馮治中,王 強(qiáng)

(1.中國石油天然氣集團(tuán)有限公司,北京 100007)(2.中國石油天然氣集團(tuán)有限公司長慶油田公司,陜西 西安 710018)

現(xiàn)代社會運行高度依賴脆弱性很強(qiáng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施,特別是在未來戰(zhàn)爭攻擊方式發(fā)生重大改變的背景下,①關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施一旦遭到破壞或出現(xiàn)失能現(xiàn)象,將會給國家安全和社會穩(wěn)定帶來災(zāi)難性影響。因此,在國家層面統(tǒng)籌和加強(qiáng)我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)工作不僅必要而且十分緊迫。部分學(xué)者在論文和著述中也將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施表述為重要基礎(chǔ)設(shè)施(critical infrastructure),考慮到基礎(chǔ)設(shè)施對國家安全和國計民生日益突出的作用,本文采用了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施這一概念。

一、正確認(rèn)識關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)對國家安全的基礎(chǔ)性作用

國家安全是國家生存和發(fā)展最基本的前提,是安邦定國的基石,維護(hù)國家安全是國家、民族和人民的根本利益所在。2014年2月27日,習(xí)近平總書記在主持召開中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次全體會議并發(fā)表重要講話時指出,金融、能源、電力、通信、交通等領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會運行的神經(jīng)中樞,也是可能遭到重點攻擊的目標(biāo)。這些基礎(chǔ)設(shè)施一旦被攻擊就可能導(dǎo)致交通中斷、金融紊亂、電力癱瘓等問題,具有很大的破壞性和殺傷力。②關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是國家的重要戰(zhàn)略資源,對國家安全具有基礎(chǔ)性、支撐性、全局性、戰(zhàn)略性作用。③這種作用主要體現(xiàn)在兩個方面:一是重大的政治意義。三峽大壩、“西氣東輸”工程、“中國天眼”等一批關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)、科技意義,也是我國國家形象和大國地位的象征,是我黨執(zhí)政和社會運行的重要物質(zhì)基礎(chǔ),具有極其重大的政治意義。美國政府認(rèn)為,突發(fā)事件如果造成對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的破壞,將會嚴(yán)重影響政府部門和經(jīng)濟(jì)界的正常運作,并產(chǎn)生一連串遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出事件所針對部門和所發(fā)生區(qū)域的影響,甚至導(dǎo)致公民士氣和國家信心的災(zāi)難性損失。④二是重要的經(jīng)濟(jì)和社會功能。從工具層面而言,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是社會生產(chǎn)力水平的重要標(biāo)志,是工業(yè)化、信息化的物質(zhì)載體,更是我國社會主義建設(shè)數(shù)十年積累下來的極為重要的物質(zhì)財富,高鐵、城市軌道交通、清潔能源、移動支付等與人民群眾幸福生活息息相關(guān)的工業(yè)化、信息化成果無不依靠基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的安全有效運行。

2014年4月15日,習(xí)近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時強(qiáng)調(diào),要堅持總體國家安全觀,走出一條中國特色國家安全道路。黨的十九大報告提出,堅持總體國家安全觀,統(tǒng)籌發(fā)展和安全,增強(qiáng)憂患意識,做到居安思危,是我們黨治國理政的一個重大原則?？傮w國家安全觀的提出,是新形勢下黨中央對我國面臨的各種安全問題和安全挑戰(zhàn)的系統(tǒng)回應(yīng),標(biāo)志著黨和國家對國家安全問題的理論認(rèn)識提升到了新的高度。國家安全本質(zhì)是一種能力和態(tài)勢,由政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全、海外利益安全等12個領(lǐng)域因素構(gòu)成,是國家利益免受相關(guān)因素威脅、保障國家全面健康安全發(fā)展的能力。⑤在工業(yè)化、信息化時代,總體國家安全觀視域下的任何一個領(lǐng)域都離不開關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)不能僅僅停留在宏觀戰(zhàn)略層面,而應(yīng)該進(jìn)一步具體化為實踐,將政府、企業(yè)、非政府組織與公民個人力量整合起來,采用“全社會”模式,編制一道應(yīng)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施突發(fā)事件的無縫隙網(wǎng)絡(luò)。⑥

