杜展鈞 謝曉沖

（廣州科技職業(yè)技術大學）

根據(jù)廣州市生態(tài)環(huán)境局公布的數(shù)據(jù)，2018年、2019年、2020年廣州市總清運生活垃圾數(shù)量分別為745.3萬噸、808.78萬噸、733.76萬噸，全市日均生活垃圾產(chǎn)量超2萬噸，人均日生活垃圾產(chǎn)量超1.3公斤。有學者研究表明，生活垃圾的產(chǎn)生量與經(jīng)濟的發(fā)展程度存在正相關關系。作為一帶一路的重要節(jié)點城市以及粵港澳大灣區(qū)的核心城市，廣州市未來還會迎來更大的發(fā)展機遇。因此，隨著廣州市經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，垃圾的產(chǎn)量將會有增無減。垃圾問題已成為制約城市可持續(xù)發(fā)展、影響居民生活質(zhì)量的社會問題，“垃圾圍城”的困境亟待解決。國內(nèi)外研究和實踐都表明，垃圾分類管理是解決“垃圾圍城”問題的有效方法。本文選取全國首批垃圾分類試點城市之一的廣州市作為調(diào)查對象，分析其垃圾分類管理的歷史與現(xiàn)狀、成效及不足，并在此基礎上提出一些對策和建議，以期為廣州市及我國城市垃圾分類管理工作提供一些參考意見。

一、廣州市生活垃圾分類管理的歷史與現(xiàn)狀

廣州市早在1998年就開始對城市生活垃圾分類回收進行探索。2000年，廣州市被國家建設部列為全國首批8個垃圾分類試點城市之一。2010年，廣州市按照“減量化、資源化、無害化”的思路，以“先易后難，循序漸進”的原則在全市選取了一些社區(qū)作為全面推廣垃圾分類的試點，掀起了垃圾分類的高潮。2011年開始，廣州市在生活垃圾分類管理的法制建設、標準體系建設等方面走在全國前列。

（一）廣州市生活垃圾分類管理制度體系

廣州市生活垃圾分類的制度體系可以分為法律法規(guī)體系、標準體系、實施體系三個構(gòu)成部分。

（1）生活垃圾分類法律法規(guī)體系。2011年，廣州市頒布《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》并開始實施，該《規(guī)定》是國內(nèi)首部城市生活垃圾分類管理的政府規(guī)章。該《規(guī)定》將生活垃圾分為可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾等四類，對政府、市民、學校及其他企事業(yè)單位等相關責任主體的責任都做了明確規(guī)定，并明確了如果不按規(guī)定進行垃圾分類將受何種處罰。2013年廣州市又對該暫行規(guī)定進行修訂，并使其成為正式規(guī)定。修訂后的《廣州市城市生活垃圾分類管理規(guī)定》不僅明確了“罰”的規(guī)則，還提出“獎”的規(guī)定，對舉報垃圾不分類行為可獲得何種獎勵做出了明確規(guī)定。2018年廣州市又頒布并實施《廣州市生活垃圾分類管理條例》，該《條例》是國內(nèi)首部垃圾分類管理地方性法規(guī)。該《條例》提出要推廣“三化四分類”模式，即堅持“源頭減量、分類回收、資源化利用和無害化處理”的治理路徑和分類原則，建立“分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置”的生活垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎，政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的生活垃圾分類制度。2020年又對該《條例》進行修訂之后再公布實施。修訂后的《條例》對垃圾分類執(zhí)行主體的個人和單位，尤其是單位違反《條例》相關規(guī)定的罰金標準大幅提高。

以上《規(guī)定》和《條例》的制定及實施為廣州市垃圾分類工作的有效實施提供了法制保障。

（2）垃圾分類標準體系。1999年，廣州市正式開始對生活垃圾進行分類投放和收集，將垃圾分為“可回收垃圾”“不可回收垃圾”“有害垃圾”三種類別。2004年，廣州市環(huán)保局發(fā)布了《城市生活垃圾分類及評價標準》，該《標準》被國家建設部作為國家級行業(yè)標準并頒布實施。2011年，廣州市頒布了《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》將生活垃圾分為“可回收垃圾”“廚余垃圾”“有害垃圾”“其他垃圾”四類。分類標準的確立為各執(zhí)行主體實施垃圾分類投放和收集提供了基本的操作規(guī)范。

