石啟飛，林 俏

遼寧警察學(xué)院 治安管理系，遼寧 大連 116036

在公安管理學(xué)研究對(duì)象上曾存在著界限之爭(zhēng)，即公安管理學(xué)是限于研究公安機(jī)關(guān)內(nèi)部組織管理，還是研究公安機(jī)關(guān)的外部警務(wù)行為，或者內(nèi)外兼顧、二者兼而有之。其爭(zhēng)論的事實(shí)結(jié)果是：在目前的公安學(xué)學(xué)科體系中，公安管理學(xué)作為公安學(xué)的二級(jí)學(xué)科，其研究對(duì)象側(cè)重于公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織管理，以示與公安學(xué)之下的另一個(gè)二級(jí)學(xué)科——治安學(xué)有所區(qū)別。顯然，這一定位帶有濃烈的人為因素色彩。學(xué)科對(duì)象的界定直接關(guān)系著學(xué)科發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力、學(xué)科的發(fā)展方向、學(xué)科體系的完善程度，不能完全是人為的結(jié)果，更要遵循事物發(fā)展的一般規(guī)律和所屬學(xué)科發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。公安管理學(xué)研究對(duì)象的界定所要遵循的一般規(guī)律可以從管理學(xué)研究對(duì)象關(guān)注點(diǎn)的變化和警務(wù)變革著眼點(diǎn)的變化中窺見一些端倪，公安管理學(xué)研究對(duì)象的界定還要根據(jù)公安學(xué)內(nèi)相關(guān)學(xué)科研究對(duì)象的變動(dòng)及公安改革實(shí)踐的新要求及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整。

一、管理學(xué)研究對(duì)象關(guān)注點(diǎn)的變化

管理學(xué)作為一門學(xué)科正式被確立是在第二次世界大戰(zhàn)之后，由德魯克所創(chuàng)立[1]，管理成為科學(xué)卻可上溯至20世紀(jì)初期科學(xué)管理的誕生。因此，我們可以通過研究管理成為科學(xué)之后，各時(shí)期管理理論所關(guān)注的主要對(duì)象的變化，來探究管理學(xué)研究對(duì)象的變化。

(一)古典管理理論主要關(guān)注組織的內(nèi)部管理

古典管理理論主要包括科學(xué)管理理論、一般管理理論和組織管理理論，大致形成于20世紀(jì)初期，代表人物分別為泰勒、法約爾和馬克斯·韋伯?？茖W(xué)管理主要解決的是如何建立一套規(guī)范的操作方法提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率的問題，研究重點(diǎn)主要是組織內(nèi)員工的勞動(dòng)行為，設(shè)想通過科學(xué)實(shí)驗(yàn)的方法得出一套使人和機(jī)器有機(jī)結(jié)合的有效提高生產(chǎn)效率的操作規(guī)程。一般管理理論主要研究管理在組織中的作用及其基本職能問題，法約爾提出了管理的“五職能說”和“管理的十四項(xiàng)原則”[2]，主要目的在于保障組織的有機(jī)協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。組織管理理論主要研究組織的類型，馬克斯·韋伯將組織分為三種類型，即傳統(tǒng)型組織、卡里斯瑪型組織和法理型組織[3]，并認(rèn)為法理型組織是現(xiàn)代組織的典型，是穩(wěn)定性最高的組織，是現(xiàn)代社會(huì)的理想型組織，且對(duì)這類組織進(jìn)行了詳細(xì)研究，對(duì)其特點(diǎn)進(jìn)行了概括?？梢?，古典管理理論的三大理論均側(cè)重于組織的內(nèi)部管理，而外部市場(chǎng)環(huán)境、顧客的需求此時(shí)并沒有成為管理理論重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。這可以用此時(shí)的資本主義市場(chǎng)尚處于賣方市場(chǎng)階段，物資匱乏，社會(huì)需求大于供給，企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)、利潤(rùn)大小主要取決于企業(yè)自身生產(chǎn)效率來作出合理解釋。企業(yè)是工業(yè)革命之后，人類社會(huì)最普遍的組織形式，此時(shí)管理學(xué)以研究企業(yè)內(nèi)部的組織管理為主要研究對(duì)象，符合歷史發(fā)展的邏輯。

