陳永輝

湖南警察學院 警務指揮與戰(zhàn)術系，湖南 長沙 410138

“教科書式執(zhí)法”是指人民警察依據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)條例制度，在執(zhí)法過程中能依法、有效貫徹落實相關執(zhí)法標準和操作規(guī)范的具體執(zhí)法行為[1]，是一種因規(guī)范、標準的執(zhí)法程序和依法精準的武力使用行為，被廣大民眾贊許的一種網(wǎng)絡稱呼。如2018年5月上海民警對一起街頭違規(guī)停放車輛事件的處置 ，就是典型的“教科書式執(zhí)法”。這次事件處置過程中的警察的執(zhí)法表現(xiàn)被網(wǎng)民一致認為是規(guī)范的、堪稱“教科書式”的執(zhí)法行為。“教科書式”執(zhí)法的評價出現(xiàn)，其意義在于，越來越多的民眾期望通過執(zhí)法規(guī)范化重新樹立警察權威，期望公眾對警察合法實施武力的認可和服從，期望警察執(zhí)法權威被解構后的形象重塑。隨著“法治中國”建設的深入，公安部先后下發(fā)了一系列關于人民警察執(zhí)法規(guī)范化建設的文件，提出“嚴格、規(guī)范、公正、文明”的執(zhí)法總要求。目前，執(zhí)法要求正逐步深入到公安機關日常執(zhí)法辦案的各個方面。

一、警察“教科書式執(zhí)法”的行為本質

“教科書式執(zhí)法”強調(diào)武力手段的規(guī)范化使用，其核心在于“執(zhí)法程序的規(guī)范公正”[1]，當執(zhí)法對象不予配合或阻礙執(zhí)法時，執(zhí)法警察必須按照程序規(guī)范使用武力手段，既要充分體現(xiàn)執(zhí)法者的執(zhí)行意志，又要充分體現(xiàn)對執(zhí)法對象基本人權維護的意志。武力手段是強制措施實施的保障，但實施什么樣的武力手段、什么時候實施，也要受到法律規(guī)制，這是執(zhí)法法治化的需要。執(zhí)法對象在警察執(zhí)法過程中必須接受警察在法律要求上的程序行為管理，但法律也規(guī)定了個體的基本權利，執(zhí)法對象有權維護自身的權利。但是，一些執(zhí)法對象別有用心地利用維護人權為幌子，刁難、阻礙、破壞警察執(zhí)法?！敖炭茣綀?zhí)法”就是關注執(zhí)法對象不予配合情境下，警察如何進一步實現(xiàn)警察權的運行。警察權的運行往往會涉及一些強制措施，因強制措施的表象特征是暴力的，是對人的自由權利的侵犯，有可能讓人覺得不舒服。但法律也對警察的強制措施給出了實施的權力和條件，在法律賦予警察的執(zhí)法行政權和刑事權中就包含強制手段，警察可對違法犯罪個體的自由進行適當限制，以維護大多數(shù)個體的公共利益，這是警察權的法律規(guī)定。因此，從公民權利角度來講，警察執(zhí)法采取強制措施應當使自身的武力使用行為與執(zhí)法對象的基本人權保護保持在一個平衡狀態(tài)，這樣警察的執(zhí)法才具有正義性和合法性。如治安事件中警察對嫌疑人進行盤查時，《公安機關人民警察盤查規(guī)范》第三條規(guī)定：民警應當始終堅持理性、平和、文明、規(guī)范，因情施策，確保安全。這里強調(diào)了警察執(zhí)法行為的文明，強調(diào)了執(zhí)法行為對執(zhí)法對象和警察的安全保護權利；第十一條第(六)款又規(guī)定：當盤查對象有異常舉動時，民警應當及時發(fā)出警告，命令其停止動作并做好自身防范，可以依法視情使用警棍、催淚噴霧器及武器等予以制止。這里明確了警察可以依法采取暴力手段的權力，但同時也提出了必要的條件，即“有異常舉動”“發(fā)出警告”“命令動作停止”“視情節(jié)”，只有這些條件具備了，警察才能采取相應強制措施。這就是法律對警察武力行為的規(guī)范要求，也制約著警察強制權與執(zhí)法對象個體權利維護的平衡，以達到對整個社會關系的可控。正如馬克思所說，“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象”[2]，法只對人的行為起作用，通過對人的行為控制來調(diào)整和控制社會關系。警察“教科書式執(zhí)法”是對警察執(zhí)法規(guī)范化行為的價值表達，“體現(xiàn)了法對警察行為的規(guī)范指令，本質上就是警察武力手段的使用要與公民個體權利的合理合法維護保持平衡”[3]。