（3）垃圾分類實施體系。2004年，廣州市環(huán)保局印發(fā)《廣州市生活垃圾分類收集工作方案》，2011年，廣州市人民政府辦公廳印發(fā)《關于全面推進生活處理工作的意見》，2012年開始，廣州市規(guī)定每年7月10日為全市垃圾分類處理動員大會日，由市長親自主持。除此之外，廣州市通過召開公共咨詢座談研討會、垃圾分類論壇、新聞發(fā)布會等形式來推進垃圾分類管理工作。2014年廣州市政府制訂了《關于完善我市垃圾分類處理制度體系的工作方案》，將垃圾分類建設項目納入體系制度管理。

廣州市以政府為主導，制訂總體工作實施方案，通過行政管理的方式在市、區(qū)、街道、居委、社區(qū)逐級分解細化實施方案并監(jiān)督執(zhí)行和實施考核。這種自上而下的做法對全面推行垃圾分類管理工作有很大的推動作用。

（二）生活垃圾分類管理及運營模式

1.生活垃圾分類管理模式

廣州市生活垃圾分類管理的模式可以概括為：以法治為基礎，以政府為主導；推動全員參與，進行屬地管理。

（1）以法治為基礎，以政府為主導。在生活垃圾分類管理的立法建設方面，廣州市走在全國前列。2011年頒布實施的《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》是國內(nèi)首部城市生活垃圾分類管理的政府規(guī)章；2018年頒布實施的《廣州市生活垃圾分類管理條例》國內(nèi)首部垃圾分類管理地方性法規(guī)。政府主導不僅體現(xiàn)在制訂政策法規(guī)文件、行業(yè)標準和工作實施方案等制度建設方面，還體現(xiàn)在制度落實和執(zhí)行方面。廣州市通過行政管理的方式，自上而下地從市、區(qū)、街道、居委、到社區(qū)物業(yè)公司層層推動垃圾分類工作。在生活垃圾處理設施建設方面，從規(guī)劃選址到資金投入、項目建設等方面也是政府主導和推動的。（2）推動全員參與，進行屬地管理。廣州市早期的垃圾分類主要是政府主導的。其他的主體，尤其是居民的參與度比較低。2010年開始，廣州市選取越秀區(qū)東湖街、番禺區(qū)海龍灣等多個社區(qū)作為全面推廣垃圾分類的試點。2012年又開展了垃圾分類進學校、進社區(qū)、進家庭、進單位等一系列活動。對居民的宣傳教育，主要是通過學校、居委、社區(qū)物業(yè)公司對居民進行宣傳，或是通過發(fā)動黨員到社區(qū)進行宣傳示范、媒體傳播等手段進行宣傳。2015年，廣州市政府出臺《廣州市購買低值可回收物回收利用管理暫行辦法》，明確提出要促進第三方機構(gòu)參與可回收物的回收利用。2017年9月，廣州市將政府機關、企事業(yè)單位列入強制垃圾分類專項執(zhí)法范圍。廣州市不但充分發(fā)動各個主體參與垃圾分類，還通過屬地管理，實行層級負責制，將廣州市制訂的工作方案層層分解到各區(qū)、各街道和各社區(qū)，社區(qū)再將管理考核落實到個人。

2.生活垃圾分類運營模式

廣州市生活垃圾分類運營模式可以概括為“三化四分類”模式，即堅持“源頭減量、分類回收、資源化利用和無害化處理”的治理路徑和分類原則，建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置的生活垃圾處理系統(tǒng)。

（1）分類投放、分類收集。目前，廣州市將生活垃圾分為可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾、其他垃圾四類，分別用不同標志的容器收集不同類型的垃圾。目前比較有代表性、效果比較好的垃圾投放與收集模式是“定時定點+誤時定點”模式。即社區(qū)設置多個固定垃圾回收點，其中“定時定點”投放點只在規(guī)定的時間段開放，供居民進行垃圾分類投放，期間有值班人員負責指導和監(jiān)督居民分類投放垃圾?？紤]到部分居民不能在規(guī)定時間段投放垃圾，再設置“誤時定點”投放點。“誤時定點”投放點全天侯可供投放，在投放的高峰時段也有值班人員。（2）分類運輸、分類處置。對于收集到的生活垃圾，其中的可回收垃圾一般授權值班人員處理，他們可以拿去回收站賣掉，以彌補收入。其他垃圾和有害垃圾一般是由居委或物業(yè)管理機構(gòu)派專人清運。廚余垃圾則由街道環(huán)衛(wèi)部門負責派專門運輸車輛清運到專門的處理場所。

（三）居民參與生活垃圾分類管理的情況

為了了解廣州市居民對生活垃圾分類管理的認知情況及參與情況，筆者團隊于2021年對廣州全市11個行政區(qū)的居民進行線上問卷調(diào)查。按每個行政區(qū)100個樣本，共發(fā)出問卷1100份，回收有效問卷1044份。

