徐邦友

(中共浙江省委黨校,浙江 杭州 311100)

習近平總書記在受中央政治局委托,就《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況向中央全會作說明時強調,法律的生命力在于實施,法律的權威也在于實施?！疤煜轮?不難于立法,而難于法之必行?！比绻辛朔啥粚嵤?、束之高閣,或者實施不力、做表面文章,那制定再多的法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施,做到“法立,有犯而必施;令出,唯行而不返”。這也集中體現(xiàn)了習近平總書記對行政執(zhí)法工作的高度重視和嚴格要求。政府是執(zhí)法主體,行政執(zhí)法是政府的一項重要職能。從深層次看,行政執(zhí)法直接體現(xiàn)黨的執(zhí)政水平。因此,必須高度重視政府行政執(zhí)法工作,堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,深入推進執(zhí)法體制機制改革,切實提高行政執(zhí)法的質量、效率和公信力,保證行政執(zhí)法真正實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的高度統(tǒng)一。

一、行政執(zhí)法工作在全面推進依法治國中具有重要的地位

全面推進依法治國必須高度重視行政執(zhí)法工作。在全局中謀一域,是習近平總書記的鮮明施政風格。習近平總書記絕不孤立地看待某項工作,而是把這項工作置于宏大歷史現(xiàn)實背景之下、納入復雜系統(tǒng)全局之中去定位和謀劃。行政執(zhí)法是政府行政機關的一項重要職能活動,是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式,但它同時又是通常所謂的“官民關系”“干群關系”的矛盾爆發(fā)點和整個社會的聚焦關注點。曾幾何時,我國行政執(zhí)法領域存在“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題”,①對此,老百姓深惡痛絕,要求黨和政府下大力氣予以解決。習近平總書記深切體認人民群眾的強烈要求,在全面推進依法治國的大局中尋求行政執(zhí)法工作的重要定位和努力方向。

(一)行政執(zhí)法是把紙面上的法律變成現(xiàn)實生活中“活法律”的關鍵環(huán)節(jié)

大而言之,國家職能可以分為立法和執(zhí)法兩部分。如果立法是國家意志的體現(xiàn),執(zhí)法便是國家意志的執(zhí)行。國家通過立法整合不同階級階層或者利益群體的意志,形成國家共同體的公共意志,以法的形式把它表述出來并固定下來,成為一國之中所有組織和個人遵循的行為規(guī)則和行動約束。正是在此意義上,習近平總書記指出:“立法是為國家定規(guī)矩、為社會定方圓的神圣工作?！雹趯τ趪抑卫矶?法律是治國之重器,良法是善治之前提,欲行法治,必先立法,必先隆法,立法是法治的基礎,而作為國家意志的執(zhí)行——執(zhí)法便是法治的關鍵。古人云:“天下之事,不難于立法,而難于法之必行?！惫磐駚?有許多國家并不缺法,甚至可以說法令滋彰,但所有法令皆成具文、形同虛設,社會中流行管用的還是那些未成文的民間風俗習慣、傳統(tǒng)慣例。之所以如此,原因在于國家缺乏有效的行政執(zhí)法,法律法規(guī)始終以文本狀態(tài)停留在紙面上,而沒有變成現(xiàn)實生活中的法律行為和法律關系。任何一個社會客觀上都存在正式規(guī)則和非正式規(guī)則之間的制度競爭,制度競爭的結果取決于規(guī)則之于人們生產(chǎn)和生活的效率,取決于人們執(zhí)行規(guī)則的能力。當社會中那些非正式未成文的規(guī)則之于人們的生產(chǎn)和生活而言更具效率,人們也更有積極性和能力去執(zhí)行這些非正式未成文的規(guī)則,那些正式的成文的規(guī)則就容易被人們忽視和規(guī)避而始終只是紙面上的存在,不發(fā)揮任何規(guī)范行為調節(jié)關系之作用。誠如此,國家就被社會架空,法治也只是涂在表面的一層油彩。

