●劉偉

《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（以下簡稱《條例》）是機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，是新時(shí)代機(jī)構(gòu)編制工作的基本遵循。《條例》把黨管機(jī)構(gòu)編制的程序分為動(dòng)議、論證、審議決定、組織實(shí)施和監(jiān)督問責(zé)等基本環(huán)節(jié)。其中，機(jī)構(gòu)編制工作動(dòng)議應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨中央要求和工作需要，按照機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限提出。

在機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)編制調(diào)整事項(xiàng)大多由部門提出?！皠?dòng)議”作為機(jī)構(gòu)編制管理的第一道程序，對于整個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理工作起著重要的導(dǎo)向作用?；诖朔N情況，研究部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)是如何動(dòng)議，又經(jīng)過怎樣的論證和決定過程，最終得以組織實(shí)施，梳理總結(jié)其一般流程和調(diào)整機(jī)制，反思存在的問題，提出完善建議，對于進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議工作，推動(dòng)形成動(dòng)議主體明確化、動(dòng)議時(shí)機(jī)規(guī)范化、動(dòng)議環(huán)節(jié)程序化、動(dòng)議監(jiān)督制度化有著重要意義。本文著重研究部門動(dòng)議的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)調(diào)整機(jī)制，以期為今后的工作實(shí)踐提供探索和指引。

部門動(dòng)議的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)一般是對其機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位機(jī)構(gòu)、職能、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等事項(xiàng)的調(diào)整，包括但不限于以下具體情形：增設(shè)、撤銷、更名、掛牌內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；調(diào)整部門或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，厘清職責(zé)邊界；調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)；調(diào)整行政、各類事業(yè)編制數(shù)量；整合事業(yè)單位，調(diào)整機(jī)構(gòu)規(guī)格；變更事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)渠道和編制性質(zhì)等。

一、主要問題

隨著《條例》的頒布實(shí)施，機(jī)構(gòu)編制管理法制化進(jìn)程不斷加快，部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)動(dòng)議實(shí)踐與現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)對機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議的要求還存在一些不相適應(yīng)的地方。

（一）動(dòng)議程序沒有得到嚴(yán)格遵守。個(gè)別部門在動(dòng)議機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)時(shí)，沒有堅(jiān)持黨管機(jī)構(gòu)編制原則，缺乏基本的黨組（黨委）集體研究討論程序，隨意性大，分析論證中個(gè)人主觀色彩較重，有的僅簡單通過工作人員草擬機(jī)構(gòu)編制訴求報(bào)文。個(gè)別部門在提交機(jī)構(gòu)編制申請時(shí)，不按程序與機(jī)構(gòu)編制部門溝通，以送閱件或者書面匯報(bào)等形式，直接呈送編委領(lǐng)導(dǎo)，有的以部門名義而不是部門黨組（黨委）名義行文。

（二）動(dòng)議內(nèi)容不夠客觀全面。部門通常在動(dòng)議機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)時(shí)，側(cè)重于必要性考量，就本地區(qū)本部門的需要考慮得多一些，動(dòng)議中的論證主觀因素較強(qiáng)，只談?dòng)欣蛩?，不談不利因素，論證行為較為片面。習(xí)慣于將工作困難的原因簡單歸結(jié)為體制不順、機(jī)構(gòu)不健全、人員編制不足等問題，并沒有真的嘗試通過內(nèi)部挖潛、建立機(jī)制、管理創(chuàng)新、技術(shù)升級、購買服務(wù)等方式解決問題；有的部門在提出機(jī)構(gòu)編制需求時(shí)，選擇性地比對周邊兄弟地市同類機(jī)構(gòu)編制設(shè)置情況，只比其無不比其有，只比其弱不比其強(qiáng)。同時(shí)，缺乏對各地市的經(jīng)濟(jì)總量、人口、面積、管理及服務(wù)對象的數(shù)量總體考量，為編委領(lǐng)導(dǎo)決策、編辦調(diào)研論證，掌握實(shí)情、客觀公正做出判斷造成一定影響；還有個(gè)別部門動(dòng)議機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)是從解決內(nèi)部干部晉升提拔、人員安置調(diào)動(dòng)等角度出發(fā)，存在因人設(shè)崗現(xiàn)象，沒有從部門的真實(shí)工作需要和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理角度出發(fā)。

