■文／孟穎穎 翟孟奇

2022 年國務(wù)院《政府工作報告》明確提出:“完善三孩生育政策配套措施，將3 歲以下嬰幼兒照護(hù)費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發(fā)展普惠托育服務(wù)，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)?！边@是國家為著力解決人民群眾普遍關(guān)心的民生問題送出的“民生禮包”，也是提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、完善三孩生育政策配套措施的新目標(biāo)和新部署。

人口問題始終是影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性、全局性和戰(zhàn)略性問題。普惠托育服務(wù)作為生育支持政策體系的一部分,對減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)、促進(jìn)兒童早期發(fā)展、緩解女性工作與家庭壓力、釋放生育潛能具有重要意義。2019 年以來，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范（試行）》，國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》，確立了家庭為主、托育補(bǔ)充、政策引導(dǎo)、普惠優(yōu)先的工作原則。

伴隨相關(guān)政策的頒布以及專項行動的開展，我國普惠托育服務(wù)體系發(fā)展迅速。不可忽視的是，當(dāng)前嬰幼兒托育服務(wù)尤其是普惠托育服務(wù)的發(fā)展仍存在諸多現(xiàn)實問題，托育服務(wù)總體供給依然不足，各地區(qū)服務(wù)資源分布不均衡，影響并阻礙了“幼有所育”和“幼有善育”目標(biāo)的實現(xiàn)。

托育服務(wù)面臨的問題

托育服務(wù)定位不清晰，行業(yè)邊界模糊。現(xiàn)有政策文件中，除《關(guān)于促進(jìn)3 歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提到托育機(jī)構(gòu)要堅持“保育為主、保教結(jié)合”的工作方針之外，其他文件均未對托育的具體服務(wù)定位和基本職責(zé)范圍進(jìn)行界定。定位不清晰直接導(dǎo)致托育機(jī)構(gòu)與早教中心等嬰幼兒教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的邊界模糊。在實際運行中，托育機(jī)構(gòu)常以早期教育為辦學(xué)特色和亮點，表現(xiàn)出與一般商業(yè)早教中心“趨同”的傾向。此外，對普惠性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，目前尚缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)?！吨С稚鐣α堪l(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》指出，普惠托育應(yīng)以“質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及”為導(dǎo)向，但何為普惠性的托育服務(wù)，尚沒有清晰的界定標(biāo)準(zhǔn)。

托育服務(wù)規(guī)劃不合理，供需失衡矛盾突出。從供給側(cè)看，現(xiàn)階段我國托育服務(wù)不僅供給缺口大，而且在運營模式之間、區(qū)域之間存在著明顯的供需失衡現(xiàn)象。國家衛(wèi)生健康委調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前，我國0－3 歲的嬰幼兒有4200萬人左右，其中三分之一有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但實際的托育服務(wù)供給量僅為5.5%左右，供需缺口巨大。中國人口與發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，在現(xiàn)有的托育服務(wù)供給模式中，民辦營利性托育機(jī)構(gòu)占據(jù)較大的市場份額，而公辦普惠性質(zhì)的托育機(jī)構(gòu)占比還不到兩成。其中，受監(jiān)管模糊和備案難度大的影響，家庭托育點在擴(kuò)大普惠托育開發(fā)空間中的作用經(jīng)常被忽視。此外，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間的托育服務(wù)供給能力也存在較大差距，區(qū)域間發(fā)展不平衡現(xiàn)象明顯。中國發(fā)展研究基金會和全國婦聯(lián)的調(diào)查顯示，貧困地區(qū)約有86.4%的嬰幼兒沒有接受過任何早期養(yǎng)育和照護(hù)服務(wù)，家庭養(yǎng)育環(huán)境也較差。

