張保平

浙江師范大學(xué) 邊疆研究院，浙江 金華 321004

2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過《中華人民共和國陸地國界法》(以下簡稱《陸地國界法》)，該法于2022年1月1日起施行。梳理、歸納《陸地國界法》所確立的重要原則，對于正確理解法律精神和立法宗旨，運行、落實法律所規(guī)定的制度規(guī)則規(guī)范具有重要意義。

在法學(xué)領(lǐng)域，法律原則往往是學(xué)理研究和學(xué)者討論的重點話題。雖然學(xué)者對法律原則的定義不盡相同，但大多認(rèn)可法律原則是一定范圍的法律規(guī)范體系中體現(xiàn)立法精神的“具有綜合性、本原性、穩(wěn)定性的根本準(zhǔn)則”[1]。法律原則應(yīng)該具備三個基本特征：一是法條依據(jù)，該法條有較強(qiáng)的統(tǒng)領(lǐng)性、原則性，高度凝練立法精神和在法律運行中需要遵循的基本導(dǎo)向；二是原則的精神貫穿法律文本的始終；三是這些原則對于該法的執(zhí)行具有導(dǎo)向性和規(guī)范性。以這三個特征為依據(jù)，《陸地國界法》所確立的原則可以歸納為：維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的原則；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、合力強(qiáng)邊的原則；統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則；信守條約的原則；平等睦鄰友好的原則。

一、維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的原則

和平共處五項原則的第一項原則就是互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整。互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整等五項原則也是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)所確立的重要原則。建國以后，我國在與周邊國家交往的實踐中，始終如一地將互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整作為重要原則。

陸地國界作為國家間陸地國土之間的界線是領(lǐng)土邊界的主要形態(tài)，陸地國界的確定、防衛(wèi)和管理事關(guān)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整。主權(quán)作為國家的根本屬性，是獨立自主處理國家內(nèi)外事務(wù)的最高權(quán)力，這一權(quán)力當(dāng)然也包括獨立自主處理國界事務(wù)的權(quán)力，國家在處理國界事務(wù)時經(jīng)常需要與鄰國合作，簽訂合作協(xié)議，這些協(xié)議成為處理國界事務(wù)的重要依據(jù)。這種合作仍然是基于國家主權(quán)基礎(chǔ)上的合作，其目標(biāo)之一也是為了維護(hù)國家主權(quán)。領(lǐng)土作為國家的構(gòu)成要素之一，對于國家的主權(quán)、安全具有最為基礎(chǔ)的地位。陸地國土是國家領(lǐng)土的主體，是人民生活、勞動和國家行使管轄權(quán)的主要場域，領(lǐng)海等形式的領(lǐng)土依附于陸地國土而存在。國家安全是指：國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障程序安全狀態(tài)的能力?！吨腥A人民共和國國家安全法》中關(guān)于國家安全的定義包含了國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，但又不限于這兩個方面，其內(nèi)涵更為豐富，外延更加拓展。《陸地國界法》對于國家安全意義重大，因此，全國人大常委會在進(jìn)行立法規(guī)劃時，把《陸地國界法》作為重點推動的國家安全法律體系的組成部分。全國人大常委會2020年度立法工作計劃提出，“圍繞健全國家安全法律制度體系，提高防范抵御風(fēng)險能力，制定生物安全法、陸地國界法、出口管制法、數(shù)據(jù)安全法等”[2]。這就明確了《陸地國界法》作為國家安全法律制度體系一部分的屬性。但該法所維護(hù)的國家安全重點是陸地國界安全。陸地國界安全常被理解為傳統(tǒng)意義上的國家安全的內(nèi)容，但從立法精神來看，陸地國界安全既包括陸地領(lǐng)土完整和不受威脅的狀態(tài)，也包括非傳統(tǒng)形式的安全，例如生物安全等。

維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整一直是涉邊各項工作所堅持的重要原則，《陸地國界法》在制度規(guī)則和法條的設(shè)計中貫穿了這一原則?！蛾懙貒绶ā返谒臈l集中體現(xiàn)了這一原則，該條規(guī)定，中華人民共和國的主權(quán)和領(lǐng)土完整神圣不可侵犯。國家采取有效措施，堅決維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)和陸地國界安全，防范和打擊任何損害領(lǐng)土主權(quán)和破壞陸地國界的行為。為貫徹這一原則，《陸地國界法》規(guī)定了陸地國界防衛(wèi)、管理和邊防合作各項措施，以及違反本法的法律責(zé)任。

