胥文華

（曲靖市麒麟?yún)^(qū)投資審計中心，云南 曲靖 655000）

0 引言

對政府投資項目進行績效審計的主要目的是為了改變以往的固定資產(chǎn)投資審計只注重工程結(jié)算和建設(shè)期的傳統(tǒng)審計模式，而是從政府投資項目的全生命周期出發(fā)，站在整體層面需要關(guān)注投資項目的全過程，更多的要關(guān)注項目的運行情況。是從公共性的角度獨立客觀公正地評價政府投資項目的經(jīng)濟性、效率及其實施效果，為有關(guān)各方做出決策提供依據(jù)和建議，促進政府投資資金的合理、高效使用。審計包括項目的決策、可行性研究、評估、規(guī)劃、環(huán)保、風(fēng)險分析等詳細(xì)環(huán)節(jié)對投資建設(shè)項目的不同方面進行審查與監(jiān)管。通過績效審計能夠覆蓋項目決策、籌資、建設(shè)、運營的全過程，有效體現(xiàn)各參建單位對于項目建設(shè)的完成情況，同時還能確保建設(shè)項目的科學(xué)性與有效性，提升政府投資項目的經(jīng)濟效益。

政府投資項目績效審計的內(nèi)容應(yīng)重點通過審查項目決策、資金使用、項目管理和投資效益4 個環(huán)節(jié)來評價其經(jīng)濟性、效率及其實施效果。績效審計可以分4 個階段來實施，即開工前、施工階段、竣工驗收階段、運營階段，審計方法有定性和定量兩種分析法，績效審計工作的對象是建設(shè)項目的相關(guān)參建單位。

政府投資項目績效審計在國外是政府審計主要內(nèi)容之一，在審計工作中占據(jù)較大的比重，工作開展的時間較早，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，取得了較好的審計效果。而在我國，政府投資項目績效審計不僅起步較晚，而且政府投資項目多數(shù)是基礎(chǔ)設(shè)施項目，地方政府不是很關(guān)注項目的效益性，更多的是注重投資項目的經(jīng)濟性。所以，當(dāng)前政府投資項目績效審計在審計機關(guān)重視度不夠，缺乏對政府投資項目績效審計開展深入的研究?？冃徲嬳椖康拈_展不是很普遍，只有少數(shù)發(fā)達省份在試點開展此項工作。項目較少，且實施范圍較窄，積累的實踐經(jīng)驗也就較少。

本文通過某實際案例的應(yīng)用分析，對政府投資項目績效審計計應(yīng)關(guān)注重點環(huán)節(jié)和方法運用情況進行了詳細(xì)闡述，希望與有意開展此項工作的同仁一起交流學(xué)習(xí)并提供一些參考。

1 績效審計關(guān)注重點

1.1 關(guān)注項目立項決策情況

一個項目能否成功首先取決于項目的立項決策環(huán)節(jié)，項目決策的準(zhǔn)確性不僅會對投資產(chǎn)生重大影響，還決定著項目能否建成并達到預(yù)期的目標(biāo)。因此，實施項目績效審計時，應(yīng)重點對投資決策的科學(xué)性、民主性、合規(guī)性進行審查：①審查項目決策的科學(xué)性。審查提供政府投資項目決策咨詢服務(wù)、項目可行性研究服務(wù)、項目評估服務(wù)的各類中介機構(gòu)是否是獨立開展工作[1]；審查項目是否符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用政策、環(huán)保要求、資源和能源利用布局規(guī)劃等國家宏觀調(diào)控政策的要求；審查項目目標(biāo)體系是否明確；審查項目全過程成本估算是否合理；審查項目經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益是否明顯；審查項目的風(fēng)險分析是否到位；審查項目實施總體方案是否可行合理。②決策的民主性。審查決策責(zé)任制在投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上是否建立完善，是否落實決策民主制原則，投資決策的主體責(zé)任是否落實到每個決策主體，明確到個人。專業(yè)機構(gòu)作出可行性研究報告和項目評估的科學(xué)結(jié)論是否得到最終決策權(quán)的有關(guān)部門、人員尊重和采納；③決策程序的合規(guī)性。審查投資立項的決策程序是否符合相關(guān)規(guī)定要求，重點審查項目建議書、可行性研究報告和初步設(shè)計審批是否嚴(yán)格遵守審批相關(guān)流程，審查有無先上車后買票，造成既成事實倒逼審批部門的情況，審查有無領(lǐng)導(dǎo)過度干預(yù)的審批的情況。

