王忠敏

(杭州市公安局,浙江 杭州 311399)

2019年以來,杭州市公安局臨安區(qū)分局(以下簡稱“臨安公安”)立足浙江建設“三個地”“重要窗口”和共富裕示范區(qū)的新目標新定位,順應新時代公安工作發(fā)展變化,根據(jù)浙江省公安廳、杭州市公安局構(gòu)建現(xiàn)代警務體系的總體部署,結(jié)合本地實際,大膽探索以情指行一體化平臺、偵查打擊中心、治安管控中心、執(zhí)法辦案管理中心、交通管理中心和隊伍保障中心“一平臺五中心”為總體架構(gòu)的新型警務機制改革。通過2年多時間的探索與實踐,初步形成與臨安經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的現(xiàn)代警務模式,呈現(xiàn)出警情下降、打處上升、群眾滿意的良好態(tài)勢,助力平安臨安實現(xiàn)“十六連創(chuàng)”,連續(xù)13年被評為人民滿意單位,連續(xù)10年進入全省執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)秀單位行列,先后榮獲平安浙江建設先進集體、全省政法系統(tǒng)先進集體、全省掃黑除惡專項斗爭先進集體、全省優(yōu)秀公安局、全省公安隊伍正規(guī)化建設優(yōu)秀單位、全市公安機關“最強黨委”等諸多榮譽。

一、基層公安機關構(gòu)建現(xiàn)代警務模式面臨的機遇和挑戰(zhàn)

構(gòu)建現(xiàn)代警務模式是新時代公安工作的發(fā)展方向,是深化公安改革的重要內(nèi)容,也是臨安公安全面融入杭州發(fā)展的必然要求。從當前情況看,基層公安機關構(gòu)建現(xiàn)代警務模式的機遇與挑戰(zhàn)并存,突出表現(xiàn)為“六個新”。

(一)新時代迎來新機遇

中國特色社會主義進入新時代,習近平總書記對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出一系列重要指示,黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,為構(gòu)建現(xiàn)代警務模式、推動公安現(xiàn)代化提供了根本遵循;[1]2019年5月,習近平總書記出席全國公安工作會議并發(fā)表重要講話,會議把“構(gòu)建符合新時代要求、體現(xiàn)實戰(zhàn)化特點、具有中國特色的現(xiàn)代警務體系”“實現(xiàn)公安工作現(xiàn)代化”[2]確定為新時代公安工作的主要目標。全國公安工作會議后,省、市、區(qū)三級公安機關先后召開公安工作會議并出臺加強新時代公安工作的實施意見,都把構(gòu)建現(xiàn)代警務模式作為新時代公安工作的奮斗目標,出臺了一系列突破性政策措施,解決了一批長期制約公安工作發(fā)展的重大問題,公安工作迎來了前所未有的發(fā)展新機遇。在新的歷史機遇期,基層公安機關要順應發(fā)展,主動把構(gòu)建現(xiàn)代警務模式置于社會治理大局之中,深入謀劃,全面推動,確保新時代公安工作朝著正確方向前進。

(二)新形勢面臨新挑戰(zhàn)

當前,受國際局勢、新冠肺炎疫情、互聯(lián)網(wǎng)時代等因素影響,公安工作面臨許多新的風險挑戰(zhàn)。維護穩(wěn)定方面,社會矛盾錯綜復雜,新老矛盾碰頭疊加,各類利益群體抱團取暖傾向明顯,對靈通情報信息、提高預測預警預防能力提出新的挑戰(zhàn)。打防犯罪方面,個人極端暴力行為、情感糾紛引發(fā)的命案防范難度大,電信網(wǎng)絡詐騙案件持續(xù)高發(fā),金融領域犯罪不斷增多,涉黑涉惡犯罪更趨隱蔽,犯罪的網(wǎng)絡化、動態(tài)化、專業(yè)化、智能化特點明顯,對實時掌控、合成作戰(zhàn)、精準打擊提出新的挑戰(zhàn)。公共安全方面,新冠肺炎疫情持續(xù)影響且存在不確定性,道路交通、消防管理、大型活動等安全風險始終存在,特別是隨著新技術(shù)新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展,治安管控要素增多,行業(yè)監(jiān)管制度不夠健全,對減少事故發(fā)生、保障公共安全提出新的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡安全方面,互聯(lián)網(wǎng)和自媒體已融入百姓日常生活,利用網(wǎng)絡散布政治謠言、炒作熱點事件、插手社會矛盾的情況日益增多,公安執(zhí)法也極易受輿情“綁架”而陷入被動,對互聯(lián)網(wǎng)時代的社會治理和公安執(zhí)法工作提出新的挑戰(zhàn)。

