張曉明

2020年3月，中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，提出充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用。2022年1月，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，進一步明確以市場化方式盤活存量用地的重點領域。批而未供和閑置土地是存量建設用地的重要組成部分，其盤活利用對增強土地要素保障能力和市場化配置程度具有重要意義。

批而未供和閑置土地的概念

（一）閑置土地

按照《閑置土地處置辦法》（2012年修訂，國土資源部令第53號），閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設用地。同時，已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿1年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

（二）批而未供土地

批而未供土地是指依法實施農(nóng)用地轉用審批、集體建設用地征收審批后，尚未簽訂土地供應手續(xù)的國有建設用地。批而未供土地具有以下特點：一是其土地性質是國有建設用地；二是其土地使用權人尚未確定，依然由所有權人暫時持有；三是基于國有建設用地開發(fā)過程的實際情況，“批而未供”是長期客觀存在的，不可能全部予以消化；四是正常情況下不再作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料使用，同時又未確定使用權人，因而其土地的利用是不充分的。

批而未供和閑置土地處置的基本情況和現(xiàn)有政策

（一）基本情況

我國建設用地批而未供和閑置現(xiàn)象是土地利用管理的一大頑疾。為了加強對閑置土地的管理和利用，國家先后出臺專門的規(guī)章制度并采取了一系列具體措施進行處理。如，1999年4月下發(fā)《閑置土地處置辦法》，2012年又對其中相關規(guī)則進行了進一步修訂；2014—2015年相關部門先后在全國各地開展了兩輪閑置土地大清查和督查處理工作，查出全國已供建設用地中的105.27萬畝閑置土地，到2015年底已處置了81%，力度不可謂不大，然而閑置土地依然“查而不盡”，主要原因還在于新的批而未供和閑置土地現(xiàn)象又不斷出現(xiàn)。部分地方政府獲批的建設用地計劃指標即使因種種原因未能供出，但為了不影響下一年度的報批量，往往會將剩余指標先批轉征用，而后閑置待用；也有些企業(yè)因自身原因導致無法用地或有意囤地現(xiàn)象。

近年來，全國批而未供和閑置土地規(guī)模仍在增加，2021年8月26日，國務院第三次全國國土調(diào)查領導小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局在聯(lián)合召開的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》新聞發(fā)布會上指出，從“三調(diào)”數(shù)據(jù)看，城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模達到1.55億畝，節(jié)約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地。

（二）現(xiàn)有政策

閑置土地處置方面，主要以《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》為法律依據(jù)，以1999年頒布、2012年修訂的《閑置土地辦法》為基礎文件，對政府原因和建設用地使用權人原因導致的閑置土地，分別規(guī)定了處置辦法。

批而未供土地處置方面，這些年國家層面先后出臺了兩個重要文件。一是2014年原國土資源部出臺的《關于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，明確對近5年平均供地率小于60%的市縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設用地指標。二是2019年自然資源部出臺的《關于進一步規(guī)范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關問題的通知》，針對批而未供土地處置中出現(xiàn)的因儲備土地抵押融資而導致處置困難的問題，要求妥善處理存量土地儲備貸款，促進依法解押并合理供應。

此外，2018年自然資源部出臺了《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》，提出將批而未供和閑置土地處置任務與新增建設用地年度計劃指標分配相掛鉤，逐年減少批而未供、閑置土地多和處置不力地區(qū)的新增建設用地計劃安排。該通知還細化了對閑置工業(yè)用地的處置指導，提出閑置工業(yè)用地除按法律規(guī)定、合同約定應收回的情形外，鼓勵通過依法轉讓、合作開發(fā)等方式盤活利用。

批而未供和閑置土地處置中的突出問題

（一）閑置土地處置中面臨的困難

1.閑置土地認定難。一是認定標準執(zhí)行難，在認定開工面積不足、投資額不足的閑置土地時，一方面已動工開發(fā)建設用地面積的測量較為困難，界定過程比較繁瑣；另一方面建設項目已投資的數(shù)額涉及多項費用投入，金額核算對專業(yè)性要求較高。二是違約責任難認定，土地閑置原因雖然最終都可歸入政府原因或企業(yè)原因兩類，但許多土地閑置原因并非“非黑即白”，往往是各種原因相互交織，但《閑置土地處置辦法》并未對雙方都有責任的情況下如何解決提出原則性的意見；同時，《閑置土地處置辦法》未規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機制，導致實際操作中政府原因常常被濫用，不利于閑置土地查處。

2.閑置土地處置難。一是無償收回土地使用權的處置方式與《物權法》相關規(guī)定存在沖突，實際操作中執(zhí)行難度很大。二是土地閑置費征繳標準過高，按照土地出讓或者劃撥土地總價款（一般為土地出讓金的4倍）的20%征繳，很多企業(yè)無力承擔。三是有償收回無標準，《閑置土地處置辦法》規(guī)定，政府原因造成閑置的土地可“協(xié)議有償收回”，但并未明確收回價格確定標準，造成采取有償收回方式處置的項目執(zhí)行時往往久拖不決。四是特殊情況的閑置土地處置困難，主要是地方政府投資公司名下的大量已抵押融資存量閑置土地，以及涉及司法查封的閑置土地，成為處置中的難點。

3.閑置土地處置的多部門聯(lián)動機制尚未形成。建設用地批后監(jiān)管不僅涉及自然資源部門，還包括發(fā)改、建設和財稅等諸多部門。自然資源主管部門只能督促建設用地使用權人按照《土地出讓合同》約定的時間進度分期履約到位，但《土地出讓合同》的各項履約內(nèi)容具有很強的關聯(lián)性，且履約時間周期較長，一個項目從土地受讓到竣工驗收往往需要3—4年的周期，期間可變因素很多。閑置土地查處作為重大利益關系調(diào)整，面臨著政府、社會、企業(yè)的多重阻力和壓力，僅靠自然資源主管部門，查處效果往往難以保障。