(二)早期行為科學(xué)理論關(guān)注組織內(nèi)員工的行為

古典管理理論在組織管理中得到有效應(yīng)用，特別是科學(xué)管理理論在企業(yè)管理中的應(yīng)用，大大提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率。但是，科學(xué)管理忽視人在組織中的作用，使人成為機(jī)器的奴隸。雖然這并不是泰勒等人進(jìn)行科學(xué)管理研究的初衷，可實(shí)踐結(jié)果卻是使人被動(dòng)地適應(yīng)機(jī)器，人在生產(chǎn)中的主體地位并沒有實(shí)際確立，人作為生產(chǎn)要素中最重要的部分的作用沒有充分發(fā)揮出來，人也就沒有進(jìn)一步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的積極性。這使得管理者及管理學(xué)家不得不去探尋新的管理方式方法，以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)員工積極性，適應(yīng)企業(yè)間的激烈競(jìng)爭(zhēng)需要。在這種情勢(shì)之下，管理理論開始將心理學(xué)相關(guān)研究成果及其研究方法應(yīng)用于組織管理領(lǐng)域，從而使管理學(xué)研究進(jìn)入行為科學(xué)理論階段。20世紀(jì)二三十年代，以梅奧教授為首的研究團(tuán)隊(duì)在美國(guó)西方電氣公司的霍桑工廠進(jìn)行了著名的霍桑實(shí)驗(yàn)，在實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上誕生了人際關(guān)系學(xué)說，后來發(fā)展為組織行為學(xué)。繼梅奧之后，麥格雷戈的Y理論、赫茲伯格的雙因素理論、馬斯洛的需求層次理論等諸多以研究人的行為為重心的行為科學(xué)理論相繼推出[4]。行為科學(xué)理論的研究，使人在組織中的核心地位得以確立，從而使現(xiàn)代管理建立在尊重人、理解人、發(fā)展人、為了人的以人為本的基礎(chǔ)之上，管理的人本原理得以確立。然而，在管理實(shí)踐中，管理所關(guān)注的仍然是組織內(nèi)員工的行為，而并沒有將視角放到組織之外的人的行為研究之上。此時(shí)，即使有所謂的“以顧客為導(dǎo)向”“為人民服務(wù)”的提法，但其思維卻仍是由內(nèi)向外的推式思維，實(shí)際表現(xiàn)就是“我為顧客提供質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的商品”“我為人民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的想當(dāng)然而已，而最終是否為顧客或人民所需要，則另當(dāng)別論。以顧客為中心、以人民為中心，那是之后的事情，甚至是現(xiàn)代所關(guān)注的事情。

(三)現(xiàn)代管理理論關(guān)注組織外部要素

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，隨著現(xiàn)代科學(xué)與技術(shù)的進(jìn)步、生產(chǎn)力的巨大發(fā)展以及企業(yè)組織的變革，現(xiàn)代管理理論進(jìn)入一個(gè)多元發(fā)展的高潮期，出現(xiàn)多個(gè)管理學(xué)派、多種管理理論并存的局面，這被管理學(xué)家哈羅德·孔茨稱為“管理理論叢林”[5]。在此時(shí)期，管理學(xué)研究的關(guān)注點(diǎn)開始由組織的內(nèi)部向組織的外部擴(kuò)展，顧客及外部環(huán)境等被納入管理學(xué)視野，成為管理學(xué)的研究對(duì)象。管理思維也由推式思維變?yōu)槔剿季S。所謂推式思維就是由己及人，或由內(nèi)向外；所謂拉式思維就是由人及己，或由外向內(nèi)。二者思考的重心和出發(fā)點(diǎn)顯然不同。此時(shí)，管理的質(zhì)量導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)樾枨髮?dǎo)向。產(chǎn)品質(zhì)量好不一定滿足顧客需要，建立在滿足顧客需求基礎(chǔ)之上的高質(zhì)量才是真質(zhì)量。質(zhì)量管理應(yīng)是全面的質(zhì)量管理。此時(shí)，權(quán)變理論認(rèn)為沒有一成不變的管理模式，管理模式是管理要素的因變量，隨著管理要素的變化而變化。管理決策理論認(rèn)為，決策是管理的最重要職能，管理就是決策。如果管理僅關(guān)注組織內(nèi)部，不注重組織外部的變化，只注重生產(chǎn)效率提高，可能效率越高則損失越大。進(jìn)入現(xiàn)代管理理論階段，管理由關(guān)注組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向關(guān)注組織外部因素的這一轉(zhuǎn)變，對(duì)于企業(yè)來說是至關(guān)重要的，因?yàn)榇藭r(shí)的市場(chǎng)已經(jīng)開始由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)為買方市場(chǎng)。在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，企業(yè)為了生存需要，率先將管理的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向組織的外部，乃情勢(shì)發(fā)展的必然。對(duì)于政府機(jī)關(guān)來說，基本上沒有生存的壓力問題，因此，變化就相對(duì)較慢一些。然而，服務(wù)型政府終究代替了管制型政府，行政管理也開始將關(guān)注點(diǎn)瞄準(zhǔn)自己的顧客——人民，行政管理的關(guān)注點(diǎn)也由組織內(nèi)部悄然轉(zhuǎn)向組織外部。

