項(xiàng)浩男

（中央民族大學(xué)歷史文化學(xué)院，北京 100081）

1935 年8 月15 日，廣東省召開地方自治完成紀(jì)念大會(huì)，省參議會(huì)議長(zhǎng)林國(guó)佩指出：“本省竟能以確立民權(quán)為原則，注重下層構(gòu)造為主旨，于短期內(nèi)先后完成各級(jí)自治組織，毅然為歸政于民之準(zhǔn)備，樹立全國(guó)完成地方自治之先聲，一切進(jìn)行，均稱順利?！盵1]此言非虛，廣東是當(dāng)時(shí)全國(guó)唯一完成籌設(shè)縣參議會(huì)任務(wù)的省份，截至1934 年2 月，全省94 個(gè)縣全部正式成立第一屆縣參議會(huì)，一些縣甚至完成了換屆[2]?？h參議會(huì)是國(guó)民黨政權(quán)設(shè)置的地方自治機(jī)關(guān)，源于孫中山提出的地方自治、直接民權(quán)的政治理念，對(duì)縣政權(quán)的組織形態(tài)、縣政的運(yùn)行機(jī)制、縣域社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)均有重要影響。學(xué)界對(duì)國(guó)民政府時(shí)期的縣參議會(huì)已有關(guān)注，側(cè)重40 年代“新縣制”下四川、廣西等大后方省份的縣參議會(huì)[3]。對(duì)30 年代縣參議會(huì)的研究仍很薄弱，大多是制度層面的描述，基本史實(shí)仍有待梳理[4]。

廣東為深入研究縣參議會(huì)的設(shè)立與運(yùn)作提供了典型案例，其獨(dú)樹一幟并非偶然，前期工作是遵照南京國(guó)民政府的規(guī)劃、在《縣組織法》框架下進(jìn)行的，成效不彰。1931 年5 月，寧粵分裂，廣州國(guó)民政府（后改為國(guó)民政府西南政務(wù)委員會(huì)）頒布《縣地方自治條例》及相關(guān)法規(guī)，廣東各縣參議會(huì)是在西南政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)下逐步推進(jìn)的。①有研究者將廣東省的地方自治建設(shè)全部歸到《縣組織法》框架下，這是不符合史實(shí)的，沒有考慮到國(guó)民黨內(nèi)部派系之爭(zhēng)造成的西南政權(quán)的割據(jù)狀態(tài)。本文以20 世紀(jì)30 年代廣東縣參議會(huì)為研究對(duì)象，深入探究其籌設(shè)歷程、運(yùn)行實(shí)況及存在問(wèn)題，呈現(xiàn)自治機(jī)關(guān)與縣域政治的復(fù)雜互動(dòng)，增進(jìn)對(duì)國(guó)民黨政權(quán)下基層政治的認(rèn)識(shí)。

一、模式轉(zhuǎn)換：從《縣組織法》到《縣地方自治條例》

1928 年9 月15 日，南京國(guó)民政府頒布《縣組織法》，這是關(guān)于縣的政治和法律地位的基本法令，也是實(shí)施地方自治的主要依據(jù)?！犊h組織法》規(guī)定縣參議會(huì)在該法施行一年后設(shè)立，由選民選舉產(chǎn)生，任期三年；具有議決縣預(yù)算、決算及公債、議決縣單行法規(guī)、建議縣政興廢事項(xiàng)、審議縣長(zhǎng)交議事項(xiàng)四項(xiàng)基本職權(quán)[5]。縣參議會(huì)還可請(qǐng)求省政府處分違法失職的縣長(zhǎng)，對(duì)縣政府構(gòu)成一定制衡。1929 年6 月5 日，南京國(guó)民政府公布修正后的《縣組織法》，縣參議會(huì)的職權(quán)有所調(diào)整，刪去了監(jiān)督、制衡縣長(zhǎng)的權(quán)力，變成單純的咨詢、議事機(jī)構(gòu)。在產(chǎn)生時(shí)間上，縣參議會(huì)于區(qū)長(zhǎng)民選時(shí)設(shè)立，區(qū)長(zhǎng)民選于《縣組織法》施行一年后，由省政府就各縣情形酌定時(shí)期，咨請(qǐng)內(nèi)政部核準(zhǔn)[6]。至于區(qū)長(zhǎng)如何民選、參議員如何選舉，《縣組織法》均未涉及。

1929 年6 月15 日，國(guó)民黨第三屆二中全會(huì)通過(guò)《完成縣自治案》，要求“二十二年底，各地籌備自治機(jī)關(guān)，完全設(shè)立；二十三年底以前，完成縣自治”[7]。為給各地提供具體指南，南京國(guó)民政府于1929 年10 月2 日頒布《縣組織法施行法》，有兩方面重要意義：一是規(guī)定各省完成縣組織的期限，廣東限于1930 年6 月底完成；二是規(guī)定區(qū)長(zhǎng)民選、成立縣參議會(huì)的具體步驟。根據(jù)該法，各縣政府應(yīng)在半年內(nèi)完成區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、閭鄰三級(jí)自治組織的創(chuàng)建工作?！犊h組織法》施行一年后，省政府應(yīng)派員考察各縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織情形，匯報(bào)內(nèi)政部，合格者準(zhǔn)許區(qū)長(zhǎng)民選，同時(shí)可依法組織縣參議會(huì)[8]。可見，縣參議會(huì)的成立與縣組織的完成密切相關(guān)，只有當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰各級(jí)自治均完成時(shí)，縣參議會(huì)才能成立。

《縣組織法施行法》對(duì)各省完成縣組織的時(shí)間規(guī)劃有些不切實(shí)際，一方面，南京國(guó)民政府控制力有限，局限在江浙地區(qū)；另一方面，全國(guó)各地情況紛雜，基層政權(quán)的組織形態(tài)差異很大，難以在短期內(nèi)全部完成轉(zhuǎn)型。此外，由立法院負(fù)責(zé)制定的縣市參議會(huì)組織法及參議員選舉法遲遲沒有推進(jìn)，各地即便完成了縣組織，如何選舉縣參議員、如何成立縣參議會(huì)也無(wú)法可依。

廣東省對(duì)實(shí)施《縣組織法》頗為重視。1928 年10 月26 日，省政府討論了奉發(fā)《縣組織法》、調(diào)整縣政府組織、劃分縣等幾個(gè)重要問(wèn)題[9]?！稄V東民政公報(bào)》隨后發(fā)表“地方自治分期之研究”，將地方自治分為訓(xùn)練、實(shí)施、完成三個(gè)階段，確立絕對(duì)民選、運(yùn)用直接民權(quán)的自治機(jī)關(guān)是實(shí)施階段的首要任務(wù)[10]。這是廣東省政府對(duì)地方自治的最初規(guī)劃。1929 年8 月15 日，民政廳將“縣組織法之實(shí)施”列為施政計(jì)劃的重要內(nèi)容[11]。9 月11 日，省政府令各廳規(guī)劃實(shí)施《縣組織法》的方案，“必須及早籌備，斯能如期完成”[12]。《縣組織法施行法》頒布后，省政府令民政廳在2 個(gè)月內(nèi)從速劃定各縣自治區(qū)、自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)及自治經(jīng)費(fèi)[13]。

為促進(jìn)各地如期完成地方自治，內(nèi)政部制定了《訓(xùn)政時(shí)期完成縣自治實(shí)施方案內(nèi)政部主管事務(wù)分年進(jìn)行程序表》（以下簡(jiǎn)稱程序表），將自治程序分為6 期，自1929 年至1934 年每年為一期；內(nèi)容上分10 個(gè)綱領(lǐng)，包括厘定自治系統(tǒng)、儲(chǔ)備自治人才、確定自治經(jīng)費(fèi)、完成縣市組織等，每個(gè)綱領(lǐng)下面又有分目。按《程序表》的設(shè)計(jì)，“組織區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰”限于四年內(nèi)完成，1930 年成立區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰各級(jí)自治組織，運(yùn)行一年后，于1932 年實(shí)行區(qū)長(zhǎng)民選，并選舉縣參議員、成立縣參議會(huì)[14]。1929年12 月6 日，內(nèi)政部將根據(jù)《程序表》擬定的《各省完成縣組織進(jìn)行期限表》（以下簡(jiǎn)稱期限表）轉(zhuǎn)發(fā)給廣東省政府，該表規(guī)定廣東應(yīng)自1929 年10月至1930 年6 月完成各級(jí)地方自治組織，包括12 項(xiàng)具體工作[15]。民政廳遂制定三期行政計(jì)劃，自1929 年10 月起以三個(gè)月為一周期，力圖按期成立區(qū)公所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所，劃定閭鄰[16]?！镀谙薇怼繁取冻绦虮怼犯?xì)致、完備，民政廳又將內(nèi)政部規(guī)定的事項(xiàng)再度細(xì)化和擴(kuò)充。然而，試圖在9 個(gè)月內(nèi)完成如此繁重的任務(wù)顯然不切實(shí)際。厘定縣等這種由民政廳依靠行政手段推行的事務(wù)進(jìn)展順利，1930年2 月底即完成。劃分自治區(qū)、劃定自治經(jīng)費(fèi)等需要各縣配合的事務(wù)則推行不力。1930 年5 月，民政廳批評(píng)各縣“實(shí)屬玩延已極”，警告縣長(zhǎng)不要敷衍塞責(zé)、貽誤要政，對(duì)各縣進(jìn)展緩慢極表不滿[17]。

