楊金華

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州 450046）

依法應(yīng)急是法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容，教育應(yīng)急管理權(quán)須在法治軌道上運(yùn)行。教育應(yīng)急管理權(quán)既有行政應(yīng)急權(quán)的一般特性，也具有教育領(lǐng)域公權(quán)力的特殊性，必須明確其內(nèi)涵、屬性與特征。依法應(yīng)急首先要有法可依，探究我國(guó)教育應(yīng)急管理權(quán)的法律規(guī)制現(xiàn)狀是考察該權(quán)力是否依法而行的前提。應(yīng)當(dāng)結(jié)合該權(quán)力的屬性與特征，建構(gòu)完善的法律規(guī)制體系，為教育應(yīng)急管理權(quán)力的實(shí)踐提供法律依據(jù)。由于教育應(yīng)急管理權(quán)力主體的多元化，法律體系建構(gòu)中應(yīng)當(dāng)考慮不同權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限，并實(shí)現(xiàn)各權(quán)力主體的協(xié)同配合。在規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)限的同時(shí)，還必須兼顧對(duì)權(quán)力行使正當(dāng)程序的要求、對(duì)受教育基本權(quán)利的保障以及對(duì)有關(guān)權(quán)力的監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)教育應(yīng)急領(lǐng)域的良法善治。

一、教育應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)涵、屬性與特征

（一）教育應(yīng)急管理權(quán)的內(nèi)涵

什么是教育應(yīng)急管理權(quán)，學(xué)者并未給出相關(guān)界定。部分學(xué)者以應(yīng)急管理職能的具體行使來(lái)指代應(yīng)急管理權(quán)，如戚建剛等采用“應(yīng)急管理職能”來(lái)論述行政機(jī)關(guān)及高校處理突發(fā)事件的權(quán)力優(yōu)化，〔1〕參見(jiàn)戚建剛、張哲飛：《高校與行政機(jī)關(guān)間應(yīng)急管理職能配置的優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。朱敏采用“突發(fā)事件處置權(quán)”來(lái)探討高校依法應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的權(quán)力措施?！?〕參見(jiàn)朱敏：《依法應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及對(duì)策思考》，載《思想理論教育》2017 第5 期。還有學(xué)者從應(yīng)急管理機(jī)制的法律化視角闡釋?xiě)?yīng)急管理權(quán)?！?〕參見(jiàn)馬懷德等：《完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 版，第31 頁(yè)、第35 頁(yè)。綜合現(xiàn)有的研究以及權(quán)力的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，教育應(yīng)急管理權(quán)是各級(jí)政府特別是教育主管部門(mén)及學(xué)校為了應(yīng)對(duì)影響校內(nèi)正常教育秩序的突發(fā)事件所實(shí)施的不同于常規(guī)教育管理的特別權(quán)力。突發(fā)事件可能發(fā)生在校園內(nèi)，也可能發(fā)生在學(xué)校所在的社區(qū)，甚至可能是全國(guó)性的突發(fā)事件。〔4〕參見(jiàn)段從宇、朱德玲、李增華：《美國(guó)高等教育系統(tǒng)如何實(shí)施應(yīng)急管理？——基于〈高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理行動(dòng)指南（2013）〉的分析》，載《大學(xué)教育科學(xué)》2020 年4 期。其對(duì)學(xué)校教育秩序造成一定威脅，需要政府、教育主管部門(mén)及學(xué)校采取特別的教育管理措施。

（二）教育應(yīng)急管理權(quán)的屬性——兼具行政應(yīng)急權(quán)與教育自主權(quán)的性質(zhì)

1.教育應(yīng)急管理權(quán)具有行政應(yīng)急權(quán)的屬性

應(yīng)急法律規(guī)范賦予了教育管理主體一定的應(yīng)急管理權(quán)，教育應(yīng)急管理權(quán)是國(guó)家應(yīng)急管理權(quán)力體系的組成部分。其一，各級(jí)政府主導(dǎo)教育應(yīng)急管理權(quán)。我國(guó)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）將突發(fā)事件的應(yīng)急管理權(quán)主要授予各級(jí)人民政府。毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)政府對(duì)教育系統(tǒng)的突發(fā)事件也要行使應(yīng)急管理權(quán)，只不過(guò)起著統(tǒng)領(lǐng)、主導(dǎo)的作用。尤其是在突發(fā)事件發(fā)生后，地方政府特別是縣級(jí)政府要及時(shí)作出相應(yīng)決策，領(lǐng)導(dǎo)教育系統(tǒng)控制事態(tài)的發(fā)展，并及時(shí)向上級(jí)政府報(bào)告。其二，各級(jí)教育主管部門(mén)行使主要的教育應(yīng)急管理權(quán)。根據(jù)我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，各級(jí)教育主管部門(mén)是教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主要權(quán)力主體，要組織、管理、監(jiān)督本區(qū)域教育系統(tǒng)突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作。其三，各級(jí)學(xué)校實(shí)施具體的教育應(yīng)急管理權(quán)。根據(jù)行政法的基本原理，學(xué)校等非政府組織在具備一定條件的情況下，法律、法規(guī)或規(guī)章可以授權(quán)其行使一定的應(yīng)急管理權(quán)力，這些組織根據(jù)特定的授權(quán)在不同類(lèi)型的突發(fā)公共事件的預(yù)防、處置、恢復(fù)和重建等環(huán)節(jié)行使相應(yīng)的應(yīng)急性權(quán)力?！?〕參見(jiàn)戚建剛：《我國(guó)應(yīng)急行政主體制度之反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2007 年第3 期。并且，當(dāng)校內(nèi)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，學(xué)校更方便在第一時(shí)間采取措施。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》賦予了學(xué)校一定的應(yīng)急管理權(quán)。學(xué)校作為人員密集的單位，要建立健全安全管理制度，采取相應(yīng)的安全防范措施；要制定具體的應(yīng)急預(yù)案，組織應(yīng)急演練。受到突發(fā)事件影響的學(xué)校要采取必要的措施防止危害擴(kuò)大，同時(shí)要采取相應(yīng)的應(yīng)急救援措施。

2.教育應(yīng)急管理權(quán)具有教育自主權(quán)的屬性

教育應(yīng)急管理權(quán)的行使主要針對(duì)教育系統(tǒng)的突發(fā)事件。該權(quán)力的行使一方面旨在保障師生的生命健康及財(cái)產(chǎn)安全，另一方面在于維護(hù)良好的教育教學(xué)秩序。前者的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)該權(quán)力的行政應(yīng)急權(quán)屬性，后者的實(shí)現(xiàn)則體現(xiàn)該權(quán)力的教育自主權(quán)屬性。教育自主權(quán)是教育主管部門(mén)及學(xué)校根據(jù)教育發(fā)展規(guī)律自主決定教學(xué)、科研、行政、后勤等教育事務(wù)的權(quán)力。非常態(tài)情況下，教育主管部門(mén)及學(xué)校在保障生命健康與財(cái)產(chǎn)安全的前提下，依然要履行好教育教學(xué)職責(zé)，最大程度地保障教育質(zhì)量及學(xué)生受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。教育應(yīng)急管理權(quán)的自主性在應(yīng)急措施上表現(xiàn)為：針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在預(yù)防階段要在日常落實(shí)學(xué)生定期健康體檢、因病缺課登記追蹤等；一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，教育主管部門(mén)及學(xué)校則要根據(jù)事件嚴(yán)重等級(jí)，采取相應(yīng)的應(yīng)急處置措施，如停課、停學(xué)，開(kāi)展線上教學(xué)活動(dòng)等；突發(fā)事件發(fā)生后，根據(jù)實(shí)際情況決定復(fù)學(xué)復(fù)課、封閉校園管理、線上教學(xué)與線下教學(xué)相結(jié)合、延期放假等。教育應(yīng)急管理權(quán)的自主性還表現(xiàn)在特殊突發(fā)事件處理上：部分突發(fā)事件具有典型的校內(nèi)屬性，如集體考試作弊、實(shí)驗(yàn)室爆炸、校園騷亂等，這些事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)、預(yù)警及處置并不能?chē)?yán)格遵照常規(guī)的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范及預(yù)案，〔6〕參見(jiàn)戚建剛、張景玥：《論我國(guó)高校突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系之優(yōu)化》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2016 年第2 期。需要教育主管部門(mén)和學(xué)校根據(jù)不同類(lèi)型的突發(fā)事件特性采取相應(yīng)的措施。

