齊娜

（中共宿遷市委黨校）

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》在談到黨的十八大以來黨和國家事業(yè)取得的歷史性成就時指出，黨“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加強城市規(guī)劃、建設(shè)、管理?！笔舜笠詠恚匀藶楹诵牡男滦统擎?zhèn)化建設(shè)取得了重要成就，但就目前來看，在國內(nèi)外復(fù)雜多變的形勢下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中我們?nèi)源嬖诓簧俣贪搴蛦栴}，比如當前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的質(zhì)量還不高，相關(guān)制度仍然需要完善等等。在我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要時期，抓住“十四五”發(fā)展機遇，正確理解以人為核心的新型城鎮(zhèn)化核心內(nèi)涵，深入剖析其實現(xiàn)條件，提出切實可行的對策，為中國特色城鎮(zhèn)化指明正確路徑和方向，對于加快解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的問題，有力推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家有重要意義。

一、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是相對應(yīng)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以物為導(dǎo)向，重外在、速度和量的擴張，而輕內(nèi)涵與質(zhì)量，片面追求經(jīng)濟的高速發(fā)展、城市的快速擴張和人口的大批量進城，而不惜犧牲農(nóng)村的利益、生態(tài)環(huán)境與文化內(nèi)涵，我國改革開放后前20年所走的基本就是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式下，我國暴露出許多突出問題：

一是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念下，很多地方片面追求城市土地的擴張，快速擴大城市面積，并大力進行房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但人口的增長卻沒有與城市建設(shè)開發(fā)和土地擴張同步，以至于土地城鎮(zhèn)化速度遠遠超過人口城鎮(zhèn)化速度，甚至出現(xiàn)有樓無人、城廣人稀的“空城”現(xiàn)象。

二是戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化，人口“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴重。大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然已經(jīng)來到城鎮(zhèn)并長期在城鎮(zhèn)工作生活，但是沒有城鎮(zhèn)戶口，在身份上仍然是農(nóng)民。即使是已被納入城鎮(zhèn)戶口的那一部分人，也并非享受著完全的市民化待遇，離完全融入城市還有相當距離，使得他們處于“半城鎮(zhèn)化”的尷尬境地。

三是“城市病”與“鄉(xiāng)村病”嚴重。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，“城市病”開始逐漸顯現(xiàn)，房價攀升、交通擁堵、環(huán)境資源問題嚴重……這些讓生活在城市的人們幸福感日益下降。同時，農(nóng)村青壯年勞動力大量流出，而留守在農(nóng)村的老人、兒童、婦女這些非勞動力人口無力支撐起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，導(dǎo)致有地無人耕、田地被撂荒，“空心村”問題突出。

（二）新型城鎮(zhèn)化“新”在何處？

那么相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在何處？如果說傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化以物為導(dǎo)向，走“外延擴張式”道路，重外在和速度，那么新型城鎮(zhèn)化則以人為核心，走“內(nèi)涵發(fā)展式”道路，重內(nèi)涵和質(zhì)量。具體來講，“新”主要體現(xiàn)在：一是堅持以人為核心，著力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化和人的現(xiàn)代化；二是推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展；三是優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局，深入推進城市群發(fā)展，并促進大中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展；四是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城鄉(xiāng)深度融合，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；五是注重生態(tài)文明，強調(diào)節(jié)約資源和保護生態(tài)環(huán)境，堅持綠色發(fā)展，建設(shè)美麗城鎮(zhèn)；六是強調(diào)文化傳承，保護人文歷史和傳統(tǒng)風俗，注重挖掘城市特色，著意打造有歷史記憶、人文底蘊、城鎮(zhèn)特色、傳統(tǒng)與現(xiàn)代并蓄的人文城鎮(zhèn)。

（三）“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征

新型城鎮(zhèn)化堅持以人為核心，意味著新型城鎮(zhèn)化是緊緊圍繞著人來推進的，其本質(zhì)和終極目的是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，即讓人在身份、行為觀念、素質(zhì)能力等方方面面實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變。具體來看，新型城鎮(zhèn)化的“以人為核心”主要包含以下三個方面的內(nèi)涵：一是轉(zhuǎn)移人，讓農(nóng)業(yè)人口在地域上實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)移；二是滿足人，即滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)居民的物質(zhì)、精神需求，保障其各方面權(quán)益，不斷提升其生活質(zhì)量，實現(xiàn)幸福美好生活；三是提升和發(fā)展人，即不斷提升城鎮(zhèn)人口的素質(zhì)能力，促進人的全面發(fā)展，使其各方面的素質(zhì)和能力能夠與城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)，從而推動城鎮(zhèn)化進程。