通過以上對(duì)管理學(xué)不同階段管理理論關(guān)注點(diǎn)發(fā)展脈絡(luò)的簡(jiǎn)單回顧，可以發(fā)現(xiàn)管理學(xué)的研究對(duì)象經(jīng)歷了從組織之內(nèi)向組織之外的轉(zhuǎn)變過程。管理學(xué)研究既要有組織內(nèi)部的研究，又要有組織外部的研究，這才是完整的。當(dāng)然，就目前研究的成熟度來看，還是組織內(nèi)部的研究相對(duì)成熟一些。由此，公安管理學(xué)的研究對(duì)象也就清晰起來，應(yīng)內(nèi)外兼顧，而不是人為地割裂。公安管理學(xué)將管理的外部對(duì)象納入研究視野之后，就要?jiǎng)澏ㄗ约旱膶W(xué)科邊界，不能與其他學(xué)科相混淆。公安工作主要包括治安行政管理和刑事司法兩大方面。通過治安行政管理應(yīng)對(duì)社會(huì)治安問題，其出發(fā)點(diǎn)是防止或減少社會(huì)治安問題的發(fā)生，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)社會(huì)關(guān)系的事前事中協(xié)調(diào)來實(shí)現(xiàn)，工作的直接對(duì)象包括人、地、事物、組織等；而通過刑事司法工作(這里主要指刑事偵查工作)應(yīng)對(duì)社會(huì)治安問題，工作的直接對(duì)象是事，強(qiáng)調(diào)的是通過事后對(duì)事的揭露證實(shí)，追究行為人的責(zé)任來恢復(fù)社會(huì)治安秩序。雖然，實(shí)踐中的刑事偵查相關(guān)工作已經(jīng)將時(shí)間提到了事前，但刑事偵查工作的本原工作對(duì)象是事，則是改變不了的。從這方面來看，治安行政管理與刑事偵查工作對(duì)象的區(qū)別是比較明顯的，但其也有共同之處，即均有事的內(nèi)容。但是，公安管理學(xué)主要研究事的成因及其發(fā)展過程，以便提前采取相應(yīng)的措施防止事的發(fā)生，或當(dāng)事在進(jìn)行時(shí)，采取及時(shí)的應(yīng)對(duì)處置措施，以有效地制止、防止事的蔓延。當(dāng)國(guó)家治理理念轉(zhuǎn)向以人民為中心后，公安管理更要將防止人民群眾的利益受到事的侵害作為重要研究?jī)?nèi)容。而刑事偵查工作研究事，是通過對(duì)事的來龍去脈的揭露證實(shí)，達(dá)到確定事的行為人的目的，即法律上所說的違法犯罪嫌疑人。因此，兩門學(xué)科雖然在對(duì)象指向上有共同的對(duì)象，但分工明確，一目了然。從其發(fā)展走向來看，治安學(xué)是把整個(gè)社會(huì)治安問題作為研究對(duì)象，從更宏大的視野來探究治安問題的生成、發(fā)展和演變規(guī)律，其對(duì)策已不限于公安工作的范圍，所以，其與公安管理學(xué)、偵查學(xué)的關(guān)系有點(diǎn)兒類似于包含與被包含的關(guān)系。

