□嘉興市自然資源和規(guī)劃局秀洲分局 韓超

2020 年以來(lái)，多部土地管理法律法規(guī)進(jìn)行了修改，2020 年1 月1 日新修正的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法”）施行，2021 年9 月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“土地管理法實(shí)施條例”）施行，2021年 11 月1 日《浙江省土地管理?xiàng)l例》施行。這些法律法規(guī)對(duì)土地征收產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，必將有力推動(dòng)征地制度改革，進(jìn)一步完善征地程序。筆者在此對(duì)征地全過(guò)程行為的可訴性、受案范圍、適格原告、被告、起訴期限、保障被征地農(nóng)民權(quán)益等方面進(jìn)行逐一分析，研究法律風(fēng)險(xiǎn)，以期規(guī)范征地行為，降低行政敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

一、關(guān)于土地征收行為的可訴性

（一）征地決定納入行政訴訟受案范圍

新修正的《土地管理法》第四十六條規(guī)定，征收永久基本農(nóng)田、超過(guò)35 公頃永久基本農(nóng)田以外的耕地的、超過(guò)70 公頃其他土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。上述規(guī)定以外的土地的，省級(jí)政府批準(zhǔn)。可以看出，有征地批準(zhǔn)權(quán)的主體是國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府。2014 年5 月1 日起施行的《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織對(duì)“征收、征用決定及其補(bǔ)償決定”不服提起的訴訟。可以看出，征地決定已納入行政訴訟受案范圍。同時(shí)，新《行政訴訟法》中的受案范圍由“具體行政行為”擴(kuò)大為“行政行為”。從法理上看，雖然征地批復(fù)具有內(nèi)部性，但該行為的作出直接對(duì)外產(chǎn)生影響，直接導(dǎo)致了土地所有權(quán)人（村集體等）、土地使用權(quán)人（土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人等）喪失權(quán)益。所以，將征地決定納入行政訴訟的受案范圍，符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則，有利于保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（二）征地決定可訴的范圍

根據(jù)《行政訴訟法》第十三條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”事項(xiàng)提起的訴訟。關(guān)于“最終裁決”規(guī)定在《行政復(fù)議法》第三十條第二款中，內(nèi)容是：根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省級(jí)政府確認(rèn)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。此外，再結(jié)合兩個(gè)省級(jí)部門(mén)的規(guī)范性文件，即原浙江省政府法制辦、省國(guó)土資源廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范征收土地公告的通知》和浙江省自然資源廳印發(fā)的《征地文書(shū)參考格式》中規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征收土地方案后由省人民政府審核同意征收土地實(shí)施方案的情形，以及涉及國(guó)務(wù)院委托省政府作出審批意見(jiàn)書(shū)的情形，不予告知行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)權(quán)。

關(guān)于征地決定可訴的范圍，從征地公告中對(duì)征地批準(zhǔn)決定的救濟(jì)權(quán)利告知中推斷出，并由上述法律和規(guī)范性文件相互印證，可以得出這樣的結(jié)論：一是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的土地征收決定不可訴；二是省級(jí)政府批準(zhǔn)的土地征收決定可訴；三是國(guó)務(wù)院委托省級(jí)政府作出的征地決定，不可訴；四是省級(jí)政府根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地決定而作出的關(guān)于“確認(rèn)土地所有權(quán)或使用權(quán)”的行政復(fù)議決定，不可訴。

（三）關(guān)于征地決定機(jī)關(guān)和征地決定發(fā)文機(jī)關(guān)不一致的情形

實(shí)踐中，征地決定機(jī)關(guān)和征地決定發(fā)文機(jī)關(guān)不一致，根據(jù)1999 年原國(guó)土資源部《報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地審查辦法》規(guī)定，省級(jí)政府報(bào)送的土地征收申請(qǐng)首先由國(guó)土資源部（現(xiàn)為自然資源部）初審。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，由自然資源部負(fù)責(zé)辦理建設(shè)用地批復(fù)文件，注明“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”字樣。所以，自然資源部作出的征地批復(fù)是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后作出的，自然資源部就成了土地征收決定發(fā)文機(jī)關(guān)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于曾成、龍平安等六人訴國(guó)土資源部征地批復(fù)行政行為是否受理的復(fù)函》中最高人民法院的觀點(diǎn)，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征地后，國(guó)土資源部以批復(fù)形式通知省級(jí)人民政府的行為，屬于國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)征地行為的組成部分。由此可見(jiàn)，由于國(guó)務(wù)院的征地批復(fù)不可訴，自然資源部發(fā)文作出的經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的征地批復(fù)，同樣不可訴。