1.2 關(guān)注資金使用情況

首先審查工程資金是否及時足額到位，使用是否合規(guī)，有無轉(zhuǎn)移、截留、挪用、擠占建設(shè)資金的問題[4]。其次應(yīng)審查工程建設(shè)資金是否及時、足額撥付各參建單位，是否存在因撥款不及時，造成項目建設(shè)進度緩慢和停工等現(xiàn)象。再次審查項目概算執(zhí)行情況。審查是否嚴(yán)格按概算規(guī)定內(nèi)容建設(shè)，有無擅自擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，隨意改變建設(shè)內(nèi)容，概算外投資等情況[1]。審查有無弄虛作假、虛列建設(shè)成本，套取項目資金設(shè)立小金庫等問題。特別是采用貸款融資建設(shè)的項目，要關(guān)注貸款利息分?jǐn)傆嬋氤杀镜恼鎸嵭?。然后審查建設(shè)單位是否及時辦理工程竣工決算，檢查工程結(jié)算價款與實際完成投資、計劃完成投資的一致性，以及工程結(jié)算的真實性、合理性。最后是審查建設(shè)單位管理費用的各項開支是否符合規(guī)定，是否超標(biāo)和浪費現(xiàn)象。

1.3 關(guān)注項目建設(shè)管理

首先審查項目建設(shè)管理控制體系是否完整健全，包括建設(shè)單位的項目內(nèi)控制度的建立和執(zhí)行情況，項目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、工程招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制等三級保證體系等建立和執(zhí)行情況。其次，審查項目建設(shè)管理目標(biāo)的可實現(xiàn)性，包括項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)質(zhì)量、工期、投資控制三大目標(biāo)實現(xiàn)情況。再次，審查項目有關(guān)各方簽訂合同是否真實有效，有無存在實質(zhì)性違背招投標(biāo)文件的條款，有無因強行要求承包單位墊資施工或中標(biāo)后又要求壓低報價，從而影響工程進度和工程質(zhì)量的情況。最后，審查有無隨意擴大建設(shè)規(guī)模，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，隨意突破初步設(shè)計概算的情況。審查計劃工期是否合理，有無強行要求承包單位壓縮不合理的工期，工程的進度是否符合工期安排，工程質(zhì)量是否符合質(zhì)量驗收標(biāo)準(zhǔn)，是否達到設(shè)計要求，是否經(jīng)過國家質(zhì)檢部門的評定驗收。

1.4 關(guān)注項目運行情況

項目運行狀況是績效審計的初衷和出發(fā)點，也是績效審計終極目標(biāo)。首先審查項目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項目決算、技術(shù)指標(biāo)、工程質(zhì)量等達標(biāo)情況；采用工藝流程和技術(shù)以及設(shè)備、設(shè)施的先進性、適用性；完工交付資產(chǎn)利用效率情況和勞動生產(chǎn)率是否達到設(shè)計要求；項目運行管理機構(gòu)設(shè)置是否合理高效，管理體制機制是否順暢。其次審查項目運行的經(jīng)濟性，主要包括項目運營維護成本是否合理，項目財務(wù)盈利水平、項目風(fēng)險水平、償債能力、投資回收期等經(jīng)濟指標(biāo)是否合理。再次審查項目運行社會效益性，主要包括項目運行后對社會公共服務(wù)功能、交通、旅游、教育、生態(tài)環(huán)境改善提升情況；對土地、水、大氣等資源的保護和利用情況；項目運行中三廢的排放、治理和循環(huán)利用情況；審查促進就業(yè)和帶動項目周邊老百姓創(chuàng)業(yè)等情況。