4.現(xiàn)行閑置土地處置辦法陳舊。2012修訂的《閑置土地處置辦法》施行至今未再修訂，部分條款已不適用當前加強土地監(jiān)管及閑置土地處置的嚴峻形勢，增加了閑置土地認定及處置的難度，降低了處置的效率，給予了惡意圈地、囤地者鉆空子的空間。

（二）批而未供土地難減少的原因

1.城鎮(zhèn)分批次建設用地審批制度不完善。城鎮(zhèn)分批次建設用地審批制度是“批發(fā)”與“零售”相結合、“轉用”與“項目”相分離，即農(nóng)用地轉用和土地征收由國務院和省級人民政府分批次批準（批發(fā)），建設項目用地由市、縣人民政府批準供應（零售），農(nóng)用地轉用審批與具體建設項目用地審批相分離。這導致部分市縣政府在無用地項目或項目深度不夠、未考慮征地批后實施的情況下隨意申報用地，省級在進行用地審批時，也并不掌握每個批次用地的具體項目情況，無法對其實質用地需求進行審核把關，而市縣政府為增加地方財政收入，就盡可能多爭取多“批發(fā)”一些。

2.地方土地儲備偏愛新增建設用地。土地儲備制度是為了保證土地供應，在土地市場出現(xiàn)短缺情況時，對土地市場起到穩(wěn)定作用的工具。但作為調(diào)控工具，目前已與地方土地財政利益緊緊捆綁在一起。從實際情況看，在城市閑置土地、城中村改造和新增建設用地等土地儲備來源中，新增建設用地所占收儲比例較大。

3.建設用地“增存掛鉤”政策被規(guī)避。《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》通過控制新增指標促使地方政府盡快供地固然是一種探索，但是地方國土部門在面對這一限制時，可能并不會如自然資源部所愿加快供地，而是采用虛報供地方案的方法進行規(guī)避，即為保證批而未供土地達標，突擊上傳大量的假供地，在真正確定供應后再對批文進行核減。

加大批而未供和閑置土地處置力度的政策建議

（一）加快閑置土地處置的政策建議

1.建立閑置土地認定具體量化標準。包括認定主體、閑置起算時點、閑置有效計算時段、已投資數(shù)額或已開發(fā)建設面積確認以及因司法裁決而轉移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認定等標準。

2.細化完善閑置土地處置措施。一是完善閑置費征繳標準，統(tǒng)一閑置費的計算基數(shù)，同時設置閑置費征收幅度，給地方適當?shù)牟昧繖?。二是增加因政府原因造成土地閑置的懲處機制，減少因政府原因形成土地閑置的情況。三是明確有償收回處置標準，將閑置土地先行收回再重新出讓，按出讓純收益的一定比例作為對原土地持有人的補償。四是建立國有土地使用權人履約保證金制度，根據(jù)項目開發(fā)建設進度和驗收投產(chǎn)情況分階段返還，未按約定實施建設的，扣繳相應違約金，并將其違約行為列入信用檔案。

3.優(yōu)化土地稅收體系。從長遠制度建設出發(fā)，應不斷完善不動產(chǎn)稅制，建立起以稅收為主的經(jīng)濟懲罰體系。如在土地保有環(huán)節(jié)，通過合并土地使用稅和房產(chǎn)稅，從價征收不動產(chǎn)保有稅，提高土地使用者的土地保有成本，促使土地使用者節(jié)約用地；對于閑置土地和大面積囤積土地的，甚至可附加征收閑置土地特別保有稅，提高保有稅的課稅稅額。

4.創(chuàng)新閑置土地盤活方式。采取納入土地儲備分塊盤活、尋找企業(yè)共同開發(fā)、異地置換盤活等多種方式，因地制宜盤活國有閑置土地，提高國有土地利用率。同時，對采用市場方式盤活閑置土地、結合城市更新處置閑置土地等地方實踐經(jīng)驗，及時進行總結提煉并積極推廣。

5.對《閑置土地處置辦法》進行修訂。加強調(diào)查研究，針對閑置土地處置中遇到的堵點、難點以及現(xiàn)行辦法存在的不合理之處，積極聽取基層意見，適時推動修訂《閑置土地處置辦法》。

（二）有效控制批而未供土地的政策建議

1.改革城鎮(zhèn)分批次建設用地審批制度。在規(guī)劃和指標控制內(nèi)，按具體項目實施用地審批。這樣能夠明晰有效需求，保障合理用地，防止市縣政府搭車用地、借機圈地、超前征地，避免“批而不供”。同時，改革政府直接參與征轉批次用地方式，探索實行征地預申請制度。

2.加強對土地儲備的規(guī)范和引導?？梢?guī)定每年用于儲備的新增建設用地不得超過當年度新增建設用地計劃的20%；新增建設用地納入儲備滿一年未供應的，在下達下一年度新增建設用地計劃時等額扣減相應指標；采取新增費補貼、獎勵新增用地指標等方式，鼓勵市縣優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

3.設置批而未供土地處置時限。對于長期以來未能開發(fā)建設的地塊，經(jīng)充分調(diào)查科學論證后，可探索臨時或一定時期內(nèi)恢復為原地類，即恢復為農(nóng)用地進行開發(fā)利用，因地制宜地確定利用方向，由地塊原所屬集體經(jīng)濟組織或相鄰集體經(jīng)濟組織負責實施開發(fā)耕種。對連續(xù)耕種一年或收獲一季以上的，在年度土地變更調(diào)查中，可對涉及地塊進行特殊標注，按照“以用為先”原則，暫不計入“批而未供”范疇。（參考文獻略）