二、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的含義和范圍

(一)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的含義

1.我國法律法規(guī)中的定義。目前雖然我國未曾對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施給出過明確的界定,但類似的概念以及基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)實務(wù)工作始終存在。如在我國的公安保衛(wèi)和企業(yè)事業(yè)單位治安保衛(wèi)工作之中,從20世紀(jì)50年代初就有要害保衛(wèi)的概念和工作,其中有相當(dāng)一部分工作就是針對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。⑦隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展演進(jìn),我國對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)涵與外延的認(rèn)識不斷豐富與深化。目前,我國法律法規(guī)中與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施表述相似的概念主要有五種。一是治安保衛(wèi)重點單位。國務(wù)院《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》(以下簡稱《內(nèi)保條例》)第十三條規(guī)定:關(guān)系全國或者所在地區(qū)國計民生、國家安全和公共安全的單位是治安保衛(wèi)重點單位。二是反恐重點目標(biāo)?！吨腥A人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐法》)第三十一條規(guī)定,公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門,將遭受恐怖襲擊可能性較大以及遭受恐怖襲擊可能造成重大的人身傷亡、財產(chǎn)損失或者社會影響的單位、場所、活動、設(shè)施等確定為防范恐怖襲擊的重點目標(biāo)。三是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。2021年9月1日正式施行的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》,是我國首部專門針對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作的行政法規(guī)。該《條例》明確規(guī)定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施是指公共通信和信息服務(wù)、能源、交通、水利、金融、公共服務(wù)、電子政務(wù)、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領(lǐng)域的,以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露,可能嚴(yán)重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等。四是國家重點建設(shè)項目。公安部《國家重點建設(shè)項目治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》第二條規(guī)定:國務(wù)院計劃主管部門確定的,對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局有重大影響的建設(shè)項目。五是反間諜安全防范重點單位。2021年4月26日,國家安全部公布了《反間諜安全防范工作規(guī)定》,規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)根據(jù)單位性質(zhì)、所屬行業(yè)、涉密等級、涉外程度以及是否發(fā)生過危害國家安全案事件等因素,會同有關(guān)部門制定并定期調(diào)整反間諜安全防范重點單位名錄,以書面形式告知重點單位。治安保衛(wèi)重點單位、重要目標(biāo)、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、國家重點建設(shè)項目、反間諜安全防范重點單位等表述,內(nèi)涵、外延互有交叉,不能完全涵蓋關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施范圍。

2.美國國土安全部的定義。美國國土安全部將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施界定為:“如果失靈或者被摧毀,將對國家安全、經(jīng)濟(jì)命脈及全國公眾的健康和安全,或者上述幾項后果的全部造成嚴(yán)重?fù)p害的有形或無形的系統(tǒng)和設(shè)施”。近年來,美國又從關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施概念中衍生出“關(guān)鍵資源”(key resources)這一概念。所謂關(guān)鍵資源,是指“使政府和經(jīng)濟(jì)能夠最低限度運行的由公共或者私人掌控的資源”。而在“關(guān)鍵資源”的概念之下,又派生出“關(guān)鍵資產(chǎn)”(key assets)的子概念。所謂關(guān)鍵資產(chǎn),是指“一旦遭到破壞將導(dǎo)致大規(guī)模死傷或財產(chǎn)的毀滅,或深層次損害國家聲望和公眾信心的個體目標(biāo)?！币虼?在美國,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施主要包括兩類,一類是硬資源系統(tǒng),主要指物理上客觀存在的資源系統(tǒng),如交通、電力、通信、能源、供水、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等;另一類是軟資源系統(tǒng),如食品供應(yīng)網(wǎng)、銀行金融系統(tǒng)、信息和商業(yè)、工業(yè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等。關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施可能包含以下元素中的一項或者多項:(1)人。既包括需要保護(hù)的人員,也包括有潛在威脅的人員。例如,有權(quán)接近或進(jìn)入控制系統(tǒng)、操作系統(tǒng)、敏感部位的人,可能接觸機(jī)密信息的人等。(2)物質(zhì)。既包括以實物形式存在的財物,如設(shè)施、地產(chǎn)、動物、產(chǎn)品等,也包括不以實物形式存在的物質(zhì),如信息等。(3)計算機(jī)系統(tǒng)。包括使資產(chǎn)發(fā)揮功用及運轉(zhuǎn)的計算機(jī)硬件、軟件、數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等。總體上看,美國對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的理解范圍較廣,層次分解較清晰。

結(jié)合我國相關(guān)文件對要害單位與部位、重點單位與重點部位的界定以及我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作實際,借鑒美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的概念,我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的含義可以歸納為:對全國以及地區(qū)的正常管理功能的發(fā)揮、對公共安全和國計民生、對國家安全和利益產(chǎn)生重大或關(guān)鍵影響的設(shè)施、目標(biāo)與資產(chǎn)。