1.被調(diào)查對象的基本情況

受訪者中，從性別分布來看，男性485人，占比46.5%；女性559人，占比53.5%。從年齡分布上來看，18歲以下131人，占比12.5%；19—30歲666人，占比63.8%；31—60歲160人，占比15.3%；61歲及以上87人，占比8.3%。從受教育程度分布上來看，初中及以下108人，占比10.3%；高中及相同學力268人，占比25.7%；大專及以上668人，占比64%。從職業(yè)分布來看，學生430人，占比41.2%；教師、公務員等公職人員149人，占比14.3%；企業(yè)職工225人，占比21.6%；自由職業(yè)者168人，占比16.1%；其他72人，占比6.9%。

2.調(diào)查結(jié)論

（1）垃圾分類工作還沒有覆蓋所有社區(qū)，還有約三分之一的社區(qū)沒有實施垃圾分類。受訪者中，認為所在社區(qū)“已建專門的垃圾分類設施，有明確的垃圾分類標識，有棚有蓋，較衛(wèi)生”的有383人，占比36.7%；認為“有垃圾分類桶，而無棚無蓋，衛(wèi)生狀況不理想”的有316人，占比30.3%；而認為“無按垃圾分類進行分類管理”的有345人，占比33.1%。（2）居民對所在社區(qū)的垃圾分類管理工作滿意度一般。受訪者中，表示對所在社區(qū)垃圾分類處理現(xiàn)狀“非常滿意”的151人，占比14.5%；“比較滿意”的376人，占比36%；“基本滿意”的359人，占比34.4%；“不滿意”的158人，占比15.1%。（3）大多數(shù)居民對垃圾分類管理工作持支持態(tài)度。受訪者中，表示對垃圾分類管理工作“非常支持，認為垃圾分類意義重大”的人數(shù)比例為46%，認為“雖然麻煩但仍較支持”的人數(shù)比例為46%；“不支持”的只占總?cè)藬?shù)的8%。（4）居民主要通過媒體宣傳、學校教育、垃圾分類設施上的說明等途徑了解垃圾分類的相關信息。選擇這三種信息渠道的受訪者占比分別為67.5%、51.1%、50.6%；而親友的介紹、居委的宣傳、社區(qū)物業(yè)管理機構(gòu)的宣傳這三種信息渠道的占比分別為36.3%、35.5%、29.9%；選擇“沒有聽說過垃圾分類”的人數(shù)占比則只有2%。（5）居民對垃圾分類標準還不能完全掌握。對于廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他垃圾這四種類型，能夠做到準確區(qū)分精準投放的人數(shù)比例為27.1%，而基本清楚，但不能做到完全準確區(qū)分和投放的占比為64.6%；幾乎完全不能劃分以上四種類型垃圾的居民占比為8.3%。（6）大多數(shù)居民在家中沒有完全按照四種垃圾分類分開投放。根據(jù)本次調(diào)查，能夠在家“完全接照四分類標準投放”的占比只有18.2%；“完全不分類，所有垃圾都放一個垃圾桶”的人數(shù)占比為27.5%；“可回收垃圾單獨放，其他垃圾混在一起投放”的人數(shù)占比為25.1%；“可回收垃圾和廚余垃圾有分開放，但其他和有害垃圾不分開”的人數(shù)占比為29.2%。（7）只有小部分居民將垃圾拿到投放點投放時有按分類標準投放。這部分人數(shù)占比僅為11.3%；而在投放時完全沒有按照分類標準投放的人數(shù)占比也高達14.9%；選擇“偶爾按分類標準投放垃圾”的人數(shù)占比高達47.3%；選擇“經(jīng)常會按分類標準投放”的居民占比為26.4%。（8）居民認為當前垃圾分類中存在宣傳教育不足、政策落實執(zhí)行不徹底、家中投放和投放點投放脫節(jié)不銜接等問題。64.7%的受訪者認為宣傳力度不夠，大家對分類標準還沒有完全掌握；有50.1%的受訪者認為政府和社區(qū)管理機構(gòu)的執(zhí)行力度不足，沒有充分采取獎和罰的措施；還有38.5%的受訪者認為問題在于在家中不分類，到了投放點也就不能再準確分類。

