唐劍鋒 錢思雯 孫瑋

（1.常熟市司法局；2.常熟理工學院）

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。黨的十九屆四中全會《決定》提出，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系?；鶎臃ㄖ谓ㄔO更是法治國家、法治政府、法治社會建設的基石，如何發(fā)揮法治在基層治理中的作用是當前全面依法治國面臨的重要課題。[1]

近年來，蘇南農村積極貫徹落實《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的實施意見》《江蘇省法治鄉(xiāng)村建設三年行動計劃》《江蘇省省級“民主法治示范村（社區(qū)）”創(chuàng)建管理辦法》等文件要求，全力推進民主法治示范村（社區(qū)）建設，切實增強村（居）民獲得感、幸福感、安全感，不斷提升基層治理體系和治理能力現代化水平。以常熟市為例，該市以民主法治示范村（社區(qū)）建設為契機，不斷加強基層自治、法治、德治融合治理，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的法治保障。課題組在兩個月內走訪了常熟市163個村（社區(qū)），通過臺賬資料分析、問卷調查、實地走訪、座談會、個別訪談等形式對常熟市民主法治示范村（社區(qū)）建設工作情況進行深入調研，發(fā)現常熟市民主法治示范村（社區(qū)）建設工作已成為推進基層治理體系和治理能力現代化的生動法治實踐。

一、常熟市推進民主法治示范村（社區(qū)）建設的現狀和主要做法

（一）建設現狀

常熟共有163個省級民主法治示范村（社區(qū)），其中，蔣巷村、康博村為國家級民主法治示范村。作為全國普法工作的先進城市、先進單位，常熟市在加強基層民主法治建設、開拓鄉(xiāng)村振興普法治理新路徑方面進行了大量探索。近年來，常熟市更是以“看得見法治元素、聽得見法治聲音、找得到法治服務、受得到法治保障”為目標，實施法治鄉(xiāng)村建設體系完善、基礎強化、惠民服務、載體優(yōu)化“四大行動”，通過對標先進、動態(tài)評估等方式，著重對民主法治示范村開展優(yōu)化提升，努力形成常熟特色法治鄉(xiāng)村建設品牌，為鄉(xiāng)村振興工作提供堅實的法治保障。

（二）主要做法

（1）堅持黨建引領，推動“三治”融合。常熟市以黨建為引領，把黨的領導貫穿基層社會治理的各領域、各方面、各環(huán)節(jié)，積極探索黨組織領導基層治理有效路徑，整合資源力量，強化協(xié)同聯(lián)動，以“黨建一根針”，將自治、德治、法治穿引到黨建引領基層治理的方方面面。[2]發(fā)揮村黨支部領導核心和黨員干部帶頭作用，司法行政部門指導村（社區(qū)）修訂村規(guī)民約、居民公約，制定農村社區(qū)協(xié)商目錄，建立“小微權力清單”“監(jiān)督責任清單”“流程事項圖”的“兩單一圖”監(jiān)督機制，加強家庭積分制、道德紅黑榜、孝善基金等方法的創(chuàng)新應用，引導村（居）民訂立規(guī)矩、重塑習慣、涵養(yǎng)法治。全市民主法治示范村（社區(qū)）均能夠按照提升鞏固活動的相關要求，做到有陣地平臺、有法律服務、能“三治”融合，打造出碧溪街道“一約兩會三組”、海虞鎮(zhèn)海福新城社區(qū)“8+X”議事制度、海虞鎮(zhèn)七峰村“法治鄉(xiāng)村”建設等一大批基層民主法治建設的特色品牌。

（2）凝聚人民力量，穩(wěn)固“自治”之本。常熟市鼓勵和支持社會各方面參與，激發(fā)社會活力，促進政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動。常熟的339個村（社區(qū)）已全部制定成文的《村規(guī)民約》和《居民公約》，在規(guī)范和約束村民行為的同時，促進了村居有序發(fā)展。一是創(chuàng)新議事協(xié)調機制，發(fā)揮群眾主人翁精神。通過打造村民理事會、民情驛站、百姓茶館等一批議事協(xié)商載體，常態(tài)開展村民說事、民情懇談、百姓議事活動。以古里鎮(zhèn)康博村為例，康博村創(chuàng)新打造“百姓茶館”，讓老百姓零距離參與村務，群策群力解決村民反映的各項問題。二是積極探索村規(guī)民約、積分制等方式，引導群眾積極主動參與自我管理。通過簽訂“門前三包”責任書、村民“輪值”、積分制管理等長效舉措，鞏固“千村美居”工作成果。三是通過黨政校社多方聯(lián)動，共促基層社會治理創(chuàng)新，打造社區(qū)治理品牌。古里鎮(zhèn)加強政社互動、三社聯(lián)動、雙工聯(lián)動，創(chuàng)新構建社會服務新模式。啟動“睦鄰空間”，構建社區(qū)支持網絡，共同營造友好的和諧社區(qū)。