（三）教育應(yīng)急管理權(quán)的特征

1.多元權(quán)力主體的角色有差異

教育應(yīng)急管理權(quán)力主體多元，主要包括各級(jí)政府、教育主管部門(mén)等一般公權(quán)力主體，以及各級(jí)各類(lèi)學(xué)校，部分學(xué)者將社區(qū)、家長(zhǎng)也作為參與主體?！?〕參見(jiàn)戚建剛、姚桂紅：《學(xué)校應(yīng)急管理多元協(xié)作與應(yīng)急決策機(jī)制的法制化研究》，載姜明安主編：《行政法論叢（第15 卷）》，法律出版社2014 年版，第220 頁(yè)。政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校作為最主要的權(quán)力主體，其角色定位各異。各級(jí)政府的教育應(yīng)急職能比較宏觀，旨在為教育系統(tǒng)內(nèi)部的應(yīng)急管理權(quán)的行使提供方向指引。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，從中央政府到地方各級(jí)政府及時(shí)出臺(tái)文件，要求教育主管部門(mén)和學(xué)校做好不同時(shí)期的校園疫情防控工作。當(dāng)出現(xiàn)校園疫情時(shí)，政府組織協(xié)調(diào)衛(wèi)生部門(mén)參與校園疫情防控。教育主管部門(mén)作為專(zhuān)業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，其應(yīng)急管理職能以做出具體決策和監(jiān)督、指導(dǎo)為主。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，教育部根據(jù)疫情發(fā)展的趨勢(shì)不斷發(fā)布相關(guān)通知，指導(dǎo)地方教育主管部門(mén)及學(xué)校的應(yīng)急管理行為，地方各級(jí)教育主管部門(mén)制定本地的教育應(yīng)急預(yù)案，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)學(xué)校的應(yīng)急管理行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。當(dāng)然，教育主管部門(mén)也會(huì)具體實(shí)施部分應(yīng)急舉措，如停止相關(guān)國(guó)家考試和期末考試、延期開(kāi)學(xué)、延期高考等。賦予教育主管部門(mén)教育應(yīng)急管理權(quán)在其他國(guó)家也有體現(xiàn)，美國(guó)弗吉尼亞州《學(xué)校危機(jī)管理指南》就規(guī)定，州的教育部門(mén)和州的學(xué)校安全中心承擔(dān)州一級(jí)的校園應(yīng)急管理的具體事務(wù)和職責(zé)，通過(guò)技術(shù)與設(shè)備支持、人員培訓(xùn)等儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)應(yīng)急資源，從而幫助學(xué)校有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件?！?〕Virginia Department of Education,Resource Guide for Crisis Management in Schools.1-204（1996）.https://files.eric.ed.gov/fulltext/ED404754.pdf.學(xué)校的應(yīng)急管理職能則以實(shí)施具體的應(yīng)急舉措為主。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，各學(xué)校根據(jù)上級(jí)教育主管部門(mén)下達(dá)的通知，采取停課措施，組織教師開(kāi)展網(wǎng)上教學(xué)。在疫情控制相對(duì)較好的低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，學(xué)校則根據(jù)教育部門(mén)的通知落實(shí)復(fù)課，做好校內(nèi)消殺工作、校園封閉管理等。其他國(guó)家也有類(lèi)似的做法，如美國(guó)各學(xué)校成立以校長(zhǎng)為首的應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，其職責(zé)在于識(shí)別校內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)、制定應(yīng)急計(jì)劃、開(kāi)展應(yīng)急救援活動(dòng)等，旨在第一時(shí)間采取具體應(yīng)急措施為受影響師生提供支持和服務(wù)。〔9〕參見(jiàn)方展畫(huà)、王東：《美國(guó)校園危機(jī)管理的組織架構(gòu)分析》，載《高等教育研究》2008 年第9 期。

2.權(quán)力作用對(duì)象以學(xué)生為主、教師為輔

常態(tài)下教育管理權(quán)力作用的對(duì)象主要是學(xué)生，政府要針對(duì)學(xué)生舉辦招生考試，學(xué)校要針對(duì)學(xué)生開(kāi)展教學(xué)科研活動(dòng)、進(jìn)行學(xué)籍管理等。當(dāng)然，教師作為知識(shí)的傳授者，也會(huì)成為教育管理權(quán)力的作用對(duì)象，政府要對(duì)教師進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，學(xué)校要對(duì)教師進(jìn)行人事管理等。非常態(tài)的突發(fā)事件沖擊的是常態(tài)的教育管理關(guān)系，教育主管部門(mén)無(wú)法正常舉行招生考試、教師資質(zhì)認(rèn)定等；學(xué)校無(wú)法正常開(kāi)展教學(xué)科研活動(dòng)、無(wú)法對(duì)師生進(jìn)行面對(duì)面的管理等。因此，需要應(yīng)急管理權(quán)力主體采取相應(yīng)措施來(lái)預(yù)防或處置不良影響。受這些應(yīng)急管理措施影響最大的是學(xué)生，譬如，它們要求學(xué)生不得隨意返校、要參加線上授課與考試、要服從應(yīng)急紀(jì)律規(guī)則、要根據(jù)教育主管部門(mén)的要求參加各種國(guó)家考試等。此類(lèi)應(yīng)急措施會(huì)影響學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)，也會(huì)影響教育質(zhì)量，導(dǎo)致學(xué)生獲取的知識(shí)相對(duì)減少。教育應(yīng)急管理權(quán)對(duì)教師也會(huì)產(chǎn)生一定的影響。為保障教育質(zhì)量及配合防疫，各學(xué)校通常會(huì)要求教師掌握線上教學(xué)技術(shù)、組織好線上教學(xué)和考試、線上申報(bào)科研項(xiàng)目等。與學(xué)生相比，該權(quán)力對(duì)教師的影響較小。

3.權(quán)力行使目的以保障生命健康為主，兼顧維護(hù)教育秩序

保障公民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全是應(yīng)急法律規(guī)范非常重要的立法旨趣，行政應(yīng)急管理權(quán)的行使通常將其放在首位。教育應(yīng)急管理權(quán)的行使最主要的目的也在于保障師生的生命健康，無(wú)論是預(yù)防措施還是應(yīng)急處置措施，均以保護(hù)生命健康為首要目的。因此，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，教育主管部門(mén)采取了停課的舉措。即便是復(fù)課之后，疫情防控常態(tài)化依然是底線：教育主管部門(mén)不斷修訂疫情防控工作方案以指導(dǎo)學(xué)校疫情防控；各學(xué)校根據(jù)要求嚴(yán)格采取系列措施保障師生安全；中高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)暫停期末考試，減少師生聚集對(duì)生命健康的威脅等。此外，教育應(yīng)急管理權(quán)的行使還要兼顧維護(hù)教育秩序，教育應(yīng)急措施要體現(xiàn)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的最小侵害。面對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的沖擊，教育系統(tǒng)必須通過(guò)自身運(yùn)行范式的轉(zhuǎn)變來(lái)持續(xù)發(fā)揮其應(yīng)然功能?！?0〕參見(jiàn)段從宇、李增華、李人杰：《國(guó)家突發(fā)公共事件中的高等教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)——基于系統(tǒng)運(yùn)行范式轉(zhuǎn)變的思考》，載《江蘇高教》2020年第5 期。正是基于此，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，“停課不停學(xué)”成為主導(dǎo)，教育系統(tǒng)通過(guò)變革教學(xué)組織形式、調(diào)整學(xué)生考核方式、縮短假期等方式來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。同樣，為了不影響受教育者的升學(xué)，重大的國(guó)家考試不是取消，而是延期舉行，或者簡(jiǎn)化招生入學(xué)的相關(guān)程序。當(dāng)疫情對(duì)師生生命健康的威脅降低時(shí)，教育主管部門(mén)及時(shí)下發(fā)通知，恢復(fù)校內(nèi)教育活動(dòng)，盡可能減少疫情對(duì)正常教育秩序的影響。

二、教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的闕如及其弊端

（一）教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的闕如

在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，從中央到地方的政府及其教育主管部門(mén)，不斷下發(fā)各類(lèi)通知、采取各種措施。各類(lèi)學(xué)校也適時(shí)調(diào)整教育教學(xué)方式，實(shí)施特殊校園管理。顯然，相關(guān)主體采取了不同于日常管理的教育應(yīng)急措施。這些應(yīng)急措施帶有強(qiáng)制性，要求師生嚴(yán)格遵守。毫無(wú)疑問(wèn)，各級(jí)政府特別是教育主管部門(mén)和學(xué)校通過(guò)行使特別的應(yīng)急管理權(quán)力來(lái)規(guī)制教育教學(xué)活動(dòng)。教育應(yīng)急管理權(quán)是相關(guān)主體行使的具有強(qiáng)制力的公權(quán)力，自然需要法律規(guī)范的明確授權(quán)，使該權(quán)力的行使有法可依。然而，我國(guó)教育法律制度以及突發(fā)事件法律制度都缺少對(duì)該權(quán)力的主體、權(quán)限、程序等事務(wù)的具體規(guī)范。