(二)行政執(zhí)法是全面依法治國的重要抓手

從執(zhí)法的功能作用角度看,行政執(zhí)法也是一種將公民權利從應然轉化為實然、將經(jīng)濟社會秩序從靜態(tài)設計轉化為動態(tài)構建的過程。一國憲法給公民確立的諸多權利,無論是一般性人權如人格權,還是政治權利如結社權、游行示威權、言論自由權,以及經(jīng)濟社會權利如勞動權、教育權、社會保障權等都必須通過基本法律予以落實,沒有基本法律的配套,憲法權利就猶如畫面上的一個餅,沒有任何實質性作用。而用以落實憲法權利的基本法律,比如《集會游行示威法》《民法典》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強制法》《反壟斷法》《反不正當競爭法》《教育法》《社會保障法》《社會保險法》《銀行法》《證券法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等,多數(shù)都由政府機關負責執(zhí)法與實施。目前,我國國家治理和社會治理的各領域基本上都已經(jīng)有法可依,現(xiàn)在的關鍵是如何把這些法律法規(guī)通過具體有效的執(zhí)法工作落到實處,將公民權利從應然轉化為實然,將經(jīng)濟社會秩序從靜態(tài)設計轉化為動態(tài)建構和維護。習近平總書記指出:“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略,而能不能做到依法治國,關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政,各級政府能不能依法行政。”③如果黨能夠做到依法執(zhí)政,政府能夠做到依法行政,那么,全面依法治國也就有了可靠的保障和依托,整個國家也就基本處于法治狀態(tài)。

(三)行政執(zhí)法是行政機關履行政府職能的重要方式

在現(xiàn)代國家,政府職能大致包括宏觀調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務和社會管理四個方面,其中,后三項主要通過行政執(zhí)法來履行。習近平總書記指出:“執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式。”④行政機關通過經(jīng)濟領域的行政執(zhí)法,打擊各種違法犯罪活動和限制壟斷及其他不正當競爭行為,維護公平競爭的市場環(huán)境;通過社會領域的行政執(zhí)法,約束各類社會主體的權利行為,明確相互之間的權利邊界,創(chuàng)建和諧有序的社會秩序;通過公共服務領域的行政執(zhí)法,防范和控制社會生活風險,提供公共安全、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生服務,讓老百姓免除生活后顧之憂。當前,我國各種新型違法犯罪活動高發(fā),其中,相當數(shù)量是涉及非傳統(tǒng)安全的違法犯罪活動,集中在食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生等關系群眾切身利益、群眾反映強烈的重點領域。因此,必須加強市場經(jīng)濟和民生福利兩大方面的行政執(zhí)法,為市場經(jīng)濟健康發(fā)展和民生福利改善保駕護航。

(四)行政執(zhí)法直接體現(xiàn)黨的執(zhí)政水平

執(zhí)政和執(zhí)法是兩種具有緊密邏輯關聯(lián)的政治法律行為。執(zhí)政涉及政黨和國家政權的關系,解決由哪一個政黨代表哪一個階級來執(zhí)掌國家政權,組織國家機關體系,實施具有特定利益取向的公共政策;執(zhí)法則是由法定機關依據(jù)憲法法律授權,遵循法定程序,適用法律規(guī)定解決具體問題的具體行政行為。行政執(zhí)法所處理的政治問題、經(jīng)濟問題、社會問題,或者事關國家政治安全,包括政權安全、政黨執(zhí)政安全、領導集團安全、意識形態(tài)安全,或者事關市場經(jīng)濟秩序和優(yōu)良營商環(huán)境,或者事關人民群眾民生福利,因此,執(zhí)法行為是執(zhí)政行為在具體層面上的延伸,受執(zhí)政行為的節(jié)制和律約,并且體現(xiàn)了執(zhí)政行為的性質和水平。在我國,政府始終秉持“執(zhí)法為民”的政治理念,“執(zhí)法部門代表的是人民利益,決不能成為家族勢力、黑惡勢力的保護傘”。⑤“行政執(zhí)法同基層和百姓聯(lián)系最緊密,直接體現(xiàn)我們的執(zhí)政水平”。⑥執(zhí)法機關能不能做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,事關人民群眾切身利益,事關黨和政府法治形象。因此,我們必須從執(zhí)政的高度看待行政執(zhí)法,確定行政執(zhí)法的政治定位和工作旨向。

