● 安徽省宿松縣人民檢察院課題組/文

行政非訴執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)初衷是以司法權(quán)制約行政權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。實(shí)踐中，人民法院在行政非訴執(zhí)行工作中，因?yàn)橹骺陀^原因，存在一定程度的不作為和執(zhí)行亂問(wèn)題。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，通過(guò)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作，加強(qiáng)對(duì)行政行為及執(zhí)行活動(dòng)從實(shí)體上和程序上的監(jiān)督，能夠很好地彌補(bǔ)相關(guān)制度在實(shí)踐運(yùn)行中存在的不足，有利于保障國(guó)家法律得到正確統(tǒng)一實(shí)施，對(duì)促進(jìn)國(guó)家社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作現(xiàn)狀及實(shí)踐分析

從辦案規(guī)模上，行政檢察工作一直是各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作中的弱項(xiàng)。近年來(lái)，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督成為做實(shí)行政檢察新的增長(zhǎng)點(diǎn)。“行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的法律監(jiān)督職責(zé)，目前已成為做實(shí)行政檢察主要的增長(zhǎng)點(diǎn)與突破口，也受到行政檢察理論研究的關(guān)注。”［1］張相軍：《2021年行政檢察研究綜述》，《人民檢察》2022年第4期。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作還處于探索階段，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也面臨著多方面的挑戰(zhàn)。 本文以A省A市S縣檢察院近年來(lái)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)察工作為實(shí)證素材，對(duì)該項(xiàng)工作存在的困難及原因進(jìn)行分析，并提出應(yīng)對(duì)之策。

（一）線索獲取較難

檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件來(lái)源較為單一，一般是通過(guò)查閱卷宗的方式尋找案件線索后依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，群眾舉報(bào)提供監(jiān)督線索少?！白鳛樾姓窃V執(zhí)行對(duì)象的行政相對(duì)人一般不會(huì)向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)一般也不會(huì)向檢察機(jī)關(guān)‘自我舉報(bào)’，導(dǎo)致該類案件的線索獲取難?！保?］同前注［1］。

2015年至2021年期間，S縣檢察院共辦理非訴行政執(zhí)行檢察案件154件。從案件來(lái)源看，該154件案件均為依職權(quán)受理。從辦案數(shù)量來(lái)看，走勢(shì)呈倒三角狀，2017年出現(xiàn)峰值。分析其原因，很大程度上是當(dāng)時(shí)出于摸排公益訴訟案件線索的目的，S縣檢察院向法院調(diào)取了大量的行政非訴執(zhí)行案件卷宗進(jìn)行審查后依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。而2021年相關(guān)案件出現(xiàn)了明顯減少的原因，則是因?yàn)榻?jīng)過(guò)幾年的集中審查，能夠調(diào)取的案件卷宗大幅減少。同時(shí)，該院行政與公益訴訟檢察部2021年需要兼顧行政檢察和公益訴訟檢察業(yè)務(wù)，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作未能得到充分兼顧。

（二）監(jiān)督難度較大

行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量大，政策性強(qiáng)。比如，S縣檢察院辦理的某些行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，作為非訴執(zhí)行對(duì)象的違法建筑物，涉及村集體用房、當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織決策等因素，系當(dāng)?shù)貧v史遺留問(wèn)題，實(shí)際情況十分復(fù)雜，涉及民生問(wèn)題。若簡(jiǎn)單地就案辦案，一刀切強(qiáng)行監(jiān)督，易誘發(fā)群體性矛盾。另外，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督擔(dān)負(fù)“一手托兩家”的獨(dú)特作用，既要對(duì)法院開(kāi)展監(jiān)督，又要督促行政機(jī)關(guān)甚至地方政府，需要較高的政治智慧、法律智慧和監(jiān)督智慧。

（三）監(jiān)督質(zhì)效不彰

S縣檢察院辦理的154件非訴行政執(zhí)行檢察案件，從行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理結(jié)果看，大部分案件已向法院提出了檢察建議并得到采納回復(fù)，少部分案件作終結(jié)審查處理。在監(jiān)督和審查方式上，基本上是采取書(shū)面審查，以查閱卷宗的方式開(kāi)展事后監(jiān)督，很多還是圍繞案件中辦理程序、執(zhí)行措施、文書(shū)制作等表層問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，很難發(fā)現(xiàn)相關(guān)案件背后的實(shí)質(zhì)性、深層次的非訴執(zhí)行問(wèn)題，缺乏典型案件及對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。有些案件雖然向法院提出了檢察建議，但是因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督流于表面，很難真正引起法院的重視。另外，部分監(jiān)督案件雖然觸及了深層次問(wèn)題，但“后半篇文章”做得不足，監(jiān)督工作沒(méi)有“以點(diǎn)帶面”，沒(méi)有形成更大范圍的辦案效果。