1.教育立法缺少對(duì)教育應(yīng)急管理權(quán)的具體規(guī)范

首先，我國(guó)《教育法》對(duì)教育事務(wù)的管理僅作了原則性規(guī)定。該法規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育工作，國(guó)務(wù)院教育行政部門(mén)主管全國(guó)教育工作，縣級(jí)以上教育主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作。但是，該法并未具體指明各級(jí)政府及其教育主管部門(mén)對(duì)教育事務(wù)的管理是僅限于常態(tài)下的管理，還是同時(shí)包括突發(fā)情況下的管理。從其具體內(nèi)容來(lái)看，教育管理權(quán)力指向的是常態(tài)下的管理。然而，從應(yīng)對(duì)新冠疫情的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各級(jí)政府特別是各級(jí)教育主管部門(mén)不斷出臺(tái)相應(yīng)政策，采取相關(guān)措施。

其次，我國(guó)《義務(wù)教育法》概括地確立了中小學(xué)校的教育應(yīng)急機(jī)制。該法在延續(xù)我國(guó)《教育法》規(guī)定的教育管理體制的基礎(chǔ)上，專(zhuān)門(mén)針對(duì)非常態(tài)的突發(fā)情況作了規(guī)定，要求學(xué)校建立健全安全制度和應(yīng)急機(jī)制。然而，該條款的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，沒(méi)有進(jìn)一步規(guī)定學(xué)校作為應(yīng)急管理主體的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限范圍、適用情形、應(yīng)急措施等事務(wù)，也沒(méi)有對(duì)教育主管部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理行為作出規(guī)范。因此，它并不能為教育主管部門(mén)及學(xué)校依法行使應(yīng)急管理權(quán)提供明確的行為規(guī)范。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，該條款也并未成為教育應(yīng)急措施的法律依據(jù)。

最后，我國(guó)《高等教育法》原則性地規(guī)定了高等教育事務(wù)的管理。沿襲我國(guó)《教育法》的規(guī)定，其具體內(nèi)容針對(duì)的是常態(tài)化管理。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的實(shí)踐中，高等學(xué)校開(kāi)展非常態(tài)的教育活動(dòng)以及實(shí)施非常態(tài)校園管理，并非依據(jù)此法的授權(quán)而為之。

總體而言，我國(guó)教育類(lèi)法律規(guī)范并未對(duì)相關(guān)權(quán)力主體的應(yīng)急管理行為進(jìn)行具體規(guī)范。也就是說(shuō)，各級(jí)教育主管部門(mén)及學(xué)校所實(shí)施的改變教育活動(dòng)的行為在教育法律規(guī)范中并沒(méi)有得到明確的授權(quán)。

2.應(yīng)急立法規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)的程度有限

首先，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的有關(guān)規(guī)定有限地適用于教育應(yīng)急管理。立法將突發(fā)事件的應(yīng)急管理權(quán)授予了政府及其部門(mén)，特別是縣級(jí)人民政府。根據(jù)該法的規(guī)定，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件影響到正常教育秩序時(shí)，縣級(jí)人民政府有權(quán)行使教育應(yīng)急管理權(quán)力。結(jié)合我國(guó)《教育法》對(duì)教育管理職權(quán)的規(guī)定，在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，縣級(jí)人民政府的教育應(yīng)急管理權(quán)力僅對(duì)其負(fù)責(zé)管理的中小學(xué)產(chǎn)生效力，并不能對(duì)高校產(chǎn)生約束力。當(dāng)然，該法的有關(guān)規(guī)定也為高校的應(yīng)急管理行為提供了概括性依據(jù)。該法規(guī)定，公共場(chǎng)所和其他人員密集場(chǎng)所的管理單位應(yīng)當(dāng)制定具體應(yīng)急預(yù)案；突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應(yīng)當(dāng)服從人民政府發(fā)布的決定、命令，配合政府采取應(yīng)急處置措施。從邏輯上看，高校屬于人員密集的場(chǎng)所、屬于事業(yè)單位，當(dāng)發(fā)生與其管理有關(guān)的突發(fā)事件時(shí)，可以行使應(yīng)急管理職權(quán)。〔11〕參見(jiàn)戚建剛、張哲飛：《高校與行政機(jī)關(guān)間應(yīng)急管理職能配置的優(yōu)化》，載《行政法學(xué)研究》2016 年第4 期。

其次，我國(guó)《傳染病防治法》為教育應(yīng)急管理權(quán)提供了原則性指引。該法不但將傳染病的具體防治及監(jiān)督管理職權(quán)賦予縣級(jí)以上衛(wèi)生行政管理部門(mén)，而且規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府的其他部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)行使傳染病的防治與管理行為。另外，該法還規(guī)定，縣級(jí)以上政府在必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級(jí)人民政府決定，可以采取“……停工、停業(yè)、停課……”的緊急措施。顯然，我國(guó)《傳染病防治法》將教育領(lǐng)域的應(yīng)急管理權(quán)力主要賦予了縣級(jí)以上人民政府及教育主管部門(mén)，能夠原則性地指導(dǎo)教育領(lǐng)域的疫情防控，但該規(guī)定依然存在問(wèn)題。其一，雖然地方政府有權(quán)作出停課的決定，但“停課不停學(xué)”的部署法律依據(jù)何在？其二，各學(xué)校復(fù)學(xué)后，繼續(xù)實(shí)施的防控措施具體包括哪些，法律依據(jù)是什么？其三，誰(shuí)來(lái)賦予高校停課、復(fù)學(xué)的權(quán)力？顯然，該法并不能針對(duì)教育領(lǐng)域新冠肺炎疫情的防控提供具體指引。

最后，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的管理權(quán)授予縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)，由其采取必要的應(yīng)急措施。從其具體規(guī)定看，主要針對(duì)的是醫(yī)學(xué)應(yīng)急措施，如醫(yī)療物資運(yùn)送、衛(wèi)生防控等。至于教育活動(dòng)如何進(jìn)行的問(wèn)題，該行政法規(guī)并未涉及?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)出現(xiàn)疫情等公共衛(wèi)生事件，除采取醫(yī)學(xué)應(yīng)急措施外，還要對(duì)教育秩序進(jìn)行有效維護(hù)，必然需要具體的行為規(guī)范。

綜上所述，從突發(fā)事件類(lèi)法律規(guī)范的規(guī)定看，雖然我國(guó)已經(jīng)基本建成以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)的涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四大領(lǐng)域的行政應(yīng)急法制體系，〔12〕參見(jiàn)戚建剛：《應(yīng)急措施的行政法探討》，載《人民檢察》2020 年第9 期。但是，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生在教育領(lǐng)域，教育主管部門(mén)及學(xué)校如何應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，現(xiàn)有的應(yīng)急法律制度并不能發(fā)揮強(qiáng)有力的規(guī)范作用。特別是在控制突發(fā)事件的同時(shí)如何維護(hù)教育教學(xué)秩序，此類(lèi)法律規(guī)范并未明確規(guī)定應(yīng)急管理權(quán)責(zé)。〔13〕參見(jiàn)林鴻潮、彭濤：《論學(xué)校應(yīng)急管理機(jī)制的完善及其法治化》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011 年第4 期。

3.教育政策成為教育應(yīng)急管理權(quán)行使的主要依據(jù)

一方面，教育部制定的《教育系統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》為教育系統(tǒng)應(yīng)急管理權(quán)的行使提供了基本指引，尤其是《教育系統(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生類(lèi)事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定了各級(jí)教育主管部門(mén)及學(xué)校在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)的組織體系、工作職責(zé)、信息報(bào)送、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急措施、善后與處置、應(yīng)急保障等事務(wù)。顯然，該應(yīng)急預(yù)案賦予了教育主管部門(mén)以及學(xué)校應(yīng)急管理權(quán)力，特別是采取一定的應(yīng)急措施及處置措施的權(quán)力。就應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)而言，應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力部門(mén)實(shí)施非常態(tài)管理時(shí)的執(zhí)行方案?！?4〕參見(jiàn)林鴻潮：《論應(yīng)急預(yù)案的性質(zhì)和效力——以國(guó)家和省級(jí)預(yù)案為考察對(duì)象》，載《法學(xué)家》2009 年第2 期。國(guó)家層面立法并未對(duì)教育應(yīng)急管理權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定，因此，教育部的應(yīng)急預(yù)案實(shí)際上便具有創(chuàng)制性。在法律屬性上，教育部的應(yīng)急預(yù)案屬于規(guī)章以下的規(guī)范性文件，但實(shí)踐中，它卻扮演著法律規(guī)范的角色，其所確定的應(yīng)急體制與機(jī)制成為地方各級(jí)教育主管部門(mén)以及各類(lèi)學(xué)校制定應(yīng)急預(yù)案的依據(jù)。