二、警察“教科書式執(zhí)法”的邏輯生成

警察“教科書式執(zhí)法”雖然本質上要求警察武力手段的使用要與公民個體權利的合理合法維護保持平衡，但卻真實體現(xiàn)了兩個方面的深層內(nèi)涵和特性。一方面，警察執(zhí)法目的要明確，為誰服務，怎么服務，體現(xiàn)明顯的法律特性；另一方面，警察執(zhí)法要體現(xiàn)出政治擔當和作為，能充分展示我黨的能力和形象，體現(xiàn)了明顯的政治特性。這兩種特性共同構成了警察“教科書式執(zhí)法”的邏輯結構。

(一)從法律層面來看，警察武力使用要體現(xiàn)出對公共利益的合法維護

警察強制權不是孤立的，也不僅僅是意識的存在，而是映現(xiàn)的存在。黑格爾在《邏輯學》中提到：現(xiàn)實存在著的東西在他物中的映現(xiàn)并沒有與在自身中的映現(xiàn)分離開，根據(jù)自身的與他物中這兩方面映現(xiàn)的統(tǒng)一，才產(chǎn)生了實存[4]。執(zhí)法對象個體利益與公共利益發(fā)生沖突時，執(zhí)法對象因個人心理思維可能會做出一些侵犯警察公權力的行為，這種行為會破壞民眾對公共利益的獲得。面對這種映現(xiàn)，警察必須依法采取武力手段，保障強制權與公民權利的相互統(tǒng)一，這是執(zhí)法法治化的實際存在。武力手段運用法治化，需要從兩個方面來理解行為邏輯。

其一，武力手段是用于保護公民的公共利益的。公民合法權益包括個體利益和公共利益，公共利益來自于個體利益，沒有個體利益需要，也就沒有公共利益存在。正如馬克思所說，“全部人類歷史的第一個前提無疑是有生命的個人的存在”[4]，公共利益在歷史上都是由作為“私人”的個人造成的[5]，維護和保障公共利益，應當以確認和保障公民的個人利益為前提和基礎。但公民個人利益獲得是一種相對的自由，是“以不侵犯社會公共利益為前提的有‘自由的邊界’”[6]，即公民個體利益不能與公共利益發(fā)生沖突。公民為了更好地獲得個人利益，委托一部分個人利益由警察代為行使，這部分利益就構成了公民的公共利益。警察代為行使公共利益管轄權，就是為了保障公民合法的個體利益更好獲得。一旦公民個體利益觸犯公共利益，警察應當以維持公共秩序為職責，依法采取強制措施，因為“只有對某些行為進行制約和懲罰，才能保證人們有序地合作”[7]，保障公共利益更好地為個體利益服務。警察執(zhí)法中武力手段運用越規(guī)范、越精準，其對公民合法權益的保護作用越明顯，它體現(xiàn)的法的作用也就越顯著。

其二，武力手段應建立在保護執(zhí)法對象基本人權的基礎上。執(zhí)法對象作為構成社會共同體的個人，享有憲法確認和保障的公民基本權利，這些基本權利是國家權力運行的基礎，是警察權實施的法治起點。因此，警察在警務執(zhí)法中，應建立在最小限度傷害執(zhí)法對象具有的公民基本權利的基礎上?！吨腥A人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《公安機關人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》都明確規(guī)定：人民警察現(xiàn)場采取強制措施，應當盡量避免和減少人員傷亡、財產(chǎn)損失，這說明保護執(zhí)法對象最基本的人身安全也屬于警察權行使的范疇。因此，在警務執(zhí)法活動中，警察應遵循最小傷害原則，在對執(zhí)法對象違法犯罪行為可控基礎上不僅必須維護秩序，而且必須保護個人基本權利，既要平衡沖突各方的不同利益，也要控制自己所掌握的權力[6]。從理論上講，“公眾利益規(guī)定公共權力，公共權力依賴公眾利益”[8]。但在實踐中，一旦公共權力出了問題，公眾利益的規(guī)定很難做到防控公共權力對公民基本權利的侵犯和傷害。所以，在警務執(zhí)法活動中，針對執(zhí)法對象的各種違法犯罪行為，警察采取強制措施時，在武力手段的使用上要充分體現(xiàn)其合理合法性，并建立在充分尊重執(zhí)法對象基本人權基礎上，“將使用控制在合法和可控范圍內(nèi)，達到維護權力秩序運行的目的”[9]。