（3）強化使命擔當，筑牢“法治”之基。法治是鄉(xiāng)村治理體系的保障，常熟市司法行政部門對村民（居民）關心的農宅翻建、村莊環(huán)境整治、老舊小區(qū)改造、居家養(yǎng)老等難點問題采取有效措施，逐個解決，積極推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。一是強化普法宣傳，推動法治良序。以“七五”普法為引領，深入推進村（社區(qū)）法律顧問工作，部署“法潤村居”“法進家庭”等專項活動，實現法治宣傳“零死角”。同時，全面發(fā)揮村（社區(qū)）“法律明白人”作用，促使其積極參與基層社會治理法治實踐，打通普法依法治理“最后一公里”。二是深化全要素網格治理，推進精細執(zhí)法。加快構筑“一個終端采集、一張地圖指揮、一個后臺管理”等全要素網格治理體系，全面摸清網格內“人、房、地、事、物、組織”，不斷推進網格+警格、網格+綜合執(zhí)法、網格+民生服務，實現內容集成拓展。面對違規(guī)擺攤、車輛違停等情況，網格員及時拍照通過手機APP上傳到指揮中心，后臺系統(tǒng)快速派遣至鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法局城管、環(huán)保、安監(jiān)等條線人員處置，有效提升了鄉(xiāng)村治理水平和精細化管理水平。三是社會力量下沉，加強基層法治體系建設。組織提供法律援助和司法救助服務，在基層推廣律師、公證、法律援助等自助服務，引導社會組織、律師、法律顧問等參與治理，創(chuàng)新法律服務模式。2017年以來，全市矛盾糾紛調解率、調解成功率保持在99.8%以上，刑事發(fā)案數量“十連降”，公眾安全感達96%。

（4）化育鄉(xiāng)風文明，正清“德治”之源。常熟市以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會主義核心價值觀滋養(yǎng)人心，成風化人，充分發(fā)揮德治的引領作用。充分發(fā)揮道德評議會、村民議事會等作用，加強對陳規(guī)陋俗的糾正引導，培育文明鄉(xiāng)風、良好家風和淳樸民風。做好鎮(zhèn)級綜合性文化服務中心改造升級工作，發(fā)揮新時代文明實踐所、站、點的作用，強化鄉(xiāng)賢和村民骨干示范引領，項目化、品牌化、常態(tài)化開展志愿服務。

二、常熟市推進民主法治示范村（社區(qū)）建設工作特點與存在的問題

（一）工作特點

通過對常熟市基層治理體系進行問卷調查與深度訪談，有效發(fā)放問卷251份。調查結果顯示，隨著新時期社會轉型發(fā)展，農村利益主體、社會階層日趨多元化，農民傳統(tǒng)訴求與新型訴求均明顯增加。村民除傳統(tǒng)鄰里關系（57.37%）、違章建筑（51%）、家庭糾紛（27.89%）等傳統(tǒng)類型的矛盾糾紛外，民房翻建（61.75%）、動拆遷（21.12%）、土地流轉（16.33%）、勞動就業(yè)（7.57%）等新型矛盾愈發(fā)凸顯，特別集中于涉及農村房地的財產性矛盾。在處置上述矛盾的過程中，“三治融合”體系發(fā)揮了重要作用，具體表現為：