另一方面，國(guó)家教育主管部門(mén)針對(duì)新冠疫情制定的工作方案、發(fā)布的各類(lèi)通知成為教育應(yīng)急管理權(quán)行使的具體依據(jù)?！督逃到y(tǒng)突發(fā)公共衛(wèi)生類(lèi)事件應(yīng)急預(yù)案》針對(duì)突發(fā)的傳染病到底如何行使應(yīng)急管理權(quán)力并未給予具體指引。因此，在面對(duì)新冠疫情對(duì)教育教學(xué)秩序的沖擊時(shí)，教育部頻繁制定各類(lèi)工作方案以及發(fā)布各類(lèi)通知，具體指導(dǎo)地方各級(jí)教育主管部門(mén)及學(xué)校教育應(yīng)急管理權(quán)的行使。比如，為了做好開(kāi)學(xué)復(fù)課的疫情防控工作，教育部專(zhuān)門(mén)制定《中小學(xué)新冠疫情防控技術(shù)方案》，對(duì)人員管控、重點(diǎn)區(qū)域防控、環(huán)境衛(wèi)生要求、出現(xiàn)疑似感染癥狀應(yīng)急處置等具體事務(wù)作出明確規(guī)定。該方案對(duì)學(xué)校教育管理活動(dòng)具有類(lèi)似于法律規(guī)范的強(qiáng)制力，各學(xué)校必須遵照實(shí)施。另外，教育部還根據(jù)疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)不斷出臺(tái)相應(yīng)的政策文件，比如針對(duì)基礎(chǔ)教育發(fā)布《關(guān)于深入做好中小學(xué)“停課不停學(xué)”工作的通知》，針對(duì)高等教育發(fā)布《關(guān)于應(yīng)對(duì)新冠疫情做好普通高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》等。這些紅頭文件對(duì)地方教育主管部門(mén)及學(xué)校具有較強(qiáng)的約束性，需要嚴(yán)格按照通知的要求實(shí)施相關(guān)教育活動(dòng)。

綜上可見(jiàn)，教育領(lǐng)域在依法處置突發(fā)事件時(shí)存在專(zhuān)門(mén)立法、針對(duì)性立法不足的問(wèn)題?！?5〕參見(jiàn)朱敏：《依法應(yīng)對(duì)高校突發(fā)事件的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及對(duì)策思考》，載《思想理論教育》2017 年第5 期。然而，該權(quán)力在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的確在行使，其依據(jù)主要是有關(guān)政策文件。立法的缺位必然給實(shí)踐中的權(quán)力運(yùn)行創(chuàng)造較大的任意空間。

（二）教育應(yīng)急管理權(quán)欠缺法律規(guī)制的弊端

1.權(quán)力主體不確定導(dǎo)致管理缺位

權(quán)力主體法定是公權(quán)力行使的首要前提，應(yīng)急管理權(quán)力的過(guò)度強(qiáng)制性使得其更應(yīng)當(dāng)由立法明確規(guī)定其權(quán)力主體。當(dāng)前，立法缺少對(duì)教育應(yīng)急管理權(quán)的具體規(guī)范導(dǎo)致其權(quán)力主體不確定。部分學(xué)者的研究表明，在沒(méi)有明確法律依據(jù)的情況下，教育應(yīng)急的指揮、信息公布、物質(zhì)保障、應(yīng)急措施等事項(xiàng)在不同事件中差異較大?！?6〕參見(jiàn)彭濤：《學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理法的基本框架》，載《教育科學(xué)》2014 年第12 期。教育應(yīng)急管理權(quán)的行使主體比較混亂，甚至有些管理職能缺乏相應(yīng)主體實(shí)施。例如，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的早期，各學(xué)校普遍采用網(wǎng)上授課，但家庭貧困的學(xué)生缺少相應(yīng)的學(xué)習(xí)設(shè)備。非常時(shí)期對(duì)弱勢(shì)群體的幫助本應(yīng)當(dāng)由法定的主體來(lái)進(jìn)行，但由于缺乏相應(yīng)的規(guī)范，推廣網(wǎng)課之初，部分貧困學(xué)生難以獲得幫助，無(wú)法正常參與網(wǎng)課學(xué)習(xí)?！?7〕參見(jiàn)《上網(wǎng)課，別落下貧困孩子》，http://www.xinhuanet.com/2020-03/06/c_1125670598.htm，2021 年5 月1 日訪問(wèn)。在媒體公開(kāi)報(bào)道后，各地及時(shí)采取應(yīng)急措施為其提供幫助，但做法各異：一些地方由區(qū)縣政府安排專(zhuān)項(xiàng)資金為學(xué)生購(gòu)買(mǎi)；一些地方由教育局牽頭為學(xué)生購(gòu)買(mǎi)；一些地方則由移動(dòng)公司、民間慈善組織等捐贈(zèng)。

2.權(quán)限不明容易導(dǎo)致濫用權(quán)力

依法治教不僅要實(shí)現(xiàn)常態(tài)下教育管理行為的法治化，而且要保證非常時(shí)期教育管理行為的法治化。在沒(méi)有明確的法律規(guī)范界定教育應(yīng)急管理權(quán)限范圍時(shí)，權(quán)力在行使過(guò)程中就缺少衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)力濫用，不作為、亂作為等。最為典型的就是權(quán)力行使過(guò)程中的形式化。根據(jù)要求，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校要制定本校的應(yīng)急預(yù)案，組織實(shí)施應(yīng)急演練，并根據(jù)演練中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)整應(yīng)急預(yù)案。然而，實(shí)踐中，部分學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案復(fù)制教育主管部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案，缺乏針對(duì)性，也很少及時(shí)調(diào)整完善應(yīng)急預(yù)案。在應(yīng)急演練中，一些學(xué)校應(yīng)急演練流于形式，走過(guò)場(chǎng)。〔18〕參見(jiàn)姜朝輝：《學(xué)校應(yīng)急演練要常態(tài)化不要形式化》，載《中國(guó)教育報(bào)》2014 年3 月5 日，第2 版。如某高校官網(wǎng)發(fā)布的新聞稱(chēng)，該校組織了疫情防控應(yīng)急演練，但參與人員僅包括黨委辦公室、黨委安全工作部、后勤服務(wù)中心負(fù)責(zé)同志及疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組的相關(guān)人員，沒(méi)有各院系分管學(xué)生工作的副書(shū)記及輔導(dǎo)員參加，也未邀請(qǐng)疾控部門(mén)人員參與指導(dǎo)，應(yīng)急演練形式主義尤甚。

3.公權(quán)力在限制個(gè)體權(quán)利時(shí)形成過(guò)度侵害

常態(tài)下的教育管理權(quán)有時(shí)會(huì)對(duì)受教育權(quán)等個(gè)體權(quán)利作出一定限制，通常不會(huì)過(guò)度限制。然而，在突發(fā)情況下，教育應(yīng)急管理權(quán)為了維護(hù)公共利益、穩(wěn)定社會(huì)秩序，會(huì)改變甚至是停止正常的教育教學(xué)活動(dòng)，大大增加對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的限制程度。非常態(tài)下的教育管理行為“具有優(yōu)先性、緊急性、擴(kuò)張性、強(qiáng)制性，稍不留神就會(huì)造成權(quán)利的侵犯和法治秩序的僭越”?！?9〕莫于川：《治疫防疫：秉持應(yīng)急法治原則》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年2 月13 日，第3 版。在法律規(guī)范沒(méi)有明確公權(quán)力界限，特別是界定行為禁區(qū)的情況下，更容易出現(xiàn)以公共利益的名義過(guò)度侵犯私人權(quán)利的情況。比較典型的就是一些地方強(qiáng)制性要求中小學(xué)生或其家長(zhǎng)“不接種疫苗不讓返校”。雖然不接種疫苗不利于疫情防控，但不讓學(xué)生返校自然侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)利。接種疫苗不是疫情防控的唯一手段，不接種疫苗對(duì)公共利益產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于禁止學(xué)生入校對(duì)其受教育權(quán)利帶來(lái)的損害。針對(duì)此事，在國(guó)務(wù)院召開(kāi)的聯(lián)防聯(lián)控新聞發(fā)布會(huì)上，教育部發(fā)言人明確表態(tài)，把是否接種疫苗特別是家長(zhǎng)和共同居住的人是否接種疫苗作為能不能進(jìn)校門(mén)的標(biāo)準(zhǔn)，既沒(méi)有這方面的要求，也是不合適的。