照此情況，1930 年6 月底前必然無(wú)法完成任務(wù)，省政府不得不以“地方有困難情形，未能充分進(jìn)行”為由，請(qǐng)求內(nèi)政部允許展期兩月[18]。從民政廳于7 月底呈送內(nèi)政部查核的《辦理本省自治經(jīng)過(guò)情形》可知，該省進(jìn)展并不樂(lè)觀，如各縣自治區(qū)域仍未劃定；成立區(qū)公所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所、選派區(qū)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以及編定閭鄰、選任閭鄰長(zhǎng)均在辦理中，“本年（即1930 年）內(nèi)未能組織完竣”[19]。在內(nèi)政部的一再電催下，自1931 年1 月起，廣東加快辦理地方自治的進(jìn)程，以頒布和制定各種法規(guī)為主，付諸實(shí)踐不多。5 月，內(nèi)政部發(fā)布命令，要求各省至遲須于1931 年內(nèi)一律完成縣組織[20]。不過(guò)此項(xiàng)命令傳至廣東時(shí)，廣州國(guó)民政府已經(jīng)成立，不再聽令于南京國(guó)民政府了。在《縣組織法》框架下，廣東的地方自治事業(yè)基本停留在討論與規(guī)劃層面，未取得多少實(shí)際成績(jī)。

1931 年2 月28 日，蔣介石以非常手段扣押胡漢民結(jié)束“約法之爭(zhēng)”，此舉引發(fā)國(guó)民黨內(nèi)新的反蔣政潮，反蔣人士逐步聚集廣州，召開非常會(huì)議。5 月28 日，廣州國(guó)民政府正式成立，宣布將“事事當(dāng)反蔣中正之私，而向于總理之公”作為施政準(zhǔn)則[21]。這一方面標(biāo)志著以廣州為中心的西南反蔣局面正式形成，另一方面則表明，1931 年6月后，廣東的地方自治建設(shè)和各縣參議會(huì)的成立是在西南軍政當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，是割據(jù)狀態(tài)下的自治。①1931 年12 月31 日，粵方宣布取消廣州非常會(huì)議及廣州國(guó)民政府，遵照國(guó)民黨四全大會(huì)決議，設(shè)立中央執(zhí)行委員會(huì)西南執(zhí)行部、西南政務(wù)委員會(huì)及軍事委員會(huì)，有權(quán)發(fā)布不與中央抵觸的命令和單行法規(guī)，這種實(shí)質(zhì)上的半獨(dú)立狀態(tài)一直維持到1936 年。

廣州國(guó)民政府成立后，在施政上與南京國(guó)民政府針鋒相對(duì)，寧方未做成之事，恰是粵方著力之處，推進(jìn)地方自治是角力之重點(diǎn)?；浄秸J(rèn)為民國(guó)至今內(nèi)亂仍頻繁的原因有二：一是迷信武力統(tǒng)一，二是迷信中央集權(quán)，在這兩點(diǎn)上，蔣介石與袁世凱如出一轍，“號(hào)稱訓(xùn)政開始，而于地方自治漫不措意，使民主政治無(wú)所憑借。對(duì)于中央權(quán)力，惟恐其不重，對(duì)于地方權(quán)力，惟恐其不輕”。鑒于此，廣州國(guó)民政府應(yīng)本《建國(guó)大綱》之規(guī)定，“以大部分精力注于地方自治”。[22]粵方徹底否定寧方三年來(lái)在地方自治上采取的措施，準(zhǔn)備在控制區(qū)內(nèi)重新做起，這是與寧方“爭(zhēng)正統(tǒng)”的關(guān)鍵步驟之一，以此證明己方才是總理的繼承者，樹立西南政權(quán)的合法性。

1931 年7 月1 日，廣州國(guó)民政府頒布《縣地方自治條例》《縣地方自治條例施行細(xì)則》《縣參議員及自治人員選舉規(guī)則》三項(xiàng)重要法規(guī)，勾畫推行地方自治的基本藍(lán)圖?！犊h地方自治條例》比《縣組織法》更強(qiáng)調(diào)自治性，體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一是明確縣的自治性質(zhì)，“縣為自治單位，其自治籌備達(dá)到《建國(guó)大綱》第八條規(guī)定之程度時(shí)，縣長(zhǎng)由縣民選舉之”。第二，在縣參議會(huì)的性質(zhì)和職權(quán)上，規(guī)定縣參議會(huì)為縣立法機(jī)關(guān)，承擔(dān)監(jiān)督縣行政、促進(jìn)地方自治之責(zé)，職權(quán)包括督促調(diào)查人口、測(cè)量土地、辦理警衛(wèi)、修筑道路等自治事務(wù)的進(jìn)行、議決縣預(yù)算決算事項(xiàng)、議決募集縣公債、議決縣有財(cái)產(chǎn)之經(jīng)營(yíng)及處分、議決縣單行法規(guī)、審議縣長(zhǎng)交議事項(xiàng)[23]。《縣組織法》并未承認(rèn)縣的自治地位，縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)督地方自治事務(wù)，縣參議會(huì)是單純的咨詢機(jī)關(guān)。按照《條例》的原則，縣參議會(huì)從縣政府手中分割了推行自治的權(quán)力，并對(duì)后者構(gòu)成一定程度的制衡?！犊h地方自治條例》還規(guī)定縣參議會(huì)每三個(gè)月開會(huì)一次，會(huì)期以五日為限，定期開會(huì)的實(shí)質(zhì)是將職權(quán)固定化、常規(guī)化?！犊h地方自治條例施行細(xì)則》和《縣參議員及自治人員選舉規(guī)則》全面、詳細(xì)地規(guī)定了縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、里各級(jí)自治的施行程序及基本選舉規(guī)則，不僅賦予民眾選舉權(quán)與被選舉權(quán)，還設(shè)置專門章節(jié)規(guī)定民眾如何對(duì)各級(jí)自治人員行使罷免權(quán)與復(fù)決權(quán)。罷免與復(fù)決均通過(guò)投票實(shí)現(xiàn)，雖然程序比較復(fù)雜、實(shí)現(xiàn)罷免門檻很高，但畢竟明確給予民眾這項(xiàng)權(quán)利。

1931 年8 月11 日，廣州國(guó)民政府頒布《縣參議會(huì)組織條例》，規(guī)定了縣參議會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則?？h參議會(huì)設(shè)常務(wù)參議員三人至五人，分法制、社會(huì)、教育、建設(shè)、財(cái)政、警衛(wèi)、地政七個(gè)組別，每組設(shè)委員三人，均由參議員互選；另設(shè)書記長(zhǎng)、書記、雇員等辦理日常事務(wù)。參議會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，須有三分之一以上出席方可進(jìn)行，參議員提出議案，須有三人以上聯(lián)署[24]?！犊h參議會(huì)組織條例》僅提供大致原則，具體的議事規(guī)則和辦事細(xì)則由各縣參議會(huì)自行擬定，呈民政廳核準(zhǔn)施行。

廣州國(guó)民政府在一兩個(gè)月內(nèi)便相繼推出上述4 部?jī)?nèi)容完備、自治色彩濃厚的法規(guī)，與寧方分庭抗禮、爭(zhēng)奪正統(tǒng)之意非常明顯。1931 年7 月7 日，粵方宣布絕對(duì)禁止“蔣中正假造民意掩護(hù)獨(dú)裁之一切法令”，5 月28 日之后“南京偽政府公布者一律無(wú)效”[25]。粵方認(rèn)為《縣組織法》框架下的地方自治是“官督民辦式”，不是直接行使四權(quán)的真正地方自治，“廣東為革命的策源地，在這訓(xùn)政時(shí)期籌備自治當(dāng)中，自應(yīng)有一種特殊的成績(jī)和征象表現(xiàn)出來(lái)，方足以楷模各省”[26]，這是證明南京政權(quán)獨(dú)裁專制、廣州政權(quán)具有合法性的重要標(biāo)志，與倒蔣亦是相輔相成的：“實(shí)行地方自治以培植民主政治勢(shì)力的基礎(chǔ)，非打倒蔣中正不可，因?yàn)槭Y中正獨(dú)裁政策是民主政治的大敵，也是地方自治實(shí)行的障礙物”[27]。

拋開派系之爭(zhēng)和政治宣傳，僅從制度設(shè)計(jì)層面看，粵方確有比寧方積極之處。當(dāng)前者已搭建起完整的制度框架時(shí)，后者僅修正了《縣組織法施行法》，直至1932 年8 月才頒布《縣參議會(huì)組織法》和《縣參議員選舉法》，定于1933 年3 月12日施行[28]?？傮w而言，寧方帶有非常鮮明的以官治督導(dǎo)自治的色彩，公民除選舉權(quán)外，雖在名義上擁有創(chuàng)制、罷免、復(fù)決三權(quán)，但既無(wú)專門條款，亦無(wú)行使的途徑與空間。粵方則賦予縣參議會(huì)很高地位和較大職權(quán)，建設(shè)地方自治不可避免地要受省民政廳指導(dǎo)、與縣政府合作，但縣參議會(huì)享有推行自治之權(quán)、議決縣政事務(wù)之權(quán)，對(duì)縣政府還有監(jiān)督權(quán)，構(gòu)成一定制衡，并非簡(jiǎn)單的咨詢機(jī)構(gòu)。