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為當今指導(dǎo)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的重要理念，有哪些基本特征呢？

首先，其根本出發(fā)點是滿足人民群眾對美好生活的需求。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化將城鎮(zhèn)本身的建設(shè)和發(fā)展放在第一位，要人服務(wù)和滿足城，而新型城鎮(zhèn)化則將人的需求放在第一位，要城服務(wù)和滿足人。也就是說，新型城鎮(zhèn)化從人的需求出發(fā)，城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展根本上就是為了滿足人民群眾對美好生活的需求，為了提升人民的獲得感、幸福感和安全感。

其次，其本質(zhì)是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。這主要是針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一群體而言的，是指讓其在身份、行為方式、價值觀念、素質(zhì)能力等方方面面實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變，最終成為真正意義上的市民。要想實現(xiàn)這一目標，既要通過深化戶籍制度改革破除其身份障礙，又要通過教育引導(dǎo)，使其在行為觀念、能力素質(zhì)等各方面成為真正的城市市民。

最后，其目的是實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人的全面發(fā)展的有機統(tǒng)一。城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展與人的全面發(fā)展不是割裂開來的，而是相互促進的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化將這兩者有機統(tǒng)一起來，作為自身發(fā)展的目的。一方面，要通過人的發(fā)展為城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展提供動力，另一方面，也要通過城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展來為人的全面發(fā)展提供更完善條件和堅實保障。

二、以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)條件

（一）科學決策：市場主導(dǎo)與頂層設(shè)計相結(jié)合

新型城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃與建設(shè)需要有科學決策，只有在正確科學決策的引導(dǎo)下，新型城鎮(zhèn)化才會沿著正確路徑和方向推進。對城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的決策要堅持市場主導(dǎo)與頂層設(shè)計相結(jié)合。首先，在新型城鎮(zhèn)化進程中，各類生產(chǎn)要素是在市場機制的調(diào)節(jié)下不斷地流動，同時不同群體的復(fù)雜、多元、個性化需求也只有市場才能滿足，因此新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展應(yīng)由市場來主導(dǎo)，讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。其次，市場不是萬能的，還需要科學的頂層設(shè)計，發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，政府要完善相關(guān)制度，為推動新型城鎮(zhèn)化提供良好的制度環(huán)境，并不斷完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，加強城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要積極引導(dǎo)各類城鎮(zhèn)化主體，規(guī)范其行為。

盆腔炎是臨床常見的婦科疾病，主要分為慢性盆腔炎和急性盆腔炎兩種。其中慢性盆腔炎主要是由于急性盆腔炎我能治愈或者因為患者體質(zhì)較差，病程遷延導(dǎo)致，臨床表現(xiàn)主要為下腹部墜脹、疼痛和腰骶部疼痛，對于性交后和月經(jīng)前加劇[3]。對于病程較長的患者來說，盆腔炎還可能導(dǎo)致患者出現(xiàn)不孕、失眠、神經(jīng)不振和輸卵管妊娠的癥狀，不僅影響患者的身體健康，還會給患者的心理健康造成很大的損傷[4]。

（二）動力來源：人參與和推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的機會、意愿與能力

新型城鎮(zhèn)化的主體是人，其發(fā)展動力也來源于人，想要在最大程度上激發(fā)人推動城鎮(zhèn)化的動力，就要提供人參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的機會，激發(fā)人參與和推進城鎮(zhèn)化的意愿，提高人推動城鎮(zhèn)化的能力。首先，要讓每一個城鎮(zhèn)化主體都擁有平等、充分參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的機會和權(quán)利，為其提供廣闊、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展空間和環(huán)境；其次，要努力增強每一個人對城鎮(zhèn)的歸屬感、認同感以及主體意識，使其有想?yún)⑴c、推動城鎮(zhèn)化的意愿，充分調(diào)動其主動性；最后，通過教育培訓，提升就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力、文化水平和綜合素質(zhì)，促進人的全面發(fā)展，使其具有與城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的能力素質(zhì)，提高其推動城鎮(zhèn)化的能力。