(二)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施類型劃分

1.我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的主要類型。根據(jù)管轄范圍的不同,我國對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的分類主要是兩個層面。一是《內(nèi)保條例》。該條例將治安保衛(wèi)重點單位劃分為11類,具體包括:(1)廣播電臺、電視臺、通訊社等主要新聞單位;(2)機(jī)場、港口、大型車站等重要交通樞紐;(3)國防科技工業(yè)重要產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)單位;(4)電信、郵政、金融單位;(5)大型能源動力設(shè)施、水利設(shè)施和城市水、電、燃?xì)?、熱力供?yīng)設(shè)施;(6)大型物資儲備單位和大型商貿(mào)中心;(7)教育、科研、醫(yī)療單位和大型文化、體育場所;(8)博物館、檔案館和重點文物保護(hù)單位;(9)研制、生產(chǎn)、銷售、儲存危險物品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位;(10)國家重點建設(shè)工程;(11)其他需要列為治安保衛(wèi)重點的單位。這11類重點單位都屬于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍,但僅是公安機(jī)關(guān)治安部門對其具體管轄的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施類型的劃分,范圍不夠全面,不能完全包括關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的類型與范圍,例如,軍事關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保衛(wèi)一般由軍隊負(fù)責(zé)。二是法律規(guī)范對某些行業(yè)類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍作出了相應(yīng)規(guī)定。近年來,我國在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面頒布了一些單行法律法規(guī),如《石油天然氣管道保護(hù)法》《電力設(shè)施保護(hù)條例》《水庫大壩安全管理條例》《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》《民用航空運輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》等,這些法律規(guī)范對某些行業(yè)類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍作出了相應(yīng)規(guī)定。例如,《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)條例》中規(guī)定,認(rèn)定關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)主要考慮三項因素:首先,網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等對于本行業(yè)、本領(lǐng)域關(guān)鍵核心業(yè)務(wù)的重要程度;其次,網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)等一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露可能帶來的危害程度;最后,對其他行業(yè)和領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)性影響。綜上所述,我國還沒有形成較為完整系統(tǒng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施分類體系。

2.美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的主要類型?！?·11”事件后,美國確定了國內(nèi)亟需保護(hù)的11項關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和5項重要國家資產(chǎn)。11項關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括:(1)農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng)。(2)城市廢水處理設(shè)施等供水系統(tǒng)。(3)醫(yī)院等公共衛(wèi)生系統(tǒng)。(4)警察局、消防局、急救中心等緊急情況處理機(jī)構(gòu)。(5)國防工業(yè)基地。(6)通訊系統(tǒng)。(7)發(fā)電站、油田、油氣管道等能源系統(tǒng)。(8)鐵路、火車站等鐵路運輸系統(tǒng)。(9)公路、港口、城市交通樞紐等道路運輸和航運系統(tǒng)。(10)銀行和金融系統(tǒng)。(11)化工系統(tǒng)。5項重要國家資產(chǎn)包括:(1)國家級紀(jì)念建筑物。(2)商用核電站。(3)政府建筑及設(shè)施。(4)水壩。(5)高層建筑。

美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施類型的劃分值得我國借鑒。與美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的分類相比,我國現(xiàn)有的分類僅關(guān)注到有形的、具有實際使用價值的設(shè)施,對近年來凸顯的一些新型安全威脅,包括“損害國家聲望和公眾信心的個體目標(biāo)”等,考慮不夠。具體而言,主要有:有關(guān)國家形象、公眾感情的重要的目標(biāo),如具有象征意義的重要建筑物、具有一定高度的建筑物,如紀(jì)念碑、烈士陵園等;與社會管理密切相關(guān)的機(jī)構(gòu),如各級公安機(jī)關(guān)、專業(yè)消防救援部門、急救中心等機(jī)構(gòu);農(nóng)業(yè)和食品系統(tǒng);微生物實驗室等事關(guān)生物安全的設(shè)施。這說明我們在確定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面,仍然處于傳統(tǒng)的思維方式,缺乏對動態(tài)系統(tǒng)和對象的安全保護(hù)意識,只考慮到重點單位對治安秩序的影響,而忽視了對國家安全的影響,同時對潛在的威脅以及可能產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)也不夠關(guān)注。

三、當(dāng)前我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作中面臨的挑戰(zhàn)和問題

(一)非傳統(tǒng)安全威脅對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的影響持續(xù)加大