二、警務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了由警政向警務(wù)的演變

管理是組織的一種功能，管理存在于各種類型的組織之中，有組織就有管理。所以，談公安管理，就要談公安組織，談公安組織就要將其放在現(xiàn)代警察組織建立及其發(fā)展的背景之下來思考?，F(xiàn)代警察組織的建立及其發(fā)展，我們可通過警務(wù)變革的歷史來把握，其變化特點(diǎn)對(duì)公安管理學(xué)研究對(duì)象的確定也會(huì)有所啟示。警務(wù)，英文為“policing”，我國(guó)大陸學(xué)者將其譯為“警務(wù)”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者一般將其譯為“警政”。無論“警務(wù)”還是“警政”，都有廣義與狹義之分。狹義的警務(wù)一般是指警察組織依法完成任務(wù)履行職責(zé)的警察行為，限于警察業(yè)務(wù)；廣義的警務(wù)則不僅包括這一行為，還包括警察組織的內(nèi)部事務(wù)。狹義的警政指警察組織的內(nèi)部事務(wù)；廣義的警政則還包括警察組織的外部執(zhí)法行為——狹義的警務(wù)?？梢?，警政與警務(wù)在廣義上一致，而在狹義上是有區(qū)別的。從世界警務(wù)變革的歷程來看，其變革的著眼點(diǎn)恰恰是經(jīng)歷了從狹義警政向狹義警務(wù)的轉(zhuǎn)變，最后變?yōu)閺V義的警務(wù)和廣義的警政[6]。下面，筆者通過對(duì)現(xiàn)代職業(yè)警察誕生以來四次警務(wù)變革內(nèi)容的梳理，來具體審視其變化歷程。以下論述，所提警政為狹義警政，所提警務(wù)為狹義警務(wù)。

(一)前三次警務(wù)變革，側(cè)重警政

第一次警務(wù)變革，即警察職能的獨(dú)立化，標(biāo)志著專職警察機(jī)關(guān)及其職業(yè)警察的誕生，一般以1829年羅伯特·比爾創(chuàng)立的首都倫敦警察為其開端。從當(dāng)時(shí)比爾提出的“建立新警察的十二條原則”(1)1.警察以軍隊(duì)為榜樣，建成一支穩(wěn)定的行之有效的隊(duì)伍。2.警察必須在政府的控制之下。3.減少犯罪證明警察的效率與效益。4.發(fā)布犯罪統(tǒng)計(jì)是警察的基本工作。5.以時(shí)間和地域科學(xué)分配警力。6.制怒、寧靜、有禮是警察質(zhì)量的根本保障。7.以形象贏得尊重。8.招募、訓(xùn)練適當(dāng)人選是執(zhí)法之本。9.公眾安全需要每個(gè)警察掛牌服務(wù)。10.警察首腦機(jī)關(guān)必須接近公眾。11.警察需先見習(xí)，后上崗。12.以警察掌握的犯罪記錄作為分配警力的依據(jù)。[6]觀之，不難發(fā)現(xiàn)其主要內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)警政建設(shè)，即如何使新建立的專職警察機(jī)關(guān)成為一支運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國(guó)家機(jī)器，這屬于管理學(xué)上的組織建設(shè)問題，解決的是管理學(xué)上所謂的“正確地做事”的問題，與古典管理理論研究的關(guān)注點(diǎn)基本相一致。第二次警務(wù)變革，肇始于20世紀(jì)20年代的美國(guó)，叫作警務(wù)專業(yè)化。為了擺脫政治對(duì)行政的直接干預(yù)，實(shí)現(xiàn)警察中立化，確立了警察只向法律負(fù)責(zé)的理念，著手警察的招聘、錄用、培訓(xùn)等方面改革，意圖將警察打造成為一支專業(yè)化的執(zhí)法隊(duì)伍，警察隊(duì)伍建設(shè)制度逐漸完善。顯然，這一警務(wù)變革強(qiáng)調(diào)的是警察專業(yè)化建設(shè)和執(zhí)法行為的規(guī)范問題，仍屬于警政問題。第三次警務(wù)變革，是興起于20世紀(jì)30年代、終于70年代的警務(wù)現(xiàn)代化。這一變革以無線電通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和交通技術(shù)在警務(wù)工作中的應(yīng)用為標(biāo)志，將警察推到了歷史的黃金時(shí)代。警察的角色變?yōu)榇驌舴缸锏膽?zhàn)士。從表面來看，好像此次變革已開始轉(zhuǎn)向警察機(jī)關(guān)的外部警務(wù)行為，但從其思維來看仍是一種推式思維，即由內(nèi)向外，站在警察機(jī)關(guān)立場(chǎng)上的一種思維；從警務(wù)的著眼點(diǎn)來看，并不是警務(wù)本身，而是保障警務(wù)的工具和手段。所以，此次變革仍限于組織管理的內(nèi)部，仍屬于警政。筆者認(rèn)為，這一次變革應(yīng)是第二次警務(wù)變革的延續(xù)和強(qiáng)化。警務(wù)現(xiàn)代化應(yīng)視為是對(duì)警務(wù)專業(yè)化的強(qiáng)化。