4.教育應(yīng)急管理權(quán)缺少監(jiān)督制約

實(shí)踐中教育應(yīng)急管理以相關(guān)教育政策為主要依據(jù)，教育政策在監(jiān)督制約公權(quán)力方面存在不足。教育政策主要規(guī)定應(yīng)當(dāng)怎樣做，卻沒(méi)有明確界定不應(yīng)該做的具體情形有哪些，也沒(méi)有明確規(guī)定不按政策做的人應(yīng)承擔(dān)的后果。實(shí)踐中，一旦相關(guān)主體不按照政策規(guī)定，怠于履職或者履職有瑕疵，主要是以黨內(nèi)處分的方式處理，處理的依據(jù)主要是《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等。如某小學(xué)三名校領(lǐng)導(dǎo)因疫情防控不力受到區(qū)紀(jì)委的黨內(nèi)警告處分；某區(qū)教育局因疫情防控不力受到區(qū)紀(jì)委通報(bào)批評(píng)；某大學(xué)副校長(zhǎng)因主抓疫情防控不力受到省紀(jì)委的黨內(nèi)警告、政務(wù)記過(guò)處分。黨內(nèi)處分的對(duì)象限于黨員，黨內(nèi)法規(guī)僅適用于違反黨紀(jì)的行為，國(guó)家公職人員的履職行為應(yīng)當(dāng)由國(guó)家層面的法律制度來(lái)制裁。教育政策不具有規(guī)范性文件的制裁性，并不能追究其法律責(zé)任。

正是基于各方面因素的考慮，在應(yīng)對(duì)新冠疫情的過(guò)程中，黨中央不斷強(qiáng)調(diào)，要用法治方式開(kāi)展應(yīng)急工作，依法防控疫情是我國(guó)提高治理能力的重要體現(xiàn)。因此，任何公共應(yīng)急管理活動(dòng)都必然需要獲得法律上的支撐和保障，〔20〕參見(jiàn)馬懷德等：《完善學(xué)校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2017 版，第31 頁(yè)。必須具備合法的權(quán)力來(lái)源以及必要的規(guī)范和約束。〔21〕參見(jiàn)江必新：《緊急狀態(tài)與行政法治》，載《法學(xué)研究》2004 年第3 期。面對(duì)沒(méi)有具體法律依據(jù)而實(shí)際運(yùn)行的教育應(yīng)急管理權(quán)力，迫切需要國(guó)家立法予以規(guī)范，建構(gòu)教育應(yīng)急管理權(quán)的法制體系。

三、我國(guó)教育應(yīng)急管理權(quán)法律規(guī)制的體系建構(gòu)

法治社會(huì)中不應(yīng)存在無(wú)限制的權(quán)力，不受任何法律約束的自由裁量權(quán)必然導(dǎo)致濫用?！?2〕參見(jiàn)姜明安：《突發(fā)事態(tài)下行政權(quán)力的規(guī)范》，載《法制日?qǐng)?bào)》2003 年5 月15 日，第8 版。通過(guò)立法來(lái)規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)運(yùn)行是依法治教、建設(shè)法治國(guó)家的必然要求。結(jié)合教育應(yīng)急管理權(quán)的屬性與特征，立法需要建構(gòu)教育應(yīng)急管理權(quán)的制度體系。

（一）教育應(yīng)急管理主體職責(zé)權(quán)限的規(guī)范化

突發(fā)事件有其發(fā)生演進(jìn)過(guò)程，在不同階段，政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校應(yīng)當(dāng)各司其職。不同主體采取的最重要的策略和方法只有上升為法律，借助法的權(quán)威及其背后的國(guó)家強(qiáng)制力，才能確保其在最短時(shí)間內(nèi)被有效實(shí)施?！?3〕參見(jiàn)林鴻潮：《論學(xué)校安全立法及其制度框架》，載《教育研究》2011 年第8 期?？傮w而言，立法規(guī)范應(yīng)遵循如下“三銜接”與“一差異”的原則，科學(xué)界定不同權(quán)力主體的職責(zé)權(quán)限。

1.政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校之間職責(zé)權(quán)限的銜接

在突發(fā)事件的發(fā)生演進(jìn)過(guò)程中，各主體的角色定位基本不變：政府“領(lǐng)航”、教育主管部門(mén)“掌舵”、學(xué)校“劃槳”，進(jìn)而形成不同權(quán)力主體間的相互銜接。

政府“領(lǐng)航”，其職責(zé)權(quán)限重在統(tǒng)領(lǐng)與主導(dǎo)。立法應(yīng)賦予政府制定教育應(yīng)急規(guī)范性文件、教育應(yīng)急政策文件的職權(quán)；建立教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲(chǔ)存、分析、傳輸相關(guān)信息的職權(quán)；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督教育主管部門(mén)的職權(quán)；根據(jù)突發(fā)事件態(tài)勢(shì)作出相關(guān)決定、發(fā)布相關(guān)通知的職權(quán)；為應(yīng)急事務(wù)提供資金、物質(zhì)保障的職權(quán)等。

教育主管部門(mén)“掌舵”，其職責(zé)權(quán)限重在組織與管理。立法應(yīng)賦予教育主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域教育系統(tǒng)突發(fā)事件的預(yù)防與處置的職權(quán)；制定應(yīng)急預(yù)案、組織學(xué)校開(kāi)展應(yīng)急演練的職權(quán)；監(jiān)督檢查學(xué)校應(yīng)急工作的職權(quán)；監(jiān)督學(xué)校教育質(zhì)量的職權(quán)；發(fā)布預(yù)警信息及啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的職權(quán)；根據(jù)政府的決議發(fā)布相關(guān)通知的職權(quán)；開(kāi)展調(diào)查處理的職權(quán)；提供救助與幫扶的職權(quán)等。

學(xué)?！皠潣保渎氊?zé)權(quán)限重在實(shí)施具體的應(yīng)急措施。立法應(yīng)賦予學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)校內(nèi)突發(fā)事件的預(yù)防與處置的職權(quán)；建立、健全校內(nèi)安全管理制度的職權(quán)；開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)教育的職權(quán)；制定校內(nèi)應(yīng)急預(yù)案、開(kāi)展校內(nèi)應(yīng)急演練的職權(quán)；進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與信息采集的職權(quán)；啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施的職權(quán)；采取必要措施控制危險(xiǎn)源、封鎖危險(xiǎn)場(chǎng)所的職權(quán)；組織開(kāi)展救助、維護(hù)校內(nèi)秩序的職權(quán)；采取措施保障教育秩序的職權(quán)等。

2.政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校在突發(fā)事件不同階段職責(zé)權(quán)限的銜接

突發(fā)事件的發(fā)生演進(jìn)通常包括預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)秩序等四個(gè)階段。四個(gè)階段聯(lián)系密切，各權(quán)力主體在突發(fā)事件不同階段的職權(quán)也要保持高度銜接，避免因權(quán)力銜接不暢導(dǎo)致應(yīng)急管理行為中斷，影響應(yīng)急管理效果。特別是監(jiān)測(cè)預(yù)警與處置救援及恢復(fù)階段的關(guān)聯(lián)十分緊密，后一階段權(quán)力行使是否順暢有賴(lài)于前一階段權(quán)力運(yùn)行的效果如何。比如，教育主管部門(mén)在監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段是否發(fā)布預(yù)警、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，則會(huì)影響到其在應(yīng)急處置與救援階段能否及時(shí)作出封鎖、限制使用相關(guān)場(chǎng)所的決定、能否及時(shí)提供物質(zhì)保障。因此，在賦予教育主管部門(mén)職權(quán)時(shí)，監(jiān)測(cè)預(yù)警階段必須賦予其啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的職權(quán)，在處置救援階段則要與此銜接，賦予其封鎖、限制校內(nèi)公共場(chǎng)所的決定權(quán)。同樣，學(xué)校在監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段能否及時(shí)做好應(yīng)急準(zhǔn)備，是否采取了必要的預(yù)防措施，是否做好健康檢查、缺課登記追蹤，也會(huì)影響到應(yīng)急處置與救援階段能否快速開(kāi)展人員救助及人員隔離。人員的救助與隔離是否高效，則會(huì)影響到學(xué)校能否盡快恢復(fù)正常的教育教學(xué)秩序。因此，在賦予學(xué)校應(yīng)急管理職權(quán)時(shí)，監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段應(yīng)當(dāng)賦予其啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施的職權(quán)；處置與救援階段的職權(quán)要與此銜接，賦予其組織開(kāi)展救助、維護(hù)校內(nèi)秩序的職權(quán)；在恢復(fù)階段則要賦予學(xué)校采取措施保障教育秩序的職權(quán)，從而保證學(xué)校的應(yīng)急管理職權(quán)有序銜接。