美國學(xué)者約翰·羅布(John Robb)在論述設(shè)施與安全的關(guān)系時指出:“基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)是大國的阿喀琉斯之踵。他們構(gòu)成了我們的財富以及日常功能的基礎(chǔ),他們一直極端脆弱”。⑧隨著新技術(shù)、新材料的快速發(fā)展和風(fēng)險社會的不斷演進(jìn),關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨的安全威脅不斷增多。一是發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)的可能性增大。隨著5G移動通信以及云計算、大數(shù)據(jù)、AI等技術(shù)在各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用,信息技術(shù)將進(jìn)一步進(jìn)行時空擠壓并使萬物的耦合度達(dá)到空前高度,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)內(nèi)在運行規(guī)律越來越難把握。⑨各種致災(zāi)因子作用于某一類型的基礎(chǔ)設(shè)施后,會導(dǎo)致?lián)p害影響指數(shù)級放大,誘發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。2008年年初,低溫、暴雪、凍雨等極端天氣先后襲擊了我國南方的大部分地區(qū),部分省份因供電設(shè)施遭遇災(zāi)毀而出現(xiàn)大面積停電,京廣鐵路、京珠高速運輸受阻、民航機(jī)場被迫關(guān)閉,城市供水、通信一度中斷,而電、煤等重要物資儲備不足、運輸困難,更加劇了災(zāi)害的影響。這是一場關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性危機(jī)的典型事件。2012年11月,深圳地鐵2號線、5號線多趟列車多次因發(fā)生故障而緊急停運,后現(xiàn)場驗證發(fā)現(xiàn)主要原因是,由于地鐵采用的基于無線通信的列車自動控制系統(tǒng),使用的信號在公用2.4HZ頻段,車上乘客的移動便攜式Wi-Fi路由器與CBTC的地鐵信號發(fā)生了相互干擾。⑩二是網(wǎng)絡(luò)攻擊頻發(fā)。2021年5月9日,美國最大的成品油管道系統(tǒng)ColonialPipeline遭受勒索病毒攻擊,被迫關(guān)閉了一條關(guān)鍵的油氣管道,直接導(dǎo)致美國汽油期貨價格飆漲,美國17個州進(jìn)入緊急狀態(tài)。2015年12月23日,烏克蘭電網(wǎng)系統(tǒng)被黑客入侵,導(dǎo)致Lvano-Frankivsk地區(qū)8萬人遭遇長達(dá)6小時的停電。三是生物安全威脅加劇。新冠肺炎疫情的暴發(fā),進(jìn)一步凸顯了保障生物安全的極端重要性,國家重點生物實驗室、P4級高等級微生物實驗室等生物安全關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施對國家安全有著特殊重要的意義和其潛藏的巨大風(fēng)險,必須實施最嚴(yán)格的安全保護(hù)制度。四是無人機(jī)等新型攻擊方式已構(gòu)成現(xiàn)實威脅。以在阿塞拜疆和亞美尼亞納卡沖突中大出風(fēng)頭的土耳其TB-2察打一體無人機(jī)為例,該型無人機(jī)常規(guī)作戰(zhàn)高度超過5千米,最大飛行速度超過200千米/小時,續(xù)航時長27小時,裝備4枚微型智能炸彈。這種炸彈可在近程防空導(dǎo)彈射程外發(fā)射,打擊精度高,敵對勢力、恐怖組織完全可以使用此類裝備在境外對我境內(nèi)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實施精確打擊,僅靠關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理單位很難有效防范。五是供應(yīng)鏈安全面臨挑戰(zhàn)。隨著網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品集成度的不斷提升和物聯(lián)網(wǎng)全球化大分工的不斷加深,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(二)國家層面統(tǒng)籌有待加強(qiáng),宏觀戰(zhàn)略有待明晰,管理責(zé)任尚需確定

一是頂層設(shè)計統(tǒng)籌有待加強(qiáng)。目前,我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)管理是一種低級別的分散管理模式。在中央政府層面沒有形成統(tǒng)一的、權(quán)威性強(qiáng)的、高效的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)綜合管理部門,部門間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,不同行業(yè)、不同部門職能分散、交叉與缺位并存,缺乏溝通與協(xié)調(diào),難以形成合力,僅公安機(jī)關(guān)內(nèi)部就有反恐、治安、內(nèi)保、網(wǎng)安等多個部門從不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域負(fù)責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作。二是國家戰(zhàn)略有待明晰。缺乏對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的總體規(guī)劃、布局、組織和領(lǐng)導(dǎo),這是造成關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)諸多問題得不到很好解決的重要原因。三是管理責(zé)任尚需確定。根據(jù)《反恐怖法》和《內(nèi)保條例》的規(guī)定,我國對反恐怖重點目標(biāo)和治安保衛(wèi)重點單位治安保衛(wèi)工作實施的是“單位負(fù)責(zé)”原則,按照法律規(guī)定,重點目標(biāo)管理單位和治安保衛(wèi)重點單位有責(zé)任做好本單位、本部門的安全保衛(wèi)工作,但這種責(zé)任并非無限,只能在各自職權(quán)范圍內(nèi)履行責(zé)任。企業(yè)、事業(yè)單位基本的職能是組織生產(chǎn)、經(jīng)營和本行業(yè)、本領(lǐng)域的業(yè)務(wù)工作,對于恐怖襲擊、敵對勢力蓄意破壞等超出其能力范疇的攻擊行為,很難防范,必須由政府和有關(guān)部門在對威脅和可能造成的后果進(jìn)行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上,調(diào)動充足的社會資源和手段,形成不同層級、各有側(cè)重的防范體系。