(二)第四次警務(wù)變革，開始關(guān)注警務(wù)

筆者認(rèn)為，警務(wù)變革真正從著眼于內(nèi)部警政向外部警務(wù)轉(zhuǎn)變，興起于20世紀(jì)80年代左右的社區(qū)警務(wù)變革。社區(qū)警務(wù)的核心要義是警力有限、民力無窮，即借助民力實(shí)現(xiàn)警務(wù)之目的。為達(dá)此目的，保證社區(qū)警務(wù)的有效開展，警務(wù)研究的關(guān)注點(diǎn)便由警政開始轉(zhuǎn)向警務(wù)，由警務(wù)主體開始轉(zhuǎn)向警務(wù)對(duì)象。社區(qū)問題成為此一時(shí)期多種警務(wù)方式及相關(guān)理論共同的關(guān)注點(diǎn)，如：“零容忍”警務(wù)關(guān)注社區(qū)生活質(zhì)量，對(duì)輕微的違法犯罪行為實(shí)行零度容忍；“問題導(dǎo)向警務(wù)”則通過將警察負(fù)責(zé)處理的各個(gè)事件(不論是否犯罪)進(jìn)行分類匯總，予以認(rèn)真分析，從而創(chuàng)造性地尋找出解決這類問題的有效途徑；社區(qū)警務(wù)以“破窗理論”為依據(jù)，更加關(guān)注對(duì)社區(qū)問題的治理；“情報(bào)導(dǎo)向警務(wù)”關(guān)注對(duì)犯罪環(huán)境的解讀；等等。警務(wù)對(duì)象及其環(huán)境無一例外地成為此一時(shí)期各種警務(wù)方式的研究對(duì)象。社區(qū)警務(wù)變革使警務(wù)研究的對(duì)象由組織內(nèi)部轉(zhuǎn)向組織外部，實(shí)現(xiàn)了警務(wù)思維由內(nèi)向外到由外向內(nèi)的轉(zhuǎn)變，即由推式思維轉(zhuǎn)變?yōu)槔剿季S，警務(wù)研究對(duì)象實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外兼顧。這一發(fā)展進(jìn)程與管理學(xué)研究對(duì)象的發(fā)展進(jìn)程大體相當(dāng)，只不過其發(fā)生在警察組織活動(dòng)領(lǐng)域，而后者主要發(fā)生在企業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域而已。這一警務(wù)變革的結(jié)果是警察的社會(huì)角色由打擊犯罪的戰(zhàn)士變?yōu)樯鐓^(qū)服務(wù)員，警務(wù)由被動(dòng)反應(yīng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)預(yù)防?；蛟S，這正是當(dāng)前美國(guó)大學(xué)法學(xué)院、刑事司法學(xué)院、政府管理學(xué)院普遍采用的權(quán)威教材《警察行政管理：結(jié)構(gòu)、過程與行為》《警察組織與管理：行為、理論和過程》《現(xiàn)代警察管理》等所涉內(nèi)容包括警察的內(nèi)外管理兩個(gè)部分的原因所在[7]。