(三)新問題需要新作為

面對新形勢新挑戰(zhàn),公安機關以往的警務模式也出現(xiàn)了諸多不適應的情況。一是警務體系和運行機制不夠科學合理,內(nèi)部分工過細,職能分散重疊,資源分配不合理,警力緊張與警力浪費問題并存,警務工作整體效能不高。二是基層公安機關疲于應對,維穩(wěn)、打擊、防范等主責主業(yè)有所削弱,警種部門自身業(yè)務不夠過硬,服務指導基層不夠?qū)I(yè),扁平指揮、精準研判、合成打擊的能力不強,難以形成整體聯(lián)動效應。三是對數(shù)字化改革的認識和理解不夠深刻,信息孤島、“煙囪”林立、建用脫節(jié)等問題依然存在,數(shù)據(jù)流、業(yè)務流、管理流沒有深度融合,全警信息應用水平不高,數(shù)智賦能還有很大提升空間。四是基層所隊承擔的工作任務不斷增多,工作“內(nèi)卷化”現(xiàn)象嚴重,不能集中精力從事基層基礎和服務群眾工作,導致基礎工作不夠扎實,基層民警的獲得感和幸福感不強。對此,各級公安機關必須著眼公安工作的長遠發(fā)展,堅定改革的決心和信心,直面問題難點,敢于擔當作為,通過構(gòu)建現(xiàn)代警務模式予以解決。

二、臨安公安“一平臺五中心”警務機制改革的主要做法

(一)明確目標定位,謀定總體架構(gòu)

針對新時代公安工作面臨的機遇和挑戰(zhàn),臨安公安在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式過程中,緊扣“政治安全、社會安定、人民安寧”的總體目標,把握“黨政放心、群眾滿意、基層認可、民警幸?！钡膬r值追求,秉持“數(shù)智引領、精準研判,扁平指揮、實時掌控,履職主業(yè)、減負增效”的機制定位,經(jīng)過深入調(diào)研、集思廣益、反復研究,決定按照“體制不變、機制先行”的原則,從解決分工過細、資源分散、合成效能不高等問題入手,打破原有警種界限,在分局層面組建起情指行一體化平臺、偵查打擊中心、治安管控中心、執(zhí)法辦案管理中心、交通管理中心和隊伍保障中心“一平臺五中心”,形成以情指行一體化平臺為“大腦”,一手抓打擊、一手抓防范,執(zhí)法嚴把關、交通優(yōu)管理、隊伍強保障的大部門大警種格局,各派出所推行“小腦+手腳+支點”勤務模式,重點做好基礎防范、治安管理、為民服務文章,從而形成“分局抓統(tǒng)、派出所管片、警種支撐”的整體布局。為穩(wěn)步推進“一平臺五中心”新型警務機制改革,臨安公安在2019年謀定總體架構(gòu)后,又確立“三步走”戰(zhàn)略,即2020年為搭建磨合期,2021年為整合提升期,2022年為總結(jié)完善期,力爭通過3年時間的努力,基本構(gòu)建起具有臨安特色的現(xiàn)代警務模式。