二、成立與換屆：廣東各縣參議會(huì)的創(chuàng)設(shè)

按照《縣地方自治條例》的規(guī)定，完成區(qū)自治組織是成立縣參議會(huì)的必要條件，在廣州國(guó)民政府的安排下，廣東省政府采取多種舉措，將完成區(qū)自治作為1931 年下半年的施政重點(diǎn)。民政廳進(jìn)一步制定多項(xiàng)規(guī)章、條例，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)。7 月31日，省政府議決通過(guò)縣地方自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備委員會(huì)的組織章程和辦事細(xì)則、《公民名冊(cè)造報(bào)規(guī)則》等規(guī)章[29]。8 月4 日又議決通過(guò)縣地方自治區(qū)民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表大會(huì)、里民大會(huì)的會(huì)議規(guī)則和選舉規(guī)則[30]。在短短一兩個(gè)月的時(shí)間內(nèi)制定并頒行多項(xiàng)規(guī)章，與寧方的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)是這種高效率的最大推動(dòng)力。

廣州國(guó)民政府限廣東省各縣在1931 年10月1 日以前完成區(qū)自治組織[31]。而各項(xiàng)法規(guī)在7 月中旬后才陸續(xù)公布，留給各縣的時(shí)間不足兩個(gè)月。為督促各縣盡快實(shí)施、按期完成，民政廳制定了《各縣完成區(qū)自治程序表》，將所有應(yīng)辦事項(xiàng)分為六期，時(shí)間安排非常緊湊，依次是成立各區(qū)公所籌備委員會(huì)、成立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備委員會(huì)、各里自治籌備員就職、選舉里長(zhǎng)、選舉政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、選舉區(qū)委員和縣參議員，每期完成期限在5 日至15日不等，完成全部流程僅需50 日[32]。

廣東省政府認(rèn)為先前辦理自治成績(jī)不彰固因“人民智識(shí)薄弱”“而當(dāng)局者未能設(shè)法指導(dǎo)協(xié)助，亦為一大原因”[33]。孫中山在《建國(guó)大綱》中提出“政府當(dāng)派曾經(jīng)訓(xùn)練考試合格之員，到各縣協(xié)助人民籌備自治”[34]。當(dāng)時(shí)廣東省內(nèi)討論地方自治的輿論亦將人才作為推行地方自治的先決條件[35]。省政府在培養(yǎng)自治人才方面采取短期和長(zhǎng)期兩種舉措。短期舉措指選派地方自治協(xié)助員分赴各縣指導(dǎo)和幫助自治工作。1931 年8 月6 日，省政府頒行《籌辦地方自治員辦事細(xì)則》，規(guī)定協(xié)助員職責(zé)有四：一是指導(dǎo)完成區(qū)自治組織的各個(gè)環(huán)節(jié)；二是督促各縣區(qū)按照各自治法規(guī)切實(shí)規(guī)劃辦理；三是考察各縣區(qū)的自治經(jīng)費(fèi)、籌措辦法、人民負(fù)擔(dān)；四是將前三項(xiàng)的辦理情形如實(shí)向民政廳報(bào)告[36]。地方自治協(xié)助員共20 名，負(fù)責(zé)全省95 個(gè)縣市①即全省94 個(gè)縣和汕頭市。的地方自治工作，每人分配3 至5 個(gè)縣不等，均是鄰近之縣，便于就近開展工作[37]。當(dāng)所負(fù)責(zé)各縣均完成區(qū)自治組織后，協(xié)助員即可撤銷。此舉有助于促進(jìn)各縣的自治工作，但畢竟數(shù)量較少，一人難以兼顧多個(gè)縣，短時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成，困難很大。截至1932 年9 月28 日，尚有10 名協(xié)助員未完成工作，有30 個(gè)縣沒有完成區(qū)自治組織[38]。

協(xié)助員分赴各縣前，民政廳廳長(zhǎng)林翼中訓(xùn)話稱：“本廳對(duì)于地方自治工作的計(jì)劃，第一步由各位出發(fā)去各縣，協(xié)助地方政府和人民完成地方自治區(qū)以下的組織，成立縣參議會(huì)，同時(shí)由本廳籌辦地方自治人員養(yǎng)成所，繼續(xù)儲(chǔ)備協(xié)助地方自治的人才。第二步于各縣增設(shè)地方自治科一科，即以養(yǎng)成所卒業(yè)生派往各縣為科長(zhǎng)，繼續(xù)辦理地方自治的工作?！盵39]地方自治人員養(yǎng)成所即長(zhǎng)期舉措。8 月底，省政府議決通過(guò)民政廳呈送的養(yǎng)成所招生簡(jiǎn)章、開辦概算和經(jīng)常預(yù)算。養(yǎng)成所由林翼中親自兼任所長(zhǎng)，計(jì)劃招收學(xué)員160 人，要求年齡在20 歲以上、35 歲以下，由國(guó)內(nèi)外大學(xué)或法政專門學(xué)校畢業(yè)，或者有同等學(xué)力，曾辦理地方行政、地方自治或黨務(wù)兩年以上者。受訓(xùn)時(shí)間為三個(gè)月，經(jīng)考試合格后由民政廳給予畢業(yè)證，派往各縣服務(wù)[40]。1932 年1 月中旬，養(yǎng)成所訓(xùn)練行將結(jié)束時(shí)，省政府決定各縣政府增設(shè)自治科，設(shè)科長(zhǎng)、科員各一人，負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)地方自治、調(diào)查整理自治經(jīng)費(fèi)、劃編自治區(qū)域、選舉各級(jí)自治職員、培養(yǎng)自治人才、訓(xùn)練民眾行使四權(quán)等事務(wù)[41]。所有科長(zhǎng)和科員均從地方自治人員養(yǎng)成所的畢業(yè)學(xué)員中遴選派充。

地方自治協(xié)助員尤其是自治科有效推動(dòng)了各縣完成區(qū)自治組織的進(jìn)程。很多縣在籌辦自治初期就遇到困難，劃分自治區(qū)遲遲得不到進(jìn)展，或是因?yàn)槊癖娊逃降?，或是受地方偏僻、交通落后、?jīng)濟(jì)困難所限。自治科成立后，在宣傳、動(dòng)員、分區(qū)、籌措經(jīng)費(fèi)、調(diào)解糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。如寶安縣自治科于1932 年3 月1 日設(shè)立，當(dāng)時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所籌備會(huì)多未組織成立，自治科員遂分赴各區(qū)宣傳、督促，籌備會(huì)始次第宣告成立，籌備員亦隨之產(chǎn)生[42]。再如吳川縣自治科幫助調(diào)解劃區(qū)糾紛和選舉糾紛[43]。林翼中日后總結(jié)辦理地方自治的經(jīng)驗(yàn)時(shí)亦充分肯定前述舉措的意義：“本來(lái)籌辦各縣區(qū)以下自治機(jī)關(guān)的組織，當(dāng)時(shí)在國(guó)府定期為三個(gè)月，但是到了三個(gè)月各縣能夠依期完成者，只有五分之一，后來(lái)由民廳派出自治科長(zhǎng)及派出自治科員專負(fù)其責(zé)，到了今日，查各縣已成立區(qū)以下自治機(jī)關(guān)之組織，及產(chǎn)生縣參議成立參議會(huì)者，才超過(guò)廣東各縣的半數(shù)以上。”[44]截至1931 年10 月，全省94 縣中有11 個(gè)縣已進(jìn)展到第四期，有12 個(gè)縣已經(jīng)辦竣第三期，有28 個(gè)縣辦竣第二期，有65 個(gè)縣辦竣第一期[45]。盡管與預(yù)定計(jì)劃相比已然逾期，但自治工作確實(shí)在逐步展開。

一些進(jìn)展順利的縣著手選舉縣參議員。1931年9 月19 日，省政府議決通過(guò)民政廳呈送的《核定各縣參議員名額表》，民政廳原打算按照縣等確定各縣參議員名額，逐級(jí)遞減，縣等依據(jù)人口、面積、富力三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)厘定。但各縣的區(qū)數(shù)與縣等并不恒成正比，需要將區(qū)數(shù)、縣等、《縣地方自治條例》中每區(qū)最多3 人、最少1 人的限制結(jié)合起來(lái)才能確定參議員名額，候補(bǔ)參議員名額與正式參議員名額相等。截至1932 年4 月30 日，全省94縣均完成自治區(qū)的劃分，民政廳分四期核定各縣參議員和候補(bǔ)參議員的名額[46]。1932 年5 月底，全省共有41 個(gè)縣選舉產(chǎn)生縣參議員，經(jīng)民政廳核定后正式成立縣參議會(huì)[26]。在這41 個(gè)縣中，僅有7 個(gè)縣在1931 年完成選舉工作，最先完成的德清縣花費(fèi)了三個(gè)多月，大多數(shù)縣均花費(fèi)半年以上，進(jìn)展情況參差不齊，另有53 個(gè)縣尚未成立縣參議會(huì)。