3.政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校與公安、衛(wèi)生等部門(mén)的職權(quán)銜接

一些突發(fā)事件雖然發(fā)生在校內(nèi)，但需要其他職能部門(mén)進(jìn)行處置，如校內(nèi)騷亂需要由公安部門(mén)處置，校內(nèi)疫情需要由衛(wèi)生部門(mén)處置。因此，政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校的職能還需要與其他部門(mén)職權(quán)相互銜接。譬如，政府在建立教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲(chǔ)存、傳輸有關(guān)信息時(shí)，需要保持與衛(wèi)生部門(mén)、公安部門(mén)的信息互聯(lián)互通。教育主管部門(mén)在應(yīng)急處置過(guò)程中要協(xié)助衛(wèi)生部門(mén)等機(jī)構(gòu)開(kāi)展調(diào)查處理。學(xué)校在開(kāi)展應(yīng)急演練時(shí)，應(yīng)當(dāng)有衛(wèi)生、公安等專(zhuān)業(yè)部門(mén)參與指導(dǎo)，特別是在應(yīng)急處置與救援過(guò)程中，要與專(zhuān)業(yè)處置部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)?！?4〕參見(jiàn)張紅、劉超：《我國(guó)高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制研究——以部分“雙一流”高校應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情做法為例》，載《中國(guó)應(yīng)急管理科學(xué)》2020 年第6 期。因此，立法應(yīng)明確規(guī)定，政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校要與其他政府部門(mén)開(kāi)展合作、及時(shí)協(xié)助、配合其他部門(mén)的應(yīng)急工作。

4.不同層級(jí)政府、教育主管部門(mén)、學(xué)校的職責(zé)權(quán)限的差異

一方面，不同層級(jí)政府、不同層級(jí)教育主管部門(mén)之間的權(quán)限應(yīng)有差異。政府在教育應(yīng)急管理中處于統(tǒng)領(lǐng)作用，但不同層級(jí)政府統(tǒng)領(lǐng)的權(quán)限配置也有差別。中央政府的職權(quán)重在匯集全國(guó)性信息；制定宏觀性、全局性政策與制度規(guī)范；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)性教育應(yīng)急處置與救援工作與恢復(fù)工作。地方政府的職權(quán)重在因地制宜制定地方性政策與制度規(guī)范；建立本地方教育系統(tǒng)突發(fā)事件信息系統(tǒng)；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督本區(qū)域的教育應(yīng)急處置工作與恢復(fù)工作。不同層級(jí)的教育主管部門(mén)的權(quán)限配置也應(yīng)有差異。中央層級(jí)的教育主管部門(mén)的職權(quán)相對(duì)宏觀，重在及時(shí)出臺(tái)全國(guó)性教育應(yīng)急政策、方案；作出全國(guó)性教育應(yīng)急決定；發(fā)布全國(guó)性教育預(yù)警信息；提供全國(guó)性應(yīng)急物資保障。地方的教育主管部門(mén)的職權(quán)相對(duì)具體，特別是縣級(jí)教育主管部門(mén)的職權(quán)更為具體?？h級(jí)教育主管部門(mén)的職權(quán)重在對(duì)轄區(qū)學(xué)校的安全措施及應(yīng)急舉措的檢查與監(jiān)督；啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案指導(dǎo)學(xué)校應(yīng)急工作；作出有針對(duì)性的應(yīng)急決定；開(kāi)展應(yīng)急調(diào)查及作出處理；為本轄區(qū)學(xué)校提供物質(zhì)、資金保證；監(jiān)督本轄區(qū)學(xué)校教育教學(xué)秩序等。

另一方面，高校與中小學(xué)校之間的權(quán)限應(yīng)有差異。高校與中小學(xué)都是教育應(yīng)急措施的具體實(shí)施者，但相對(duì)于中小學(xué)而言，高校具有較大的管理自主權(quán)。因此，在教育應(yīng)急管理權(quán)的配置上，高校的職權(quán)應(yīng)當(dāng)更為寬泛。對(duì)于中小學(xué)來(lái)說(shuō)，其應(yīng)急管理的職權(quán)重在制定本校的應(yīng)急預(yù)案及安全管理制度；組織好校內(nèi)預(yù)防工作；有效開(kāi)展校內(nèi)應(yīng)急處置與救援；維護(hù)校內(nèi)教育教學(xué)秩序等。高校還應(yīng)享有較大的停學(xué)、復(fù)學(xué)的決定權(quán)，關(guān)于教學(xué)、考試等教育教學(xué)秩序的自主決定權(quán)，校內(nèi)突發(fā)事件的調(diào)查處理權(quán)；相關(guān)專(zhuān)業(yè)院校還應(yīng)具有培養(yǎng)應(yīng)急人才、研發(fā)應(yīng)急設(shè)備、開(kāi)展社會(huì)應(yīng)急救助的職權(quán)。

（二）權(quán)力運(yùn)行最低限度程序的規(guī)范化

在突發(fā)事件下，應(yīng)急管理行為的時(shí)效性優(yōu)先于程序正當(dāng)性。應(yīng)急管理權(quán)需要有較大的自由裁量空間來(lái)靈活應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。德國(guó)《行政程序法》就規(guī)定，在急迫的情況下，免除聽(tīng)證等程序環(huán)節(jié)?！?5〕參見(jiàn)應(yīng)松年：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999 年版，第180 頁(yè)。然而，應(yīng)急管理權(quán)具有強(qiáng)制性，不受任何程序控制的公權(quán)力容易被濫用，從而過(guò)度侵及個(gè)體權(quán)利。因此，立法在規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)力時(shí)，雖然不能進(jìn)行過(guò)多的程序性規(guī)定，但仍要對(duì)該權(quán)力進(jìn)行最低限度的程序要求。

其一，時(shí)間限度的要求。突發(fā)事件追求時(shí)效，必然要求各相關(guān)主體快速實(shí)施相關(guān)舉措，因此，時(shí)間限制是必備要件。比如，監(jiān)測(cè)與預(yù)警階段的預(yù)警信息發(fā)布、啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案、采取預(yù)防措施必須有一個(gè)時(shí)間界限。在應(yīng)急處置與救援階段，發(fā)布封鎖等通知、提供救助、人員隔離等行為也需要有時(shí)間限度。其二，信息公開(kāi)的要求。信息公開(kāi)要求在應(yīng)急狀態(tài)下依然適用?！?6〕參見(jiàn)戚建剛：《中國(guó)行政應(yīng)急法學(xué)》，清華大學(xué)出版社2020 版，第134 頁(yè)。突發(fā)事件影響較大，應(yīng)急管理的行為對(duì)個(gè)體權(quán)利限制較多，因此，應(yīng)急管理的相關(guān)信息要及時(shí)、準(zhǔn)確公開(kāi)，保障相對(duì)人的知情權(quán)。如各級(jí)政府、教育主管部門(mén)制定的法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布的緊急決定和命令要及時(shí)公開(kāi)；教育主管部門(mén)、學(xué)校采取的各類(lèi)具體應(yīng)急措施、作出的相關(guān)決定（特別是影響師生利益的措施與決定）應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)。其三，保障師生的有限參與。教育應(yīng)急管理權(quán)主要集中于政府、教育主管部門(mén)和學(xué)校，但在權(quán)力行使過(guò)程中，要保障利益受影響的師生于一定程度上參與其中。如在應(yīng)急演練中，應(yīng)當(dāng)組織部分師生參與，使其對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程有基本認(rèn)知；在日常教學(xué)中，要安排應(yīng)急教育，使學(xué)生掌握一定的應(yīng)急本領(lǐng)；在應(yīng)急處置過(guò)程中，要通過(guò)一定的途徑讓學(xué)生參與教學(xué)活動(dòng)，降低突發(fā)事件對(duì)其受教育權(quán)的影響等。

因此，立法在規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從程序正當(dāng)?shù)慕嵌葘?duì)權(quán)力主體的有關(guān)行為在時(shí)間限度、信息公開(kāi)、保障師生有限參與等程序事項(xiàng)上進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，通過(guò)基本的程序正義保障實(shí)體權(quán)力的公正執(zhí)行。

（三）基本權(quán)利的法律保護(hù)