(三)海外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)能力嚴(yán)重不足

2020年底,中國2.8萬家境內(nèi)投資者在全球189個國家和地區(qū)設(shè)立對外直接投資企業(yè)4.5萬家,全球80%以上國家和地區(qū)都有中國的投資,年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額7.9萬億美元。中緬、中亞、中哈油氣管道、瓜達(dá)爾港、吉布提港等地處海外并由我國投資、建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施對我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、全球戰(zhàn)略和能源供應(yīng)都有著重大意義。以中亞天然氣管道為例,該天然氣管道由A、B、C三條線組成,橫跨三個國家,經(jīng)過1833公里的長距離泵送,每天將一億立方米天然氣送入我國。因此,地處海外的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分,一旦出現(xiàn)微小擾動,就有可能產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”,甚至引發(fā)整個網(wǎng)絡(luò)癱瘓,對國家安全、能源安全產(chǎn)生重大影響。而且,我國投資興建的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施多位處于地緣政治復(fù)雜、國內(nèi)政局動蕩、治安狀況不佳的國家和地區(qū),面臨襲擊的危險程度較高。目前,我國對海外利益保護(hù)仍然以領(lǐng)事保護(hù)為主,以人員保護(hù)為核心,且高度依賴當(dāng)事國的配合,其他的保護(hù)工具和手段較少,質(zhì)量上也不能滿足要求,特別是對地處海外的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)能力極其薄弱,缺少可靠、穩(wěn)定的海外情報信息網(wǎng)絡(luò),市場化、社會化的保護(hù)力量和資源參與不足,優(yōu)秀的有海外行動能力的保安公司非常有限,事前的預(yù)警發(fā)現(xiàn)能力和對威脅識別、評估能力不足。有學(xué)者認(rèn)為,海外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)能力是以海外行動能力為基礎(chǔ)的,這方面我國的落后是全方面、全產(chǎn)業(yè)的,提升海外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全保護(hù)能力已成當(dāng)務(wù)之急。

(四)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作的科學(xué)性有待增強(qiáng)

一是沒有建立以威脅評估和風(fēng)險管理為基礎(chǔ)的現(xiàn)代安全管理模式。大多數(shù)行業(yè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作仍以“行政命令+經(jīng)驗管理”為主的方式進(jìn)行管理,此種管理方式的主要問題在于,一方面,由于沒有科學(xué)評估,發(fā)現(xiàn)不了威脅和風(fēng)險,或者主觀不認(rèn)為有風(fēng)險,從而不重視安全保護(hù)。另一方面,過度研判了風(fēng)險,導(dǎo)致防范的盲目性,過度防范、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投入,但依然不能有效防范問題發(fā)生。例如,2011年故宮發(fā)生盜竊案,失竊藏品9件,價值數(shù)千萬元。故宮保衛(wèi)處被譽(yù)為“京城第一保衛(wèi)處”,安保人員超過240人,案發(fā)時全院至少有1600個防盜報警器和400個攝像頭正在運行。事后故宮自查,先后發(fā)現(xiàn)閉館清查漏人、檢查存在盲區(qū)等7方面的漏洞。安防專家指出,防范不科學(xué),不根據(jù)安全評估的結(jié)果有針對性地的開展防范是造成此案發(fā)生的重要原因。二是安全保護(hù)基礎(chǔ)薄弱。規(guī)劃和建設(shè)中對安全保護(hù)措施特別是安全保衛(wèi)風(fēng)險防范考慮不足,安全基礎(chǔ)管理制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后。一些地方和部門偏好“運動式”管理,“安全大檢查”“隱患大排查”“問題大整治”名目繁多,企事業(yè)單位不堪重負(fù)。這種管理方式?jīng)_擊了安全保護(hù)的基礎(chǔ)管理工作,使管理陷入了“發(fā)生問題—大檢查—放松管理—再發(fā)生問題”的怪圈。三是信息“孤島”導(dǎo)致風(fēng)險管控難度大。以燃?xì)夤艿罏槔?燃?xì)夤艿琅c熱力、給排水、電力通信等市政管網(wǎng)因交叉平行敷設(shè)產(chǎn)生密閉空間,由于各類市政管網(wǎng)設(shè)施分屬不同的政府部門和企業(yè)管理,燃?xì)馄髽I(yè)無法有效獲取數(shù)據(jù),一旦發(fā)生類似湖北十堰燃?xì)獗ǖ耐话l(fā)事件,因缺少各類市政密閉空間連通狀態(tài)、走向等具體信息,會導(dǎo)致無法快速探邊及實施有效預(yù)警疏散等措施。四是應(yīng)急管理能力不足。2021年7月20日,鄭州發(fā)生因持續(xù)遭遇特大暴雨,導(dǎo)致地鐵5號線一列列車被洪水圍困,12名乘客不幸遇難的悲劇,暴露城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急管理能力不足。