二、征地訴訟案件的起訴期限和起算點(diǎn)

（一）關(guān)于起訴期限的規(guī)定

《行政訴訟法》第四十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。第二款規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日，不得超過(guò)二十年提出，其他案件自行政行為作出之日起不得超過(guò)五年提出。2018 年《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》第六十四條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人起訴期限的，起訴期限從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。第六十五條規(guī)定，當(dāng)事人不知道行政機(jī)關(guān)作出的行政行為內(nèi)容的，起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，但最長(zhǎng)不得超過(guò)行政訴訟法第四十六條第二款規(guī)定的起訴期限。

（二）關(guān)于征地決定的起訴期限

《行政訴訟法》第二十條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟，由不動(dòng)產(chǎn)所在地人民法院管轄。《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第九條規(guī)定，行政訴訟法第二十條規(guī)定的“因不動(dòng)產(chǎn)提起的行政訴訟”是指因行政行為導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)而提起的訴訟。關(guān)于征地行政訴訟是否屬于不動(dòng)產(chǎn)訴訟，存有爭(zhēng)議。從行政機(jī)關(guān)贏得訴訟主動(dòng)權(quán)的角度出發(fā)，自然資源部門(mén)應(yīng)盡量從“征地訴訟為一般案件，不屬于不動(dòng)產(chǎn)訴訟，征地批文最長(zhǎng)起訴期限為5 年”的思路進(jìn)行答辯。筆者傾向，不動(dòng)產(chǎn)訴訟僅限于土地確權(quán)、登記行為。

（三）關(guān)于征地決定訴訟案件起訴期限的起算點(diǎn)

根據(jù)原國(guó)務(wù)院法制辦公室《關(guān)于認(rèn)定被征地農(nóng)民“知道”征收土地決定的意見(jiàn)》，行政復(fù)議申請(qǐng)期的最晚起算點(diǎn)是：在辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝⒑炗喺鞯鼗蚍课莶疬w協(xié)議、領(lǐng)取（提存）征地或房屋拆遷補(bǔ)償款、協(xié)調(diào)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議申請(qǐng)或者有證據(jù)證明行政相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議、政府信息公開(kāi)、信訪、訴訟等其他途徑知道征收土地決定主要內(nèi)容中的最晚的一個(gè)。所以，征地訴訟起訴期限的起算點(diǎn)，可以參照適用行政復(fù)議申請(qǐng)期的起算點(diǎn)。

（四）經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序的征地訴訟案件的起訴期限

根據(jù)《行政訴訟法》第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。在經(jīng)過(guò)復(fù)議的征地案件中，需把握三點(diǎn)，一是征地案件不是法定復(fù)議前置案件，當(dāng)事人不服征地決定的，可以自由選擇申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。二是當(dāng)事人不服征地復(fù)議決定而起訴的，需在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日起訴。三是如果復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，當(dāng)事人需在復(fù)議期滿（一般復(fù)議審理期限為60 日）之日起十五日內(nèi)起訴。在此種情況下，當(dāng)事人既可以起訴原行政行為（征地決定），也可以起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的不作為。

三、征地訴訟案件的適格被告

（一）關(guān)于征地決定訴訟案件的適格被告

筆者認(rèn)為，土地征收決定訴訟的適格被告僅限于省級(jí)政府，不包括國(guó)務(wù)院、自然資源部，本文在“關(guān)于土地征收行為的可訴性”中已詳細(xì)闡述，這里不再贅述。

（二）關(guān)于征地組織實(shí)施訴訟案件的適格被告

1.征地組織實(shí)施的主體。新修正《土地管理法》第四十七條（原《土地管理法》第四十六條）規(guī)定，國(guó)家征收土地，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施?？芍?，土地征收組織實(shí)施的機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府。同時(shí)，《浙江省土地管理?xiàng)l例》第四十一條第一款和第四十二條第一款進(jìn)行了具體規(guī)定，內(nèi)容是：縣級(jí)以上人民政府依法發(fā)布征收土地預(yù)公告、并開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，依法擬定征地補(bǔ)償安置方案并發(fā)布征地補(bǔ)償安置公告。