1.村級組織在處置多元矛盾過程中發(fā)揮重要作用

長期以來，在黨的領導下，村級組織在發(fā)展農村經濟、化解矛盾糾紛、維護基層穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，成為基層社會的“穩(wěn)定器”。從群眾“用腳投票”的選擇上看，面臨雙方無法協(xié)商解決的矛盾糾紛時，高達88.5%的調查對象首選由村（社區(qū)）基層組織介入化解，在村（社區(qū)）基層組織無法協(xié)調處置相關矛盾的情況下才選擇向上一級黨委政府反映情況，較少直接選擇法院、仲裁機構處置矛盾。村（社區(qū)）基層組織在矛盾糾紛處置中起到“過濾器”作用，真正成為化解基層矛盾糾紛的“第一道防線”。

2.村民高度認同“三治融合”價值，法治效用最為凸顯

從村民的切身感受上來看，近年來常熟農村地區(qū)的村民自治、法治保障、德治引導等各項工作都實實在在影響了群眾生活，對于自治、法治、德治在基層治理中發(fā)揮作用持肯定態(tài)度的調查對象分別占比75.7%、83%和76.89%，持高度肯定態(tài)度的調查對象分別占比34.27%、44.22%和40.64%?？梢姡叭稳诤稀痹诨鶎又卫碇械膶嶋H效果受到群眾認可。在自治、法治、德治三項治理方式的落實效果上，受訪群眾認為法治效果更“看得見、摸得著”，具體而言，村（社區(qū)）基層組織提供法律服務、法律援助都做到了與群眾面對面交流、零距離普法，真正為群眾排憂解難，法治在日常生活、工作中為普通群眾所感知、認同，在加強基層治理體系和治理能力現代化實踐中的保障作用更為顯著。

3.村民廣泛知曉村規(guī)民約，并愿意自覺遵守

近年來，常熟農村在村規(guī)民約制定與普及方面，創(chuàng)新開展村規(guī)民約履約評議、積分制管理等方式，引導群眾參與自我管理，進一步帶動群眾積極性、主動性。例如，在優(yōu)化農村環(huán)境的“千村美居”工作中，通過簽訂“門前三包”責任書、村民“輪值”、積分制管理等長效舉措，鞏固基層治理的工作成果，取得良好效果。調查對象中，僅8.76%表示不了解村規(guī)民約，絕大多數群眾對村規(guī)民約內容了解且愿意自覺遵守。61.35%的調查對象認為村規(guī)民約得到了良好的執(zhí)行，36.65%的調查對象認為執(zhí)行情況一般，僅1.99%的調查對象認為村規(guī)民約并未得到執(zhí)行。在調查村規(guī)民約的遵守動因時，物質獎勵（62.95%）、宣傳引導力度（45.42%）成為最主要的原因，精神鼓勵（37.45%）、道德約束（如“黑榜”公示）（37.05%）與處罰措施（如暫緩或扣除獎勵）（29.08%）也是重要的影響因素。受訪群眾提出，村規(guī)民約對大多數群眾起到了良好的約束作用，在村（社區(qū)）集體大環(huán)境中起到了示范、引導效應，特別是一些物質獎勵更為實在，效用更佳，但對少數群眾缺乏強制手段，村規(guī)民約落實效果不明顯。

（二）存在的問題

1.少數村（社區(qū)）重業(yè)務輕法治思想仍舊存在

農村基層工作繁忙，“上面千條線，下面一根針”，各項工作壓力大，集中在基層村（社區(qū)）工作人員身上。工作繁忙導致個別省級民主法治示范村（社區(qū)）依舊存在重業(yè)務、輕法治的思想。具體表現為只求工作推進、任務完成，以“書面報告”應對檢查，以“臺賬資料”取代實際成效，缺少對法律的學習和領悟，更缺少法治意識和法治思維，缺乏對法治的深度理解與思考，極少數村（社區(qū)）出現“一票否決”事由，導致省級民主法治示范村（社區(qū)）被撤銷。

2.社區(qū)法治文化陣地仍需完善強化

隨著美麗鄉(xiāng)村的建設實踐，各個省級民主法治示范村均能夠在建設過程中將民主法治的元素融入其中，形成各有特色的民主法治宣傳陣地。由于各村（社區(qū)）重視程度、資源財力、工作方法等存在區(qū)別，各社區(qū)的法治文化陣地建設就存在參差不齊的情況，個別社區(qū)僅停留在法治宣傳欄、法治圖書角等社區(qū)周邊的宣傳資源上面，社區(qū)內部的法治文化陣地還有待進一步增強。在文化陣地的建設上，工作內容、創(chuàng)新程度、宣傳頻率，在各村（社區(qū)）存在較大區(qū)別。