四、國外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的主要做法

(一)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行明確定義并形成了比較健全的安全保護(hù)制度

美國是較早關(guān)注關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的國家,克林頓政府時期就頒布過法令,劃定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍。1998年5月,克林頓總統(tǒng)頒布第62號和63號令,提出創(chuàng)建國家安全、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)和反恐怖主義辦公室。2001年“9·11”事件發(fā)生后,美國先后頒布實施了《愛國者法案》等一系列法律法規(guī),對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)范圍、責(zé)任和具體要求進(jìn)行了規(guī)定,并提出了較為系統(tǒng)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建模、仿真和分析系統(tǒng)的保護(hù)措施。2004年,歐盟委員會在《打擊恐怖主義活動,加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》中明確規(guī)定,“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”是指如果被破壞或摧毀,會對公民的健康、安全、穩(wěn)定或經(jīng)濟(jì)或成員國的有效運轉(zhuǎn)造成嚴(yán)重影響的物理和信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)和資產(chǎn)。2011年11月,加拿大政府出臺詳細(xì)的《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施國家策略及行動計劃》,制定了為期三年的國家在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面的具體行動計劃。近年來,澳大利亞、新西蘭、歐盟等國家和地區(qū)組織又相繼出臺了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)戰(zhàn)略?？傊?美國、加拿大和歐洲國家對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)重要性有清醒認(rèn)識,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施概念清晰、范圍明確,相關(guān)保護(hù)工作已經(jīng)成為其國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。

(二)強(qiáng)化關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)力量,清晰界定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)責(zé)任

1.美國?！?·11”事件之后,美國組建了國土安全部,其所屬的信息分析與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)局專門負(fù)責(zé)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作。該局由國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心、國家通信系統(tǒng)局、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)辦公室、計算機(jī)安全分會、國家基礎(chǔ)設(shè)施建模與分析中心、聯(lián)邦計算機(jī)事故反應(yīng)中心等部門整合而成。2018年11月,特朗普總統(tǒng)簽署《網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局法案》,在已有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上建立網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局(CISA),進(jìn)一步加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)力量,該舉措被認(rèn)為對美國的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)具有里程碑意義。美國法律規(guī)定,每個公民都有保護(hù)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任,國土安全部網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施保衛(wèi)局與各企業(yè)、社區(qū)和政府部門合作,實現(xiàn)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。根據(jù)國土安全部《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計劃》的規(guī)定,美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的所有者和經(jīng)營者都應(yīng)采取行動支持風(fēng)險管理和安全經(jīng)費投入,特別是當(dāng)威脅超過所有者和經(jīng)營者自身能力時,政府相關(guān)部門必須與關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的所有者及經(jīng)營者合作來解決保護(hù)中面臨的問題。

2.英國。根據(jù)英國法律的規(guī)定,關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的責(zé)任主要由內(nèi)政大臣承擔(dān)。2007年,英國專門在國家安全局(The Security Service即著名的軍情五處)內(nèi)成立了國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心(Centre for the Protection of National Infrastructure,CPNI),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)工作,并向相關(guān)責(zé)任機(jī)構(gòu)提供安全建議和協(xié)助,其核心職責(zé)就是減少英國國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施被恐怖主義破壞或遭受其他威脅,保護(hù)通信、能源、金融和食品等13類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全。英國國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中心的主頁清楚地顯示:與私營部門的合作是我們工作的核心,私營部門、學(xué)界專家與該中心保持著密切的合作。