《縣地方自治條例》規(guī)定縣參議會(huì)任期為一年。至1932 年年底，有些縣尚未成立縣參議會(huì)，有些縣已完成一個(gè)任期。民政廳向省政府建議，將第一屆自治人員的任期酌量延長(zhǎng)或縮短，待全省各縣區(qū)自治組織均辦理完竣時(shí)，再擬定劃一辦法[47]。至1933 年2 月，成立參議會(huì)的縣已達(dá)74 個(gè)，其余正在辦理中。省政府遂根據(jù)各縣第一屆參議會(huì)的成立情況，將時(shí)間相近的縣劃分為同一批次，分四期舉行第二屆縣自治人員選舉，如德清、開平、順德等36 縣，第一屆縣參議會(huì)在1931 年12 月至1932 年4 月間成立，第二屆選舉定于1933 年5 月舉行；東莞、清遠(yuǎn)、茂名等19 個(gè)縣，第一屆縣參議會(huì)在1932 年5 月至8 月間成立，第二屆選舉定于1933 年9 月舉行；其余縣份以此類推[48]。此舉一方面保障各縣參議會(huì)均能完成一年任期，另一方面有助于將統(tǒng)一規(guī)劃與因地制宜結(jié)合起來(lái)，循序漸進(jìn)完成第二屆選舉工作。

1933 年4 月，民政廳頒布《各縣市自治人員第二屆選舉籌備程序》。各縣依據(jù)該程序制定第二屆選舉方案，以一個(gè)月為籌備期，一個(gè)月為選舉期[49]。盡管施行計(jì)劃十分完備，但實(shí)際進(jìn)程并不會(huì)這么順利，各縣均有所拖延，為西南當(dāng)局修改選舉方式留出了時(shí)間。第二屆及第三屆縣參議員的選舉方式發(fā)生了兩項(xiàng)變化：一是增加職業(yè)團(tuán)體的縣參議員名額，二是由“普選”改為“圈選”。1933 年10 月17 日，西南政務(wù)委員會(huì)頒布經(jīng)過(guò)修正的《縣地方自治條例》，規(guī)定：“縣設(shè)參議會(huì)，由縣內(nèi)各區(qū)公民及各界團(tuán)體依法選出之參議員共同組成之，每?jī)赡旮倪x一次?？h參議員名額除各界團(tuán)體各一人外，每區(qū)一人至三人，依各縣人口多寡、經(jīng)濟(jì)情況由民政廳提呈省政府定之，候補(bǔ)參議員名額與其應(yīng)選出之參議員名額同數(shù)。”[50]《縣地方自治條例施行細(xì)則》亦作出相應(yīng)調(diào)整：規(guī)定“各界團(tuán)體”包括商會(huì)、農(nóng)會(huì)、工會(huì)、教育會(huì)和自由職業(yè)團(tuán)體五種，須依法設(shè)立，經(jīng)過(guò)縣政府核準(zhǔn)立案；在縣長(zhǎng)民選以前，各縣應(yīng)以《修正縣地方自治條例》的規(guī)定為基準(zhǔn)，加倍選出縣參議員候選人，呈請(qǐng)民政廳從中指定正式縣參議員和候補(bǔ)縣參議員。[51]“指定”或“圈選”并非干預(yù)選舉，只是改變了誰(shuí)是縣參議員、誰(shuí)是候補(bǔ)縣參議員的標(biāo)準(zhǔn)，原來(lái)二者僅依票數(shù)高低決定，現(xiàn)在得票高的不一定就能成為正式縣參議員，很可能被指定為候補(bǔ)。此舉是為防止舞弊或賄選，如果民政廳不濫用這種指定權(quán)，應(yīng)有助于遴選出合適人選。該選舉方法定于1934 年起正式施行[52]。

截至1934 年2 月，全省94 個(gè)縣及汕頭市的第一屆縣參議會(huì)全部正式成立，共劃分為773 個(gè)區(qū)，選舉產(chǎn)生1680 名縣參議員[2]。一些進(jìn)展順利的縣在1935 年時(shí)已選舉產(chǎn)生第三屆縣參議會(huì)，如云浮縣在1934 年10 月底開始籌備第三屆改選[53]；潮安、四會(huì)、高明、番禺、防城、五華等縣均于1935 上半年成立第三屆縣參議會(huì)。[54]1935 年8 月27 日，廣東省政府主席林云陔指出：“因籌辦有先后，其選舉時(shí)間至為不齊，故現(xiàn)時(shí)各縣自治人員，有已改選第三屆者，有方選舉第二屆者，亦有現(xiàn)仍為第一屆未曾改選者。計(jì)各縣中，第三屆自治人員已告就職者有三十七縣，第二屆自治人員已告就職者有五十三縣，因特別情形現(xiàn)仍未改選第二屆人員者有陽(yáng)江、澄邁、中山、陵水四縣?！盵55]放眼全國(guó)各地，成立縣參議會(huì)者寥寥無(wú)幾，1934 年7 月，貴州省僅貴陽(yáng)一縣成立了參議會(huì)，浙江省有40 個(gè)縣辦理了縣參議員的選舉，但是參議會(huì)均未成立[56]。一省之內(nèi)每個(gè)縣均選舉成立縣參議會(huì)，甚至改選到第二屆、第三屆的，僅有廣東。

三、成效與制約：縣參議會(huì)的運(yùn)作實(shí)態(tài)

縣參議會(huì)的成立改變了縣政權(quán)的組織形態(tài)和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。原本一個(gè)縣的政治運(yùn)作全部依靠縣政府，只受制于上級(jí)政權(quán)，縣域社會(huì)中的廣大民眾沒有參與政治的通道，即便在地方擁有很強(qiáng)影響力的士紳，也是通過(guò)人際關(guān)系、社會(huì)威望、財(cái)富等非正式途徑對(duì)縣政施加影響，缺乏組織化、制度化的方式。縣參議會(huì)在橫向上提供了一個(gè)能夠監(jiān)督、制衡縣政府的權(quán)力中心，在縱向上為民眾提供了參與政治、行使民主權(quán)利的合法途徑，對(duì)縣域政治而言是不小的變革?？h參議會(huì)的日常運(yùn)作機(jī)制、發(fā)揮了什么具體作用、成效如何，可從人員構(gòu)成、議事過(guò)程、與縣政府的關(guān)系、面臨的困境等幾方面加以探討。

（一）縣參議員的群體構(gòu)成

縣參議員的群體構(gòu)成和基本素質(zhì)是影響縣參議會(huì)運(yùn)作效果的重要因素。以瓊山縣為例，該縣是一等縣，劃分為11 個(gè)區(qū)，選舉產(chǎn)生33 位縣參議員，沒有各界團(tuán)體代表，第一屆參議會(huì)于1933年6 月20 日成立。從公開發(fā)布的履歷表可知，33位參議員中有7 位沒有劃分組別，其余26 位中，常務(wù)參議員5 位，財(cái)政、建設(shè)、地政、警衛(wèi)、社會(huì)、法制、教育七個(gè)組每組各3 位。從履歷看，除4 人缺乏資料外，其余29 人全部受過(guò)?？埔陨辖逃?，大學(xué)畢業(yè)者11 人，肄業(yè)者2 人，日本留學(xué)者1 人，法政和師范專業(yè)占絕大多數(shù)。從就職經(jīng)歷看，大致可分為三類：一是擁有較豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，或在縣政府擔(dān)任過(guò)秘書、局長(zhǎng)和科員，個(gè)別人還曾當(dāng)過(guò)縣長(zhǎng)，或在專門的行政部門如海關(guān)、鹽務(wù)、監(jiān)獄等處工作過(guò)；二是國(guó)民黨的黨務(wù)工作者，在縣、市黨部擔(dān)任過(guò)執(zhí)行委員、監(jiān)察委員、黨務(wù)干事及指導(dǎo)員；三是教育工作者，包括各類學(xué)校的教員、訓(xùn)育主任或校長(zhǎng)[57]。其中一些人經(jīng)歷豐富，在黨、政、教多處崗位歷練過(guò)?？傮w而言，瓊山縣參議員群體具有同質(zhì)性——擁有很高的文化程度和豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，對(duì)黨務(wù)、教育、警政、財(cái)政等重要縣政業(yè)務(wù)比較熟悉，在縣域社會(huì)中有很高的地位和影響力。這些人擔(dān)任縣參議員有利于縣參議會(huì)履行職能、發(fā)揮作用，積極影響顯而易見。當(dāng)然，消極方面也不容忽視，當(dāng)選者中并無(wú)農(nóng)民、商人等普通民眾。當(dāng)時(shí)的報(bào)刊輿論大都強(qiáng)調(diào)民眾文化水平低、不能明了自治及四權(quán)的意義是阻礙地方自治的一大障礙，從這一角度看，選舉“新士紳”擔(dān)任縣參議員有其合理性。