維護(hù)國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整原則既適用于未定邊界，也適用于已定邊界。在未定邊界，我們堅持開展有理有力有節(jié)的邊防斗爭，有效維護(hù)了國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整。在已定邊界，也存在某些雖然不同于未定邊界，但也可能影響國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的現(xiàn)象。例如，近年來，我國加大鐵絲網(wǎng)等邊防攔阻設(shè)施建設(shè)，很多攔阻設(shè)施是建于陸地國界線我方一側(cè)，攔阻設(shè)施之外、國界線之內(nèi)同樣是我國領(lǐng)土，決不能因為攔阻設(shè)施的建設(shè)削弱對這些領(lǐng)土的管控。為此，《陸地國界法》第二十五條規(guī)定，國家根據(jù)陸地國界及邊境防衛(wèi)需要，可以在陸地國界內(nèi)側(cè)建設(shè)攔阻、交通、通信、監(jiān)控、警戒、防衛(wèi)及輔助設(shè)施等邊防基礎(chǔ)設(shè)施，也可以與陸地鄰國協(xié)商后在陸地國界線上建設(shè)攔阻設(shè)施。邊防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)在保證國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的前提下，兼顧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、野生動物遷徙、居民生產(chǎn)生活的需要，并且不得損害陸地國界與邊防基礎(chǔ)設(shè)施之間領(lǐng)土的有效管控。

《陸地國家法》貫徹總體國家安全觀，不僅規(guī)定了維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的制度措施，也規(guī)定了應(yīng)對自然災(zāi)害、生物入侵、跨境犯罪等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的制度措施。《陸地國界法》第四十五、四十六條分別規(guī)定了邊境生態(tài)環(huán)境保護(hù)、預(yù)防傳染病、動植物疫情、外來物種入侵以及洪澇、火災(zāi)等從陸地國界傳入或者在邊境傳播、蔓延的要求。第四十七條所規(guī)定的封控邊境、關(guān)閉口岸等緊急措施，既適用于周邊發(fā)生戰(zhàn)爭或者武裝沖突可能影響國家邊防安全穩(wěn)定等傳統(tǒng)安全事件，也包括邊境受到自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者核生化污染的嚴(yán)重威脅等非傳統(tǒng)安全事件。

二、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、合力強(qiáng)邊的原則

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、合力強(qiáng)邊體現(xiàn)了我國在維護(hù)邊界安全穩(wěn)定實踐中形成的成功經(jīng)驗，也是我國強(qiáng)邊固防的體制優(yōu)勢。根據(jù)《憲法》，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。國家設(shè)立國家機(jī)構(gòu)實施國家治理，中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！稇椃ā反_立的這些原則適用于國家治理的一切領(lǐng)域，當(dāng)然也適用于陸地國界事務(wù)?？梢哉f，《憲法》的相關(guān)規(guī)定為我國在陸地國界事務(wù)中實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、合力強(qiáng)邊的體制原則提供了依據(jù)。

統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、合力強(qiáng)邊三個方面密切聯(lián)系，構(gòu)成一個統(tǒng)一的、不可分割的整體。中國周邊國際環(huán)境和邊境環(huán)境的復(fù)雜性、陸地國界不同方向的差異性、由各民族共同體構(gòu)成的統(tǒng)一的社會主義國家的國家性質(zhì)、邊防安全在國家安全中的重要地位，都要求對陸地國界事務(wù)實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。陸地國界事務(wù)的復(fù)雜性、統(tǒng)籌發(fā)展和安全的理念和現(xiàn)代社會治理下日趨精細(xì)化的社會分工，要求相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)。在推進(jìn)國家和社會治理現(xiàn)代化的背景下，各部門在按照分工履行職責(zé)的同時，還要加強(qiáng)合作，社會組織和人民群眾也要廣泛參與，黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防。