通過對(duì)四次警務(wù)變革的回顧，不難發(fā)現(xiàn)警務(wù)的變革亦經(jīng)歷了一個(gè)由內(nèi)部組織管理——警政，向外部組織行為——警務(wù)的轉(zhuǎn)變過程。這一共同特征的出現(xiàn)，其實(shí)是符合組織建立發(fā)展演變邏輯的。一個(gè)新成立的組織首先要解決的當(dāng)然是自身組織建設(shè)問題，而后才是完成任務(wù)和履行職責(zé)問題。在完成任務(wù)履行職責(zé)過程中，具體采用什么樣的行為方式，則取決于對(duì)組織所處環(huán)境及行為對(duì)象的掌握情況。經(jīng)歷這一過程后，組織自身、外部行為和行為對(duì)象及其環(huán)境才構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體，形成一個(gè)閉環(huán)式的管理系統(tǒng)?；蛟S系統(tǒng)管理理論正是建立在對(duì)這一發(fā)展進(jìn)程總結(jié)的基礎(chǔ)之上，至少從時(shí)間上來看大體吻合。如此來看，警務(wù)的變革正與組織發(fā)展的這一邏輯相符。公安管理學(xué)研究對(duì)象亦應(yīng)隨著組織實(shí)踐活動(dòng)的開展而適時(shí)地調(diào)整研究對(duì)象的重心。隨著組織實(shí)踐活動(dòng)的逐漸豐富與完善，研究對(duì)象也就會(huì)形成一個(gè)內(nèi)外兼顧的完整體系。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，一個(gè)成熟的組織必然是一個(gè)組織與外部環(huán)境相協(xié)調(diào)的有機(jī)系統(tǒng)，公安組織亦應(yīng)是這樣的系統(tǒng)，公安管理學(xué)的研究對(duì)象亦應(yīng)形成這樣的有機(jī)系統(tǒng)。那么，將警務(wù)納入公安管理學(xué)研究范疇后，如何確定與其他學(xué)科的邊界呢？治安學(xué)轉(zhuǎn)向之后，側(cè)重于總體治安問題的研究，警務(wù)僅是其一項(xiàng)內(nèi)容而已。從這一角度來看，治安學(xué)與公安管理學(xué)、偵查學(xué)的邊界就得以明確：治安學(xué)側(cè)重于宏觀治安對(duì)策，公安管理學(xué)側(cè)重于主動(dòng)提前警務(wù)，而偵查學(xué)側(cè)重于被動(dòng)警務(wù)。在此，難以劃定界限的是公安管理學(xué)與偵查學(xué)的警務(wù)研究界限。從目前偵查學(xué)關(guān)于警務(wù)研究的動(dòng)向來看，大有侵入公安管理學(xué)領(lǐng)域的意味，強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提前警務(wù)。但筆者認(rèn)為，從學(xué)科分工及工作性質(zhì)的角度來看，主動(dòng)警務(wù)應(yīng)納入公安管理學(xué)的研究范疇，而偵查學(xué)應(yīng)限于被動(dòng)警務(wù)研究，至于偵查主動(dòng)警務(wù)如何開展，完全可以從公安管理學(xué)中借用。不管實(shí)務(wù)工作中如何強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提前偵查警務(wù)的重要性，偵查學(xué)都不能因此侵奪公安管理學(xué)的邊界。公安工作是一個(gè)有機(jī)整體，需要協(xié)調(diào)、配合，在某項(xiàng)工作基礎(chǔ)上延伸出一些具體工作是必要的，但不能因此就將其納入對(duì)應(yīng)學(xué)科的研究范疇。學(xué)科的邊界確定清楚了，才能保證學(xué)科的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)學(xué)科的自身價(jià)值。

三、治安學(xué)的重新定位及公安改革實(shí)踐促使公安管理學(xué)研究對(duì)象調(diào)整

學(xué)科研究對(duì)象的確定有著內(nèi)在的規(guī)律可循，但有時(shí)也受人為因素的影響，畢竟學(xué)科體系及其內(nèi)容最終還是由人所設(shè)定，出于學(xué)科構(gòu)建的系統(tǒng)性，以及下位學(xué)科之間的協(xié)調(diào)性考慮，對(duì)其下位相關(guān)學(xué)科的研究對(duì)象進(jìn)行人為分工也未嘗不可。在公安學(xué)學(xué)科體系構(gòu)建過程中，對(duì)治安學(xué)與公安管理學(xué)各自研究對(duì)象及側(cè)重點(diǎn)的定位，也許正是基于這一考慮。但是，學(xué)科研究對(duì)象的定位又不是靜止不動(dòng)的，而是隨著公安改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要和人們認(rèn)識(shí)的深入進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)與公安管理學(xué)直接相關(guān)的治安學(xué)研究方向已經(jīng)調(diào)整，當(dāng)公安改革現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)向公安管理學(xué)提出新要求之時(shí)，公安管理學(xué)仍固守原先的定位坐視不理，也有失在公安學(xué)體系中應(yīng)有的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