二、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是行政執(zhí)法工作的基本價值取向

行政執(zhí)法工作涉及國家與社會、政府與公民、公權與私權、權利與義務、自由與責任等多重關系,是行政機關及其公務員與行政相對人直接接觸的一線和前沿領域,是最容易產(chǎn)生矛盾沖突的工作界面。長期以來,由于某種原因,我國行政執(zhí)法領域存在諸多問題,其中最突出、老百姓反映最強烈、后果危害最嚴重的是執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明、不作為、亂作為,以及暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法和執(zhí)法違法、執(zhí)法擾民、執(zhí)法尋租等問題。這些問題的存在,既嚴重侵害了行政相對人的合法權益,損害了國家和社會公共利益,也損害了法律的權威和尊嚴,破壞了黨和政府在人民群眾心目中的形象和聲譽,進而損毀了黨的執(zhí)政基礎和國家政權基礎。鑒于行政執(zhí)法工作的重要性以及違法或不當執(zhí)法的嚴重影響,習近平總書記高度重視行政執(zhí)法工作,對如何加強和改善行政執(zhí)法工作提出了一系列指導性意見,明確了我國行政執(zhí)法的基本價值取向。

(一)嚴格執(zhí)法

這是行政執(zhí)法工作的首位要求,是提高執(zhí)法質量和效率,增強執(zhí)法公信力的邏輯前提?，F(xiàn)實生活中出現(xiàn)的很多問題,往往同執(zhí)法失之于寬、失之于松有很大關系。習近平總書記指出:“如果不嚴格執(zhí)法,執(zhí)法司法公信力也難以建立起來?！彼^嚴格執(zhí)法,就是嚴格按照法律規(guī)定處理解決所面臨的具體問題。一是適用對象上的普遍無例外,即任何組織和個人只要存在法律所指涉的違法或不當行為,均應受到法律的約束和制裁,絕無法外之地,絕無法外之人;二是執(zhí)法尺度上的平等無差別,同等情況同等對待,絕不因人而宜;三是法律意圖上的契合無差池,執(zhí)法行為符合立法精神,契合法律意圖,既無不及也無過正,更無悖逆之舉。在執(zhí)法實踐中,需要注意把握嚴格和嚴苛的區(qū)別,不要誤把嚴苛當嚴格,以致走向株守法條機械式執(zhí)法的極端。針對社會上一些人法治意識淡薄,為一己之利動輒為所欲為,侵犯他人權益,危害公共安全,挑戰(zhàn)法律底線,有的甚至公然阻礙執(zhí)法、暴力抗法,習近平要求嚴格執(zhí)法、依法懲治,不能怕惹事,不能縮手縮腳,不能讓這種歪風邪氣蔓延開來。

(二)規(guī)范執(zhí)法

規(guī)范執(zhí)法是法治的本質要求,是法治政府的題中應有之義。人類建立起法治這種制度安排,就是為了控制政府行政權力,其中最主要的又是為了控制政府行政執(zhí)法權力,使其“嚴格遵循法律而以私意興作”。⑦法治政府與人治政府的區(qū)別有很多,其中最重要的區(qū)別就是執(zhí)法行為是否規(guī)范。所謂規(guī)范執(zhí)法,一是指執(zhí)法行為有明確的法律依據(jù)和授權;二是指執(zhí)法行為符合法定的程序和程式;三是指執(zhí)法行為契合法律所設定的尺度與標準,不枉不縱,不緊不松,即便是自由裁量,也符合預定的裁量基準,符合法律的內(nèi)在精神和目的意圖,不存在顯失公正的現(xiàn)象;四是指執(zhí)法形象莊重正氣,彰顯國家執(zhí)法機關的尊嚴和權威。

(三)公正執(zhí)法

公正執(zhí)法是基于國家相對自主性而提出的一種執(zhí)法要求。從社會中產(chǎn)生又自居于社會之上的國家,雖然具有階級性,本質上是那個占有生產(chǎn)資料因而在生產(chǎn)關系中占據(jù)統(tǒng)治地位的階級的國家,但國家一經(jīng)產(chǎn)生又具有相對自主性,它在與社會相脫離時,也不能不在表面上與各種沖突階級相脫離,以“第三種力量”的身份,駕馭社會以及社會中的各對立階級。國家作為“一種表面上駕于社會之上的力量”,必須具有公正形象,并提供本質上是由它自己界定又能為社會理解和接受的公平與正義。因此,公正執(zhí)法是國家相對自主性派生的政治法律要求,它包括:執(zhí)法者必須站在公正立場,努力做到“一碗水端平”和“一把尺子量到底”;執(zhí)法者只依據(jù)法律和事實進行裁斷,只考慮與案件相關因素而對非相關因素以及行政相對人的其他特殊因素保持理性無知;嚴格堅持“同等情況同等對待”的執(zhí)法原則,追求法律所能提供的形式平等;藝術性地把握好執(zhí)法分寸,追求中庸、適度與平衡。