“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)定于《陸地國界法》第五條，該條規(guī)定，國家對陸地國界工作實行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。如何實現(xiàn)國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)？黨和國家通過制定統(tǒng)一的方針、政策，確定涉邊管理體制、開展國家立法，以及領(lǐng)導(dǎo)指揮履行中央事權(quán)的防衛(wèi)力量和管理力量實現(xiàn)對陸地國界事務(wù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從領(lǐng)導(dǎo)體制而言，黨中央國家安全委員會討論決定重大戰(zhàn)略、政策，國家邊海防委員會承擔(dān)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌之責(zé)。

“分工負(fù)責(zé)”既包括部門分工、軍地分工，也包括央地分工，這些分工規(guī)定于第六條、第七條、第八條等條款。第六條規(guī)定了國務(wù)院相關(guān)部門在陸地國界事務(wù)中的職責(zé)及分工。根據(jù)該條規(guī)定，外交部負(fù)責(zé)陸地國界涉外事務(wù)，參與陸地國界管理相關(guān)工作，牽頭開展對外談判、締約、履約及國際合作，處理需要通過外交途徑解決的問題，組織開展國界線和界標(biāo)的維護(hù)管理。國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)邊境地區(qū)公安工作，指導(dǎo)、監(jiān)督邊境地區(qū)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會治安管理，防范和打擊邊境違法犯罪活動。海關(guān)總署負(fù)責(zé)邊境口岸等的進(jìn)出境相關(guān)監(jiān)督管理工作，依法組織實施進(jìn)出境交通運輸工具、貨物、物品和人員的海關(guān)監(jiān)管、檢疫。國家移民管理部門負(fù)責(zé)邊境地區(qū)移民管理工作，依法組織實施出入境邊防檢查、邊民往來管理和邊境地區(qū)邊防管理。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，開展相關(guān)工作。其他有關(guān)部門也就是《陸地國界法》相關(guān)條款所涉及的部門，例如該法第十二條規(guī)定，國家保障陸地國界工作經(jīng)費，這就涉及到財政部門；第三十九條關(guān)于無人駕駛航空器的規(guī)定，涉及航空管理部門，劃設(shè)邊境禁區(qū)、開展邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還會涉及自然資源管理部門等。

該法第七條規(guī)定了軍事機(jī)關(guān)在陸地國界事務(wù)中的職責(zé)及分工。根據(jù)該條規(guī)定，在中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)下，有關(guān)軍事機(jī)關(guān)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)陸地國界及邊境的防衛(wèi)管控、維護(hù)社會穩(wěn)定、處置突發(fā)事件、邊防合作及相關(guān)工作。中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊按照各自任務(wù)分工，警戒守衛(wèi)陸地國界，抵御武裝侵略，處置陸地國界及邊境重大突發(fā)事件和恐怖活動，會同或者協(xié)助地方有關(guān)部門防范、制止和打擊非法越界，保衛(wèi)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定。陸軍邊防部隊承擔(dān)著常態(tài)化的陸地國界的防衛(wèi)管控任務(wù)，其他軍兵種在陸地國界及邊境的防衛(wèi)管控中同樣承擔(dān)重要職責(zé)。

該法第八條、第十條等條款規(guī)定了中央和地方在陸地國界事務(wù)中的分工。第六條、第七條固然是關(guān)于政府部門和軍事機(jī)關(guān)在陸地國界事務(wù)中的分工，也是關(guān)于中央事權(quán)范圍的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，第八條規(guī)定，邊境省、自治區(qū)的各級人民代表大會及其常務(wù)委員會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證有關(guān)陸地國界及邊境的法律法規(guī)的遵守和執(zhí)行。邊境省、自治區(qū)的各級人民政府依照法律法規(guī)管理本行政區(qū)域內(nèi)的陸地國界及邊境相關(guān)工作。這里所謂“依照法律法規(guī)”包括本法，也包括規(guī)定有相關(guān)職責(zé)的其他法律和法規(guī)?！跋嚓P(guān)工作”是指在本法已規(guī)定主管部門負(fù)責(zé)的陸地國界即邊境管理工作以外的與陸地國界及邊境相關(guān)的工作，以及本法明確由地方政府管理的工作。第十二條在規(guī)定國家保障陸地國界工作經(jīng)費的基礎(chǔ)上，又明確規(guī)定，國務(wù)院和邊境省、自治區(qū)的縣級以上各級人民政府，應(yīng)當(dāng)將陸地國界及邊境相關(guān)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。