教育應(yīng)急管理權(quán)的行使往往會(huì)改變常態(tài)下的教育秩序，甚至?xí)兄菇逃顒?dòng)，自然會(huì)影響甚至是限制相對(duì)人的權(quán)利，尤其是學(xué)生的受教育權(quán)利。在新冠疫情的沖擊下，全球超過(guò)91%的學(xué)生無(wú)法正常接受教育。〔27〕Stefania Giannini,Education and COVID-19,UNESCO Bangkok news（17 Apr 2020）,https://bangkok.unesco.org/content/education-andcovid-19.權(quán)利克減是應(yīng)對(duì)突發(fā)情況的一般國(guó)際準(zhǔn)則，但克減不是無(wú)邊界的。對(duì)權(quán)利的限制必須是合憲、正當(dāng)?shù)?，同時(shí)國(guó)家還要最大程度地保障最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，并遵循危機(jī)中人權(quán)保障的基本原則。〔28〕參見(jiàn)滕宏慶：《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的公民權(quán)利保障研究》，載《求索》2010 年第10 期。教育應(yīng)急管理權(quán)限制最大的是學(xué)生的受教育基本權(quán)利，立法應(yīng)確認(rèn)法律保留原則、比例原則、不侵及權(quán)利本質(zhì)原則、權(quán)利救濟(jì)原則，實(shí)現(xiàn)相對(duì)人權(quán)利的法律保護(hù)。

1.法律保留教育應(yīng)急管理權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制

基本權(quán)利的限制是國(guó)家公權(quán)力依法對(duì)基本權(quán)利的減損?！?9〕參見(jiàn)上官丕亮：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制》，載《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020 年第3 期。在非常態(tài)情況下，為了公共利益可以限制公民受教育等基本權(quán)利，如改變常規(guī)的教學(xué)模式、停課、停學(xué)。然而，教育應(yīng)急管理權(quán)對(duì)受教育權(quán)的限制要遵循法律保留原則，要有法律上的依據(jù)。俄羅斯憲法、韓國(guó)憲法都規(guī)定，公民的權(quán)利和自由在為了國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公共福利所需時(shí)，可以由法律限制。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家需要限制受教育等基本權(quán)利時(shí)，由最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)制定法律來(lái)規(guī)定。我國(guó)憲法對(duì)基本權(quán)利的限制總體上也遵循了法律保留原則。雖然憲法中受教育權(quán)的“規(guī)范用語(yǔ)上不能反映法律保留原則，但其內(nèi)涵則包含了除 ‘法律外不能限制’的意義”?！?0〕張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，法律出版社2017 年版，第130 頁(yè)。有學(xué)者結(jié)合緊急狀態(tài)入憲，認(rèn)為我國(guó)在緊急狀態(tài)立法時(shí)，關(guān)于限制公民基本權(quán)利的立法，只能由立法機(jī)關(guān)制定或改變?！?1〕參見(jiàn)于安：《行政機(jī)關(guān)緊急權(quán)力和緊急措施的立法設(shè)計(jì)》，載《中國(guó)司法》2004 年第7 期。還有學(xué)者從基本權(quán)利的價(jià)值位階角度著眼，認(rèn)為“不能部分基本權(quán)利由法律來(lái)限制，部分基本權(quán)利由低層級(jí)的規(guī)范性文件來(lái)限制”?！?2〕李雅萍：《德國(guó)法上關(guān)于基本權(quán)之限制》，載《憲政時(shí)代》1996 年第1 期。因此，教育應(yīng)急管理權(quán)若對(duì)基本權(quán)利進(jìn)行限制，須有法律依據(jù)，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)在相關(guān)法律中進(jìn)行限制性規(guī)定。從依法治教的角度分析，教育應(yīng)急管理權(quán)依照法律限制基本權(quán)利也吻合了依法規(guī)范教育應(yīng)急管理權(quán)的現(xiàn)實(shí)需求。

2.立法確認(rèn)比例原則約束教育應(yīng)急管理權(quán)

教育應(yīng)急管理權(quán)在依法行使的前提下仍有較大的自由裁量空間，而公權(quán)力具有膨脹性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)，因此，有必要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)判斷其行為的正當(dāng)性、合法性。該判斷標(biāo)準(zhǔn)旨在約束執(zhí)法權(quán)力在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，不得以創(chuàng)造、濫用各種所謂的應(yīng)急措施，限制、剝奪公民的正當(dāng)權(quán)利。〔33〕參見(jiàn)莫紀(jì)宏：《應(yīng)對(duì)危機(jī)亦需保障民權(quán)》，載《民主與法制》2006 年第8 期。美國(guó)學(xué)者阿克曼認(rèn)為，在緊急情況下，一定會(huì)導(dǎo)致采取應(yīng)急措施而限制公民基本權(quán)利，但必須劃定一條反對(duì)永久限制公民人權(quán)的底線?！?4〕Bruce Ackerman.The Emergency Constitution,Mar2004,Vol.113 Issue 5,p.1029-1092.64.教育應(yīng)急管理權(quán)在限制受教育權(quán)等基本權(quán)利時(shí)，要把控限制的幅度、力度，避免過(guò)度侵及權(quán)利，而判斷是否過(guò)度的重要標(biāo)準(zhǔn)就是比例原則。首先，比例原則要求教育應(yīng)急管理權(quán)限制基本權(quán)利的目的具有公益性，是為了維持公共秩序、社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家利益等。其次，比例原則要求教育應(yīng)急管理權(quán)在行使中所采取的手段措施必須是為了公益目的所必需的，手段的強(qiáng)制程度應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害程度和范圍相適應(yīng)。再次，如果有多種措施可以選擇，多種措施都能維護(hù)公益目的時(shí)，教育應(yīng)急管理權(quán)應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)權(quán)利侵害最小的措施。最后，教育應(yīng)急管理權(quán)所保護(hù)的公益一定要大于該權(quán)力限制基本權(quán)利所帶來(lái)的損失。一旦保護(hù)的公益價(jià)值小于受損害的基本權(quán)利，教育應(yīng)急管理權(quán)的措施就不適當(dāng)，如“不接種疫苗不讓返?！钡臎Q定，因違背比例原則而被叫停。相反，“停課不停學(xué)”的決定則吻合了比例原則的要求，是踐行該原則的典范。

比例原則能有效衡量自由裁量權(quán)的行使是否過(guò)度，對(duì)受到限制的權(quán)利給予了較好的保護(hù)。我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確規(guī)定了此原則。可見(jiàn)，在規(guī)制教育應(yīng)急管理權(quán)的法律制度規(guī)范中，也有必要確認(rèn)比例原則，控制公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的過(guò)度減損。

3.立法界定教育應(yīng)急管理權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制不得侵及權(quán)利本質(zhì)

基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容是基本權(quán)利所具有的最起碼、最根本的內(nèi)容，該內(nèi)容一旦被限制或克減，權(quán)利也就不存在了。〔35〕參見(jiàn)張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》，法律出版社2017 年版，第141 頁(yè)。在特殊情況下，國(guó)家允許公權(quán)力為了公益而限制基本權(quán)利，但也要求這種限制不得剝奪基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容?！?6〕參見(jiàn)陳慈陽(yáng)：《基本權(quán)利核心理論之實(shí)證化及其難題》，翰蘆圖書(shū)出版有限公司2007 年版，第110 頁(yè)。不侵及權(quán)利本質(zhì)內(nèi)容同樣適用于教育應(yīng)急管理權(quán)對(duì)基本權(quán)利的限制，特別是不得因限制導(dǎo)致受教育權(quán)形同虛設(shè)。受教育權(quán)的內(nèi)容包括學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)和學(xué)習(xí)成功權(quán)，且三者之間有著時(shí)間順序。始于機(jī)會(huì)權(quán)的存在，終于成功權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！?7〕參見(jiàn)龔向和：《受教育權(quán)論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2003 年版，第37-59 頁(yè)。受教育權(quán)最起碼、最根本的內(nèi)容就是學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)權(quán)。該內(nèi)容是接受任何等級(jí)教育的起點(diǎn)、資格或者身份。沒(méi)有這個(gè)起點(diǎn)，就沒(méi)有資格利用教育條件，也不可能獲得學(xué)習(xí)成功。因此，因突發(fā)事件限制受教育權(quán)時(shí)，必須保障受教育機(jī)會(huì)權(quán)，即學(xué)生的入學(xué)與升學(xué)機(jī)會(huì)、獲得學(xué)籍的機(jī)會(huì)、受教育選擇的機(jī)會(huì)。比如，在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)，教育應(yīng)急管理權(quán)采取的措施可以限制受教育者對(duì)現(xiàn)有教育條件的利用，也可以取消大學(xué)英語(yǔ)四六級(jí)考試等部分國(guó)家級(jí)考試，但教育應(yīng)急措施必須從根本上保障受教育的機(jī)會(huì)，確保中小學(xué)入學(xué)、中考、高考等入學(xué)與升學(xué)的機(jī)會(huì)不被剝奪。在非典疫情時(shí)，部分地方出臺(tái)政策規(guī)定，未解除隔離的非典確診病人和疑似病人不得參加高考?！?8〕參見(jiàn)《時(shí)評(píng)：應(yīng)對(duì)不能參加高考的非典考生做出補(bǔ)償》，http://news.sohu.com/87/15/news209371587.shtml，2021 年5 月1 日訪問(wèn)。該政策因剝奪學(xué)生升學(xué)機(jī)會(huì)而廣受詬病。

