喬 聰

上海建工集團(tuán)投資有限公司 上海 200080

1 基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理的研究緣起及背景

基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的特征包含高投入、長(zhǎng)周期以及高風(fēng)險(xiǎn)，且需要滿足特定的目標(biāo)以及條件，分析基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理的重點(diǎn)，就是要將更多的注意力集中在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理水平的提升、項(xiàng)目管理效率的增長(zhǎng)上，進(jìn)而保證項(xiàng)目目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)模式也有多種選擇，常見(jiàn)的模式包含BOT、BOO、BT、TOT、PPP、ABO等。以2015年為分界線，基礎(chǔ)設(shè)施投資有兩段重要?dú)v程，2015年前以BT、BOT投資項(xiàng)目為主，2015年后以PPP投資項(xiàng)目為主。鑒于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投資以PPP模式為主，本文主要圍繞PPP投資模式展開(kāi)相關(guān)論述[1-8]。

由于PPP模式的主要資金并非來(lái)源于各級(jí)政府，因此能減輕政府部門(mén)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目效率，近年來(lái)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，參與基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目是企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、拓展區(qū)域市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體。

但是，這幾年來(lái)，隨著財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部委不斷出臺(tái)新政，基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目嚴(yán)監(jiān)管已經(jīng)成為一種常態(tài)，尤其是在2019年3月，財(cái)政部出臺(tái)10號(hào)文，文件延續(xù)了之前的政策主線，再次強(qiáng)調(diào)PPP模式需要規(guī)范發(fā)展。文件出臺(tái)后，退庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量上升，落地項(xiàng)目數(shù)量跌落，嚴(yán)格規(guī)范的管理從源頭上抑制了PPP項(xiàng)目數(shù)量的增長(zhǎng)。2019年7月，國(guó)家發(fā)改委下發(fā)1098號(hào)文，明確要求全面、深入開(kāi)展PPP項(xiàng)目可行性論證和審查，依法依規(guī)遴選社會(huì)資本，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資本金制度，所有PPP項(xiàng)目納入監(jiān)管平臺(tái)，堅(jiān)決懲戒違規(guī)失信行為等，PPP模式投資基礎(chǔ)設(shè)施從此進(jìn)入規(guī)范季。

PPP的項(xiàng)目管理在新一輪的發(fā)展中呈現(xiàn)了出臺(tái)政策多、合同時(shí)間長(zhǎng)、干系人眾多、實(shí)際問(wèn)題復(fù)雜等特點(diǎn)，這些特點(diǎn)使得PPP項(xiàng)目成為最復(fù)雜的項(xiàng)目類型之一。因此，如何加強(qiáng)對(duì)這些投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管控，并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)是社會(huì)資本面臨的最艱巨的任務(wù)。

2 基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理的主要風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題

投資是風(fēng)險(xiǎn)的代名詞，風(fēng)險(xiǎn)和收益與投資項(xiàng)目相伴相生。PPP作為政企合作的一種模式，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，也為社會(huì)資本能夠融入投資項(xiàng)目提供了機(jī)會(huì)。但其在實(shí)現(xiàn)收益的同時(shí)，也使得投資的項(xiàng)目面臨著一定的風(fēng)險(xiǎn)并且存在一些問(wèn)題。下面幾種風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施投資實(shí)踐中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

1）政府投資嚴(yán)管帶來(lái)的績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)。投資項(xiàng)目管理在新一輪的發(fā)展中，呈現(xiàn)了出臺(tái)政策多、管控趨嚴(yán)、操作規(guī)范性要求高等特點(diǎn)。特別是財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引〉的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)），銀保監(jiān)會(huì)2021年又出臺(tái)了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)）等，從績(jī)效考核、政府還款資金來(lái)源等各個(gè)方面，對(duì)投資項(xiàng)目從嚴(yán)監(jiān)管，這已經(jīng)成為是一種常態(tài)。比如，山東一PPP項(xiàng)目，當(dāng)?shù)刎?cái)政局在城管局考核的基礎(chǔ)上實(shí)施再考核，不但加重了項(xiàng)目的績(jī)效考核負(fù)擔(dān)，而且因?yàn)閮蓚€(gè)考核結(jié)果有差異，判斷政策又不明確，給社會(huì)資本資金的回收帶來(lái)不確定性。