3.村（社區(qū)）法律明白人的作用發(fā)揮還需加強

隨著村（社區(qū)）法律明白人培育工程的進一步推進，全市各村（社區(qū)）均按照要求開展了法律明白人的選樹和培育工作，確保每一個三級網格配備1-2名“法律明白人”。但是隨著這項工作的深入，如何讓“法律明白人”真正發(fā)揮釋法、普法、用法的正面引導作用，提升法律明白人的積極性，提升其參與基層社會治理、打通普法與法律服務基層群眾的“最后一米”，全面發(fā)揮“法律明白人”的質效，還需進一步探索。

三、常熟市進一步強化法治保障作用的經驗啟示

2021年4月28日，中共中央、國務院出臺《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，強調以“三治融合”進一步夯實國家治理體系和治理能力現代化的基石。在此過程中，需要進一步強化法治的保障作用，打造基層善治的“常熟樣板”。

第一，以制度化提升“三治融合”水平。要以法治為引領，強化制度供給，總結社會治理中的優(yōu)秀經驗，推動基層社會治理制度融入中國特色社會主義制度體系當中。要以鄉(xiāng)村共同體為核心，借鑒“三上三下”方式擴大村規(guī)民約的群眾基礎，達成本村一致的價值認同。同時，通過政府適度介入，調適村規(guī)民約的程序和內容，增強村規(guī)民約合法性與法律依據審查，防止村規(guī)民約空洞化、形式化。要將正式制度與非正式制度，自治、德治、法治等融合起來，特別是明確“懲罰性”條款法律依據，增強村規(guī)民約的可執(zhí)行性。嚴格規(guī)范各治理主體遵守村規(guī)民約，提高村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理中“軟法”地位，進一步暢通群眾利益表達渠道，開展村民議事，及時妥善化解基層矛盾糾紛。

第二，以專業(yè)化提升“三治融合”質量。應進一步探索發(fā)揮村級法律顧問的作用，深入推進“法律明白人”培養(yǎng)工程，提升法律服務人員法律素養(yǎng)與水平，發(fā)揮專業(yè)人員“領頭雁”作用，提高在家庭矛盾、宅基地糾紛等常見法律問題中的依法辦事能力。創(chuàng)新治理方式，引入專業(yè)團隊共建基層治理新格局，采取黨政校社多元主體聯(lián)動培育示范自治鄉(xiāng)村，根據鄉(xiāng)村自身稟賦和發(fā)展環(huán)境差異，有針對性地采取孵化器模式、項目制模式和在地培育模式進行培育指導。創(chuàng)新基層鄉(xiāng)村與社會組織、社會工作者、志愿者、慈善資源聯(lián)動機制，發(fā)展鄉(xiāng)村公益慈善事業(yè)。完善基層志愿服務體系，開展鄰里互助和互動交流活動，更好地滿足群眾需求。同時，結合傳統(tǒng)農村合作社基本特征，借鑒相互保險經驗，創(chuàng)新開拓具有蘇南農村特色的相互保險制度，提升對農業(yè)、農民的保障水平與保障能力。[3]

第三，以智能化提高“三治融合”效率。十九屆五中全會特別強調要提升公共服務、社會治理等數字化、智能化水平。在基層治理領域，應當加強基層智慧治理能力建設，做到“智治為人”，提升基層治理智能化水平?！叭稳诤稀北旧硖N含智能科技在基層社會治理中的廣泛運用，可以借鑒浙江省桐鄉(xiāng)市“云法務”“云享烏鎮(zhèn)”等科技要素，利用互聯(lián)網技術構建村級信息公共服務平臺，動態(tài)掌握群眾需求，在常熟市基層治理中進一步提升數字化、智能化水平。同時，為老人等群體提供人性化線下服務“綠色通道”，避免“數字鴻溝”的負面影響。[4]

“十三五”時期，常熟市始終堅持以人民中心，推進良法善治，努力提高人民群眾的獲得感和幸福感?！笆奈濉睍r期，應進一步加強“三治融合”，為“六美集大美，幸福新常熟”描繪生動畫卷，以基層治理的“常熟經驗”為注腳，奮力譜寫“強富美高”新江蘇建設的現代化新篇章。