“合力強(qiáng)邊”規(guī)定于第九條。該條規(guī)定，軍地有關(guān)部門、單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，合力推進(jìn)強(qiáng)邊固防，組織開展邊防防衛(wèi)管控、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)管理等工作，共同維護(hù)陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定與正常秩序。2018年4月24日，中共中央政治局召開會議，審議《關(guān)于新時代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見》，要求黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防[3]?！蛾懙貒绶ā废嚓P(guān)條款的規(guī)定體現(xiàn)了中央的這一要求。這里的“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”是指國家邊海防委員會以及沿邊地方邊防委員會。這里的“合力”既包括黨政軍警民等主體共同參與，形成合力，也包括行政管理、軍事防衛(wèi)、基礎(chǔ)建設(shè)、對外合作等多種措施綜合施策，形成合力。

人民群眾和社會組織是合力治邊體系的重要組成部分，在多年的強(qiáng)邊固防實踐中，各地摸索形成了很多好的經(jīng)驗和做法。護(hù)邊員、界務(wù)員在維護(hù)陸地國界安全方面發(fā)揮了重要的作用。一些高校、科研院所開展相關(guān)研究，一些社會組織也積極參與邊境地區(qū)社會建設(shè)和文化建設(shè)?；趯@些寶貴經(jīng)驗的總結(jié)和維護(hù)國家陸地國界安全的需要，《陸地國界法》對公民和組織在陸地國界事務(wù)中的權(quán)利義務(wù)作了規(guī)定。該法第十一條規(guī)定，各級人民政府和有關(guān)教育科研機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對陸地國界及邊境相關(guān)史料的收集、保護(hù)和研究。公民和組織發(fā)現(xiàn)陸地國界及邊境相關(guān)史料、史跡和實物，應(yīng)當(dāng)依法及時上報或者上交國家有關(guān)部門。該法第十三條規(guī)定，公民和組織應(yīng)當(dāng)維護(hù)陸地國界及邊境安全穩(wěn)定，保護(hù)界標(biāo)和邊防基礎(chǔ)設(shè)施，配合、協(xié)助開展陸地國界相關(guān)工作。在規(guī)定義務(wù)的同時，法律也規(guī)定，國家對配合、協(xié)助開展陸地國界相關(guān)工作的公民和組織給予鼓勵和支持，對作出突出貢獻(xiàn)的公民和組織按照有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵。法律還規(guī)定邊境省、自治區(qū)的各級人民政府統(tǒng)籌資源配置，加強(qiáng)維護(hù)國界安全的群防隊伍建設(shè)，這就為人民群眾有組織地參與維護(hù)國界安全提供了法律依據(jù)。

三、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則

習(xí)近平總書記在論述總體國家安全觀和新時代中國特色社會主義建設(shè)方略時反復(fù)強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全。習(xí)近平總書記指出：統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重要原則[4]。我們必須堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)機(jī)遇意識和風(fēng)險意識，樹立底線思維，把困難估計得更充分一些，把風(fēng)險思考得更深入一些[5]。習(xí)近平總書記不僅強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌安全與發(fā)展的重要性，也科學(xué)地闡明了安全與發(fā)展的辯證關(guān)系，“安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障”[6]。安全是為了更好的發(fā)展，發(fā)展締造更高水平的安全。

陸地國界是我國陸地領(lǐng)土的外緣，邊境地區(qū)處于國防前沿，陸地國界安全是國家安全的前提和基礎(chǔ)，強(qiáng)大穩(wěn)固的現(xiàn)代邊防構(gòu)成國家安全的戰(zhàn)略屏障，因此，在涉陸地國界事務(wù)中，安全始終應(yīng)當(dāng)是關(guān)注的重點。我國建國以后很長時間，鑒于嚴(yán)峻的邊防安全形勢，國家在邊境地區(qū)的資源配置向邊防安全傾斜，政策導(dǎo)向加之其他因素的影響，使邊境地區(qū)的發(fā)展比較滯后。改革開放以后，沿海地區(qū)率先得到發(fā)展，內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展也很迅速，在這一背景下，邊境地區(qū)發(fā)展滯后的問題更加突出。這種發(fā)展滯后不只是經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也包括社會建設(shè)、文化建設(shè)。我們既要解決邊境地區(qū)發(fā)展滯后的問題，還要保障邊界安全，只有科學(xué)統(tǒng)籌，加快發(fā)展，才能以發(fā)展促進(jìn)安全，以發(fā)展形成更高水平的安全?？梢哉f，就邊境地區(qū)而言，統(tǒng)籌發(fā)展與安全具有更加重大和緊迫的意義。