二、廣州市生活垃圾分類管理的成效與不足

（一）成效

（1）在制度建設上，建立了比較完善的垃圾分類管理制度體系。構(gòu)建了由法律法規(guī)體系、標準體系、實施體系組成的比較完整的城市生活垃圾分類管理制度體系，在這一方面走在全國前列。為垃圾分類管理工作提供強有力的制度保障。

（2）在組織建設上，政府主導，能夠充分調(diào)動各方面的力量，全面推進垃圾分類工作。在政府主導方面，廣州市規(guī)定生活垃圾分類管理工作由各級城市管理行政部門主管，文化廣電新聞出版、衛(wèi)生環(huán)境、旅游等其他行政管理部門做好協(xié)同管理，促進各職能部門聯(lián)動合作，形成合力。政府通過行政管理手段，從市到區(qū)、街道、社區(qū)、個人層層分解工作目標，落實工作責任。在全民參與方面，政府全面推動機關、企事業(yè)單位、黨團組織、家庭共同參與，取得了較好的效果。2019年廣州全市約15萬黨員回社區(qū)報到參與垃圾分類服務。2020年廣州市生活垃圾分類工作在住建部第三季度、第四季度考核中位列第一檔。

（3）居民對垃圾分類的認知度、參與度有所提升。根據(jù)調(diào)查資料統(tǒng)計，隨著垃圾分類工作的不斷推進，居民通過媒體宣傳、學校教育、垃圾分類設施上的說明、居委及社區(qū)物業(yè)管理機構(gòu)的宣傳等方面獲取相關信息，普遍對社區(qū)開展生活垃圾分類管理抱支持的態(tài)度，參與度也有所提升。

（二）存在的問題及其原因分析

廣州市垃圾分類管理取得了較好的成效，但也還存在一些值得探討的問題。

1.政策法規(guī)執(zhí)行不充分

廣州市在政策法規(guī)、分類標準、實施方案等制度體系建設方面做得很好，但是，在執(zhí)行層面還是存在一些問題，比如：根據(jù)《廣州市城市生活垃圾分類管理規(guī)定》和《廣州市生活垃圾分類管理條例》，對于垃圾分類執(zhí)行主體的行為可以采取“罰”和“獎”，并明確了具體的數(shù)量標準。但從實際執(zhí)行的情況來看，“獎”實施得不錯，而“罰”則鮮有所聞。處罰的規(guī)定對于社區(qū)物業(yè)而言，因為有明確的被執(zhí)行人，執(zhí)行難度不大。但是，對于居民而言，“罰”則很難生效。究其原因，一方面是因為缺乏督導，很難取證。雖然大多垃圾分類點有安裝攝像頭，可以通過調(diào)取錄像資料做為證據(jù)，但是因為投放垃圾的時候并沒有實名制，因此要找到違反規(guī)定的居民難度較大，執(zhí)法成本太高。即便有的垃圾投放點有設置專人值班，但值班人員一般是志愿者或是社區(qū)派駐的工作人員，也沒有執(zhí)法權，對于違反規(guī)定的居民也只有采取指導和規(guī)勸的方式，達不到強制執(zhí)行的效果。另一方面，大多數(shù)居民雖然對垃圾分類已基本知曉，但對其分類標準掌握還不充分，在思想意識上對被罰還是比較抗拒。目前而言，對于管理部門來說，嚴格按照相關規(guī)定執(zhí)行的時機也尚未完全成熟。

2.在全過程管理方面還存在一些不足

（1）全鏈條管理中存在“前輕后重”的現(xiàn)象。雖然廣州市堅持“源頭減量、分類回收、資源化利用和無害化處理”的治理路徑取得了一些成效。但是，在全過程管理方面存在“前輕后重”的現(xiàn)象。近幾年廣州市一方面推行垃圾分類，另一方面加大對垃圾處置設施的規(guī)劃和建設，但在“源頭減量”方面并無太多的舉措。而且針對垃圾減量化問題的對策也較多地針對消費端，而忽視了對供應鏈上游的生產(chǎn)者和流通企業(yè)等組織制訂相關的規(guī)定。在消費端，雖然有在一定范圍內(nèi)針對居民進行垃圾減量化教育，倡導“光盤行動”、提倡使用“環(huán)保包裝袋”等行動在一定程度上對垃圾減量化有一定的作用，但是畢竟對居民來說，這種做法也是只停留在教育指導和道德規(guī)勸的層面，還沒有提升到法律層面，約束力不強。（2）在垃圾的投放、收集、運輸過程中存在各個環(huán)節(jié)不銜接、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。比如：一些地方的居民在家里就沒有將垃圾按“四分類”分開存放，導致將垃圾拿到投放點時，就不能分別準確投放進按“四分類”設置的垃圾箱，或是需要再進行二次分揀才可以；有一些社區(qū)的居民能按分類標準準確投放垃圾，但是垃圾在清運過程中又被全部混裝，這種運輸過程中將垃圾混裝的行為直接將垃圾分類收集的成效化為烏有，對居民參與垃圾分類的積極性有較大程度的挫傷。