(二)優(yōu)化資源整合,厘清職責邊界

“一平臺五中心”在保持原來工作體制、機構(gòu)設置不變的前提下進行重組調(diào)整,將分局機關原有25個部門的職能和警力整合至對應的平臺或中心,并重新明確各自的主要職責和任務。情指行一體化平臺整合指揮、情報、科技、考評、辦公室等職能,統(tǒng)抓情指行一體化融合和指揮調(diào)度,主要承擔16項工作職責;偵查打擊中心整合刑偵、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)警、環(huán)食藥、行動技術(shù)、政保、看守所、拘留所等部門偵查打擊職能,統(tǒng)領全局偵查打擊工作,主要承擔11項工作職責;治安管控中心整合治安、巡特警、雙基、反恐、出入境等部門職能,統(tǒng)籌全局治安管理和基礎防范工作,主要承擔28項工作職責;執(zhí)法辦案管理中心整合法制、案審、警務督察等部門職能,統(tǒng)管全局執(zhí)法工作,主要承擔13項工作職責;交通管理中心保持原有交警管理體系不變,統(tǒng)管全區(qū)道路交通安全管理工作,主要承擔12項工作職責;隊伍保障中心整合政治處、警保、機關黨委等部門職能,統(tǒng)抓全局隊伍管理工作,主要承擔8項工作職責。為達到物理整合與“化學融合”相得益彰的效果,分局對原有的辦公場所進行調(diào)整,盡可能將同一平臺、中心的工作人員整合至同一物理空間辦公,并從實戰(zhàn)需求出發(fā),重新劃分功能區(qū)域,重設內(nèi)部工作崗位;運行管理上,全部由局領導兼任平臺、中心的主任和副主任,原有警種部門的中層干部在保持職級不變的前提下,對內(nèi)根據(jù)“一平臺五中心”崗位設置進行重新任命,變“指揮員”為“戰(zhàn)斗員”,警力也同步實行優(yōu)化調(diào)整。調(diào)整后,機關部門的中層干部職數(shù)縮減3個轉(zhuǎn)為基層所隊使用,警力精簡10人全部充實至基層一線,達到了“做精機關、做強基層”的效果。

(三)完善運行機制,規(guī)范常態(tài)運作

組建起“一平臺五中心”后,為確保警務工作的規(guī)范高效運作,臨安公安既著眼于整體協(xié)同,又充分考慮平臺、中心的實戰(zhàn)需求,通過建立健全一系列運行機制,加快推進各項工作的有機融合,從而達到“1+1>2”的效果。整體協(xié)同上,以情指勤輿、打擊防范、隊伍業(yè)務三個“一體化”為目標,以體系、數(shù)據(jù)、實戰(zhàn)、平臺、管理“五個融合”為路徑,建立起涵蓋十大核心警務的一體化聯(lián)動工作機制,實現(xiàn)了全局工作的高度集成和整體統(tǒng)籌;同時,配套出臺考核考評機制,分局層面確定“三大考評”總體目標后,按照“平臺抓總、中心抓統(tǒng)、部門擔責、各所落實、所隊捆綁”的原則建立考核評估體系,確保全局上下圍繞既定目標各負其責、合力爭先,有效解決“干好干差一個樣”的問題。條線管理上,平臺、中心根據(jù)各自職能定位和實戰(zhàn)需求,打破常規(guī)、大膽創(chuàng)新,探索建立行之有效的運行機制,目前有情指行一體化平臺運行機制6項、偵查打擊中心運行機制6項、治安管控中心運行機制10項、執(zhí)法辦案管理中心運行機制7項、交通管理中心運行機制5項、隊伍保障中心運行機制4項,通過實踐工作的打磨,已逐漸形成較為完善的工作體系。派出所運作上,在全面推行派出所“小腦+手腳”以及“一室兩隊”或“一室多警務區(qū)”勤務機制的基礎上,創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,把基層“支點”建設作為重要內(nèi)容,因地制宜抓好警務室(站)建設,推廣鎮(zhèn)街版“小腦+手腳”做法,開展智安小區(qū)、“零發(fā)案”村社等創(chuàng)建活動,組建多種形式的義警隊伍,著力打造平安共同體。目前,全區(qū)共設立警務室(站)32個,組建義警隊伍233支,建成智安小區(qū)118個,打造了云上警務室、“四聯(lián)民坊”警務室、生態(tài)警務室等“一所一品”。