(四)文明執(zhí)法

文明執(zhí)法是社會主義國家“執(zhí)法為民”理念的根本要求,是社會主義國家執(zhí)法機關和資本主義國家執(zhí)法機關的重大區(qū)別之所在。在我國,政府是人民群眾在中國共產(chǎn)黨領導下建立起來的以提供公共服務為己任的權威性管理組織,政府通過行政執(zhí)法活動維護社會公共秩序,促進社會公共利益和私人合法權益。社會團體、企業(yè)組織和公民個人在行政法律關系中雖然作為行政相對人存在,但它們歸根到底是享有各種權利、承擔相應義務的社會實踐主體,是需要政府去環(huán)繞運行并提供其所需要各種公共服務的中心。政府的性質以及政府與其行政相對人之間的政治關系決定了政府必須文明執(zhí)法,具體表現(xiàn)在:第一,以服務的理念指導執(zhí)法行為;第二,時刻注意達成目的之手段的正當性和道德性;第三,執(zhí)法涉及群眾問題時,要準確把握社會心態(tài)和群眾情緒,充分考慮執(zhí)法對象的切身感受,規(guī)范執(zhí)法言行,推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法,不搞粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法那一套。

習近平總書記指出,行政執(zhí)法工作的四個基本價值取向“是一個整體,要準確把握、全面貫徹,不能畸重畸輕、顧此失彼”,⑧“文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調,嚴格執(zhí)法也要強調,不能畸輕畸重?！雹徇@里,既沒有時間和邏輯上的先后之分,也沒有把握落實上的輕重之別,而是要一致追求共同體現(xiàn)的價值維度。一個執(zhí)法行為,從法律規(guī)定和事實依據(jù)角度看是嚴格的,從執(zhí)法標準和程式上看是規(guī)范的,從過錯與責任的關聯(lián)性以及前后執(zhí)法行為的比較上看是公正的,從執(zhí)法態(tài)度手段上看是文明的,同時,具有四個價值維度的行政執(zhí)法才是所謂“教科書式執(zhí)法”,它是所有執(zhí)法機關和執(zhí)法人員的努力目標。

三、行政執(zhí)法工作必須實現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一

行政執(zhí)法必須要有好的效果。所謂效果,是指執(zhí)法行為所起的作用和結果,它包括執(zhí)法行為所指向的問題是否解決,法律尊嚴是否得到維護,當事人在執(zhí)法過程中是否受到了教育,懲罰過錯、保護權利、維護秩序、恢復平衡、激濁揚清、懲惡揚善的立法目的是否得到實現(xiàn),黨和政府的形象和聲譽是否得到進一步改善。2019年,習近平總書記在全國公安工作會議上發(fā)表重要講話時指出:“要樹立正確法治理念,把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統(tǒng)一起來,堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人,努力實現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果和社會效果?！雹饬暯娇倳涍€進一步指出:“執(zhí)法的最好效果就是讓人口服心服。”這就為如何評價行政執(zhí)法工作的效果劃出了三維坐標體系。

(一)行政執(zhí)法工作的法律效果

行政執(zhí)法工作首先要追求法律效果,即在法律層面上執(zhí)法行為所起的作用和所達到的目的狀態(tài)。一般要問四個問題:一是違法行為和違法現(xiàn)象是否得到有效扼制?二是違法者是否承擔與其過錯相稱的法律責任,受到觸及內(nèi)心的普法教育?三是受到破壞的法律關系是否得到及時修復?四是立法意圖和法律層面的公平正義是否及時得以實現(xiàn)?如果這四個方面都得到肯定回答,那么,該執(zhí)法行為就具有優(yōu)良的法律效果。

(二)行政執(zhí)法工作的社會效果

行政執(zhí)法不能只追求法律效果,還必須追求社會效果。所謂行政執(zhí)法的社會效果,是指執(zhí)法行為對雙方當事人之外的不特定第三人和整個社會共同體公序良俗的助益性影響?，F(xiàn)實生活中,一些執(zhí)法案件的處理結果,單純從法律本身看也還不錯,當事人也認了過錯繳了罰款,但內(nèi)心有怨言有牢騷,或者口服心不服;周圍百姓也有為當事人喊冤叫屈,認為當事人之所以受罰不是因為行為本身過錯,而只是因為運氣不佳,或者在執(zhí)法機關里面沒有熟人、沒有關系、沒有路子。于是,出現(xiàn)所謂“案結事未了”的現(xiàn)象。因此,執(zhí)法者必須在良好法律效果的基礎上,進一步追求執(zhí)法行為的社會效果,通過于法有據(jù)、入情入理、耐心細致的執(zhí)法處理,既讓當事人認識到自身的錯誤,油然而生悔改之意,也讓周圍百姓受到普法教育,從正面而不是反面吸取教訓,達到“處理一個人,教育一大片”的社會效果。