2）前期手續(xù)缺失造成的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理情況，直接影響前期融資落地及融資成本，后期影響檔案歸檔和竣工備案工作，過(guò)程中還存在被行業(yè)主管部門(mén)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目因?yàn)檎降脑?，用地?guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、土地證、施工許可證缺失率比較高，為保障項(xiàng)目的推進(jìn)，只能通過(guò)其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，但也提高了融資成本。施工許可證缺失也帶來(lái)非法施工風(fēng)險(xiǎn)。

3）設(shè)計(jì)管理缺位引發(fā)的超概風(fēng)險(xiǎn)。投資項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)管理，不僅僅是畫(huà)圖紙、出設(shè)計(jì)方案，更重要的是既要滿足功能要求又要控制投資。特別是在初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)階段，如果沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目造價(jià)進(jìn)行有效控制，就會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算超概算，甚至超估算的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目超概將導(dǎo)致融資不足、建設(shè)期拉長(zhǎng)、投資損失、增加政府額外的財(cái)政支出責(zé)任，嚴(yán)重的甚至可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目陷入終止、面臨退庫(kù)的困境。

4）計(jì)量計(jì)價(jià)不及時(shí)導(dǎo)致的收益風(fēng)險(xiǎn)。投資項(xiàng)目工程量清單未及時(shí)審定，驗(yàn)工計(jì)價(jià)不及時(shí)、不準(zhǔn)確，將導(dǎo)致投資控制風(fēng)險(xiǎn)加大。前期會(huì)導(dǎo)致融資偏差、不利于資金的統(tǒng)籌安排，后期將直接導(dǎo)致建設(shè)期利息損失，甚至影響投資本金及回報(bào)的收取，從而帶來(lái)預(yù)期收益大幅度降低的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中，有的項(xiàng)目因?yàn)轵?yàn)工計(jì)價(jià)不及時(shí)，被審計(jì)機(jī)構(gòu)要求停計(jì)營(yíng)業(yè)收入，并對(duì)或有風(fēng)險(xiǎn)計(jì)提高額撥備，對(duì)當(dāng)期收益造成影響。

5）工期簽證不及時(shí)導(dǎo)致的損失風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目建設(shè)期延長(zhǎng)，若不能及時(shí)辦理工期簽證，將直接導(dǎo)致無(wú)法收取建設(shè)期延期利息，給項(xiàng)目投資帶來(lái)?yè)p失。在實(shí)踐中，有的項(xiàng)目因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備工作不足，工程出現(xiàn)普遍延期現(xiàn)象，若工期簽證無(wú)法辦理，將面臨業(yè)主索賠、建設(shè)期利息損失、資金無(wú)法及時(shí)回收、投資收益率下降等風(fēng)險(xiǎn)。

6）竣工驗(yàn)收不及時(shí)造成的違約風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收不及時(shí)，將直接導(dǎo)致工程延期罰款，影響項(xiàng)目建設(shè)期績(jī)效考核評(píng)價(jià)，嚴(yán)重的將導(dǎo)致投資本金的直接扣減，造成投資損失。在實(shí)踐中，竣工驗(yàn)收時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及專業(yè)廣、環(huán)節(jié)步驟多，如果社會(huì)資本不加以重視，不提前籌劃，就會(huì)造成連鎖反應(yīng)問(wèn)題。

7）項(xiàng)目結(jié)算不及時(shí)導(dǎo)致的資金風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目竣工結(jié)算不及時(shí)，必將導(dǎo)致總投資無(wú)法及時(shí)鎖定，從而影響投資退出的時(shí)間，造成投資收益降低。在實(shí)踐中，有的項(xiàng)目竣工已超過(guò)2年，但項(xiàng)目竣工結(jié)算資料因?yàn)槭┕挝?、設(shè)計(jì)單位管理問(wèn)題遲遲沒(méi)有報(bào)送，導(dǎo)致投資項(xiàng)目資金回收計(jì)算基數(shù)無(wú)法確定，不能及時(shí)收回資金。

8）項(xiàng)目整改不及時(shí)造成的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在建設(shè)階段受工期、設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理水平等多重因素影響，導(dǎo)致項(xiàng)目投入使用后暴露出大量的工程質(zhì)量和缺陷問(wèn)題，如果不能及時(shí)整改到位，將影響實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)和資金回收，還會(huì)增加后期運(yùn)營(yíng)管理成本和影響招商運(yùn)營(yíng)，以及企業(yè)品牌形象。