2 績效審計做法

政府投資項目績效審計主要從投資的經(jīng)濟性、效率和效果三個方面來評價考核。下文以麒麟水鄉(xiāng)建設(shè)項目為例進行闡述。

2.1 經(jīng)濟性審計評價的內(nèi)容

2.1.1 投入合理性的評價

麒麟水鄉(xiāng)項目的前期投入基本合理，做到按需投入，但缺乏整體性和運營性考慮，特別在2016 和2017年度的建設(shè)中，主要以召開旅游發(fā)展大會和重點項目現(xiàn)場觀摩會為主線，一方面有力促進了麒麟?yún)^(qū)的旅游事業(yè)發(fā)展和麒麟水鄉(xiāng)的建設(shè)進程，吸引了社會公眾的普遍關(guān)注和好評，帶動了區(qū)域經(jīng)濟的有力發(fā)展。另一方面在時間上過于倉促，在功能上側(cè)重于基本建設(shè)，致使景區(qū)沒有做到整體規(guī)劃、詳細(xì)設(shè)計、一步到位的實施效果。審計發(fā)現(xiàn)景區(qū)內(nèi)少量綠化、道路等工程出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。

2.1.2 投入充分性的評價

充分的投入是項目及時和高質(zhì)量完成的重要保證，包括及時投入和足額投入兩個方面。經(jīng)審計，截至2018年底，麒麟水鄉(xiāng)實際到位資金36792.52 萬元，與項目可研計劃總投資203600.00 萬元相比，項目資金到位率僅為18%；同時，截至2018 年底，項目賬面資金余額僅為2175.23 萬元，與項目應(yīng)付未付資金12998.83 萬元相比較，目前麒麟水鄉(xiāng)項目資金缺口10823.60 萬元。以上情況表明：麒麟水鄉(xiāng)項目存在資金籌措不到位，項目資金缺口較大的情況。

2.1.3 投入時機恰當(dāng)性的評價

曲靖旅游產(chǎn)業(yè)同比云南省傳統(tǒng)優(yōu)勢的旅游地區(qū)，起步和開發(fā)較晚，隨著國民生活水平的不斷提高，人民群眾對于旅游和娛樂方面的需求越來越高，目前的現(xiàn)狀是旅游人數(shù)越來越多，但是曲靖本地的旅游景點相對匱乏，能吸引游客的娛樂項目較少。麒麟?yún)^(qū)是曲靖市的政治、經(jīng)濟、文化中心，發(fā)展旅游業(yè)已迫在眉睫。麒麟水鄉(xiāng)的建設(shè)實施是當(dāng)?shù)卣畬嵤┪幕糜螒?zhàn)略，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟做出的重要戰(zhàn)略決策，項目的投入時機較為恰當(dāng)。

2.1.4 投入管理和控制的評價

在麒麟水鄉(xiāng)項目實施過程中，被審計單位認(rèn)真貫徹執(zhí)行項目法人制度、招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、合同管理制度等，并制定了相應(yīng)的項目資金管理使用辦法，對工程建設(shè)和財務(wù)管理風(fēng)險控制起到了一定的防護作用。為進一步促進景區(qū)的發(fā)展、提高景區(qū)收入、提高游客滿意度，項目單位還制定并完善各項決策責(zé)任機制和風(fēng)險約束機制，增設(shè)各項績效考核和獎罰措施，全方位提升項目管理績效[2]。

2.2 效率性審計評價

根據(jù)政府投資項目建議書、可行性研究報告，結(jié)合投資項目實施地的實際情況，審查投資項目的效用性和多用途性，能否最大限度地利用已建項目服務(wù)公眾。對項目資金的運用進行審查，觀察有無及時到賬或及時撥付，有無閑置的資金掛賬。還要審查投入與產(chǎn)出的關(guān)系，包括投資利潤率、投資利稅率。截至2018 年底，麒麟水鄉(xiāng)項目一期總投資共2.165 億元，年接待游客量180 萬人次/年，2018 年預(yù)計實現(xiàn)收入320 萬元，運營總成本3000 萬元/年，稅金及附加22.6 萬元。