3.居民參與垃圾分類的程度還有待提高

在廣州市政府的主導和推動下，垃圾分類在全市全面推廣。居民的對垃圾分類的知曉度和參與度有所提高，但是落實到行動上還是存在一些問題。比如：社區(qū)管理機構(gòu)為了推廣垃圾分類，在宣教的時候會采取贈送垃圾桶或是其他禮品的方式吸引居民來參與。但有一些居民是抱著領取禮品的態(tài)度來參與的，拿了禮品之后將垃圾分類拋諸腦后；有的居民雖然也有意識對垃圾進行分類，但是由于對分類的標準還不能真正掌握，在一知半解的情況下進行垃圾的投放，往往也出現(xiàn)分類不正確的情況，垃圾到了投放點往往還是需要由值班人員進行二次分揀；還有一些居民雖然對垃圾分類知識掌握得比較充分，但是家里并不能完全按照“四分類”擺放四個垃圾桶，因此，也存在垃圾混投的情況。

三、對廣州市生活垃圾分類管理的意見和建議

（一）針對生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的垃圾減量化問題制訂更加完善的制度，完善管理制度體系

1.規(guī)定生產(chǎn)者的責任，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)便開始實施垃圾減量化

可以借鑒國外一些行之有效的做法。比如：德國，通過立法制訂《廢棄物處理法》（1972年）、《循環(huán)經(jīng)濟法與廢棄物處理法》（1996 年）、《可再生資源法》（2000年）、《廢棄物分類包裝條例》（1972年），要求生產(chǎn)者生產(chǎn)時要遵循循環(huán)再利用和減少廢棄物產(chǎn)生的原則，實現(xiàn)生活垃圾減量化，從源頭控制和減少各類垃圾；再如韓國實施生產(chǎn)者責任延伸制度，生產(chǎn)者需按一定比例回收利用可再生電子廢棄物，對不執(zhí)行或不達標者處以罰款，以促使生產(chǎn)者在產(chǎn)品設計上更加考慮回收減量化的問題。

2.規(guī)定流通企業(yè)的責任，在流通環(huán)節(jié)實施垃圾減量化

韓國政府向商店和超市售賣塑料袋子和紙質(zhì)袋子，售購物袋的收入主要用于向顧客免費贈送環(huán)保型購物袋。

（二）推行垃圾分類全過程管理

1.從源頭上做好減量化

在已出臺的相關法律法規(guī)中，較多的是規(guī)定了“垃圾多了如何處理”，而較少規(guī)定企業(yè)和居民在垃圾減量化中的責任問題。因此，需要通過完善法律法律制度，強化生產(chǎn)者、流通企業(yè)、居民在垃圾分類中的責任。

2.在分類回收過程中做好各個環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)調(diào)

（1）讓居民在家便做好垃圾分類。加強宣傳教育和示范，讓居家在家里就能按“四分類”進行分類投放?？梢圆扇∶赓M給居民配備家用四分類垃圾袋的方式 ，鼓勵居民在家里做好分類。為了推進工作，可以在基層黨組織中號召黨員同志帶頭示范，通過以黨員帶動群眾的方式來推進垃圾分類工作。（2）杜絕運輸過程中“垃圾混裝”的現(xiàn)象。對負責清運垃圾的企業(yè)或個人，要壓實他們的責任，實施考核。同時采取監(jiān)督舉報等方式，來強化他們的責任感。只有杜絕運輸過程中“垃圾混裝”的行為，才能保持居民參與垃圾分類的積極性。

（三）提高法律法規(guī)的執(zhí)行力度，以提高居民對垃圾分類的參與度

要落實居民垃圾分類的責任，可以借鑒韓國的做法，實施垃圾分類實名制度。

首爾等城市從1997年起實行垃圾實名制度。即每家每戶在丟棄垃圾之前須在垃圾袋上寫明自家的門牌號和戶主姓名，以便政府部門追蹤沒有配合分類收集制度的垃圾出處。另外，他們還雇傭一支監(jiān)管隊伍，專門在社區(qū)垃圾投放點或者公寓門口檢查監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)一家違反分類管理規(guī)定的，最高獎勵10萬韓元，而這份獎金由被罰款人承擔。