（三）機(jī)構(gòu)編制使用效益未有效發(fā)揮。個(gè)別部門在動(dòng)議調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)前，沒有對現(xiàn)有職能職責(zé)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行充分的評估分析，本身尚存在職責(zé)未完全履行、編制和職數(shù)未及時(shí)使用或長期閑置、批復(fù)成立或注銷的事業(yè)單位未按規(guī)定辦理登記和注銷手續(xù)、人員編制結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象，卻仍以工作力量不足、體制不順為由，動(dòng)議機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。這樣既不利于維護(hù)機(jī)構(gòu)編制工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也難以將構(gòu)編制資源真正用在刀刃上。

二、對策和建議

根據(jù)《〈中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例〉釋義》，部門提出機(jī)構(gòu)編制動(dòng)議，其動(dòng)議的程序、主體、內(nèi)容等應(yīng)當(dāng)依規(guī)進(jìn)行，在制度落地過程中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問題。

（一）明確動(dòng)議啟動(dòng)情形，解決好“何種情況動(dòng)議”的問題

1.明確可以動(dòng)議的情形。筆者認(rèn)為，主要有以下五種情形。一是黨中央或上級黨委（黨組）有明確要求的；二是重大體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整需要進(jìn)行相應(yīng)的配套改革的；三是本地區(qū)或本部門機(jī)構(gòu)職能體系的局部運(yùn)行出現(xiàn)了較為明顯的不適應(yīng)不協(xié)調(diào)，需要及時(shí)調(diào)整解決的；四是人民群眾、所轄地區(qū)或下屬部門反映強(qiáng)烈的；五是因其他特殊情況需要啟動(dòng)調(diào)整的。

2.明確暫緩動(dòng)議的限制性因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)存在以下情形時(shí)，原則上暫緩動(dòng)議：經(jīng)機(jī)構(gòu)編制部門督查、核查、群眾舉報(bào)，查實(shí)部門存在違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定問題、且整改不力或拒不整改的；動(dòng)議過程中存在隱瞞事實(shí)、弄虛作假的。

3.明確不得動(dòng)議的條件。對于機(jī)構(gòu)改革期間明確凍結(jié)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的不得動(dòng)議，對于不符合政策規(guī)定的事項(xiàng)不得動(dòng)議，對于超出配置標(biāo)準(zhǔn)范圍的事項(xiàng)不得動(dòng)議，對超出動(dòng)議權(quán)限范圍的不得動(dòng)議。

（二）完善動(dòng)議操作流程，解決好“怎樣動(dòng)議”的問題

完善動(dòng)議操作流程，就是要科學(xué)設(shè)計(jì)動(dòng)議工作中每個(gè)具體環(huán)節(jié)的操作流程，對動(dòng)議的每一個(gè)流程做出明確的程序化規(guī)定，科學(xué)界定好每一個(gè)流程的工作主體、工作任務(wù)、工作權(quán)限，以避免動(dòng)議的無序操作。筆者認(rèn)為，該環(huán)節(jié)有如下重點(diǎn)流程：

1.啟動(dòng)環(huán)節(jié)，形成意見。部門啟動(dòng)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)動(dòng)議的主體應(yīng)為部門黨組（黨委），任何個(gè)人無權(quán)擅自就機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)提出動(dòng)議。具體可由部門黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子集體根據(jù)本單位機(jī)構(gòu)編制工作實(shí)際及相關(guān)方面意見建議，形成初步動(dòng)議意向。

2.醞釀環(huán)節(jié)，充分溝通。部門黨組（黨委）可先將擬調(diào)整事項(xiàng)內(nèi)容與機(jī)構(gòu)編制部門進(jìn)行溝通銜接，陳述擬動(dòng)議事項(xiàng)的理由、依據(jù)和意見，在取得初步意見后，再進(jìn)入動(dòng)議程序。對不符合政策規(guī)定和實(shí)際工作需要的，不得進(jìn)入動(dòng)議程序，不得進(jìn)行研究提報(bào)。