麒麟水鄉(xiāng)項目建成后是市民休閑娛樂、健身絕佳場所，同時極大地提升了麒麟城市生態(tài)環(huán)境，是一個服務(wù)人群廣泛、集多種功能為一體的生態(tài)休閑綜合建設(shè)項目，項目社會效益和生態(tài)效益明顯。項目建設(shè)過程中，被審計單位認(rèn)真執(zhí)行各項規(guī)章制度，在工程建設(shè)、項目管理、公司財務(wù)方面都較為規(guī)范，未發(fā)現(xiàn)大的違規(guī)、鋪張浪費等問題。但是，項目年利潤總額虧損達到2702.6 萬元/年，年利稅總額虧損達到2680 萬元/年，投資利潤率為-12.48%，投資利稅率為-12.38%，投資效率較差。考慮到該項目為政府公益性項目，經(jīng)濟效益不是評價考核的重點，但從目前的運行情況看，項目依賴財政補貼，自身盈利能力較差，如果不重新規(guī)劃布局新的業(yè)態(tài)和精品項目，打造盈利點，項目的可持續(xù)性存在問題，同時增加了政府的財政運行負(fù)擔(dān)。

2.3 效果審計評價

（1）經(jīng)濟效益評價：麒麟水鄉(xiāng)可研報告總投資20.36 億元，截至2018 年底，項目實際完成總投資2.165 億元，占比10.6%；麒麟水鄉(xiāng)可研報告預(yù)估景區(qū)經(jīng)濟收入8000 萬元/年，現(xiàn)狀景區(qū)收入320 萬元/年，占比4.0%。從以上數(shù)據(jù)看出，麒麟水鄉(xiāng)資金投入較少、景區(qū)建設(shè)滯后、實現(xiàn)經(jīng)濟收入較低。

（2）社會效益評價：項目實施后大大改善了城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境，為公眾提供了物質(zhì)和精神享受，尤其提高了周邊居民的幸福指數(shù)。同時，促進了當(dāng)?shù)厣唐沸韵M比重增加，服務(wù)性支出比重上升，自給性消費比重下降的良好勢頭。增加了就業(yè)率，帶動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，項目社會效益較好。

（3）環(huán)境效益評價：麒麟水鄉(xiāng)主要污染物為旅游區(qū)生活垃圾和污水，本項目環(huán)境保護設(shè)施齊全，生活垃圾和污水將利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施進行匯集、清理、排放，不會對生態(tài)環(huán)境造成污染。相反，該項目是生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光項目，主要以種植荷花等水生植物為主，增加了濕地面積，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善起到積極作用。總之，項目建成后將整體提升當(dāng)?shù)氐闹苓叚h(huán)境和自然景觀，符合科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)要求，項目的環(huán)境效益較好。

3 結(jié)語

總之，政府投資項目績效審計是審計機關(guān)對政府經(jīng)濟資源配置、利用及管控情況進行依法評估、審核的重要手段，對避免國有資產(chǎn)流失具有重要意義。當(dāng)前，審計機關(guān)在開展政府投資項目績效審計方面還存在較多的問題，尤其是績效審計評價指標(biāo)不完善、方法不科學(xué)、制度不健全，造成了績效審計工作成效較差[3]，對于規(guī)范政府投資建設(shè)項目的資金使用管理幫助不大。因此，今后審計機關(guān)應(yīng)充分認(rèn)識到對政府投資建設(shè)項目進行績效審計的重要性，應(yīng)不斷加強政府投資項目績效審計工作，并通過提高審計獨立性、強化過程跟蹤審計、完善審計評價體系建設(shè)等措施，確保政府投資建設(shè)項目審計規(guī)范化開展，提升政府投資項目效益，促進國有資產(chǎn)合理配置。