(四)突出主責主業(yè),提升警務效能

始終緊盯公安機關維護穩(wěn)定、打擊犯罪、治安防控等主責主業(yè),在新型警務機制改革過程中堅持實戰(zhàn)導向,通過職能整合、勤務調(diào)整、資源重組,在工作中更好地捏指成拳、精準發(fā)力,切實提升警務效能。破案打擊方面,臨安公安將各警種的偵查打擊職能整合到偵查打擊中心后,由中心統(tǒng)管數(shù)據(jù)、統(tǒng)一研判、統(tǒng)抓進度,中心獲取的違法犯罪線索較以往更加全面,研判工作更加深入精細,偵查手段更加專業(yè),偵查辦案力量得到加強并更具機動性,從而有效提升了合成研判和偵查打擊能力。2021年以來,命案、五類案件破案率均達100%,全局打擊處理人數(shù)同比上升20%,電信網(wǎng)絡詐騙等新型案件破案率上升5.8%;2020年5月從一起“小案”入手,通過深度研判、循線追蹤,成功破獲公安部督辦的系列性盜掘倒賣文物案,抓獲涉案人員39名,追繳各類文物223件。治安防控方面,臨安公安將原先分散在各部門的防控職能進行整合后,由治安管控中心統(tǒng)籌全區(qū)治安防控體系建設,改變了以往防控工作條塊分離、“貓鼠不同步”等問題,防控的主動性和精準性大大提高。2021年以來,全區(qū)有效警情同比下降6%,電信網(wǎng)絡詐騙案件同比下降13.2%,黃賭舉報警情同比下降20%,攔截勸阻異常訪人員842名,處置涉穩(wěn)苗頭性事件470起,化解矛盾糾紛6354起,個人極端和“民轉(zhuǎn)刑”案件“零發(fā)生”,人民群眾的安全感進一步提升。

(五)堅持數(shù)智引領,實現(xiàn)流程再造

把大數(shù)據(jù)作為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎,發(fā)揮數(shù)字化改革對于構(gòu)建現(xiàn)代警務體系的重要牽引作用,推動數(shù)據(jù)流與業(yè)務流、管理流的深度融合,助推公安工作質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。突出智能感知體系建設。按照浙江省公安廳“公安大腦”和杭州市公安局“警務操作系統(tǒng)”建設總體要求,把智能感知體系建設作為切入點,持續(xù)抓好高清視頻、車輛卡口、人臉識別、物聯(lián)網(wǎng)感知、“四碼”采集等前端感知設施的布建,推進視頻結(jié)構(gòu)化改造,依托視頻監(jiān)控、人像大數(shù)據(jù)、車輛大數(shù)據(jù)等系統(tǒng)平臺實現(xiàn)智能感知和自動比對,有效服務公安實戰(zhàn)。截至2021年10月,臨安公安共建成視頻監(jiān)控3357路、車輛卡口864路、人臉識別1300路、射頻基站522個、“四碼”采集設備243套,接入社會面監(jiān)控10944路,視頻結(jié)構(gòu)化能力2800路,借助前端感知設施和系統(tǒng)平臺,每年抓獲違法犯罪嫌疑人200名以上,破獲案件300起以上,并在搶險救災、服務公眾等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。突出數(shù)字化場景應用。按照數(shù)字化改革“小切口、大場景”的理念,聚焦基層公安工作的痛點難點,通過數(shù)字化手段破解工作中的頑瘴痼疾。例如,針對以往執(zhí)法問題反復發(fā)生、常態(tài)監(jiān)督管理不到位等情況,將執(zhí)法辦案各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)匯聚到同一數(shù)據(jù)池,自主研發(fā)“五維”數(shù)智執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng),從執(zhí)法源頭、辦案和評判三個環(huán)節(jié)重塑管控流程,制定“200個有沒有”監(jiān)督核查標準,做到辦案重點環(huán)節(jié)自動監(jiān)督、單位執(zhí)法狀況自動生成、民警執(zhí)法“臉譜”自動描繪,形成全要素、全流程、全時空、全方位的智能化執(zhí)法監(jiān)管模式。系統(tǒng)運行以來,執(zhí)法問題發(fā)生數(shù)和有責信訪投訴量同比分別下降51.2%和75%,刑拘直訴率、刑事快辦率、行政快辦率同比分別上升213.8%、165%、27.5%,立案審查、刑拘、取保、逮捕案件辦理平均用時同比分別減少62.8%、16.1%、57.4%、41.7%,執(zhí)法考評成績位列全市公安機關前列。