托育服務(wù)配套機(jī)制不健全，服務(wù)質(zhì)量亟待提升。從目前托育機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，首先，托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員缺口較大。根據(jù)《托育機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》要求，托育機(jī)構(gòu)的師生比例應(yīng)當(dāng)不低于以下標(biāo)準(zhǔn)：乳兒班1∶3，托小班1∶5，托大班1∶7。按平均1∶5 的標(biāo)準(zhǔn)來算，托育服務(wù)需求至少需要280 萬的從業(yè)人員，而我國托育服務(wù)的從業(yè)人數(shù)遠(yuǎn)未達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。其次，行業(yè)內(nèi)人才培養(yǎng)與晉升機(jī)制不健全、從業(yè)人員的薪酬待遇和晉升渠道有限、人員流動性較大，尤其缺乏專業(yè)素養(yǎng)和技能過硬的優(yōu)秀師資。再次，從監(jiān)管層面看，準(zhǔn)入后的托育機(jī)構(gòu)不僅缺乏統(tǒng)一的考核、評定與分級標(biāo)準(zhǔn)，而且各部門之間的監(jiān)管權(quán)限模糊、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用發(fā)揮有限，導(dǎo)致托育服務(wù)全過程的質(zhì)量監(jiān)管缺位，管理不規(guī)范、質(zhì)量低下的現(xiàn)象頻發(fā)。

托育機(jī)構(gòu)建設(shè)成本高，運營困境明顯。按相關(guān)文件規(guī)定，托育機(jī)構(gòu)的場地設(shè)施、人員規(guī)模等方面的準(zhǔn)入要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他照護(hù)機(jī)構(gòu)。同時，由于服務(wù)對象特殊，托育機(jī)構(gòu)在房屋裝修、設(shè)施設(shè)備、裝飾材料等方面也有著更高的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。因此，雖然目前每個新增普惠托位可以享受到1 萬元的國家財政補(bǔ)貼，但是由于行業(yè)準(zhǔn)入成本、后期運營維護(hù)成本過高，政策效果十分有限，市場激勵仍然不足。

補(bǔ)齊短板提高托育服務(wù)能力

普惠托育服務(wù)體系建設(shè)是一項重要的民生工程?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，到2025年，我國每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)由1.8 個提高到4.5 個，到2035年，新增示范性普惠托位50 萬個以上。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，補(bǔ)齊“一小”群體照護(hù)服務(wù)短板，應(yīng)瞄準(zhǔn)現(xiàn)實痛點，健全普惠托育服務(wù)體系，有效提高托育服務(wù)能力。具體政策建議如下：

明晰托育服務(wù)職責(zé)邊界，制定普惠性托育機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。國家應(yīng)明確托育服務(wù)的具體服務(wù)定位和職責(zé)邊界，強(qiáng)化托育機(jī)構(gòu)在膳食營養(yǎng)、衛(wèi)生保健和疾病預(yù)防等嬰幼兒健康成長方面的基本職責(zé)范圍，真正做到“保育為主、保教結(jié)合”，實現(xiàn)托育機(jī)構(gòu)的特色化發(fā)展。此外，應(yīng)加大普惠托育服務(wù)專項行動的力度，以“質(zhì)量有保障、價格可承受、方便可及”為導(dǎo)向，界定“普惠性”與“示范性”托育機(jī)構(gòu)在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)價格上的基本標(biāo)準(zhǔn)，允許各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定適用的標(biāo)準(zhǔn)，大力推動“普惠性”托育機(jī)構(gòu)發(fā)展。