2.具體實(shí)施征地及落實(shí)補(bǔ)償安置的主體?！墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》第四十四條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府指定的部門(mén)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法與擬被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議。

新修訂《土地管理法實(shí)施條例》第二十七條和第二十八條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，結(jié)合土地現(xiàn)狀調(diào)查情況，組織自然資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源和社會(huì)保障等有關(guān)部門(mén)擬定征地補(bǔ)償安置方案。關(guān)于征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障，在《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于做好浙江省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法廢止后有關(guān)銜接工作的通知》中作了詳細(xì)規(guī)定，具體內(nèi)容是：市、縣級(jí)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作，其中：自然資源部門(mén)具體負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償方案擬訂和組織實(shí)施，人力社保部門(mén)具體負(fù)責(zé)被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金測(cè)算、參保業(yè)務(wù)辦理和就業(yè)促進(jìn)工作，財(cái)政部門(mén)具體負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償資金和被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金收支管理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)具體負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償費(fèi)使用、分配情況的監(jiān)督。

3.決定征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案的主體?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二十四條、第三十條規(guī)定，農(nóng)村集體成員討論決定征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案（一般以村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的形式開(kāi)展），并由村民委員會(huì)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度予以如實(shí)公布，接受村民查詢?！墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》第四十六條第二款規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法確定參加社會(huì)保障對(duì)象的名單，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處。

四、征地訴訟案件的適格原告

（一）侵害集體土地所有權(quán)人的適格原告

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三條規(guī)定，村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。所以，如果征地行為侵害農(nóng)村集體土地所有權(quán)的，該集體經(jīng)濟(jì)組織為適格被告。

（二）侵害集體土地使用權(quán)人的適格原告

《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第十六條規(guī)定，農(nóng)村土地承包人等土地使用權(quán)人對(duì)行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。從以上最高院的規(guī)定中可知，具有集體土地使用權(quán)人原告資格的主體包括：土地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)人（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)），以及實(shí)際使用人。

五、村民自治在土地征收中的功能定位

（一）被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在征地中的話語(yǔ)權(quán)

新修正的《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)。第三款規(guī)定，多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第四款規(guī)定，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)對(duì)征收土地的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行綜合研判，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人參加，評(píng)估結(jié)果是申請(qǐng)征收土地的重要依據(jù)。

值得注意的是，2020 年7 月24日浙江省自然資源廳印發(fā)的《土地征收程序規(guī)定（試行）》中“（八）簽訂協(xié)議”第一款規(guī)定，簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的對(duì)象為被征收土地的所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、林地使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、集體建設(shè)用地使用權(quán)人等。由此可知，簽訂征地協(xié)議的對(duì)象在原來(lái)的村經(jīng)濟(jì)合作社的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)大，并與《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定的征地訴訟適格原告相對(duì)應(yīng)。第二款規(guī)定，個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，市、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)，如實(shí)說(shuō)明未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的具體情況及保障其合法權(quán)益的措施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人未簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的比例不得超過(guò)應(yīng)當(dāng)簽訂協(xié)議總數(shù)的8%?？芍?，該程序規(guī)定賦予8%以上被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人的征地否決權(quán)，體現(xiàn)了充分尊重被征地農(nóng)民、土地使用權(quán)人的意愿，保障其知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、救濟(jì)權(quán)。

（二）村民自治在土地征收中的體現(xiàn)

中國(guó)農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第八條第二款規(guī)定，村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地。《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第二條、第四條、第七條規(guī)定，村經(jīng)濟(jì)合作社是社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，依法代表全體社員行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，保護(hù)管理村集體所有或使用的土地等資源。由此可知，村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社是農(nóng)村集體土地的管理者。因公共利益需要征收農(nóng)村集體土地，體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制力?，F(xiàn)行法律、法規(guī)只賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見(jiàn)表達(dá)權(quán)、聽(tīng)證權(quán)，并沒(méi)有賦予被征地村民決定權(quán)?！墩憬⊥恋毓芾?xiàng)l例》第四十二條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員等對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有意見(jiàn)、建議的，政府可以視情況組織聽(tīng)證。過(guò)半數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，政府應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。因此，經(jīng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果被征地村及村民反對(duì)意見(jiàn)較多時(shí)，不是必須征地的，建議暫緩征地；必須征地的，應(yīng)通過(guò)多種形式解釋征地的“公共利益需要”、補(bǔ)償安置事宜等，爭(zhēng)取村民的理解。