因資料匱乏，目前缺少其他縣的參議員履歷作參考，但可推測(cè)即便某些縣份有農(nóng)民、商人當(dāng)選，亦屬少數(shù)，絕大部分當(dāng)選者的履歷應(yīng)與瓊山縣類似。進(jìn)展順利縣的相繼選舉產(chǎn)生第二屆和第三屆縣參議會(huì)，其中不乏連選連任者，如三水縣第二屆縣參議員有半數(shù)系第一屆連任[58]。再如番禺縣共選舉三屆參議會(huì)，縣參議員人數(shù)分別是21名、24 名、26 名，其中第一屆連任至第二屆者5人，第二屆連任至第三屆者11 人，有兩個(gè)區(qū)連續(xù)三屆都是同樣的人當(dāng)選[59]。對(duì)于這種情況可從不同角度解讀，或許其中部分人通過(guò)不合規(guī)則的手段當(dāng)選，抑或確實(shí)只有這些人在資格、能力、經(jīng)驗(yàn)方面都很合適，能夠充分代表民意、正當(dāng)行使四權(quán)、維持縣參議會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。但可以肯定的是，人選固化并不利于縣域社會(huì)中政治身份的流動(dòng)，可能造成新的“特權(quán)階層”的形成。

（二）縣參議會(huì)的議事過(guò)程與職權(quán)行使

《修正縣地方自治條例》為縣參議會(huì)增加了五項(xiàng)職權(quán)：關(guān)于完成自治事項(xiàng)、關(guān)于整理縣財(cái)政及其他增加縣民負(fù)擔(dān)事項(xiàng)、關(guān)于縣民生計(jì)及救濟(jì)事項(xiàng)、關(guān)于促進(jìn)縣教育及其他文化事項(xiàng)、其他應(yīng)興應(yīng)革事項(xiàng)[60]。縣參議會(huì)可施加影響的縣政事務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，增強(qiáng)了對(duì)縣政府的制衡，對(duì)救濟(jì)、教育、文化等均有議決權(quán)，尤其是財(cái)政方面，“整理縣財(cái)政”和“增加縣民負(fù)擔(dān)事項(xiàng)”限制了縣政府加征稅捐的權(quán)力，需縣參議會(huì)同意方可實(shí)行。當(dāng)然，實(shí)際運(yùn)作比紙面規(guī)劃復(fù)雜得多，本文從審議提案和審查縣政府預(yù)算、決算兩方面探究縣參議會(huì)的履職情形。

關(guān)于縣參議會(huì)審查和討論提案，以文昌和揭陽(yáng)兩縣為例。文昌縣劃分為9 個(gè)自治區(qū)，選舉產(chǎn)生18 名正式參議員，第一屆參議會(huì)于1933 年4 月1 日正式成立，設(shè)常務(wù)參議員5 名[61]。5 月2 日，文昌縣參議會(huì)第一次大會(huì)開幕，共議決通過(guò)38 項(xiàng)提案，覆蓋縣政的方方面面，除由參議員聯(lián)署提交提案外，還有由商會(huì)主席、教育會(huì)干事、中學(xué)校長(zhǎng)等人委托參議員代為提交的建議，縣黨部、縣教育局、區(qū)委員以及普通民眾也委托參議員發(fā)聲[62]?？梢?，縣參議員提交審議的各項(xiàng)提案并非閉門造車，具有較廣泛的代表性，幾乎涵蓋縣域社會(huì)中的各個(gè)群體。

揭陽(yáng)縣參議會(huì)于1933 年8 月14 日正式成立，于8 月15 日和11 月8 日分別召開兩次大會(huì)，提案情形見表1。

表1 揭陽(yáng)縣參議會(huì)各類提案數(shù)量統(tǒng)計(jì)

從文昌和揭陽(yáng)兩縣參議會(huì)的議事記錄可知，在7 個(gè)組別中，社會(huì)類議題最多，改良風(fēng)俗、救濟(jì)貧民、禁煙禁賭等事關(guān)縣民生計(jì)的提案占相當(dāng)大的比例。其他組提案中，經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是主題，比如教育類提案大多關(guān)注教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，財(cái)政類提案幾乎都與減輕民眾負(fù)擔(dān)有關(guān)，建設(shè)類提案涉及改良農(nóng)業(yè)、提高生產(chǎn)技術(shù)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等。其他縣參議會(huì)大抵如此，社會(huì)風(fēng)俗、民眾生計(jì)、救濟(jì)農(nóng)村是各縣參議員關(guān)注的共同話題。如蕉嶺縣參議會(huì)決議提前禁絕鴉片，并擬組織禁煙會(huì)[63]；河源縣參議會(huì)決議改良婚嫁制度[64]；連縣參議會(huì)擬設(shè)農(nóng)民銀行，其決議指出：“旱澇災(zāi)害頻繁，農(nóng)民終歲所得，除繳納賦稅外，余難自己，不得不借高利貸以維持生計(jì)，茍安一時(shí)，為救濟(jì)農(nóng)村，防止農(nóng)民被剝削敲詐，請(qǐng)縣政府設(shè)立金融機(jī)關(guān)，救濟(jì)貧民?！盵65]如遇極端情況，縣參議會(huì)甚至?xí)苯訉⒁庖姵仕兔裾d和省政府，如1934 年10 月23 日，惠陽(yáng)縣參議會(huì)以“洪水為災(zāi)，沖塌民房二千余間，溺斃二百余命，禾畜損失百萬(wàn)”為由，請(qǐng)省政府撥款賑濟(jì)、以救災(zāi)黎[66]。

關(guān)于審議縣預(yù)算、決算，以揭陽(yáng)縣為例。為響應(yīng)省政府的三年施政計(jì)劃，揭陽(yáng)縣政府制定了本縣第一年實(shí)施事項(xiàng)送交縣參議會(huì)審議，包括《揭陽(yáng)縣政府二十二年度地方款經(jīng)臨收入預(yù)算書》和《支出預(yù)算書》，詳細(xì)列出各項(xiàng)預(yù)算，作為整理縣財(cái)政的藍(lán)本?？h參議會(huì)專門召開臨時(shí)會(huì)議詳加審查，提出多條意見?？h參議會(huì)在決議書中開宗明義：“所擬均系切中肯綮，自應(yīng)按照?qǐng)?zhí)行，惟收入當(dāng)使涓滴歸公，支出應(yīng)求無(wú)有虛棄，務(wù)使所費(fèi)少而收效宏，勞力微而功成巨，庶不負(fù)人民血汗輸將之熱忱?！币源藶橹笇?dǎo)，縣參議會(huì)在審議《支出預(yù)算書》時(shí)，對(duì)經(jīng)常和臨時(shí)兩大類，共計(jì)17 款83 項(xiàng)支出都進(jìn)行了嚴(yán)格審查，并提出修改意見，如公安局經(jīng)費(fèi)原定9600 元，縣參議會(huì)認(rèn)為“公安局經(jīng)費(fèi)，向由地方款籌撥，現(xiàn)值民窮財(cái)盡，地方款入不敷出，擬請(qǐng)縮小范圍，以輕負(fù)擔(dān)”，決議縮減公安局的人員編制、減少薪俸，將經(jīng)費(fèi)減至2328 元。類似調(diào)整還有很多，再如一些并不緊要的支出被決議緩辦。經(jīng)縣參議會(huì)審查和修正，總支出由591229.584 元減少至397232.664 元[67]?？h政府依據(jù)縣參議會(huì)的決議重新擬定預(yù)算書。

（三）縣參議會(huì)與縣政府的關(guān)系

作為縣域社會(huì)中的新生事物，縣參議會(huì)兼具民意機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)兩種角色，對(duì)縣行政及自治事務(wù)具有建議、審查、議決和監(jiān)督之權(quán)。按照規(guī)定，縣參議會(huì)通過(guò)的決議案交給縣政府實(shí)施，這構(gòu)成新的權(quán)力關(guān)系和政治過(guò)程，包含正常的合作，也不乏齟齬?？h參議會(huì)與縣政府的關(guān)系呈現(xiàn)出十分復(fù)雜之面貌。