(三)行政執(zhí)法工作的政治效果

行政執(zhí)法工作也是一種政治工作,也有一個政治立場、政治站位、政治方向問題,自然也必須注意政治效果。首先,要從執(zhí)行人民的意志、黨的意志和國家共同體意志的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過有效執(zhí)法確保人民意志、黨的意志和國家共同體意志的充分實現(xiàn);其次,從保障和維護人民群眾的政治權利、經(jīng)濟權利、社會權利和文化權利的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過有效執(zhí)法確保人民群眾過上安全、有尊嚴的幸福美好生活;再次,從鞏固人民群眾當家作主的國家政權角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過有效執(zhí)法打擊各類危害國家安全的犯罪活動,確保人民江山不變顏色;從改善黨群、干群關系的角度看待行政執(zhí)法工作的政治效果,通過有效執(zhí)法增進人民群眾對黨和政府的信任以及對社會主義美好未來的信心。因此,執(zhí)法機關一定要從政治高度認識看待具體的行政執(zhí)法工作,切身做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法,維護人民群眾的切身利益,維護黨和政府的法治形象。

四、加強和改善行政執(zhí)法工作的基本路徑

如何加強和改善行政執(zhí)法工作,是習近平總書記始終關心關注的重要問題。圍繞著這個問題,習近平總書記展開了多維度多層次的深刻闡述。

(一)牢固樹立執(zhí)法者對法律的忠實信仰

美國法律史學者伯爾曼認為,法律必須被信仰,否則,必將形同虛設。所謂信仰,其實就是一種完全發(fā)自內(nèi)心的精神認同,是一種完全超越功利的行動堅持。這是一個人生命中的強大力量,是支持他經(jīng)受一切挫折打擊而不垮的精神支柱。作為執(zhí)法者必須有對法律的堅定信仰,“必須忠于法律、捍衛(wèi)法律,嚴格執(zhí)法、敢于擔當”,“既不能以權壓法、以身試法,也不能法外開恩、徇情枉法”,必須“把法治精神當作主心骨,做知法、懂法、守法、護法的執(zhí)法者,站穩(wěn)腳跟,挺直脊梁,只服從事實,只服從法律,一是一,二是二,不偏不倚,不枉不縱,鐵面無私,秉公執(zhí)法”。反之,如果執(zhí)法者自己不信法不守法,怎么能要求老百姓信法守法呢?如果大家都不信法不守法,那法律再好也沒用。

除了樹立和培育法律信仰,還要著力培養(yǎng)執(zhí)法者的職業(yè)良知。出現(xiàn)執(zhí)法不嚴、司法不公現(xiàn)象的重要原因,是少數(shù)干警缺乏應有的職業(yè)良知。一些案件,不需要多少法律專業(yè)知識,憑良知就能明辨是非,但處理時卻偏偏出現(xiàn)是非不分的情況?！罢C關的職業(yè)良知,最重要的就是執(zhí)法為民,”“職業(yè)良知來源于職業(yè)道德?！币虼?要把強化公正廉潔的職業(yè)道德作為必修課,教育引導廣大干警自覺用職業(yè)道德約束自己,認識到不公不廉是最大恥辱,做到對群眾深惡痛絕的事零容忍、對群眾急需急盼的事零懈怠,樹立懲惡揚善、執(zhí)法如山的浩然正氣。