二、檢察監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的行政非訴執(zhí)行實(shí)踐問(wèn)題

行政非訴檢察工作情況在很大程度上能夠反映轄區(qū)內(nèi)行政非訴執(zhí)行狀況，深入分析這些問(wèn)題，對(duì)檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行案件的特點(diǎn)，找準(zhǔn)監(jiān)督方向和監(jiān)督點(diǎn)有一定的幫助。經(jīng)分析，這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）怠于受理或把關(guān)不嚴(yán)

S縣法院的行政非訴執(zhí)行案件是由立案庭轉(zhuǎn)到行政庭后，由行政庭組成合議庭負(fù)責(zé)審查行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)是否具備條件。實(shí)踐中，存在一定程度的“入口不暢”問(wèn)題。一方面，法院因?yàn)椤鞍付嗳松佟保瑘?zhí)行力量不足，害怕矛盾引進(jìn)法院，逾期不受理非訴行政申請(qǐng)，也不作出是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的裁定，使得行政行為無(wú)法進(jìn)入執(zhí)行程序，行政監(jiān)管目的得不到落實(shí)。另一方面，有的行政機(jī)關(guān)則認(rèn)為法院強(qiáng)制執(zhí)行的效果不佳，不去申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致法院行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量較少。而且，在個(gè)別非訴執(zhí)行中案件中，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，申請(qǐng)期限已屆滿，超過(guò)了法定期限，法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理，但實(shí)際上法院審查后還是裁定了準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。另外，還有個(gè)別案件中，行政決定未依法送達(dá)被執(zhí)行人而法院申請(qǐng)仍然受理執(zhí)行。

（二）怠于采取執(zhí)行行為

S縣法院近三年每年受理民商事案件近萬(wàn)件，執(zhí)行局有正式在編干警16人，每年人均分案件300左右，手頭上還有大量舊存的未結(jié)案件。S縣檢察院在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，有的行政非訴執(zhí)行案件中,執(zhí)行人員在向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知書(shū)、報(bào)告財(cái)產(chǎn)令等文書(shū)后沒(méi)有了下文，半年甚至幾年沒(méi)有采取任何執(zhí)行措施，申請(qǐng)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)進(jìn)退兩難，頗有怨言。這些情況不損于司法權(quán)威，不利于社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。在部分行政非訴執(zhí)行案件中，承辦人并未全面開(kāi)展調(diào)查，到一定的時(shí)間，將案件作終結(jié)本次執(zhí)行程序予以結(jié)案處理。另外，從檢察監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)的情況看，法院還存在未全面執(zhí)行到位的問(wèn)題，有的是在被執(zhí)行人繳納一定的罰款后結(jié)案，有的在存在罰款本金和逾期加處罰款或滯納金的情況下，只執(zhí)行本金，有的在既處罰款又有責(zé)令恢復(fù)原狀、限期拆除、交還土地等內(nèi)容情況下，只執(zhí)行罰款就了結(jié)案件。

（三）執(zhí)行程序不規(guī)范

在行政非訴執(zhí)行案件中，有不少案件適用公告送達(dá)，但很多并未記明采取公告送達(dá)的具體原因，也未記明公告送達(dá)的經(jīng)過(guò)。部分案件中，法院以延期執(zhí)行為由裁定中止執(zhí)行，但申請(qǐng)人并未向法院表示延期執(zhí)行。部分執(zhí)行裁定書(shū)顯示該裁定是經(jīng)合議庭合議后作出的，但實(shí)際上并未經(jīng)過(guò)合議，無(wú)合議庭筆錄。另外，部分案件終結(jié)本次執(zhí)行程序不規(guī)范，沒(méi)有在終結(jié)本次執(zhí)行程序前向申請(qǐng)執(zhí)行人反饋案件執(zhí)行情況，詢問(wèn)其對(duì)終結(jié)本次執(zhí)行程序是否有異議，沒(méi)有充分保障行政機(jī)關(guān)作為申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)案件執(zhí)行情況的知情權(quán)，容易滋生司法腐敗問(wèn)題。