(六)夯實基層基礎,做到減負增效

基層基礎工作是公安工作的“壓艙石”,在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式過程中,臨安公安始終把夯實基礎、減負增效作為努力方向,確保改革工作得到基層認可、實現(xiàn)民警幸福。一是強化整合。針對基礎工作條線多、任務重、基層忙于應對等實際情況,由治安管控中心發(fā)揮好“漏斗”的作用,統(tǒng)一承接上級業(yè)務條線下發(fā)的各類基礎任務,按照“工作能并則并、任務能減則減”的原則,過濾合并后再統(tǒng)一下達到基層派出所,做到“一個口子進、一個口子出”,從而達到統(tǒng)一研判、化繁為簡、精準下達的效果。實行這一模式后,基礎類工作報表從原來的16張減至4張,警種臨時性基礎任務從537個減至311個,整體基礎工作的重復率減少35%以上。二是做好分流。從派出所壓力最大的接處警和案件辦理工作入手,持續(xù)做好警源治理、警情分流和110社會聯(lián)動,全面推行派出所辦理刑事案件負面清單,規(guī)定基層派出所一般辦理本轄區(qū)發(fā)生、案情簡單、因果關系明確、無需專業(yè)偵查手段偵查的刑事案件,明確13類案件不得交由派出所辦理,嚴禁給派出所下達刑事打處指標,使派出所能夠集中精力做好基礎防范、為民服務等工作。2021年,臨安公安共分流非警務類報警3681起,聯(lián)動警情6399起,分別占派出所有效警情的24.6%和42.8%,派出所辦案量較以往減少30%以上,群眾對公安工作滿意率保持在96%以上。三是創(chuàng)新管理。借助黨委政府和社會力量推行“新臨安人”服務管理“一件事”集成改革,對全區(qū)9.2萬間出租房張貼二維碼并安裝物聯(lián)網(wǎng)電子封條,自主研發(fā)“新臨居”數(shù)智平臺,打通和整合10個部門數(shù)據(jù),設置三級“駕駛艙”,建立“五步閉環(huán)”管理機制,推出網(wǎng)上找工作、找學校、找住房等“八個找”便民服務,有效破解了流動人口服務管理難題。目前,平臺累計注冊用戶16.5萬余人,占全區(qū)流動人口總數(shù)的70%,出租房內(nèi)流動人口自主申報率達98%以上,平臺提供服務25萬人次,其經(jīng)驗做法被《杭州改革》等媒體推廣,全市正借鑒該模式打造“新杭州人”服務集成化應用場景。

三、臨安公安“一平臺五中心”警務機制改革的啟示與思考

構(gòu)建現(xiàn)代警務模式是一項系統(tǒng)工程,不可能一蹴而就,臨安公安通過2年多時間的努力,雖然取得了一定成效,但也存在著平臺、中心之間整體協(xié)同不夠高效、職能整合和工作融合還不徹底、警務工作智能化程度不高等問題,仍需攻堅克難、久久為功。通過“一平臺五中心”警務機制改革的探索實踐,在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式、推進公安工作現(xiàn)代化進程中,需要做到“三個堅持”、處理好“三種關系”。

(一)堅持解放思想

構(gòu)建現(xiàn)代警務模式?jīng)]有先例可循,改革過程中,需要我們解放思想、轉(zhuǎn)變理念,自覺將公安工作置于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局之中,清醒看到新時代公安工作的發(fā)展變化,學習借鑒國內(nèi)外先進警務工作理念,敢于破除傳統(tǒng)警務工作的條條框框,以敢為人先、敢闖敢試的精神推進改革,著力打造符合新時代要求、體現(xiàn)實戰(zhàn)化特點、與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的現(xiàn)代警務模式。