(二)從政治層面來看，警察武力使用要體現(xiàn)出對警察職業(yè)本色的自我實現(xiàn)

當前，我們一再強調(diào)警察要有集體身份意識，要以警察集體身份遵從執(zhí)法情境所要求的集體行為準則，做到公平正義執(zhí)法，在武力手段使用上做到依法精準，凸顯出人民群眾期望的警察本色。警察本色，是指警察作為集體存在行使執(zhí)法權時對自身行為的認知、理解、判斷或抉擇，是對警察職業(yè)能力在實踐中運用的自我價值認同，也是對警察文化表現(xiàn)的主要反映，包括對警察精神和警察素養(yǎng)的體現(xiàn)及其作用認同。警察在執(zhí)法中“實現(xiàn)自己的目的，這個目的是他所知道的，是作為規(guī)律決定著他的活動的方式和方法的，他必須使他的意志服從這個目的”[10]，這個意志所表現(xiàn)出來的警察精神和警察素養(yǎng)就是警察行為的本色體現(xiàn)。警察職業(yè)精神主要是指警察具有的忠誠于黨、服務人民、公正執(zhí)法、團結向上的思想作風。警察職業(yè)素養(yǎng)主要是指警察的職業(yè)道德、警務技能、法律素養(yǎng)等方面。警察職業(yè)精神和職業(yè)素養(yǎng)深深地反映了警察集體在執(zhí)法工作中的重要性，因此今天我們更要重視對警察“德法兼修、知行合一”等文化修為的培育[11]。文化是一個集體前行和發(fā)展最主要的力量源泉和保障。警察文化來自于警察的工作環(huán)境和職業(yè)特點，同時也深深地影響著警察集體的價值認知和行為模式，對警察執(zhí)法“具有示范、形塑、內(nèi)聚和標志的功能”[9]。警察作為一個有高度組織性的職業(yè)群體，工作環(huán)境和職業(yè)特點生成了獨特的文化狀態(tài)和行為體系。精神上，要做到勇敢頑強、團結協(xié)作、積極向上；政治上，要做到對黨忠誠、嚴守紀律、作風良好；職業(yè)素養(yǎng)上，要做到公平公正執(zhí)法、技能過硬、法律知識扎實。根據(jù)馬斯洛的需要層次理論[12]，人的需要根據(jù)低層次到高層次依次由生理需要、安全需要、歸屬需要、尊重需要和自我實現(xiàn)構成。當前，警察的生理需要、安全需要均得到很好的滿足，身份歸屬意識也逐步提高，警察越來越期望民眾對警察執(zhí)法行為及其職業(yè)的尊重，以及對警察執(zhí)法工作成效的贊許和認可。警察武力使用能否得到公眾高度認可，要看其是否真正體現(xiàn)出警察的職業(yè)精神和職業(yè)素養(yǎng)。警察武力使用只有全面體現(xiàn)出警察職業(yè)文化特色，才能在執(zhí)法工作中實現(xiàn)人民所希望的警察價值。

三、警察“教科書式執(zhí)法”能力建設

治安環(huán)境的創(chuàng)新性治理，需要“教科書式執(zhí)法”的全面推行，而“教科書式執(zhí)法”的執(zhí)行和成效又需要警察具備相應的能力。能力是反映一個人的行為的主觀條件，“教科書式執(zhí)法”是建立在警察的法治觀和思政觀的基礎上的。因此，應以法治觀和思政觀為指引，加強警察相應的能力建設。