《陸地國界法》遵循了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，較好地處理了發(fā)展與安全的關(guān)系?！蛾懙貒绶ā返谑畻l至十三條體現(xiàn)了這一原則，例如第十條規(guī)定，國家采取有效措施，加強(qiáng)邊防建設(shè)，支持邊境經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放，推進(jìn)固邊興邊富民行動，提高邊境公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善邊境生產(chǎn)生活條件，鼓勵和支持邊民在邊境生產(chǎn)生活，促進(jìn)邊防建設(shè)與邊境經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。更重要的是，從法律的制度設(shè)計和主體基調(diào)來看，全篇都貫穿了這一原則。

正是基于統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則，《陸地國界法》雖然沒有設(shè)立專章或者專節(jié)，但設(shè)立了大量條款規(guī)定邊境建設(shè)問題。據(jù)筆者統(tǒng)計，《陸地國界法》關(guān)于邊境建設(shè)的相關(guān)條款達(dá)到8條之多，內(nèi)容非常廣泛，如第四十三條規(guī)定的邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，第四十四條規(guī)定的邊民互市貿(mào)易區(qū)(點)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)，第四十五條規(guī)定的邊境生態(tài)環(huán)境建設(shè)，第十條、第十一條則包含了社會建設(shè)和文化建設(shè)的內(nèi)容。

邊境地區(qū)特殊的地理位置，陸地國界對于領(lǐng)土完整的特殊地位，都要求在陸地國界事務(wù)的處理中把安全放在首位?！蛾懙貒绶ā窞榱朔乐惯吘辰ㄔO(shè)影響邊防安全，在設(shè)計大量邊境建設(shè)條款的同時，也要求這些建設(shè)不能影響邊防安全。該法第十條規(guī)定，國家采取有效措施，加強(qiáng)邊防建設(shè)，支持邊境經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和對外開放，推進(jìn)固邊興邊富民行動，提高邊境公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，改善邊境生產(chǎn)生活條件，鼓勵和支持邊民在邊境生產(chǎn)生活，促進(jìn)邊防建設(shè)與邊境經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。第二十八條規(guī)定，在邊境地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、旅游等跨境合作區(qū)域或者開展跨境合作活動，應(yīng)當(dāng)符合邊防管控要求，不得危害邊防安全。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了該法對邊防安全的高度重視，充分體現(xiàn)了統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則。

四、信守條約的原則

在國際關(guān)系中重信守諾是國家交往的基本準(zhǔn)則，是國家需要承擔(dān)的道義責(zé)任和法律義務(wù)。中國一貫信守條約，《陸地國界法》與我國很多法律一樣，確立了信守條約的原則，充分展現(xiàn)了我國的大國擔(dān)當(dāng)和國際道義。