實(shí)踐中，一般采取以下方式落實(shí)告知、確認(rèn)、聽(tīng)證程序。一是向農(nóng)村集體土地的管理者（村民委員會(huì)）、所有權(quán)人（村集體經(jīng)濟(jì)組織代表全體社員）和被征地農(nóng)民發(fā)放征地告知書(shū)。二是以征地補(bǔ)償安置協(xié)議的方式確認(rèn)被征地事項(xiàng)（項(xiàng)目、面積、補(bǔ)償安置等）。

六、土地征收全過(guò)程可訴性分析

一是在征地準(zhǔn)備階段，征求被征地村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的意見(jiàn)（含征地預(yù)公告、聽(tīng)證、召開(kāi)村民代表會(huì)議、草簽征地協(xié)議等）過(guò)程性的行為，有待征地批準(zhǔn)后方生效，是不可訴的；前期征地中的規(guī)劃修改屬于抽象行政行為，不可訴；勘測(cè)定界為事實(shí)行為，不可訴；土地現(xiàn)狀調(diào)查、安排補(bǔ)償資金等屬于內(nèi)部行為，不可訴。二是在征地報(bào)批階段，根據(jù)原國(guó)土資源部《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》第六條規(guī)定，土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。這兩個(gè)方案屬于內(nèi)部批準(zhǔn)行為，不具有外部性，不可訴。三是在征地實(shí)施階段，根據(jù)新修正的《土地管理法》第四十七條規(guī)定，國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施。具體包括發(fā)布征地公告、支付征收土地補(bǔ)償費(fèi)用、土地交付等。

（一）農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地等批準(zhǔn)行為不可訴

根據(jù)原國(guó)土資源部《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用是指將農(nóng)用地在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃等條件下，依法依規(guī)經(jīng)批準(zhǔn)后將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的行為。農(nóng)轉(zhuǎn)用、補(bǔ)充耕地方案批準(zhǔn)行為是國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度的載體，是落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的重要手段。其實(shí)質(zhì)是內(nèi)部審批行為，是實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，并將其落實(shí)到具體地塊的過(guò)程。實(shí)際上，造成土地承包權(quán)人喪失承包權(quán)或者減損其合法權(quán)益的，是征地批準(zhǔn)行為或集體建設(shè)用地供地行為。

（二）征地公告不可訴

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)規(guī)定，行政行為對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。征地公告只是一種單純的公示行為，公告本身不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)，對(duì)被告知人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。政府依法發(fā)布征地公告的行為，僅僅是將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征地用途、范圍、面積以及補(bǔ)償安置等事項(xiàng)，在被征收土地所在村予以公示告知的行為。對(duì)被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是征地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征地行為，而非征地公告。因此，征地公告不可訴。

（三）經(jīng)批準(zhǔn)后的征地補(bǔ)償安置協(xié)議可訴

實(shí)踐操作中，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的過(guò)程就是農(nóng)民全程參與的過(guò)程，能夠切實(shí)保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的過(guò)程中，農(nóng)民可以在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)框架內(nèi)與政府征地機(jī)構(gòu)充分協(xié)商，全面表達(dá)自己的意見(jiàn)和想法。簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可了自然資源部門(mén)的勘測(cè)定界成果，同意了征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和安置方式，對(duì)擬征收土地的權(quán)屬、地類、面積等均無(wú)異議，再由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)告知被征地農(nóng)戶。征地補(bǔ)償安置協(xié)議屬于附生效條件的行政協(xié)議，征地方案經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后（國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府），草簽協(xié)議自動(dòng)生效。

《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織就“土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議”提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。第五條規(guī)定，“認(rèn)為征收征用補(bǔ)償協(xié)議損害其合法權(quán)益的被征收征用土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人、公房承租人”等與行政協(xié)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。所以，筆者認(rèn)為，征地批準(zhǔn)前，草簽的征地補(bǔ)償安置協(xié)議，不可訴；經(jīng)征地批準(zhǔn)后正式的征地補(bǔ)償安置協(xié)議可訴，適用行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定。