仍以瓊山縣為例，該縣參議會(huì)與縣政府保持了良好的合作關(guān)系，雙方往來(lái)互動(dòng)比較積極。1933年7 月15 日，瓊山縣第一屆參議會(huì)召開第一次大會(huì)，至19 日結(jié)束，共通過(guò)數(shù)十項(xiàng)決議案。大會(huì)結(jié)束后，縣參議會(huì)相繼將決議案函送縣政府，請(qǐng)其查照?qǐng)?zhí)行。從縣政府的回函看，絕大多數(shù)決議案能夠在較短時(shí)間內(nèi)給出解決措施。如縣參議會(huì)于8 月1 日將《應(yīng)從速完成瓊秀公路案》函送縣政府，后者翌日便回函，表示收到?jīng)Q議案后立即召集公路沿線各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人會(huì)商，各鄉(xiāng)建筑工程正在設(shè)計(jì)中，不久即可征工、建設(shè)[68]。再如縣參議會(huì)議決在?？谑虚L(zhǎng)堤一帶修筑碼頭，7 月29 日函送縣政府，縣政府在9 月28 日回函表示該案已經(jīng)執(zhí)行，不日即可修筑完竣，并將建筑計(jì)劃、招工情況一起函送[69]。另如一些涉及改革縣財(cái)政的決議案，內(nèi)容豐富、條分縷析，提出多條意見，導(dǎo)致發(fā)給縣政府的查照?qǐng)?zhí)行函篇幅很長(zhǎng)，縣政府在回函中逐一回復(fù)，詳細(xì)條陳施行情況和遇到的問(wèn)題。若決議案確有難度，需要耗費(fèi)較多人力和物力、花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)間，縣政府會(huì)作出相應(yīng)解釋，或請(qǐng)求暫緩辦理，或如實(shí)函告不能遵照?qǐng)?zhí)行。如縣參議會(huì)決議發(fā)起募捐、設(shè)立?？谑袌D書館，7 月19 日函送縣政府，縣政府于8 月2 日回函稱：“設(shè)海口市圖書館，敝府已有計(jì)劃，但因經(jīng)費(fèi)不敷，故從緩辦……查現(xiàn)商民負(fù)擔(dān)警衛(wèi)隊(duì)費(fèi)及公債票義券等不勝其苦，近各機(jī)關(guān)發(fā)行募捐簿，所捐者甚無(wú)成績(jī)，故募捐一事必?zé)o把握，此案當(dāng)暫保留，候地方元?dú)馍允?，令籌進(jìn)行?！盵70]總體來(lái)看，縣政府極少拖延、敷衍縣參議會(huì)的決議案，回函大多比較及時(shí)，不予回復(fù)的情況十分少見。

縣參議會(huì)與縣政府關(guān)系融洽，在改善縣政方面取得積極成效的事例還有很多。如清遠(yuǎn)縣參議會(huì)與縣政府合作增設(shè)小學(xué)二百余間，筑成公路通車者一百三十余里[71]。再如南雄縣參議會(huì)的決議案交縣政府通令各區(qū)鄉(xiāng)公所切實(shí)執(zhí)行，取得不少成績(jī)——打擊地方財(cái)政營(yíng)私舞弊的風(fēng)氣、建設(shè)地方醫(yī)院、整理警衛(wèi)隊(duì)經(jīng)費(fèi)、督促教育經(jīng)費(fèi)獨(dú)立等[72]。

并非所有縣都如此，第一屆縣參議會(huì)陸續(xù)成立后，民政廳不斷收到各縣參議會(huì)和縣政府的函電，請(qǐng)解釋相關(guān)法規(guī)適用情形，從中可窺見雙方在權(quán)力行使上的矛盾。如1932 年8 月10 日，連縣參議會(huì)的五位常務(wù)參議員致函民政廳，請(qǐng)求解釋縣參議會(huì)與縣政府關(guān)系的兩個(gè)疑問(wèn)。第一是常務(wù)參議員的職權(quán)問(wèn)題，即如果縣政府認(rèn)為縣參議會(huì)議決通過(guò)的提案不能執(zhí)行、請(qǐng)?jiān)傩袕?fù)議，且不能延擱，而參議會(huì)已經(jīng)閉會(huì)，那么可否由常務(wù)參議員會(huì)議重新審查或解釋，再請(qǐng)縣政府執(zhí)行。這關(guān)系到在大會(huì)閉會(huì)期間常務(wù)參議員是否擁有代表全體參議員審查議案的權(quán)力。民政廳認(rèn)為常務(wù)參議員的職務(wù)僅限于處理日常事務(wù)，對(duì)縣政府函請(qǐng)復(fù)議之案不能徑行辦理，如確屬緊急重要事件，在閉會(huì)期間只能召開臨時(shí)會(huì)議解決。這是為保障決議案的代表性和權(quán)威性，避免縣參議會(huì)的重要職權(quán)僅由幾位常務(wù)參議員執(zhí)掌，但不可避免地會(huì)影響到行政效率。第二是縣政府的執(zhí)行力問(wèn)題，如果決議案經(jīng)大會(huì)或臨時(shí)會(huì)議復(fù)議后，縣政府仍不照案執(zhí)行，應(yīng)該如何辦理？民政廳認(rèn)為應(yīng)由縣參議會(huì)呈請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)核辦[73]。針對(duì)這一點(diǎn)，縣政府也有擔(dān)憂，如茂名縣長(zhǎng)請(qǐng)示民政廳：若縣長(zhǎng)認(rèn)為縣參議會(huì)復(fù)議的結(jié)果仍有窒礙，可否呈請(qǐng)民政廳或省政府核奪？民政廳亦回復(fù)“應(yīng)由縣呈請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)核奪”[74]?？h參議會(huì)關(guān)注程序正當(dāng)性，即如何保障決議案的執(zhí)行力，縣政府則注重可行性，尤其是如何在縣參議會(huì)面前保有拒絕執(zhí)行權(quán)，民政廳提出的解決方式實(shí)質(zhì)是將縣級(jí)政治運(yùn)行中產(chǎn)生的矛盾交由上級(jí)裁決，有爭(zhēng)議的議案最終能否實(shí)施，并不取決于民意，而是上級(jí)政權(quán)。

1932 年下半年，第一批縣參議會(huì)成立后，各縣請(qǐng)民政廳解釋的疑問(wèn)大多集中在法規(guī)條文方面。至1933 年，各縣參議會(huì)相繼進(jìn)入運(yùn)行軌道后，民政廳陸續(xù)收到各縣縣長(zhǎng)乃至區(qū)綏靖委員的呈函，內(nèi)容大多是限制縣參議會(huì)職權(quán)、防止其干預(yù)行政。為避免縣參議會(huì)過(guò)多插手縣政事務(wù)，民政廳曾明令縣參議員不能參加縣政府的行政會(huì)議以及縣府召集的各種委員會(huì)[75]。這一規(guī)定是為避免縣參議會(huì)在組織和人事上對(duì)縣行政施加影響，但阻隔了府會(huì)雙方直接溝通意見的通道，尤其當(dāng)縣政府奉上級(jí)部門頒布的法令推行一些行政事務(wù)、而縣參議會(huì)又認(rèn)為有權(quán)參與時(shí)，雙方不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾。如1933 年5 月，廣東省南區(qū)綏靖委員向民政廳控告綏靖公署轄區(qū)內(nèi)的各縣參議會(huì)濫權(quán)干涉縣警備隊(duì)的編制和經(jīng)費(fèi)。綏靖公署以省政府頒布的《修正廣東全省縣地方警衛(wèi)隊(duì)章程》為依據(jù)，該章程規(guī)定警衛(wèi)隊(duì)的經(jīng)費(fèi)支出及編制情況由縣政府呈請(qǐng)綏靖公署核準(zhǔn)后自行收支，經(jīng)費(fèi)收支情況會(huì)送交縣參議會(huì)審查，縣參議會(huì)并無(wú)變更及核減的權(quán)力[76]。民政廳亦根據(jù)該條款作出裁決：“現(xiàn)據(jù)所稱各縣參議會(huì)頗有濫權(quán)干涉情事，如果非虛，實(shí)屬不合，自應(yīng)通令禁止，以明權(quán)責(zé)而符章制?！盵77]

再如同年9 月，河源縣長(zhǎng)呈請(qǐng)民政廳裁決處分縣產(chǎn)案。起因是河源縣計(jì)劃建筑兩座碼頭，因經(jīng)費(fèi)不敷，縣政府打算將縣城內(nèi)的幾塊廢地變賣，用售款建筑碼頭。財(cái)政廳批準(zhǔn)縣政府呈送的方案和售價(jià)，令河源縣將所得款額半數(shù)繳省，半數(shù)自用。辦好相關(guān)手續(xù)后，河源縣政府便公布開投布告。結(jié)果縣參議會(huì)致函縣政府提出疑問(wèn)，認(rèn)為擬售之地為縣公地公款，縣參議會(huì)為民意機(jī)關(guān)，雖無(wú)處置權(quán)，但有議決權(quán)，縣政府應(yīng)擬具投變公產(chǎn)意見書交會(huì)核奪，否則不合程序規(guī)定。河源縣參議會(huì)以《縣地方自治條例》的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，縣政府雖認(rèn)可此點(diǎn)，但指出該條例還規(guī)定“議決縣單行法規(guī)，但以不抵觸中央及省法令為限”，財(cái)政廳曾發(fā)布訓(xùn)令，規(guī)定全省官有不動(dòng)產(chǎn)之處分均由該廳主管、分別授權(quán)各縣辦理，因此變賣廢地一事縣參議會(huì)不應(yīng)插手。河源縣政府有偷換概念之嫌，變賣廢地并不算“議決縣單行法規(guī)”，即便財(cái)政廳將處置官產(chǎn)之權(quán)下放給各縣，縣政府亦應(yīng)遵照《縣地方自治條例》的規(guī)定，獲得縣參議會(huì)的同意后再行處置。河源縣政府呈文民政廳云：“如認(rèn)奉令開投之官產(chǎn)，仍須經(jīng)交參議會(huì)之議決始能投變，無(wú)論與縣地方自治條例不符，且事實(shí)上極多窒礙?！薄笆聦?shí)上極多窒礙”才是縣政府的真實(shí)擔(dān)憂。民政廳支持縣政府，擬具意見：“細(xì)釋條文，此項(xiàng)但書之限制，似不專指議決單行法規(guī)而言，即議決其他一切事項(xiàng)，亦當(dāng)然包括在內(nèi)?！盵78]按此邏輯，縣參議會(huì)議決縣有財(cái)產(chǎn)之經(jīng)營(yíng)及處分之權(quán)也不能與中央及省發(fā)布的法令相抵觸，縣政府若想變賣公產(chǎn)，獲得上級(jí)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后經(jīng)予執(zhí)行即可，沒必要經(jīng)縣參議會(huì)議決同意。其實(shí)，河源縣參議會(huì)并無(wú)濫權(quán)和越權(quán)之舉，是依照法規(guī)正常履行職權(quán)，而省、縣兩級(jí)行政機(jī)構(gòu)為防止審議、復(fù)議造成阻礙或耽擱，不惜在一定程度上“曲解”自治法規(guī)，以行政指令擠壓縣參議會(huì)的職權(quán)。