(二)建立健全科學合理的行政執(zhí)法體制

行政執(zhí)法體制是在一定的行政法律制度基礎上為有效開展行政執(zhí)法工作、解決執(zhí)法領域存在突出問題而設計的有關機構設置、職權劃分、層級節(jié)制、權力運行的規(guī)則規(guī)范體系,它是嚴格規(guī)范公正文明開展行政執(zhí)法工作的有效保障。習近平總書記高度重視行政執(zhí)法體制的科學性。在浙江工作期間,習近平要求按照“合法行政、合理行政、程序正當、權責統(tǒng)一的要求,特別是行政權力與責任緊密掛鉤與行政權力主體利益徹底脫鉤的原則,加快建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。擔任中共中央總書記之后,習近平多次論及行政執(zhí)法體制的建設問題,并就構建一個怎樣的行政執(zhí)法體制以及如何構建一個更好的行政執(zhí)法體制提出指導性意見。習近平總書記指出,當前我國經(jīng)濟社會文化生態(tài)各領域“依然存在執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題,必須加快建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制”,“要抓住關鍵環(huán)節(jié),完善執(zhí)法權力運行機制和管理監(jiān)督制約體系,努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義?！贬槍^去一直存在的多頭執(zhí)法問題,習近平總書記要求深化綜合執(zhí)法改革,在市場監(jiān)督、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等領域整合組建執(zhí)法隊伍,大幅度減少執(zhí)法隊伍類別,合理配置執(zhí)法力量,著力解決多頭多層重復執(zhí)法問題,努力做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！耙訌妼π姓幜P、行政強制事項的源頭治理,最大限度減少不必要的執(zhí)法事項?！薄耙^續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法,建立執(zhí)法隊伍主管部門和相關行業(yè)管理部門相互支持、密切配合、信息共享的聯(lián)動機制。”

近年來,各級地方黨委和政府按照習近平總書記關于行政執(zhí)法體制改革理念思路以及中央的決策部署進行行政執(zhí)法體制改革,初步構建起重心下沉、權責明確、條抓塊統(tǒng)、一體綜合、指揮靈便、快捷有效的行政執(zhí)法體制。具體而言,一是根據(jù)不同層級政府的事權和職能,按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則,合理配置執(zhí)法力量。二是完善市縣兩級政府行政執(zhí)法管理,加強統(tǒng)一領導和協(xié)調。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)是國家治理的基礎單元?！?019年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》,要求整合基層的審批、服務、執(zhí)法等方面的力量,整合優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政機構和事業(yè)站所,強化基層社會管理和公共服務職能,保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦,讓基層群眾有更直接的改革獲得感。三是大力推進綜合執(zhí)法,大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類,重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內(nèi)推進綜合執(zhí)法;倡導推進跨部門跨地區(qū)綜合執(zhí)法,形成專業(yè)執(zhí)法、綜合執(zhí)法、聯(lián)動執(zhí)法相結合的行政執(zhí)法體系。四是建立健全行政裁量權基準制度,細化、量化行政裁量標準,規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。五是嚴格執(zhí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度,未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格,不得授予執(zhí)法資格,不得從事執(zhí)法活動。六是嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度,嚴禁收費罰沒收入同部門利益直接或者變相掛鉤。七是健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制,完善案件移送標準和程序,建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度,堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象,實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。八是加強行政執(zhí)法信息化建設,推進數(shù)字執(zhí)法、智慧執(zhí)法,利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能技術加強行政執(zhí)法的預報預警、提前干預和快速反應,切實提高執(zhí)法效率。九是全面落實行政執(zhí)法責任制,嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制,加強執(zhí)法監(jiān)督,堅決排除對執(zhí)法活動的干預,防止和克服地方和部門保護主義,懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

(三)完善行政執(zhí)法程序,以程序正義保障實體正義

程序是法治和人治的分水嶺,是法治的本質特征,是法治之所以優(yōu)于人治的核心原因。程序的公正與合法是自由必不可少的構成要素,正當法律程序不僅保護了當事人的合法權益,也會使政府避免犯錯。因此,法治社會必須重視程序建設。行政執(zhí)法程序就是為了保護當事人合法權益、避免犯下各類錯誤以便有效達成執(zhí)法目的,基于執(zhí)法工作內(nèi)在客觀規(guī)律而精心設計的執(zhí)法工作環(huán)節(jié)與流程,體現(xiàn)執(zhí)法工作的邏輯理性、實踐理性和價值理性,它是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的可靠形式保障。習近平總書記十分重視行政執(zhí)法程序建設,要求“堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作”,完善行政執(zhí)法程序,推進行政執(zhí)法工作制度化、規(guī)范化和程序化。執(zhí)法活動一般包括立案、調查、取證、聽證、處理、檢查、監(jiān)督等環(huán)節(jié),在這些環(huán)節(jié)上都要明確具體操作流程,為廣大執(zhí)法人員提供明確具體的執(zhí)法指引;要建立執(zhí)法全過程記錄制度,及時收集、固定案件證據(jù),確保所有執(zhí)法工作有案可查,以防產(chǎn)生爭議,或為爭議有效解決提供確鑿證據(jù)支持。在完善執(zhí)法程序上,除了常規(guī)性的工作要求外,還必須增加執(zhí)法聽證和重大執(zhí)法決定法治審核等環(huán)節(jié)。執(zhí)法過程中要注意聽取當事人的陳述和申辯,告知事后救濟的權利,使執(zhí)法決定更顯公平公正,更能為當事人接受,也更容易得到社會公眾的理解和認可。另外,一些重大行政執(zhí)法決定,還必須由法定機關進行法治審核,重點關注執(zhí)法決定的主體資格是否合法、事實認定是否清楚、證據(jù)是否確鑿、程序是否正當、適用法律是否準確、裁量幅度是否恰當有無顯失公正。通過上述審核,確保重大執(zhí)法決定的合理性、合法性和公平公正性。