因此，為了防止應(yīng)急管理實(shí)踐中教育應(yīng)急管理權(quán)的不當(dāng)行使侵及權(quán)利本質(zhì)，有必要在教育應(yīng)急法律制度規(guī)范中對(duì)應(yīng)急管理權(quán)做出最低程度的限制，即明確規(guī)定：在應(yīng)急處置與救援過(guò)程中，要采取必要措施保障教育秩序；在突發(fā)情況得到控制或消除后，盡快恢復(fù)教育教學(xué)秩序。

4.立法為受限制的基本權(quán)利提供救濟(jì)

限制與補(bǔ)救是有機(jī)整體，限制的同時(shí)必須考慮如何補(bǔ)救，這也是憲法上基本權(quán)利必有的規(guī)范結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，限制的手段是否合法則會(huì)影響補(bǔ)救的途徑。如果公權(quán)力在緊急情況下根據(jù)法律規(guī)范限制了公民基本權(quán)利，則應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。如果采用不合法、不符合比例原則的限制措施，則應(yīng)給予賠償。因此，當(dāng)受教育者因停學(xué)無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的課堂教學(xué)獲得知識(shí)時(shí)，相關(guān)權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)采取其他可行性方案彌補(bǔ)受損的受教育權(quán)，比如提供在線課堂、視頻直播、延期放假等。當(dāng)教育應(yīng)急權(quán)過(guò)度限制或者不法侵害到學(xué)生的受教育權(quán)時(shí)，權(quán)力主體則要通過(guò)賠償?shù)姆绞浇o予補(bǔ)救。例如，當(dāng)教育主管部門(mén)因考生為傳染病確診病人而取消其參加中考、高考的資格時(shí)，權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)允許其以應(yīng)屆生的資格參加下一次考試，并對(duì)考生由此產(chǎn)生的教育費(fèi)用給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》針對(duì)受到限制的權(quán)利明確規(guī)定了補(bǔ)償、救助等救濟(jì)途徑。顯然，為了保障受到限制的受教育基本權(quán)利得到有力救濟(jì)，教育應(yīng)急法律制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定相應(yīng)救濟(jì)途徑：利用現(xiàn)代教育技術(shù)手段開(kāi)展教學(xué)、延長(zhǎng)學(xué)期教學(xué)時(shí)間、延緩考試等。

（四）監(jiān)督制約教育應(yīng)急管理權(quán)的規(guī)范化

教育應(yīng)急管理權(quán)是公權(quán)力主體行使的特殊權(quán)力，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。

1.教育應(yīng)急法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確列舉權(quán)力違法與濫用的情形

制度規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)公權(quán)力的違法及濫用的一般情形進(jìn)行明確界定，為該權(quán)力的實(shí)施提供基本指引，督促權(quán)力主體正當(dāng)履職。對(duì)于政府及教育主管部門(mén)，其違法及濫用的情形通常包括：領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、檢查教育應(yīng)急管理工作失職；信息公開(kāi)與應(yīng)急決定不及時(shí)、不準(zhǔn)確；截留、挪用、私分應(yīng)急物資、資金；不服從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮；處置與救援不及時(shí)等。學(xué)校的違法及濫用情形主要包括：未及時(shí)、有效采取預(yù)防措施；信息上報(bào)不及時(shí)、不準(zhǔn)確；處置與救援措施不及時(shí)；截留、挪用、私分應(yīng)急物資、資金；教育教學(xué)秩序混亂、復(fù)學(xué)復(fù)課不及時(shí)等。同時(shí)，立法的界定應(yīng)有限度，過(guò)度的責(zé)任追究則可能導(dǎo)致公權(quán)力主體首先考慮如何推卸或規(guī)避法律責(zé)任，〔39〕參見(jiàn)韓春暉：《行政決策終身責(zé)任追究制的法律難題及其解決》，載《中國(guó)法學(xué)》2015 年第6 期。而將應(yīng)急管理的宗旨置于其后。因此，對(duì)于責(zé)任的追究應(yīng)當(dāng)以違法及濫用應(yīng)急管理職權(quán)所導(dǎo)致的后果嚴(yán)重為要件。

2.教育應(yīng)急法律規(guī)范應(yīng)明確監(jiān)督的主體

一是立法應(yīng)確認(rèn)教育系統(tǒng)內(nèi)部上對(duì)下的問(wèn)責(zé)監(jiān)督。法律制度規(guī)范應(yīng)授權(quán)政府對(duì)教育主管部門(mén)實(shí)施應(yīng)急管理行為的監(jiān)督，以及教育主管部門(mén)對(duì)學(xué)校實(shí)施應(yīng)急管理行為的監(jiān)督。有權(quán)主體在教育系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督相關(guān)主體履行應(yīng)急管理職權(quán)是否存在違法及濫用的情形，并依法作出相應(yīng)的行政處分。二是立法應(yīng)確認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)教育應(yīng)急管理行為的監(jiān)督。公職人員在教育應(yīng)急管理過(guò)程中出現(xiàn)的違法及犯罪行為，屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限。教育應(yīng)急法律制度應(yīng)當(dāng)與我國(guó)《監(jiān)察法》有效銜接，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督教育應(yīng)急管理行為中的法律地位。三是立法應(yīng)確認(rèn)司法機(jī)關(guān)對(duì)教育應(yīng)急管理行為的有限監(jiān)督。公民的應(yīng)急訴權(quán)在現(xiàn)有的法律制度中尚未得到明確規(guī)定，〔40〕參見(jiàn)高軒：《行政應(yīng)急權(quán)對(duì)當(dāng)事人行政訴權(quán)的威脅及其司法規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2016 年第2 期。但越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，那些帶有普遍約束性的應(yīng)急規(guī)范文件不具有可訴性，而那些具體的應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)具有可訴性?！?1〕參見(jiàn)戚建剛：《行政應(yīng)急措施的行政法探討》，載《人民檢察》2020 年第9 期。教育應(yīng)急法律制度應(yīng)當(dāng)賦予權(quán)利主體通過(guò)司法救濟(jì)權(quán)利的途徑。當(dāng)然，司法的監(jiān)督范圍不宜過(guò)寬，主要針對(duì)的是教育應(yīng)急管理權(quán)違法行使與受教育權(quán)受到過(guò)度侵害的情形。司法機(jī)關(guān)通過(guò)審查應(yīng)急管理行為是否違背比例原則、侵及權(quán)利本質(zhì)，來(lái)判斷該行為是否違法或被濫用。四是確保國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同功能。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色法治體系的重要組成部分。在教育應(yīng)急管理監(jiān)督的實(shí)踐中，黨的監(jiān)督也在持續(xù)發(fā)揮作用。因此，教育應(yīng)急法律制度規(guī)范應(yīng)與黨內(nèi)法規(guī)保持統(tǒng)一性、銜接性。

四、結(jié)語(yǔ)

突發(fā)事件對(duì)常態(tài)教育秩序的沖擊使得教育應(yīng)急管理權(quán)必須存在。在建設(shè)法治國(guó)家的背景下，任何公權(quán)力的運(yùn)行都應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)。教育應(yīng)急管理權(quán)主體及其權(quán)力內(nèi)容的特殊性決定了我國(guó)教育法律制度有必要增加相關(guān)規(guī)定，建構(gòu)內(nèi)容科學(xué)、體系完備的教育應(yīng)急法制體系是教育應(yīng)急管理法治化的前提。鑒于教育系統(tǒng)的突發(fā)事件有衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事件、安全事故等不同類(lèi)型，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定專(zhuān)門(mén)的《校園安全法》，通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法確定教育應(yīng)急管理不同權(quán)力主體的權(quán)限范圍，不同類(lèi)型應(yīng)急管理的應(yīng)急措施，不同等級(jí)突發(fā)事件的應(yīng)急措施、權(quán)力運(yùn)行程序、法律責(zé)任等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，由法規(guī)、規(guī)章作出進(jìn)一步的規(guī)定，再根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，由教育部門(mén)的不同類(lèi)型應(yīng)急預(yù)案制定更具操作性的規(guī)范。