(一)以法治觀為根本要求，加強警察執(zhí)法行動規(guī)范化、精細化建設

當執(zhí)法對象個人利益與公共利益發(fā)生沖突時，警察執(zhí)法中需要合理處置調(diào)和二者之間的矛盾，這是警察權的基本功能之一?；趫?zhí)法對象的抗法行為，警察強制手段實施要做到與執(zhí)法對象個體權利維護之間保持合理合法的平衡，既要滿足于執(zhí)法對象合法的個人利益維護，又要保證警察執(zhí)法權力的執(zhí)行，這就需要警察具有良好的法治觀。警察執(zhí)法行動規(guī)范化、精細化是法治觀的重要表現(xiàn)，是合理合法實現(xiàn)警察強制執(zhí)法權力的前提條件和基礎。公安機關要加強“規(guī)范的執(zhí)法辦案體系”建設，“實現(xiàn)執(zhí)法行為標準化、執(zhí)法流程高效化，讓人民群眾感受到社會的公平正義”[13]。警察權實施通常以警察自由裁定的形式執(zhí)行，警察在執(zhí)法中可以根據(jù)所掌握的事實，在法律允許范圍內(nèi)自行采取執(zhí)法方式和手段，對事件做出處置。執(zhí)法實踐中，警察執(zhí)法辦案的公平正義主要表現(xiàn)在警察裁量權執(zhí)行的適時、適宜，“使用的適時就是一種工具，不適宜就像一把斧頭，可做傷害和謀殺之用”[14]。法律賦予警察自由裁量權，允許執(zhí)法警察視“不同情況”做“不同對待”處置，目的是為了“保障和實現(xiàn)個案實質上的正義”[15]。因此警察裁量權的適時適宜與否，關系到警察權實施的公平正義。

執(zhí)法行動規(guī)范化、精細化建設重點應放在影響警察裁量權的警察裁量基準制定和程序控制機制建設上，保障執(zhí)法各環(huán)節(jié)行為的規(guī)范精細。事實上，有些警察在執(zhí)法時，忽略了某些環(huán)節(jié)和行為規(guī)范，“往往只強調(diào)行政管理相對人的義務，而忽略其自身的義務，如公開、告知、說明理由、聽證、法律責任等方面的義務”[16]。因此，公安機關應當加強和完善警察裁量權的行政控制和警察裁量權的程序控制機制建設[15]，制定更具體的裁量基準和執(zhí)法細則，作為現(xiàn)行法律法規(guī)的制度補充。如應規(guī)定警察在執(zhí)法中必須遵守告知義務，執(zhí)法警察必須告知執(zhí)法對象有權知道自己的合法權益和配合警察執(zhí)法的義務，以及違背警察執(zhí)法權力應該承擔的法律責任，同時也要規(guī)定執(zhí)法警察在告知義務上必須要做到的具體行為規(guī)范等。當前，各地公安機關應從執(zhí)法中遇到的問題入手，加快執(zhí)法行動細化標準制定工作，嚴格要求督促執(zhí)法警察遵循執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法環(huán)節(jié)。要加強制度細則建設，不忽視執(zhí)法程序中的每一個環(huán)節(jié)，增強法規(guī)條例制度的可操作性，確保警察每個執(zhí)法動作都有法可依、有章可循。除此之外，還要加強警察的執(zhí)法素養(yǎng)建設。第一，要對強制執(zhí)法的主要環(huán)節(jié)有明確清晰的認知：(1)根據(jù)事件了解，依據(jù)法律，裁定是否實施警察行為；(2)告知裁定的法律依據(jù)，明確違法行為，和執(zhí)法對象進行平和溝通，告知執(zhí)法對象，在知曉自身違法事實的基礎上配合執(zhí)法；(3)嚴正警告，明確告知不予配合執(zhí)法要承擔的法律責任；(4)依據(jù)抗法程度，明確強制措施，精準實施武力手段，控制執(zhí)法對象。第二，要加強與各環(huán)節(jié)執(zhí)法行為相關的知識技能學習，熟悉精通業(yè)務。第三，要加強執(zhí)法語言規(guī)范學習，熟悉法言術語。第四，要加強執(zhí)法團隊成員的合作訓練，提高默契度。