其他縣長(zhǎng)相繼向民政廳呈送控案，名為解釋疑義，實(shí)則通過(guò)上級(jí)政權(quán)為行政權(quán)力掃除“障礙”。如海豐縣縣長(zhǎng)請(qǐng)民政廳再次確認(rèn)縣參議會(huì)審議單行法規(guī)的職權(quán)范圍，民政廳指令：“縣參議會(huì)只可審議關(guān)于縣單行規(guī)程。至縣屬各機(jī)關(guān)團(tuán)體（如區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所之類）制發(fā)之單行規(guī)程，自屬無(wú)權(quán)審議。”[79]縣參議會(huì)不僅無(wú)權(quán)左右上級(jí)政權(quán)的命令，甚至不能過(guò)問(wèn)縣政府所屬各機(jī)關(guān)制定的單行規(guī)程。再如民政廳應(yīng)新會(huì)縣縣長(zhǎng)請(qǐng)求，指令區(qū)公所的預(yù)算和決算由區(qū)民代表大會(huì)議決后呈縣政府核查，毋須縣參議會(huì)審核[80]。民政廳十分注意防止縣參議會(huì)涉足司法事務(wù)，如1933 年9 月30 日，民政廳指令崖縣參議會(huì)毋庸受理人民請(qǐng)?jiān)?，“關(guān)于團(tuán)體或私人之請(qǐng)?jiān)?，倘事屬司法范圍，縣參議會(huì)固無(wú)權(quán)干預(yù)，即屬于行政范圍之件，亦可依法訴愿，無(wú)須由參議會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)”[81]。幾日后再令各縣政府周知縣參議會(huì)無(wú)權(quán)接受行政訴狀[82]。

府會(huì)之間出現(xiàn)齟齬不合的情況愈發(fā)普遍，雙方爭(zhēng)執(zhí)的核心是權(quán)力分配。在縣參議會(huì)看來(lái)，過(guò)問(wèn)和參與很多事務(wù)是行使正當(dāng)職權(quán)，于自治法規(guī)有據(jù)可循。而在縣政府看來(lái)，縣參議會(huì)的很多行為是濫權(quán)，無(wú)法對(duì)實(shí)際行為產(chǎn)生有效指導(dǎo)，反引起阻礙。府會(huì)爭(zhēng)執(zhí)不下便訴諸上級(jí)行政部門調(diào)解，民政廳傾向于限制縣參議會(huì)的職權(quán)，甚至曲解自治法規(guī)，主要為保障縣政府行政權(quán)力的自主性。究其實(shí)質(zhì)，制度設(shè)計(jì)中的兩個(gè)漏洞制約了縣參議會(huì)的正常運(yùn)作：第一是會(huì)期過(guò)長(zhǎng)，最初規(guī)定三個(gè)月召開一次大會(huì)，后改為六個(gè)月，常務(wù)參議員權(quán)力過(guò)小，無(wú)法代替參議會(huì)正式會(huì)議行使職權(quán)，導(dǎo)致縣政府等不及參議會(huì)的復(fù)議；第二是沒有協(xié)調(diào)好上級(jí)行政指令與縣參議會(huì)之間的關(guān)系，財(cái)政廳、民政廳等命令縣政府執(zhí)行的事務(wù)，或多或少會(huì)涉及縣參議會(huì)的職權(quán)，縣參議會(huì)正常履職難免會(huì)與縣政府發(fā)生沖突，民政廳為避免阻礙行政，便指令縣參議會(huì)不得插手相關(guān)事務(wù)。長(zhǎng)此以往，縣參議會(huì)受到越來(lái)越多的束縛，徒有自治機(jī)關(guān)之名而無(wú)其實(shí)。

（四）經(jīng)費(fèi)視角下的縣參議會(huì)困境

廣東省參議會(huì)成立后，多次派省參議員到各縣考察地方自治實(shí)施情況，縣參議會(huì)是考察重點(diǎn)。從多份調(diào)查報(bào)告可知，經(jīng)費(fèi)短缺是各縣參議會(huì)無(wú)法正常開展工作的重要原因，“縣參議會(huì)雖成立，迄今經(jīng)費(fèi)尚無(wú)著落……而自治未由發(fā)展，徒有其名而無(wú)其實(shí)”[83]。經(jīng)費(fèi)問(wèn)題亦加劇府會(huì)矛盾。

劃定經(jīng)費(fèi)是推行地方自治的先決任務(wù)，廣東各縣自治經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期未得到有效解決。1932 年7 月21 日，省政府頒布《縣參議會(huì)經(jīng)常費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及編造預(yù)算辦法》，規(guī)定縣參議會(huì)所需經(jīng)常和臨時(shí)經(jīng)費(fèi)由縣地方款撥支，列入縣地方款歲出預(yù)算內(nèi)。縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)由職員薪餉、公費(fèi)、夫馬費(fèi)、公旅費(fèi)、雜役費(fèi)構(gòu)成，一等縣的參議會(huì)每月所需經(jīng)費(fèi)400 元左右，二等縣300 元左右，三等縣200 元左右，并不算高?！稑?biāo)準(zhǔn)》專門規(guī)定“如該縣地方款支絀，仍應(yīng)酌減”[84]。民政廳亦強(qiáng)調(diào)制定此標(biāo)準(zhǔn)的用意是“藉資限制，而杜浮濫”[85]。

從各縣參議會(huì)的實(shí)際情況看，僅少數(shù)縣符合上述標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)縣都有超出，三等縣超出最多。如瓊山縣為一等縣，縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)每月396 元[86]；三水縣為二等縣，縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)每月486 元[58]；防城、合浦、平遠(yuǎn)均為三等縣，縣參議會(huì)月支經(jīng)費(fèi)分別為305 元、570 元、200 余元。[87]縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)由縣政府從地方款中撥發(fā)，雖然數(shù)目并不算多，但很少按時(shí)、足額發(fā)放，各縣參議會(huì)大多陷入經(jīng)費(fèi)窘促、不敷甚巨的困境中。如海康縣政府積欠縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)已有四月之多，現(xiàn)狀極難維持[88]；高明縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)每月370 余元，“惟歷任縣長(zhǎng)藉地方款不敷，每有短撥核算自成立至今，積欠達(dá)三千元”[89]；南澳縣參議會(huì)成立已十余個(gè)月，僅領(lǐng)到三個(gè)月，經(jīng)費(fèi)虛懸無(wú)著[90]。經(jīng)費(fèi)短缺導(dǎo)致縣參議會(huì)辦事不免敷衍，對(duì)行使職權(quán)、推行自治不無(wú)掣肘。故有省參議員在視察后指出：“各級(jí)自治機(jī)關(guān)，多屬經(jīng)費(fèi)困難，辦事棘手，飭辦各項(xiàng)要政，未能依期舉辦，必須自治經(jīng)費(fèi)解決，辦事才易進(jìn)展?！盵91]

廣東省各縣財(cái)政大多入不敷出，為彌補(bǔ)虧空只得加征稅捐，如果收支失衡過(guò)大，財(cái)政赤字無(wú)法彌補(bǔ)，縣政府便拖欠縣參議會(huì)經(jīng)費(fèi)?？h參議會(huì)為獲取經(jīng)費(fèi)，難免自行籌款以彌補(bǔ)不足，如此便引起縣政府的不滿，致使府會(huì)之間產(chǎn)生裂隙。如1933年7 月，興寧縣縣長(zhǎng)向民政廳匯報(bào)該縣木排捐案。起因是木排商請(qǐng)求縣政府取消征收自1928 年的木排捐，該捐用于籌辦警隊(duì)，因系臨時(shí)捐，故縣政府聲明待警隊(duì)裁撤或警衛(wèi)經(jīng)費(fèi)得到落實(shí)后便取消。1931 年，縣警衛(wèi)經(jīng)費(fèi)改在營(yíng)業(yè)捐、店租捐下統(tǒng)籌統(tǒng)支，故木排捐應(yīng)取消。但前任縣長(zhǎng)于1932年8 月將此項(xiàng)木排捐劃撥為縣參議會(huì)經(jīng)常費(fèi)，此外，還將活豬捐、中資捐、屠捐附加等項(xiàng)稅捐全部移交給縣參議會(huì)直接抽收、使用，數(shù)額已超過(guò)縣參議會(huì)的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。不僅木排捐未被取消，成為縣參議會(huì)的固定經(jīng)費(fèi)，縣參議會(huì)還涉嫌分割縣政府財(cái)政權(quán)。鑒于縣政府和商人對(duì)縣參議會(huì)直接收取稅捐均表不滿，且縣參議會(huì)此舉確實(shí)違反規(guī)定，民政廳遂令興寧縣取消木排捐，縣參議會(huì)直接征收的幾項(xiàng)稅捐由縣政府一律收回[92]。此案例很具代表性，揭示了縣參議會(huì)的困境，其雖然對(duì)縣政府有監(jiān)督之權(quán)，卻無(wú)獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，仰仗縣政府的撥發(fā)，而縣政府能否足額撥發(fā)經(jīng)費(fèi)，又取決于該縣的財(cái)政情況和縣長(zhǎng)的態(tài)度。此案過(guò)后不久，民政廳再次通令各縣參議會(huì)不得自行籌款或直接征收地方款，不宜越權(quán)干預(yù)地方款的征收、管理事項(xiàng)[93]。在這種局面下，縣參議會(huì)不得不受制于縣政府的態(tài)度，雙方已然不是相互制衡的關(guān)系，前者的經(jīng)濟(jì)命脈掌握在后者手中，地位自然更低。