3.俄羅斯。俄羅斯內(nèi)務(wù)部牽頭負(fù)責(zé)能源設(shè)施保衛(wèi),內(nèi)務(wù)部設(shè)立有專門保衛(wèi)部門統(tǒng)籌俄聯(lián)邦境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的安保工作,俄羅斯工業(yè)和能源部也有專門的保衛(wèi)輸油管道和輸電線路的武裝力量。2007年,俄羅斯杜馬專門通過法律,允許俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司和俄羅斯石油管道運輸公司兩大能源巨頭自行組建武裝力量并配備輕武器。總之,美國、英國、俄羅斯等國家在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)方面不僅部門明確、力量較強(qiáng),且責(zé)任劃分清晰,政府部門和私營機(jī)構(gòu)合作密切。

(三)形成了信息共享、風(fēng)險管理、國際合作等一整套比較成熟的管理方法

以美國為例。美國通過連續(xù)多年的建設(shè),其在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)中形成了一套健全有效的管理方法。一是密切信息共享。由于美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施主要由私營企業(yè)運營,所以其基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的重點工作就是促進(jìn)對各類信息的共享,鼓勵私營企業(yè)建立信息共享與分析中心,在法律允許的范圍內(nèi)向特定部門、有關(guān)企業(yè)及合作伙伴提供情報信息,提供實時的威脅報告和風(fēng)險分析,并對敏感信息進(jìn)行保護(hù)。國土安全部還專門建立國土安全信息網(wǎng)絡(luò),通過網(wǎng)絡(luò)向有關(guān)部門和企業(yè)提供實時信息,包括實時通信、文件共享、警報和即時消息推送。二是進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險管理。美國自2009年《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計劃》頒布以來,一直將風(fēng)險管理作為保護(hù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ),其風(fēng)險管理框架以“戴明循環(huán)”為理論支撐,主要包括五個部分:(1)設(shè)定保護(hù)目標(biāo);(2)識別關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施并確定優(yōu)先級;(3)評估和分析風(fēng)險;(4)落實保護(hù)策略和措施;(5)進(jìn)行效果評價。這個風(fēng)險管理框架同時適用于各級地方政府、行業(yè)部門在其管轄范圍內(nèi)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行風(fēng)險識別和評估。三是進(jìn)行精準(zhǔn)培訓(xùn)。國土安全部為政府相關(guān)部門和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施管理機(jī)構(gòu)提供廣泛的免費培訓(xùn)課程。這些培訓(xùn)課程大多基于網(wǎng)絡(luò)獨立學(xué)習(xí),內(nèi)容涵蓋了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施介紹、安全意識、應(yīng)急響應(yīng)、事后重建、射擊和反簡易爆炸裝置等。四是高度重視國際合作。2012年,美國、澳大利亞、新西蘭、英國和加拿大五國共同發(fā)起成立了“關(guān)鍵五國”(Critical Five),在對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施分類、定義、作用充分達(dá)成共識的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)情報信息共享、密切國際執(zhí)法合作。此外,由于美、加兩國接壤,跨國輸油氣管道、輸電線路眾多,美國還專門與加拿大簽訂了《關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施行動計劃》,共同保護(hù)跨國基礎(chǔ)設(shè)施。

五、結(jié)論和建議

關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施是國家社會經(jīng)濟(jì)正常運行的基礎(chǔ)骨干,是支撐大國崛起的“動脈”和“脊梁”,其安全保護(hù)工作尤為重要。我國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體,需要提升與國家實力和國際地位相匹配的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)能力。結(jié)合我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)的現(xiàn)狀,借鑒國際上關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)成熟經(jīng)驗,建議從以下方面進(jìn)一步提升我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)能力。

(一)將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)納入國家安全戰(zhàn)略范疇

將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)作為國家安全戰(zhàn)略問題予以統(tǒng)籌安排,在國家安全委員會設(shè)立專門的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)委員會,統(tǒng)籌情報收集分析、重大決策、應(yīng)急處置等工作。此外,國家層面應(yīng)加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)智庫和應(yīng)急處突“國家隊”建設(shè),為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)提供高層次的智力支持和技術(shù)、力量保障。

(二)明確關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)主管部門

結(jié)合我國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作的既定模式,在充分整合公安反恐、治安、內(nèi)保、網(wǎng)安、政保、科技等部門資源的基礎(chǔ)上,由公安部組建國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保衛(wèi)局,賦予其必要的職責(zé)。同時,由國務(wù)院批準(zhǔn)組建關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議,吸納有關(guān)部門和重點企業(yè)參加,定期溝通,形成合力,共同推進(jìn)工作。