3 基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目存在問(wèn)題和發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

3.1 與PPP模式相配套的法律法規(guī)有待完善

近年來(lái)，各地政府為保持發(fā)展速度，掀起了以PPP模式為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資高潮，但與之配套的法律法規(guī)跟不上PPP規(guī)模爆炸性增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

PPP相關(guān)法規(guī)存在重疊和沖突，給落實(shí)和執(zhí)行這些政策帶來(lái)了不少困難，加上地方政府人員變動(dòng)頻繁、相關(guān)部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目政策理解不到位，個(gè)別經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)還存在著政府信用風(fēng)險(xiǎn)，客觀上對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)合規(guī)管理造成較大影響。

3.2 地方政府財(cái)政支出壓力持續(xù)增大

盡管2021年絕大部分地市的地區(qū)生產(chǎn)總值同比增速較上年有不同程度的上升，但受房產(chǎn)調(diào)控等影響，相當(dāng)一部分地市財(cái)政自給率不足，城投有息債務(wù)率下降不明顯，財(cái)政支出壓力繼續(xù)加大?；A(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目最大的風(fēng)險(xiǎn)在于政府能否按時(shí)足額向社會(huì)資本進(jìn)行付費(fèi)或補(bǔ)貼，即支付風(fēng)險(xiǎn)。

支付風(fēng)險(xiǎn)又分為支付能力和支付意愿。在支付能力方面，社會(huì)資本可以通過(guò)判斷地區(qū)經(jīng)濟(jì)和政府負(fù)債情況來(lái)加以取舍。但有能力支付的政府不一定有意愿支付，政府要花錢(qián)的地方太多，即便PPP被安排了財(cái)政預(yù)算，社會(huì)資本的支付風(fēng)險(xiǎn)依然存在，實(shí)踐中安排了預(yù)算但未支付的案例不少。

有的政府和實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)找實(shí)施項(xiàng)目的問(wèn)題和不足，借口不付、延期支付投資本金和回報(bào)，形成投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)敞口。

3.3 項(xiàng)目管控能力還有差距

PPP等基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目具有許多與傳統(tǒng)項(xiàng)目不同的特點(diǎn)，社會(huì)資本管理團(tuán)隊(duì)的復(fù)合型能力和項(xiàng)目公司人員的專業(yè)背景還不適應(yīng)管理要求。如PPP的全生命周期管理，不僅涉及建設(shè)期的管理，還有前期的設(shè)計(jì)、融資和后期的運(yùn)營(yíng)、移交，以及各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接和過(guò)渡：如PPP的干系人眾多、關(guān)系復(fù)雜，不僅有設(shè)計(jì)單位、承包商，還有政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)、銀行、保險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)商等；如PPP績(jī)效考核和支付不確定性大，政府在每個(gè)階段監(jiān)管項(xiàng)目的績(jī)效，并根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果支付投資本金和回報(bào)；還有上文所述的風(fēng)險(xiǎn)種類多難以控制等，這些特點(diǎn)使得PPP項(xiàng)目的管理非常復(fù)雜，對(duì)社會(huì)資本總部管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人的要求非常高，實(shí)踐中團(tuán)隊(duì)建設(shè)和對(duì)投資項(xiàng)目的管控思路都有不小的差距。

4 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理的工作措施

4.1 堅(jiān)持前期手續(xù)底線，提升投資項(xiàng)目合規(guī)意識(shí)

前期手續(xù)合規(guī)是投資項(xiàng)目需要重點(diǎn)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)之一。“四證不全”不僅僅會(huì)影響銀行渠道融資貸款落地，還會(huì)大大提高融資成本，影響后期竣工驗(yàn)收備案工作，過(guò)程中還存在被行業(yè)主管部門(mén)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本要堅(jiān)持“證照不全不開(kāi)工、圖紙不齊不開(kāi)工、融資不解決不開(kāi)工”的原則；要堅(jiān)持加強(qiáng)重點(diǎn)工作管理，堅(jiān)持定期（每季度）對(duì)前期工作、合同履約、投資控制等進(jìn)行梳理分析匯總，督促項(xiàng)目公司持續(xù)整改提升。