（三）強穩(wěn)保障：物質(zhì)、環(huán)境與制度

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，還需要為每一個人能在城鎮(zhèn)中高質(zhì)量生存和發(fā)展提供強穩(wěn)、堅實、完善的保障。首先要提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，其中最重要的是要加強城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐，以產(chǎn)業(yè)來推動城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，促進城鎮(zhèn)建設(shè)，為城鎮(zhèn)提供強大的物質(zhì)和經(jīng)濟基礎(chǔ)；其次還要提供生存環(huán)境上的保障，良好的生存環(huán)境不僅關(guān)系著人的生命健康，也可以實現(xiàn)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，要做好生態(tài)環(huán)境的保護和治理，為城鎮(zhèn)主體提供美麗宜居的生活環(huán)境；最后要提供制度上的保障，要進一步深化戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革，加快完善各項社會保障制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口掃清身份障礙，充分保障其各方面的權(quán)益，讓人們生活得更安心、更踏實。

三、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的對策

（一）城鎮(zhèn)

1.大力加強深刻體現(xiàn)人的發(fā)展需求與權(quán)益的城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的價值追求是讓人們生活得更美好，滿足人民對美好生活的需求，充分保障人民各方面權(quán)益，因此在城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)中，從城鎮(zhèn)空間規(guī)劃到城鎮(zhèn)發(fā)展方向的確定，從公共設(shè)施建設(shè)到建筑風格設(shè)計，都要充分體現(xiàn)人本身的需求和權(quán)益，以提高城鎮(zhèn)人口生活質(zhì)量為目標。比如江蘇省宿遷市近年來聚焦環(huán)境更優(yōu)美、功能更完善、居住更舒適，著力打造15分鐘便民生活圈，讓居民在15分鐘之內(nèi)就可以辦事、購物、休閑健身、就醫(yī)，有效解決居民在政務(wù)服務(wù)、生活配套服務(wù)等方面的需求，使市民的幸福感大大提升。

2.推動城鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化

城鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。在治理體系上，要構(gòu)建多元主體共同參與、上下聯(lián)動、跨區(qū)域、精細化、長效化的共治共建共享的城鎮(zhèn)治理體系，統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、社會長治久安、人民安居樂業(yè)，增強治理的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；在治理能力上，要充分利用高新技術(shù)，推動城鎮(zhèn)治理智能化，著力打造智慧城市，比如利用大數(shù)據(jù)、云計算和共享信息平臺來提高城鎮(zhèn)的風險管控能力，利用全覆蓋的監(jiān)控系統(tǒng)時刻保障城鎮(zhèn)居民的生命財產(chǎn)安全等等，同時還要提高城鎮(zhèn)治理人員的素質(zhì)和治理能力，使服務(wù)與管理更科學、更文明，充滿人性關(guān)懷。

良好的人居環(huán)境能保障人們的生命健康，提升幸福感和生活質(zhì)量，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的題中之義。要解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中破壞生態(tài)、污染環(huán)境的突出問題，避免走先污染后治理的老路，加大空氣污染、水污染、土壤污染防治力度，加快改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，嚴格整治排污超標企業(yè)，大力推廣無污染技術(shù)，發(fā)展清潔生產(chǎn)，積極推動低碳循環(huán)經(jīng)濟和綠色發(fā)展，保護城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境，加強城鎮(zhèn)綠化建設(shè)，構(gòu)建和諧的城鎮(zhèn)生態(tài)體系和美麗安逸的人居環(huán)境，為城鎮(zhèn)居民的健康和高品質(zhì)生活提供保障。

（二）人口

（1）機會和意愿：有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，推動流入人口享有與本地人口平等的基本權(quán)利、基本公共服務(wù)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間，增強城市歸屬感和認同感。