縣參議會(huì)與縣政府在職權(quán)、經(jīng)費(fèi)等方面不斷產(chǎn)生糾紛，民政廳對(duì)此非常重視，將造成這些現(xiàn)象的原因歸結(jié)為自治人員訓(xùn)練不足、素質(zhì)不高，遂決定開辦縣參議員訓(xùn)練班，分期訓(xùn)練各縣參議員。民政廳廳長(zhǎng)林翼中認(rèn)為：“將各縣參議員輪流訓(xùn)練，將來(lái)各縣參議會(huì)得了許多曾經(jīng)訓(xùn)練人員負(fù)責(zé)，組織一定健全了?！盵94]此種解決措施乃揚(yáng)湯止沸，并未觸及根本，參議員的素質(zhì)固然重要，合理的制度設(shè)計(jì)及如何保障縣參議會(huì)的職權(quán)不受行政權(quán)力干擾才是關(guān)鍵。雖然從法規(guī)條文上看，粵方比寧方顯得開明一些，給予縣參議會(huì)的職權(quán)更廣泛，但在實(shí)際施行中，縣參議會(huì)施展作為的空間日益受到擠壓，其職權(quán)的行使也日趨形式化，最終無(wú)法避免成為可有可無(wú)的咨詢機(jī)關(guān)的命運(yùn)。

結(jié)語(yǔ)

孔飛力以政治參與、政治競(jìng)爭(zhēng)和政治控制為主軸，將中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成和發(fā)展的“根本性議程”或“建制議程”歸結(jié)為三組相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題或矛盾，其中之一是“政治參與的擴(kuò)大如何同國(guó)家權(quán)力及其合法性加強(qiáng)的目標(biāo)協(xié)調(diào)起來(lái)”[95]。他得出的結(jié)論是：中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家形成及發(fā)展的“根本性議程”或“建制議程”在19—20 世紀(jì)的實(shí)際演變中跨越了革命、戰(zhàn)爭(zhēng)和危機(jī)等重大事件，最終形成了國(guó)家機(jī)制中政治控制壓倒政治參與和政治競(jìng)爭(zhēng)的“特質(zhì)”[96]?？罪w力的分析框架對(duì)本文頗有啟發(fā)，政治參與、政治競(jìng)爭(zhēng)和政治控制之間的復(fù)雜糾葛，恰是鉤沉廣東縣參議會(huì)創(chuàng)設(shè)歷程與運(yùn)作實(shí)態(tài)、評(píng)價(jià)其成效及不足的極佳視角。

從積極方面來(lái)說(shuō)，廣東各縣參議會(huì)的成立和運(yùn)作在形式上完成了法規(guī)條文規(guī)定的地方自治程序，各級(jí)自治機(jī)關(guān)為民眾運(yùn)用四權(quán)、參與政治提供了合法途徑與平臺(tái)，是一條有限的政治參與通道。正如時(shí)人所言：“本省為革命策源地，自停止軍政開始訓(xùn)政以來(lái)，凡百設(shè)施，每較各省為先，尤以自治之實(shí)施為最緊張?！盵97]從縣參議會(huì)的實(shí)際運(yùn)作看，其履行法規(guī)賦予的職權(quán)，影響了縣政府的施政，改變了縣域政治的生態(tài)，對(duì)縣政的改善、縣域社會(huì)的發(fā)展起到了一定促進(jìn)作用，其進(jìn)步意義值得肯定。

從消極方面來(lái)說(shuō)，在實(shí)際運(yùn)作中，縣參議會(huì)與縣政府因職權(quán)問(wèn)題齟齬不合，常將官司打到民政廳。不少縣參議會(huì)囿于財(cái)政困難、經(jīng)費(fèi)短缺，無(wú)法正常開展工作。盡管這些問(wèn)題大多得以解決，但縣參議會(huì)愈加受制于行政權(quán)力的制約，能夠施展監(jiān)督權(quán)和議決權(quán)的空間不斷被壓縮。再者，民政廳一再解釋自治法規(guī)的適用性和疑點(diǎn)，對(duì)于樹立縣參議會(huì)的威信、調(diào)動(dòng)其積極性并無(wú)裨益，反使縣參議會(huì)的運(yùn)作愈加僵化、形式化，完全被束縛在規(guī)章、條文和指令中，從立法機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)逐漸蛻化為有名無(wú)實(shí)的咨詢機(jī)構(gòu)、橡皮圖章，政治參與逐漸讓位于政治控制。

廣東省各縣參議會(huì)的成立和運(yùn)作揭示了理想與現(xiàn)實(shí)之間的落差、制度與實(shí)踐之間的張力。無(wú)論南京國(guó)民政府還是廣州國(guó)民政府，都將孫中山的政治理念奉為圭臬，制度設(shè)計(jì)、施政目標(biāo)均從孫的論述中尋找依據(jù)。然而，孫中山關(guān)于地方自治和直接民權(quán)的設(shè)想帶有濃厚的理想主義色彩，寧、粵兩個(gè)政權(quán)制定的自治法規(guī)均體現(xiàn)出強(qiáng)烈的劃一性和迫切性，試圖畢其功于一役。從現(xiàn)實(shí)情況看，希望全國(guó)各省各縣在短時(shí)間內(nèi)全部按照預(yù)想完成地方自治顯然不切實(shí)際，即便是半獨(dú)立的廣東省，各縣實(shí)際情況也是千差萬(wàn)別，這些現(xiàn)實(shí)因素帶來(lái)的種種困擾使紙面上的制度顯得十分無(wú)力，進(jìn)入地方社會(huì)難免水土不服。

最后，廣東的地方自治之所以能夠在全國(guó)獨(dú)樹一幟，是國(guó)民黨派系之爭(zhēng)與地方割據(jù)相結(jié)合的產(chǎn)物。聚集在廣州的國(guó)民黨反蔣勢(shì)力試圖用地方自治證明蔣介石的專制獨(dú)裁進(jìn)而反蔣、倒蔣，陳濟(jì)棠執(zhí)掌廣東實(shí)權(quán)為與南京分庭抗禮提供了實(shí)力基礎(chǔ)。陳濟(jì)棠穩(wěn)固在廣東的統(tǒng)治后，將建設(shè)新廣東作為施政重點(diǎn)，專門制定《廣東省三年施政計(jì)劃提議書》，地方自治是重要內(nèi)容。陳本人曾公開闡述地方自治的重要意義：“地方自治為本黨訓(xùn)政時(shí)期的唯一重要工作……今次國(guó)府成立于廣州，首定政治大計(jì)：以‘以建設(shè)求統(tǒng)一，以均權(quán)求共治’為目前施政的最高原則；以‘討蔣必剿共，剿共必討蔣’為目前工作的最大目標(biāo)。而歸結(jié)起來(lái)，實(shí)以推行地方自治為達(dá)到上兩項(xiàng)要求之必由的途徑。”[98]可以說(shuō)，廣東下大力氣推行地方自治、成立縣參議會(huì)是多重政治考量交織在一起的結(jié)果，名義上要與南京方面爭(zhēng)正統(tǒng)、為倒蔣反蔣樹立道義上的優(yōu)勢(shì)，實(shí)質(zhì)上要以此推進(jìn)廣東的地方建設(shè)，增強(qiáng)地方割據(jù)政權(quán)的實(shí)力，為與南京抗衡累積資本，這亦是民國(guó)政治的獨(dú)特面相。

總之，廣東各縣參議會(huì)的形式意義和象征意義要大于實(shí)際影響，但不失為一次有益的嘗試。地方自治是中國(guó)近代政治發(fā)展的重要線索，其實(shí)質(zhì)是如何重塑基層組織、調(diào)整基層政治生態(tài)和運(yùn)行機(jī)制，由此又可引申出國(guó)家如何處理與社會(huì)的關(guān)系、如何建設(shè)通暢且有效的政治參與途徑、如何解決政治參與同政治控制的關(guān)系等問(wèn)題，這些是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家不能回避的嚴(yán)肅課題，值得進(jìn)一步研究。