(四)加強對行政執(zhí)法工作的支持和監(jiān)督

我國社會注重人情、關系本位的傳統(tǒng)深厚,差序社會結構對嚴格執(zhí)法有嚴重干擾和影響。因此,嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法既有賴于法律制度的保障,也需要黨委和政府的有力支持。習近平總書記指出:“對執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法,只要符合法律和程序的,各級黨委和政府都要給予支持和保護,不要認為執(zhí)法機關給自己找了麻煩,也不要擔心會給自己的形象和政績帶來什么不利影響?！薄霸搰栏駡?zhí)法的沒有嚴格執(zhí)法,該支持和保護嚴格執(zhí)法的沒有支持和保護,就是失職,那也是要追究責任的?！薄耙鞄悯r明支持公安民警依法行使職權,建立健全民警執(zhí)法權益保護機制和依法履職免責制度?！?/p>

除了支持和保障,還要加強對行政執(zhí)法工作的全方位、全過程、全天候監(jiān)督,“要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督,堅決排除對執(zhí)法活動的非法干預,堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義,堅決防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅動,堅決懲治腐敗現(xiàn)象,做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究”。把行政執(zhí)法工作置于整個社會的聚光燈下,加強黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督,努力形成科學有效的權力運行和監(jiān)督體系,增強監(jiān)督合力和實效。執(zhí)法機關要自覺接受監(jiān)督,以正確方式及時告知公眾執(zhí)法的情況,并且有針對性地加強輿論引導?，F(xiàn)代傳媒、自媒體、融媒體等社會輿論監(jiān)督者也必須敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督,“要處理好監(jiān)督和干預的關系,堅持社會效果第一,避免炒作渲染,防止在社會上造成恐慌,特別是要防止為不法分子提供效仿樣本”。為此,習近平總書記要求切實“做好依法辦理、輿論引導、社會全面管控‘三同步’工作,主動回應社會關切,及時引導社會輿論,讓主流聲音牢牢占據(jù)輿論制高點,嚴防負面炒作攪亂輿論場”。

(五)加強全民普法宣傳教育,推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境

有效執(zhí)法離不開良好的法治環(huán)境。任何社會,只有當絕大多數(shù)人愿意守法、愿意依法辦事時,政府才能對少數(shù)人的違法行為進行有效制裁;反之,如果絕大多數(shù)人都不愿守法,違法行為成了社會普遍現(xiàn)象,那么再強大的政府也都無能為力。因此,為了有效執(zhí)法,就必須加強全民普法宣傳教育,讓人民群眾通過書本學習、實踐感知、環(huán)境熏陶獲得法律知識,增強法治意識,提升法治能力,樹立法治信仰。在這樣的法治環(huán)境中,政府才能低成本、高效率地執(zhí)行法律,法律的立法意圖才能充分實現(xiàn)。

注釋:

①中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第60頁。

②習近平:《習近平談治國理政》第二卷,外文出版社2017年版,第122頁。

③中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第61頁。

④中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第61頁。

⑤習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第225頁。

⑥習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第221頁。

⑦[古希臘]亞里士多德著,吳壽彭譯:《政治學》,商務印書館1981年版,第166頁。

⑧習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第259頁。

⑨中共中央文獻研究室:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第58頁。

⑩習近平:《論堅持全面依法治國》,中央文獻出版社2020年版,第260頁。