(三)完善關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度體系

加快推進(jìn)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)立法和標(biāo)準(zhǔn)制定,通過立法的形式盡快明確關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的概念、范圍、層次,完善風(fēng)險評價、防范力量配置等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范專業(yè)名詞術(shù)語。同時,對軍隊、公安、情報機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門、企事業(yè)單位和保安公司等各類保護(hù)力量的職責(zé)予以明確,推動形成“法律—行政法規(guī)—部門規(guī)章—安全技術(shù)規(guī)范—引用標(biāo)準(zhǔn)”一體化的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)制度體系。

(四)建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施信息共享機(jī)制

國家層面出臺關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等信息共享和利用的相關(guān)政策法規(guī),推動企業(yè)、政府以及相關(guān)社會組織建立基礎(chǔ)設(shè)施、隱蔽工程信息數(shù)據(jù)即時交換、共建共享、動態(tài)更新機(jī)制,確保一旦發(fā)生突發(fā)事件,應(yīng)急救援部門能夠即時準(zhǔn)確掌握各類信息及風(fēng)險動態(tài),提升事故及應(yīng)急狀態(tài)下的決策有效性及處置可靠性。

(五)提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的科學(xué)化水平

構(gòu)建以風(fēng)險管理為核心,以安全風(fēng)險評估為工具,以預(yù)測預(yù)警預(yù)防為主軸的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)過程管理模式。國家層面制定統(tǒng)一規(guī)范的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險管理框架,設(shè)定清晰的安全保護(hù)目標(biāo),對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨的威脅、脆弱性和可能的后果進(jìn)行全面感知和綜合分析。同時,應(yīng)建立關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施目錄動態(tài)管理制度,對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施要做到數(shù)據(jù)新、情況清;應(yīng)建立信息共享反饋機(jī)制,及時收集各類情報信息,準(zhǔn)確研判威脅和風(fēng)險變化趨勢。

(六)構(gòu)建海外關(guān)鍵基礎(chǔ)安全保護(hù)工作網(wǎng)絡(luò)

將海外關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)作為我國海外利益保護(hù)的重要內(nèi)容,制定清晰明確的戰(zhàn)略。要加強(qiáng)與相關(guān)國家的國際執(zhí)法合作,全面構(gòu)建情報共享、突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)調(diào)、安全風(fēng)險評估、教育培訓(xùn)交流等工作機(jī)制。同時,要重視和發(fā)揮跨國企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、甚至在外公民等的作用。此外,根據(jù)保安公司具有敏感度低、產(chǎn)業(yè)成熟和靈活度高等特點,應(yīng)加大對海外安保產(chǎn)業(yè)特別是保安公司的扶植力度,培育一批具有國際化視野、擁有海外資源和國際化人才、掌握安保核心技術(shù)、通曉國際規(guī)則和慣例的優(yōu)秀海外保安公司。

注釋:

①參見俄媒:《“云敵人”將改變未來作戰(zhàn)規(guī)則》,參考消息網(wǎng),http://m.cankaoxiaoxi.com/mil/20190919/2391310.shtml。最后訪問日期:2021年10月30日。

②孫利民、呂世超、李紅、文輝:《美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)體系與策略》,清華大學(xué)出版社,2017年,第2頁。

③《總體國家安全觀干部讀本》編委會:《總體國家安全觀干部讀本》,人民出版社,2016年,第89頁。

④參見張驥:《美國政府應(yīng)急管理中的國家基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》,臨沂應(yīng)急,http://yj.linyi.cn/info/1955/5515.htm。最后訪問日期,2021年10月30日。

⑤譚曉、李輝、胡錫晟:《總體國家安全觀視域下的情報學(xué)熱點主題研究》,《情報理論與實踐》,2021年第1期,第57-62頁。

⑥王宏偉:《健全應(yīng)急管理體系探析》,應(yīng)急管理出版社,2020年,第173頁。

⑦裴巖、郭太生:《中美重要基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)比較研究》,《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2008年第2期,第108-113頁。

⑧周亞超、劉金芳:《美歐關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)分析與借鑒》,《網(wǎng)絡(luò)空間安全》,2018年第11期,第44-47頁。

⑨孫利民、呂世超、李紅、文輝:《美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全防護(hù)體系與策略》,清華大學(xué)出版社,2017年,第21頁。

⑩國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心:《重特大生產(chǎn)安全事故預(yù)防、處置和輿情應(yīng)對》,國家行政學(xué)院出版社,2017年,第113頁