在《陸地國界法》公布以前，我國與所有的陸地鄰國都簽訂有涉及陸地國界事務(wù)的條約協(xié)定。這些條約協(xié)定構(gòu)成我國有關(guān)部門開展陸地國界事務(wù)和邊境管理的重要依據(jù)。概括起來，我國與鄰國簽訂的與陸地國界事務(wù)相關(guān)的條約協(xié)定包括三類：第一類是確定邊界的條約。我國與除印度、不丹以外的12個陸地鄰國簽訂有邊界條約。確定邊界的條約包括劃界條約、勘界條約、邊界聯(lián)合檢查條約等。第二類是關(guān)于邊界(境)制度的條約。這部分條約數(shù)量較大，包括確定邊境口岸制度的條約協(xié)定、邊境管理制度的條約協(xié)定、邊界水制度的條約協(xié)定、邊民入出境制度的條約協(xié)定，以及在陸地國界與邊境安全、執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域開展合作的條約協(xié)定，這些條約協(xié)定因規(guī)定了大量需要締約方遵守的制度規(guī)則，所以地位非常重要，數(shù)量也很多。三是關(guān)于處理涉及陸地國界事務(wù)具體事務(wù)性問題的協(xié)議。例如《中國政府和朝鮮政府關(guān)于共同建設(shè)、管理和維護(hù)新建圈河—元汀界河公路大橋的協(xié)定》《中國政府和越南政府關(guān)于合作保護(hù)和開發(fā)德天(板約)瀑布旅游資源的協(xié)定》等，所涉問題都是具體事務(wù)性問題。外交部條約法律司曾經(jīng)編輯出版一套16本《中華人民共和國邊界事務(wù)條約集》，雖然不夠全面，但可以從一個側(cè)面反映相關(guān)條約協(xié)定簽訂的成果。與陸地國界事務(wù)相關(guān)的條約協(xié)定大多數(shù)是雙邊條約協(xié)定，也有少量多邊條約協(xié)定。這些條約協(xié)定內(nèi)容廣泛、數(shù)量龐大，對于維護(hù)我國與周邊國家的友好或者正常關(guān)系，對于開展涉邊事務(wù)合作都起到了重要作用，也是我國有關(guān)部門長期以來開展陸地國界事務(wù)管理與合作的重要依據(jù)。

《陸地國界法》施行以后，對于《陸地國界法》與這些條約協(xié)定的關(guān)系，法律作了明確。《陸地國界法》第十四條規(guī)定，中華人民共和國遵守同外國締結(jié)或者共同參加的有關(guān)陸地國界事務(wù)的條約。實際上，在法律草案研究起草過程中，梳理相關(guān)條約協(xié)定是其中一項重要基礎(chǔ)性工作，目的就是為了使陸地國界和邊境制度規(guī)則條款盡量與相關(guān)條約協(xié)定保持一致。事實上，《陸地國界法》大量條款都來源于與鄰國簽訂的條約協(xié)定。例如，《陸地國界法》中關(guān)于陸地國界線的定義，關(guān)于勘界、標(biāo)界和邊界聯(lián)合檢查，關(guān)于邊界委員會、邊界代表制度，關(guān)于邊境口岸的開設(shè)等規(guī)定，都可以在相關(guān)的邊界條約協(xié)定中找到對應(yīng)的條款?！蛾懙貒绶ā芬参{了我國強(qiáng)邊固防實踐中一些成熟而穩(wěn)定的制度機(jī)制和管理措施，對于有關(guān)規(guī)定與條約存在不一致，或者將來經(jīng)過談判，雙邊條約協(xié)定出現(xiàn)了與法條不一致的情況，法律也作了明確說明。根據(jù)該法第三十一條的規(guī)定，國家可以與有關(guān)陸地鄰國締結(jié)條約，就陸地國界及邊境管理制度作出規(guī)定。條約對陸地國界及邊境管理制度另有規(guī)定的，按照條約的規(guī)定執(zhí)行。這就不僅明確了要遵守條約，也明確了條約優(yōu)先。這些規(guī)定很好地解決了法律與相關(guān)條約協(xié)定的關(guān)系，有助于相關(guān)部門在陸地國界防衛(wèi)管理工作中正確把握，也有助于化解周邊一些鄰國的疑慮。

五、平等睦鄰友好的原則

我國有14個陸地鄰國。陸地國界事務(wù)和邊境問題的處理與雙邊關(guān)系聯(lián)系密切，對周邊關(guān)系的發(fā)展影響巨大，對周邊外交戰(zhàn)略的實現(xiàn)意義深遠(yuǎn)。我國在處理周邊關(guān)系的實踐中一直奉行睦鄰友好的政策，所倡導(dǎo)的和平共處五項原則就包括平等互利原則。我國在多個政策文件中，均強(qiáng)調(diào)與鄰國平等睦鄰友好的原則。黨的十五大報告指出，“堅持睦鄰友好”。對我國同鄰國之間存在的爭議問題，“通過友好協(xié)商和談判解決”[7]。黨的十六大報告提出了“繼續(xù)加強(qiáng)睦鄰友好，堅持與鄰為善、以鄰為伴”[8]的方針。黨的十七大報告提出，“繼續(xù)貫徹與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，加強(qiáng)同周邊國家的睦鄰友好和務(wù)實合作”[9]。黨的十八大報告提出，“堅持與鄰為善、以鄰為伴，鞏固睦鄰友好，深化互利合作，努力使自身發(fā)展更好惠及周邊國家”[10]。黨的十九大報告以新時代中國特色社會主義建設(shè)方略的角度，提出“按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家關(guān)系”[11]。這說明，我國在與陸地鄰國的交往中，遵循平等睦鄰友好的政策精神是一貫的。這一政策精神理應(yīng)作為法律原則在《陸地國界法》中加以明確。