(二)以思政觀為根本要求，加強警察武力使用定力建設

行為除了體現(xiàn)法的規(guī)范作用外，還有體現(xiàn)思想政治的價值引領作用。警察精神常通過警察集體行為準則來體現(xiàn)，特別是武力手段運用，更要求體現(xiàn)出忠誠于黨、執(zhí)法為民、公正執(zhí)法、英勇善戰(zhàn)和不可侵犯的警察精神。定力在漢語詞典中有指“處變和把握自己的意志力”之意。武力使用定力指的是警察在運用武力手段時對處理事態(tài)的變化和把握自己武力行為所具有的精神和意志力，表現(xiàn)了執(zhí)法警察在運用武力手段時應具有的堅強意志、執(zhí)著信念和道德操守。習近平總書記指出，如果不信仰法治，沒有堅守法治的定力，面對權勢、金錢、人情、關系，是抵不住誘惑、抗不住干擾的。警察執(zhí)法中武力使用也一樣，“要有國家‘法治’思維，符合黨的新時代警察思想要求”[17]。沒有很好的武力使用定力，就可能出現(xiàn)不用、怕用、濫用武力手段，以致造成失當?shù)冗`法行為。加強武力使用定力提升建設，目的就是保障執(zhí)法中武力手段運用的適時和及時，真實體現(xiàn)出警察武力實施具有的價值意義。在很多警務執(zhí)法活動中，執(zhí)法警察在強制手段運用中還存在一些不當或不到位的問題，這些問題也給警察執(zhí)法工作開展造成了很多被動。所以，各級公安機關“要以解決執(zhí)法問題為導向”[13]，以堅守警察思想為要求，深化警察的武力使用定力建設，提升警察“化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”[13]。武力使用定力建設，重點在于提高警察的抗暴力風險和化解暴力沖突的應急能力，發(fā)揮出武力使用的震懾、打擊、平衡、調(diào)和性能，以更好地實現(xiàn)警察行為本色，凸顯出警察存在的社會價值意義。第一，要重視精神指引建設。精神文化是指引隊伍發(fā)展前進的根本指導思想和路線。我們要從精神層面抓好警察隊伍道德和政治品質建設，積極弘揚道德文化、法治文化和紅色文化，堅決維護法律權威和黨的執(zhí)政權威，樹立公正執(zhí)法的意識，把新時代警察道德品質、紅色精神和政治作風充分轉化為社會治安治理的內(nèi)生動力與系統(tǒng)效能，使警察在武力使用上能很好地預防、化解、處置社會治安治理中的各類矛盾，切實做到對公民公共利益的有效保護[18]。第二，要重視警務實戰(zhàn)技戰(zhàn)術基礎練習。合理安排時間，常抓警務實戰(zhàn)基本功練習，高標準、嚴要求，打牢警察必要的武力使用技能基礎。第三，要重視警務技能銜接轉化熟練度和實施精準度建設。警察的強制手段是有針對性的和有層次變化的，各技能間也是相互銜接的，要加強技能銜接轉化熟練度和實施的精準度訓練，改變技能掌握的單一性、機械性，增強技能的多樣化，以及各技能間的銜接轉化熟練度和實施精準度，提高警察面對危險處變不驚的能力和堅強意志力。第四，要重視法律知識在強制手段實施中的運用建設。每一個強制手段，都有相應的法律制度來支撐，從宏觀、中觀到微觀，各層面的法律都有其特別的作用，有的是明確的，有的雖不直接規(guī)定，但也具有指導性。因此，要熟悉這些法律制度，多結合案例進行分析理解，提高武力使用行為把握的準確性。第五，要重視大數(shù)據(jù)的運用。要利用大數(shù)據(jù)，掌握各種治安動態(tài)，了解各種治安環(huán)境的變化和治安事件特點，抓住主要矛盾，有針對性地提前做好各種防、打、控等治理環(huán)節(jié)的準備工作。要利用大數(shù)據(jù)，建設情報指揮行動一體化平臺，構建警務執(zhí)法訓練模型，搞好有針對性的警務實戰(zhàn)技能戰(zhàn)術訓練。