(一)治安學(xué)研究方向的調(diào)整促使公安管理學(xué)有所作為

之前，在公安學(xué)之中，與公安管理學(xué)直接相關(guān)的二級(jí)學(xué)科是治安管理學(xué)。為區(qū)別二者，治安管理學(xué)已經(jīng)更名為治安學(xué)。近些年來，隨著學(xué)科名稱的改變，其研究方向及研究?jī)?nèi)容有了大幅度調(diào)整，其內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破公安機(jī)關(guān)的對(duì)外行政管理領(lǐng)域。目前，治安學(xué)以治安為學(xué)科邏輯起點(diǎn)進(jìn)行了深入挖掘研究，將觸角伸向社會(huì)治安的各個(gè)領(lǐng)域，借助政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、犯罪學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等諸多學(xué)科研究成果，構(gòu)建了一個(gè)內(nèi)容宏大的治安學(xué)體系，大有取代其上位學(xué)科公安學(xué)之勢(shì)。治安學(xué)與管理學(xué)已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)。針對(duì)此種情勢(shì)，公安管理學(xué)亦應(yīng)有所作為，找準(zhǔn)自己在公安學(xué)學(xué)科體系中的位置，開辟新的研究領(lǐng)域，承擔(dān)治安學(xué)改弦更張后所出現(xiàn)的公安行政管理的空當(dāng)。如果治安學(xué)仍然以傳統(tǒng)治安管理為主要內(nèi)容，則其自身就出現(xiàn)了名實(shí)不符的情況，顯得頭重腳輕。所以，為了平衡學(xué)科之間的關(guān)系，使公安學(xué)學(xué)科協(xié)調(diào)一致、分工明確，將傳統(tǒng)的治安管理內(nèi)容劃歸公安管理學(xué)，作為公安管理學(xué)的研究對(duì)象，也是理所當(dāng)然。

(二)公安改革實(shí)踐的需要促使公安管理學(xué)重新定位研究對(duì)象

黨的十八大以來，公安領(lǐng)域的改革日新月異。公安行政管理改革是公安改革的主要組成部分，既包括公安機(jī)關(guān)的組織管理體制改革，又包括警務(wù)模式調(diào)整，涉及公安行政管理的方方面面，亟須公安管理學(xué)給予理論闡述，也迫使公安管理學(xué)對(duì)公安管理改革的內(nèi)外管理都進(jìn)行深入研究，為推動(dòng)改革和鞏固改革成果作出學(xué)理貢獻(xiàn)。而當(dāng)治安學(xué)轉(zhuǎn)向宏大的治安之道的探究之時(shí)，從管理學(xué)的視角對(duì)公安機(jī)關(guān)所擔(dān)負(fù)的治安行政管理工作進(jìn)行深入研究，就成為公安管理學(xué)應(yīng)盡的責(zé)任。而且，隨著公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的具體行政管理職責(zé)的分分合合(如：傳統(tǒng)的消防管理職能“消”的職能從公安機(jī)關(guān)剝離，交給應(yīng)急管理部門，公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的消防職能向一般行政管理回歸；境外非政府組織登記管理新職責(zé)的歸入；等等)，更需要加強(qiáng)對(duì)公安機(jī)關(guān)所承擔(dān)的行政管理工作的研究。而且，這些變化也沖擊著人們關(guān)于治安學(xué)與公安管理學(xué)學(xué)科分工的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。如，隨著應(yīng)急管理部門的成立，應(yīng)急管理成為新的學(xué)科領(lǐng)域，應(yīng)將其放在公安學(xué)里面，還是放在管理學(xué)里面？當(dāng)前的事實(shí)是對(duì)口應(yīng)急管理學(xué)的是公安管理學(xué)，而不是治安學(xué)，這也反映出人們對(duì)公安管理學(xué)研究對(duì)象及內(nèi)容的再認(rèn)識(shí)。通常來說，談及治安管理，人們往往認(rèn)為指公安管理學(xué)所要研究的對(duì)象，而不是治安學(xué)。所以，隨著公安改革的推進(jìn)，以及人們認(rèn)識(shí)的變化，公安管理學(xué)研究?jī)?nèi)容也要著眼于全面的公安行政管理，既要有內(nèi)部的組織管理，也要有外部的具體承擔(dān)的治安管理內(nèi)容。

