恐的合法性特征與行動(dòng)認(rèn)知，樹立良好信譽(yù)，以客觀事實(shí)取信于受眾。

其次，制定體系化的宣傳策略，占據(jù)話語主動(dòng)權(quán)。一是創(chuàng)新理念宣傳，提升“解釋權(quán)”。主要針對(duì)跨境反恐在合法與正義的前提下提出創(chuàng)新性的理念，以國(guó)家政要為主體，以參與重要國(guó)際反恐活動(dòng)為契機(jī)，在國(guó)際場(chǎng)合主動(dòng)向外界宣傳我國(guó)跨境反恐的態(tài)度、立場(chǎng)、宗旨、國(guó)際合法性、道德正義性及理念的先進(jìn)性，取得對(duì)理念的“解釋權(quán)”。二是制定信息公開策略，提升“控制權(quán)”。信息的公開可有效遏制謠言的產(chǎn)生，俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。基于俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)和謠言的傳播機(jī)制，在實(shí)施跨境反恐時(shí)，可以新聞發(fā)言人制度以及國(guó)家權(quán)威媒體為基礎(chǔ)，全方位、全時(shí)段收集跨境反恐的信息，掌握行動(dòng)發(fā)展的進(jìn)程與關(guān)鍵細(xì)節(jié)，對(duì)取得的實(shí)戰(zhàn)信息在戰(zhàn)略宣傳機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，通過建立信息公開機(jī)制，有策略地主動(dòng)公開相應(yīng)信息事實(shí)以填充信息真空，避免出現(xiàn)謠言，爭(zhēng)取信息的“控制權(quán)”。三是制定輿論反擊策略，提升“反制權(quán)”。面對(duì)部分西方媒體罔顧事實(shí)的輿論攻擊，僅靠解釋與信息投放不足以占據(jù)話語的主動(dòng)權(quán)，有理、有力、有節(jié)的反擊更具有現(xiàn)實(shí)性。因此，還應(yīng)制定輿論反擊策略，通過專家、智庫(kù)以及實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)豐富的媒體人參與分析輿論的攻擊點(diǎn)，有針對(duì)性地制定反擊策略，或是對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的不實(shí)輿論進(jìn)行多角度分析，確定反擊策略，而后再通過我國(guó)對(duì)外機(jī)構(gòu)與媒體對(duì)外進(jìn)行輿論反擊，戳破惡意歪曲事實(shí)、抹黑與中傷的輿論陰謀，確保響應(yīng)及時(shí)，反制有力。

五、結(jié)語

跨境反恐極具爭(zhēng)議，但不可否認(rèn)，它是實(shí)現(xiàn)國(guó)家海外利益保護(hù)與履行國(guó)際反恐責(zé)任的重要措施。俄羅斯跨境反恐的實(shí)踐雖不多，卻有可圈可點(diǎn)之處。隨著我國(guó)海外利益的進(jìn)一步擴(kuò)大以及國(guó)際影響力的提升，跨境反恐也不失為一種保護(hù)海外利益與履行國(guó)際責(zé)任的方法。充分研究國(guó)外跨境反恐在理論、法律、行動(dòng)、外交與輿論方面的實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，探索一條適合我國(guó)國(guó)情的跨境反恐路徑，既是保護(hù)我國(guó)不斷遭受恐怖活動(dòng)侵害的海外利益的需要，也是履行大國(guó)國(guó)際責(zé)任的需要。然而，跨境反恐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)與國(guó)外的諸多因素，此方面研究尚不多，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。