想要充分發(fā)揮人在城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展中的主體作用，就要給予每一個城鎮(zhèn)人口參與城鎮(zhèn)建設(shè)的機會，激發(fā)其共同推進城鎮(zhèn)發(fā)展的意愿。首先，要進一步放開落戶限制，加速推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動每一個城鎮(zhèn)人口，特別是流入人口平等地享有基本權(quán)利、公共服務(wù)、社會保障，讓每一個人都擁有廣闊的就業(yè)創(chuàng)業(yè)發(fā)展空間和全面參與城鎮(zhèn)建設(shè)的機會；其次，不僅要在客觀上給予其發(fā)展機會，還要通過使其深度融入城鎮(zhèn)，不斷增強其對所在城鎮(zhèn)的歸屬感和認同感，從而讓其在主觀上有想?yún)⑴c城鎮(zhèn)建設(shè)、推動城鎮(zhèn)發(fā)展的意愿。

（2）能力：著力提升人口素質(zhì)和能力，通過理念觀念、綜合素質(zhì)、職業(yè)技能、社會能力等方面的教育和培訓，推進人的現(xiàn)代化和社會化，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)主體質(zhì)量。

想要真正讓人成為切實推動新型城鎮(zhèn)化的力量，僅僅給予其機會、激發(fā)其意愿是不夠的，還要通過提升人口素質(zhì)和能力，促進人的全面發(fā)展，來提升城鎮(zhèn)化建設(shè)主體的質(zhì)量，使其具有與城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)、能夠切實推動城鎮(zhèn)化進程的能力。一方面，要培育其現(xiàn)代化理念，著力提高其文化水平和綜合素質(zhì)，推進人的現(xiàn)代化；另一方面，要加強職業(yè)技能培訓，提升其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，并提高其社會參與、學習適應(yīng)社會行為規(guī)范等社會能力，推進人的社會化，使其可以更好適應(yīng)、融入城市社會生活，積極作用于社會。

（三）制度

1.深化戶籍制度改革

想要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，必須加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首先就要破除其身份障礙，讓其在戶籍身份上實現(xiàn)由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變。因此，要繼續(xù)深化戶籍制度改革，進一步放寬放開落戶限制，并逐步剝除附著在城市戶口上各種福利，使戶籍恢復(fù)其人口基本信息統(tǒng)計的本身功能，同時要讓流入人口享有與城市居民平等的基本公共服務(wù)和各項福利待遇。當然，戶籍制度改革不是一蹴而就的，其中涉及各部門與各地方的利益協(xié)調(diào)問題，因此要加強頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，協(xié)調(diào)好各部門及各地方利益，統(tǒng)籌兼顧、有序推進。

2.深化農(nóng)村土地制度改革，完善土地流轉(zhuǎn)制度

推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能以犧牲其在農(nóng)村的既有權(quán)益為代價，要保障好進城農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，解決好其后顧之憂。并要深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民對“三權(quán)”更大的處置權(quán)，支持、引導(dǎo)其依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓以上權(quán)益，加快完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，建立土地流轉(zhuǎn)的信息平臺，不斷規(guī)范、簡化流轉(zhuǎn)程序，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場體系，讓農(nóng)民在農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)可以通過市場途徑變現(xiàn)，使其可以帶著財產(chǎn)進城，作為其在城市更好生活、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的資本。

3.健全社會保障體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度

想要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，讓人們能在城鎮(zhèn)中更好生活，需要提供完善的社會保障，讓人們無后顧之憂，可以生活得更安心、更踏實。當前我國社會保障體系仍不夠完善，離全覆蓋還有一定差距，因此要進一步健全社會保障體系，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，使農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村參加的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系中，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的對接，并要進一步擴大城鎮(zhèn)社保體系的覆蓋范圍。同時要提高社保服務(wù)水平，精簡辦事流程，完善信息平臺，努力為城鎮(zhèn)人口提供更加規(guī)范、高效、便捷、智能的社保服務(wù)。

4.進一步完善財稅制度

雖然當前中央大力倡導(dǎo)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，積極推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但地方城鎮(zhèn)政府卻面臨一個現(xiàn)實問題，就是每一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為市民，城鎮(zhèn)政府都要承擔包括各項社保福利支出的市民化成本，這無疑給城鎮(zhèn)政府帶來巨大的財政壓力。想要推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就要進一步完善財稅制度，緩解城鎮(zhèn)政府的財政壓力。首先要完善地方稅體系，確立主體稅種，充分保障地方政府的財政收入；其次要厘清中央、流入地、流出地政府的責任，將財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，對流入地政府給予更多支持；最后要建立中央政府、地方政府、企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，明確不同成本的承擔主體及責任，減輕地方政府負擔。