（四）行政非訴案件沒(méi)有單獨(dú)管理

雖然說(shuō)行政非訴執(zhí)行案件同其他類型的執(zhí)行案件并無(wú)本質(zhì)上的差別，但行政非訴執(zhí)行案件的特征，決定了法院應(yīng)對(duì)該類案件的執(zhí)行工作進(jìn)行統(tǒng)籌管理。從社會(huì)治理層面看，“非訴行政執(zhí)行制度發(fā)揮了司法監(jiān)督和權(quán)力制衡功能，具有糾正行政紕漏、規(guī)范公權(quán)力運(yùn)作、維護(hù)法律規(guī)則的監(jiān)督功能，又有保障公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)、紓解社會(huì)壓力和公私?jīng)_突的善治價(jià)值。非訴行政執(zhí)行制度的運(yùn)行實(shí)則嵌入于政府與公民之間復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，反映著權(quán)力與權(quán)利之間的互動(dòng)與博弈。”［3］孟天廣、王翔：《國(guó)家社會(huì)關(guān)系視角下的非訴行政執(zhí)行制度：基于司法大數(shù)據(jù)的分析》，《治理研究》2019年第6期。S縣檢察院在監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)，S縣法院并未在辦案系統(tǒng)或日常工作中對(duì)行政非訴執(zhí)行案件的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行專門化管理。

（五）行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)執(zhí)行

以S縣法院為例，近年來(lái)該院受理的行政非訴執(zhí)行案件數(shù)量平均每年約30件。但實(shí)際上，S縣各行政機(jī)關(guān)符合申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)數(shù)量，行政機(jī)關(guān)普遍存在怠于申請(qǐng)執(zhí)行的現(xiàn)象。另外，有的行政機(jī)關(guān)認(rèn)為已經(jīng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，后續(xù)強(qiáng)制執(zhí)行工作應(yīng)由法院負(fù)責(zé)，遂在收到法院準(zhǔn)予執(zhí)行行政裁定書(shū)后便作結(jié)案處理，沒(méi)有對(duì)執(zhí)行工作跟進(jìn)配合，公共利益受損的情況長(zhǎng)期遭受忽視。

當(dāng)然，上述五個(gè)方面的行政非訴執(zhí)行問(wèn)題中，很多是法院執(zhí)行案件的共性問(wèn)題，比如“終本”程序、未窮盡調(diào)查措施，但是不容忽視的是，還有一些是行政非訴執(zhí)行中才凸顯出來(lái)的問(wèn)題，比如法院未全面執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)怠于申請(qǐng)執(zhí)行等。這些問(wèn)題若得不到有效解決，將會(huì)損害法律權(quán)威，損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。

三、完善行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的對(duì)策和建議

要做好行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作，需要準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行案件的特點(diǎn)，多角度、全方位發(fā)力，做到行政非訴執(zhí)行工作的“穿透式監(jiān)督”。

（一）加強(qiáng)外部協(xié)作

一方面，通過(guò)信息溝通反饋、定期座談、會(huì)議互邀、交流通報(bào)等形式,定期與法院溝通、協(xié)調(diào),爭(zhēng)取得到法院對(duì)執(zhí)行監(jiān)督的理解、支持。在制作檢察建議時(shí)，提高針對(duì)性和說(shuō)理性，通過(guò)送檢察建議上門、召開(kāi)座談會(huì)說(shuō)明問(wèn)題等方式，達(dá)成共識(shí)，取得理解，贏得監(jiān)督的實(shí)效。另一方面，當(dāng)同級(jí)監(jiān)督難以達(dá)到預(yù)期效果的情況下，可以將相關(guān)案件情況報(bào)告黨委、人大，保障檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督剛性，也可以提請(qǐng)上一級(jí)檢察院跟進(jìn)監(jiān)督，由上一級(jí)檢察院向同級(jí)法院或行政機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見(jiàn)。

在當(dāng)?shù)攸h委政府開(kāi)展的一些專項(xiàng)活動(dòng)中，或多或少地涉及到了非訴執(zhí)行問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng)介入，開(kāi)展“小專項(xiàng)”監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和執(zhí)行規(guī)范化。比如，S縣檢察院從S縣近幾年開(kāi)展的違法碼頭整治、違章建筑整治等專項(xiàng)活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)了一些行政非訴執(zhí)行工作案件線索，為黨委政府中心工作提供了檢察力量。課題組在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，很多行政部門和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督也有需求，希望檢察機(jī)關(guān)通過(guò)法律監(jiān)督，督促法院加大執(zhí)行力度。因此，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的信息共享和協(xié)作機(jī)制，有著較為廣泛的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)類案監(jiān)督

S縣檢察院在監(jiān)督實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，行政非訴執(zhí)行案件中往往會(huì)表現(xiàn)出類案和共性問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)往往是就同一類案件，在同一時(shí)間段或分階段集中向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以適當(dāng)擴(kuò)大辦案規(guī)模，形成好的辦案經(jīng)驗(yàn)。比如，S縣檢察院監(jiān)督的3件涉及國(guó)土部門的行政非訴執(zhí)行案件，被執(zhí)行人都是違法占地經(jīng)營(yíng)的駕校，法院都強(qiáng)制執(zhí)行了罰金，但都未對(duì)退還土地執(zhí)行到位。S縣檢察院發(fā)出檢察建議后，相關(guān)駕校迫于檢法兩家的壓力，退還了違法占用的土地，S縣檢察院對(duì)該類問(wèn)題集中向當(dāng)?shù)貒?guó)土部門作了反饋，取得了良好的辦案效果。

檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督時(shí)，可以樹(shù)立類案監(jiān)督思維，剖析個(gè)案背后的共性問(wèn)題，進(jìn)行深層次監(jiān)督。正如山東青島地區(qū)某檢察院通過(guò)實(shí)踐探索發(fā)現(xiàn)，“檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政監(jiān)管、司法裁判等環(huán)節(jié)存在的深層次問(wèn)題并開(kāi)展行政非訴執(zhí)行類案監(jiān)督，既是發(fā)揮行政檢察‘一手托兩家’功能作用的客觀需要，也是破解基層行政檢察尤為薄弱難題的有效途徑?！保?］賀世國(guó)、劉迪：《行政非訴執(zhí)行類案監(jiān)督的基層探索》， 《人民檢察》 2020年第16期。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作

加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政檢察業(yè)務(wù)與民事檢察業(yè)務(wù)、公益訴訟工作業(yè)務(wù)之間互通，嘗試“一案兩監(jiān)”。如行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政公益訴訟，都發(fā)揮著制約行政權(quán)的作用，實(shí)踐中，要把握行政非訴執(zhí)行監(jiān)督與行政公益訴訟的交叉點(diǎn)，做到合理分工，同向發(fā)力。兩者雖然都是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)，更多在于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行后，法院裁定由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行而行政機(jī)關(guān)未及時(shí)執(zhí)行，以及行政機(jī)關(guān)未及時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的情形。對(duì)于司法工作人員涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的，可按照管轄權(quán)限依法移送刑事執(zhí)行檢察部門立案?jìng)刹椤?/p>

（四）靈活適用監(jiān)督方式

針對(duì)在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)或法院存在制度不健全、執(zhí)法不規(guī)范、管理不完善等方面問(wèn)題時(shí)，除可以提出糾正違法活動(dòng)的檢察建議外，基層檢察機(jī)關(guān)也可以按照《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第11條，提出改進(jìn)工作、完善治理類的檢察建議，積極促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。而且，在監(jiān)督方式上，還可以通過(guò)白皮書(shū)、年度報(bào)告、專項(xiàng)報(bào)告等形式，推動(dòng)源頭性和制度性問(wèn)題得以解決。另外，化解行政爭(zhēng)議是最高檢確定的新時(shí)代行政檢察新格局的重要內(nèi)容之一，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督中，實(shí)質(zhì)化解行政爭(zhēng)議、促進(jìn)案結(jié)事了是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極追求的目標(biāo)。

（五）借助“外腦”提升能力

對(duì)于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以適時(shí)在部門間開(kāi)展集體討論，吸納不同部門意見(jiàn)，提高辦案人員綜合素質(zhì)。同時(shí)，利用好檢答網(wǎng)，解答疑難復(fù)雜問(wèn)題。涉及疑難、復(fù)雜的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以邀請(qǐng)法學(xué)專家、法官、律師等參加評(píng)議、咨詢和研判。涉及類案或者具有典型意義的案件，要貫徹落實(shí)“能聽(tīng)證盡聽(tīng)證”的司法政策，利用公開(kāi)聽(tīng)證的方式對(duì)案件進(jìn)行公開(kāi)審查，聽(tīng)取不同意見(jiàn)。另外，可以采取適當(dāng)?shù)姆绞?，主?dòng)上門向各政府職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府取經(jīng)，聽(tīng)取他們對(duì)非訴執(zhí)行工作的意見(jiàn)和建議，摸排案件線索。

（六）因地制宜做好宣傳工作

可以采取公開(kāi)聽(tīng)證、典型案例宣傳等形式，加強(qiáng)宣傳工作。對(duì)于涉及面廣、涉及利益重大的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，可以邀請(qǐng)黨委政府、人大代表、政協(xié)委員參加，依托黨委政府，破除矛盾阻力，爭(zhēng)取社會(huì)各界的理解和支持。在辦好案件的同時(shí)，講好行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的故事。另外，可以充分利用檢察機(jī)關(guān)“兩微一端”加強(qiáng)宣傳力度，讓檢察機(jī)關(guān)服務(wù)中心大局、保障民生民利的典型案事例為廣大人民群眾所知曉，進(jìn)而支持檢察機(jī)關(guān)的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。

（七）配齊配強(qiáng)監(jiān)督力量