合理規(guī)劃托育服務(wù)供給，緩解供需失衡矛盾。加大托育服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，充分發(fā)揮多方優(yōu)勢，整合現(xiàn)有資源、發(fā)掘潛在資源，構(gòu)建多元化的普惠托育服務(wù)體系，最大限度釋放托育供給潛能。建議以社區(qū)為依托，綜合利用社區(qū)“婦女兒童之家”“綜合服務(wù)中心”及社區(qū)物業(yè)閑置公共用房等場地、設(shè)施、資源舉辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)，采取公辦民營或民營公助的方式，推動形成“嵌入式、分布式、連鎖化、專業(yè)化”的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；以“托幼一體化”為突破口，拓展幼兒園服務(wù)范圍，支持幼兒園向前延伸，在保障提供3－6 歲學(xué)前教育的同時，通過改建、擴(kuò)建為3 歲以下嬰幼兒提供普惠托育服務(wù)；鼓勵企事業(yè)單位為職工提供全日制、半日制、臨時性的福利性托育服務(wù)項目，支持有需要、有條件的產(chǎn)業(yè)園區(qū)預(yù)留配套用地建設(shè)普惠托育機(jī)構(gòu)，并明確責(zé)任劃分，消減企事業(yè)單位辦托的風(fēng)險；研究出臺家庭托育點管理規(guī)范，鼓勵家庭式托育模式的發(fā)展。同時，同步推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，加大對農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)的扶助政策和資金的傾斜力度，支持農(nóng)村社區(qū)在綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)中為嬰幼兒照護(hù)服務(wù)功能預(yù)留空間，滿足家庭的托育服務(wù)需求。

加大政策扶持力度，適當(dāng)調(diào)整準(zhǔn)入門檻。了解托育機(jī)構(gòu)舉辦普惠托育服務(wù)的實際困難與需求，進(jìn)一步發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資的引導(dǎo)作用，調(diào)動地方政府和社會力量的辦托積極性，激勵地方政府研究出臺發(fā)展規(guī)劃、用地保障、場地提供、金融支持、財稅優(yōu)惠等全方位政策支持清單，降低托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)運營成本。同時，鼓勵銀行、保險、基金會等各類金融機(jī)構(gòu)參與合作，對普惠托育專項行動提供多樣化的金融服務(wù)。此外，在當(dāng)前需求緊迫的背景下，可以適當(dāng)調(diào)整托育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，尤其要降低家庭托育點的門檻，盡快滿足居民的托育服務(wù)需求。

完善托育服務(wù)配套機(jī)制，強(qiáng)化專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)。加快托育服務(wù)行業(yè)人才隊伍建設(shè)，引導(dǎo)職業(yè)院校、高等院校設(shè)立嬰幼兒照護(hù)等相關(guān)專業(yè)，擴(kuò)大不同類型、不同學(xué)歷層次托育人員的招生規(guī)模，增加托育從業(yè)人員的供給；切實保障托育人員的工資、社保待遇，暢通職業(yè)晉升渠道，降低人員流失率；積極培育托育指導(dǎo)服務(wù)志愿者隊伍，吸引嬰幼兒家長、幼兒園退休人員以及婦幼保健專家等加入志愿者隊伍，進(jìn)一步壯大托育服務(wù)力量。

建立長效評估機(jī)制，實現(xiàn)監(jiān)管促發(fā)展。相關(guān)部門需盡快制定統(tǒng)一的托育機(jī)構(gòu)考核評定標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評估監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過建立動態(tài)化、長效化的評估機(jī)制，不定期對托育機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員進(jìn)行抽樣評估，評估的內(nèi)容既要包括場地設(shè)施、衛(wèi)生質(zhì)量等顯性指標(biāo)，還應(yīng)包括師資力量、服務(wù)態(tài)度等隱性指標(biāo)，尤其重視對托育機(jī)構(gòu)安全狀況的考核?？己瞬缓细竦?，責(zé)令其限期整改，到期未整改或整改不合格的應(yīng)及時注銷。另外，還可采取年檢的形式，每年定期對托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量評價和分級，評估的結(jié)果可作為資源分配和獎懲的依據(jù)。為保證結(jié)果公開，增加監(jiān)督效能，應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，依托全國和地方信用信息共享平臺，創(chuàng)建托育服務(wù)信息管理平臺，及時更新行業(yè)內(nèi)資訊動態(tài)，為經(jīng)營者、托育機(jī)構(gòu)和社會公眾提供可靠的反饋互動渠道。