3.決定環(huán)節(jié)，行文報(bào)送。由部門黨組（黨委）對擬啟動(dòng)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)按照《條例》中關(guān)于論證條件要求，運(yùn)用綜合分析和調(diào)研論證，依法依規(guī)就調(diào)整機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)逐一論證說明。由部門黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定動(dòng)議事項(xiàng)， 部門召開黨委（黨組）會議決定動(dòng)議事項(xiàng)。

（三）規(guī)范動(dòng)議相關(guān)內(nèi)容，解決好“動(dòng)議什么”的問題

1.規(guī)范請示主體。重點(diǎn)關(guān)注以下情況：各部門及所屬事業(yè)單位請示機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，統(tǒng)一以主管部門黨組（黨委）名義申請；未設(shè)黨組（黨委）的，統(tǒng)一以主管單位名義申請；縣（市、區(qū)）統(tǒng)一以縣（市、區(qū)）委編委的名義申請。部門下屬事業(yè)單位或代管機(jī)構(gòu)涉及機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)必須經(jīng)過主管部門黨委（黨組）進(jìn)行審議，不得擅自或越級請示機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。

2.規(guī)范請示文本。機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)請示應(yīng)一事一報(bào)。涉及機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的請示文件須是正式編號、標(biāo)注簽發(fā)人、加蓋公章的正式公文。為確保依據(jù)翔實(shí)、充分，請示文件中的論證報(bào)告應(yīng)當(dāng)對格式和內(nèi)容框架進(jìn)行規(guī)范。

3.規(guī)范請示內(nèi)容。主要包括：提出請示的理由和依據(jù)，按照《條例》第16條規(guī)定，對“五個(gè)是否”逐項(xiàng)進(jìn)行說明，機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀、黨組（黨委）或領(lǐng)導(dǎo)班子研究情況，參考借鑒其他區(qū)縣同類機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，充分論證請示事項(xiàng)的必要性、合理性、可行性，做到理由充分、依據(jù)清楚、意見明確。同時(shí)須提供相關(guān)法律法規(guī)或政策文件、部門職責(zé)履行情況、機(jī)構(gòu)編制現(xiàn)狀、同類機(jī)構(gòu)編制配置情況等相關(guān)材料。部門黨組（黨委）要對論證報(bào)告的真實(shí)性、客觀性負(fù)責(zé)。

（四）健全動(dòng)議配套制度，解決好“動(dòng)議保障”的問題

動(dòng)議既是一個(gè)相對獨(dú)立的環(huán)節(jié)，又是機(jī)構(gòu)編制管理環(huán)節(jié)中與其他環(huán)節(jié)互相聯(lián)系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此，必須樹立整體觀念，把動(dòng)議工作放到機(jī)構(gòu)編制管理的整個(gè)體系中去研究，注重制度體系的前后銜接，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，為規(guī)范動(dòng)議工作提供有力保障。

1.健全定期分析研判制度。編委及其辦公室發(fā)文調(diào)整部門機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)后，應(yīng)當(dāng)適時(shí)開展“回頭看”，定期通過對部門開展督導(dǎo)檢查，分析研判其是否按要求落實(shí)了相關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，落實(shí)不到位的要及時(shí)督促整改。

2.運(yùn)用使用效益評估制度。在加大事業(yè)單位履職評估結(jié)果運(yùn)用的同時(shí)，積極探索在機(jī)關(guān)部門建立機(jī)構(gòu)編制使用效益評估機(jī)制，指導(dǎo)部門瘦身健身、挖潛增效、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，把編制資源用到最重要、最亟需、最關(guān)鍵的職責(zé)上，促進(jìn)編制資源使用效益最大化。加強(qiáng)評估結(jié)果運(yùn)用，論證部門動(dòng)議的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)時(shí)，可以將此前其他事項(xiàng)的督查評估情況作為基礎(chǔ)性審查的重要依據(jù)。如果一個(gè)部門的日常機(jī)構(gòu)編制管理不規(guī)范、機(jī)構(gòu)編制資源使用效益低下，應(yīng)先督促部門整改到位后再受理其動(dòng)議事項(xiàng)。

（作者系安康市委編辦改革調(diào)研科科長）