平等即國家不分大小強(qiáng)弱一律平等。睦鄰即與鄰國和睦相處，守望相助。友好即在出現(xiàn)分歧時本著善意加以解決。尊重彼此利益和重要關(guān)切，通過協(xié)商談判解決問題，共享和平發(fā)展的成果，都是平等睦鄰友好原則的應(yīng)有之義?！蛾懙貒绶ā返谑鍡l規(guī)定，國家堅持平等互信、友好協(xié)商的原則，通過談判與陸地鄰國處理陸地國界及相關(guān)事務(wù)，妥善解決爭端和歷史遺留的邊界問題。這表明，我國不僅在已定界的涉邊事務(wù)處理中，奉行平等睦鄰友好的原則，對于未定界所涉及的邊界問題，同樣堅持平等互信、友好協(xié)商的原則，通過談判，使之獲得妥善解決。該法第四十八條進(jìn)一步規(guī)定：國家按照平等互利原則與陸地鄰國開展國際合作，處理陸地國界事務(wù)，推進(jìn)安全合作，深化互利共贏。《陸地國界法》關(guān)于陸地國界維護(hù)管理的一些具體的制度規(guī)則的設(shè)計中充分體現(xiàn)了這一原則。該法第三十二條第三款規(guī)定，界標(biāo)被移動、損毀、遺失的，由外交部與陸地鄰國相關(guān)部門協(xié)商后組織恢復(fù)、修繕或者重建。第三十六條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門經(jīng)與陸地鄰國相關(guān)部門協(xié)商或者根據(jù)照顧邊民往來、維護(hù)邊境安全穩(wěn)定的需要，可以設(shè)立邊民通道并予以規(guī)范管理。類似的要求與鄰國有關(guān)部門協(xié)商的條款還有若干。據(jù)筆者統(tǒng)計，在只有62個條款的《陸地國界法》中，“協(xié)商”一詞出現(xiàn)了13次，這在所有的法律文本中可謂絕無僅有。法律還設(shè)立了禁止性條款，防止某些不當(dāng)行為影響我國與鄰國的友好關(guān)系。該法第四十一條規(guī)定，任何組織或者個人不得在陸地國界附近通過聲音、光照、展示標(biāo)示物、投擲或者傳遞物品、放置漂流物或者空飄物等方式從事危害國家安全或者影響我國與鄰國友好關(guān)系的活動。

為了更好地落實平等睦鄰友好的原則，不僅需要共同的意愿，也需要一定的保障機(jī)制。通過將相關(guān)問題的處理納入合作機(jī)制，相關(guān)方以平等的身份參與機(jī)制，以共同商定的規(guī)則處理問題，既是平等睦鄰友好原則的體現(xiàn)，也為平等睦鄰友好原則的實現(xiàn)提供了平臺?！蛾懙貒绶ā吩O(shè)立一章專門規(guī)定國際合作，不僅規(guī)定國家按照平等互利原則與陸地鄰國開展國際合作，而且規(guī)定了邊界聯(lián)合委員會機(jī)制、邊防合作機(jī)制、邊界(邊防)代表機(jī)制、執(zhí)法與業(yè)務(wù)合作機(jī)制，以及其他內(nèi)容和形式的合作。

《陸地國界法》將平等睦鄰友好作為一項重要原則加以規(guī)定，有助于發(fā)展與周邊國家關(guān)系，踐行周邊命運共同體的理念。特別是我國作為一個人口眾多、國土遼闊、發(fā)展迅速，逐漸富起來、強(qiáng)起來、正在邁向世界舞臺中央的大國，堅持平等睦鄰友好的原則尤其具有極其重要的時代意義。