4.2 堅(jiān)持合同履約主線，加強(qiáng)投資項(xiàng)目管控水平

按合同履約是投資項(xiàng)目最基本的要求。首先要加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理，通過(guò)設(shè)計(jì)招標(biāo)遴選優(yōu)秀設(shè)計(jì)單位和設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，或提前介入政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)管理工作，督促、跟蹤設(shè)計(jì)單位及時(shí)彌補(bǔ)不足、把控設(shè)計(jì)質(zhì)量、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)；同時(shí)，必須堅(jiān)持“預(yù)算不得超過(guò)概算、概算不得超過(guò)估算”的原則來(lái)做好限額設(shè)計(jì)工作。其次要加強(qiáng)項(xiàng)目工期管理，設(shè)置專人專事，對(duì)因?yàn)椴豢煽沽蛘畬?shí)施機(jī)構(gòu)原因造成工期延期的要及時(shí)辦理簽證，對(duì)施工單位原因造成的延誤要及時(shí)督促和懲戒。還要加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理，參與項(xiàng)目前期策劃、建運(yùn)銜接、缺陷整改、招商運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程，及時(shí)溝通解決問(wèn)題。

4.3 堅(jiān)持制度建設(shè)防線，完善投資項(xiàng)目管理機(jī)制

提升投資項(xiàng)目管理水平需要制度保障。要從頂層設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范投資項(xiàng)目管理，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的專業(yè)化、規(guī)范化管理，建立健全《項(xiàng)目公司管理大綱編制指引》《項(xiàng)目公司管理實(shí)施細(xì)則》《項(xiàng)目公司投資控制實(shí)施細(xì)則》等管理制度，助力投資項(xiàng)目管控能力盡快提升?？己耸菍?dǎo)向，要進(jìn)一步細(xì)化績(jī)效管理評(píng)價(jià)的制度和相關(guān)操作流程，建立健全《項(xiàng)目公司績(jī)效考核管理辦法》和設(shè)計(jì)、施工、咨詢等單位的考核辦法，通過(guò)定期考核、排名、講評(píng)、獎(jiǎng)懲，樹(shù)立目標(biāo)導(dǎo)向、明確責(zé)任導(dǎo)向、聚焦結(jié)果導(dǎo)向。要督促項(xiàng)目公司對(duì)照績(jī)效考評(píng)要求，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，嚴(yán)守管理紅線，快速提升項(xiàng)目公司管理水平。

4.4 堅(jiān)持能力建設(shè)長(zhǎng)線，培育投資項(xiàng)目人才團(tuán)隊(duì)

基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性，專業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)是其中最關(guān)鍵的因素。要加強(qiáng)總部能力建設(shè)，通過(guò)完善管理體系、優(yōu)化工作流程、加大培訓(xùn)力度、推進(jìn)區(qū)域管理等加快社會(huì)資本總部管控、支撐、服務(wù)的能力建設(shè)；要加強(qiáng)項(xiàng)目公司能力建設(shè)，分批對(duì)項(xiàng)目公司團(tuán)隊(duì)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、信息化等方面的管理提升，注重培養(yǎng)項(xiàng)目公司專業(yè)骨干的組織能力、協(xié)調(diào)能力、溝通能力，定期開(kāi)展項(xiàng)目公司總經(jīng)理述職；要重視運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)建設(shè)，積極引入商管、酒店、物業(yè)等專業(yè)人才，改進(jìn)管理方式、配強(qiáng)管理力量。要督促施工單位完善項(xiàng)目管理組織架構(gòu)，明確投資項(xiàng)目的施工管理要求，現(xiàn)場(chǎng)管理人員到崗到位。

用PPP等模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資是政府為了實(shí)現(xiàn)物有所值（比傳統(tǒng)模式效率高），發(fā)揮參與方各自優(yōu)勢(shì)，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益，最終實(shí)現(xiàn)共贏的重要途徑之一?；A(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這一類項(xiàng)目涉及面廣、不確定性大、風(fēng)險(xiǎn)管控難度高，又是全生命周期管理，所以保持對(duì)規(guī)則的敬畏，全面審視投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)定對(duì)投資項(xiàng)目公司進(jìn)行管控，是當(dāng)前確保投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的重要內(nèi)容。