因此，當(dāng)與公安管理學(xué)最直接相關(guān)的學(xué)科——治安學(xué)的研究方向及內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)向之時(shí)，公安管理學(xué)再不有所行動(dòng)，既不利于公安學(xué)學(xué)科體系的嚴(yán)謹(jǐn)性，也不利于自身學(xué)科內(nèi)容建設(shè)的完整性、系統(tǒng)性，亟須將治安管理納入研究范疇。但是，公安管理學(xué)也不能貿(mào)然地將治安管理的所有內(nèi)容都一概納入自己的研究領(lǐng)地，還要與治安學(xué)劃定邊界。從學(xué)科隸屬關(guān)系來看，治安學(xué)走的是隸屬法學(xué)的道路，治安管理處境便顯尷尬，與治安學(xué)就會(huì)越顯疏離，找不準(zhǔn)自己的學(xué)科定位。因?yàn)橹伟补芾肀举|(zhì)屬于治安行政管理，應(yīng)用管理學(xué)的視角來審視治安管理，如若用法學(xué)的視角來審視可能與治安學(xué)日生齟齬。所以，在治安學(xué)研究方向調(diào)整之后，公安管理學(xué)應(yīng)將傳統(tǒng)的治安管理納入囊中，使治安管理回歸其本來的行政管理道路。如此，治安管理也便名副其實(shí)。公安管理學(xué)應(yīng)該強(qiáng)化這一內(nèi)容的研究，扭轉(zhuǎn)治安學(xué)轉(zhuǎn)向后治安管理研究的困境。從公安改革所帶來的變化來看，公安管理學(xué)也要適應(yīng)改革的需要，迎難而上，從公安行政管理的視角強(qiáng)化警務(wù)研究，特別是主動(dòng)提前警務(wù)研究?，F(xiàn)代警察的主責(zé)是行政，而不是偵查。從來源上看，偵查原隸屬司法，后來隨著近代警察的建立，才轉(zhuǎn)隸警察機(jī)關(guān)，是治安由司法模式向行政模式轉(zhuǎn)向的結(jié)果。用?？碌脑拋碚f，就是“police”(特指16至18世紀(jì)左右絕對(duì)主義國(guó)家的治理，而并非指現(xiàn)代意義上的警察)這一“治理術(shù)”發(fā)展的結(jié)果[8]。正是從這一意義上，警學(xué)通說才將警察的實(shí)質(zhì)定義為行政行為。因此，從警察職能來看，從管理學(xué)的視角探索治安管理的內(nèi)在規(guī)律，對(duì)治安對(duì)象的研究和警務(wù)的研究均是公安管理學(xué)當(dāng)然的職責(zé)，而刑事偵查是現(xiàn)代國(guó)家治安行政模式的補(bǔ)充功能，是對(duì)行政的拾遺補(bǔ)缺。因此，偵查工作的定位就是將防不住的事后工作做強(qiáng)、做精、做好，偵查學(xué)的任務(wù)就是將這一事后工作研究清楚。只有如此，偵查學(xué)才能具有自身的獨(dú)特價(jià)值，發(fā)揮自身的專門作用；才能在國(guó)家治安職能轉(zhuǎn)向?yàn)橹伟残姓芾?，而后還將轉(zhuǎn)向治理之際，在社會(huì)治安問題應(yīng)對(duì)中占有一席之地。

綜上，從管理理論關(guān)注點(diǎn)發(fā)展演變，以及警察組織警務(wù)變革著眼點(diǎn)變化的角度，從公安管理學(xué)所在學(xué)科體系中相關(guān)學(xué)科治安學(xué)的變化及公安改革實(shí)踐新要求的角度，可以輕松地得出公安管理學(xué)的研究對(duì)象應(yīng)由局部走向全面，由組織內(nèi)部走向組織外部，從警政走向警務(wù)的結(jié)論。以系統(tǒng)科學(xué)為指導(dǎo)，構(gòu)建內(nèi)外兼修的公安管理學(xué)體系，正當(dāng)其時(shí)。