(二)堅持問題導向

問題是創(chuàng)新的起點,也是創(chuàng)新的動力源。我們在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式過程中,根據(jù)黨委政府和人民群眾的新要求新期望,系統(tǒng)改革原有警務工作不匹配、不適應問題,變被動警務為主動警務;針對內(nèi)部分工過細、職能分散重疊、警務效能不高等問題,立足實戰(zhàn)實效進行優(yōu)化整合,通過“明責、明權(quán)、明法”厘清職責邊界,切實提高警務工作運行效能;把“基層認可、民警幸?！弊鳛榫瘎崭母锏闹匾饬繕藴?針對公安機關人少事多、基層負擔過重等問題,通過內(nèi)部挖潛、外部借力、減少內(nèi)耗、創(chuàng)新管理,達到減負增效的目的。

(三)堅持數(shù)智引領

警務現(xiàn)代化的核心是數(shù)字化和智能化。我們在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式過程中,抓住全省數(shù)字化改革契機,按照浙江省公安廳“公安大腦”建設和杭州市公安局“智慧警務”一號工程部署,把數(shù)智引領作為順應大勢、主動求變的關鍵之舉,運用數(shù)字化思維、數(shù)字化技術(shù)全面起底傳統(tǒng)公安業(yè)務,加強業(yè)務流、管理流與數(shù)據(jù)流的深度融合,同時,盡可能打通警種部門之間、公安與外單位之間數(shù)據(jù)融合共享的通道,謀劃推動多跨場景應用,最終實現(xiàn)“整體智治、高效協(xié)同”的目標。

(四)處理好傳承發(fā)展與改革創(chuàng)新的關系

改革的目的主要是解決問題,并不是推倒重來。在構(gòu)建現(xiàn)代警務模式過程中,我們既要回顧歷史,持續(xù)保持自身發(fā)展優(yōu)勢,認真總結(jié)以往好的經(jīng)驗做法并固化為長效機制,不斷豐富現(xiàn)代警務模式的內(nèi)容,做到在繼承中發(fā)展、在發(fā)展中創(chuàng)新;又要面向未來,準確把握新時代公安工作的方向和規(guī)律,針對制約公安工作發(fā)展的體制性機制性問題,找準工作的切入點和突破口,大膽嘗試、銳意改革、創(chuàng)新舉措,全面助推公安工作質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

(五)處理好上接天線與下接地氣的關系

構(gòu)建現(xiàn)代警務模式,需要上級公安機關加強頂層設計,也離不開基層首創(chuàng)精神。當前,雖然上級公安機關也在推進大部門大警種制改革,但在機構(gòu)設置、職責定位、警力配比等方面很難做到上下一致?；鶎庸矙C關在改革過程中,要統(tǒng)籌考慮對上全面“接盤”、對下貼近實戰(zhàn)的關系,按照“條抓塊統(tǒng)、整體協(xié)同”的思路,在分局層面將各警種各部門的職能、警力、資源等進行優(yōu)化整合,發(fā)揮好“漏斗”和“轉(zhuǎn)換器”的作用,以更加集成高效、靈活多變的方式指導基層所隊開展工作,確保各項工作既能上接天線又能下接地氣。

(六)處理好物理整合與化學融合的關系

實行“一平臺五中心”新型警務機制改革,不是簡單地將原有的警種部門進行重新排列組合,關鍵是要真正將職能和工作融合起來達到倍增效應。實踐中,要盡可能為同一平臺或中心創(chuàng)造在同一物理空間辦公的條件,合理劃分功能區(qū),科學設置崗位,不斷強化融入感和認同感;在物理整合的基礎上,關鍵是要抓好“化學融合”,堅決破除原來部門本位主義思想,通過打通數(shù)據(jù)流、業(yè)務流、管理流,倒逼警務工作流程再造、機制重塑、整體變革,不斷提高公安工作現(xiàn)代化程度。